TC_19910446 · Tribunal Constitucional

Acórdão 446/91

ACÓRDÃO N.o 446/91

Processo: n.º 231/88.

Plenário

Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

1 — O Provedor de Justiça veio em Maio de 1988 requerer, ao abrigo do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, 15 de Novembro, conjugado com o artigo 281.º da Constituição, nas versões então em vigor de ambos os diplomas, a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas dos artigos 6.º, 20.º e 21.º, alínea b), do Regulamento Geral da Construção Urbana para a Cidade de Lisboa, constante de postura municipal aprovada em sessão de 28 de Agosto de 1930.

Fundamenta assim o pedido formulado:

— O artigo 6.º do referido Regulamento impõe a todos os construtores que pretendam assinar projectos ou dirigir obras de construção civil dentro dos limites da cidade de Lisboa a obrigação de fazer registar na Câmara Municipal desta cidade os seus nomes, residências e respectivos diplomas;

— Por outro lado, o n.º 2 do artigo 20.º do Regulamento prescreve que os técnicos inscritos ficam sujeitos à «penalidade» de «eliminação dos registos da Câmara com perda de depósito de garantia»: quando se verifique o caso indicado no § único do artigo 17.º [alínea a)]; quando assumam a responsabilidade de execução de uma obra e se verifique que, de facto, a direcção da obra não está a seu cargo [alínea b)]; quando apresentem na Câmara projectos com indicações falseadas ou dolosamente organizadas, no intuito de obterem despacho favorável [alínea c)]; quando revelem, na execução de uma obra, imperícia e incompetência manifestas que impliquem com a sua estabilidade [alínea d)]; ou quando, num prazo inferior a três anos, tenham sofrido a aplicação de multas que, somadas, atinjam o valor de 1 000$00 [alínea e)];

— O § 2.º do artigo 20.º estabelece que o construtor eliminado dos registos da Câmara nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, não poderá ser novamente inscrito, antes de decorridos cinco anos sobre a data do despacho de eliminação, excepto nos casos das alíneas a) e c) do mesmo número em que a eliminação será definitiva;

— Finalmente, a eliminação dos registos é da competência da Câmara, sob proposta do Vereador do Pelouro, nos termos do artigo 21.º, alínea b), do citado Regulamento;

— De harmonia com esta postura, existe, assim, um sistema em que num regulamento camarário se encontram normas que afectam o exercício da actividade profissional de certas categorias de pessoas (os engenheiros e outros técnicos de construção civil) na área da respectiva autarquia municipal, prevendo sanções que vão até à interdição do exercício das respectivas profissões nesta área, por certo período ou definitivamente, sendo certo que a entidade competente para aplicar tais sanções é a própria Câmara Municipal;

— Embora o Regulamento não pretenda disciplinar, a título principal e exaustivo, o exercício das profissões relacionadas com a construção urbana em Lisboa, as suas normas projectam-se sobre ele de forma directa e gravosa. Acontece que a exigência de inscrição de certos profissionais no registo municipal como condição do exercício da profissão não pode ser feita por via de regulamento administrativo, em especial, de regulamento municipal. O condicionamento do exercício da profissão (se não, porventura, verdadeira restrição da liberdade) só pode ser operado por lei e não por regulamento;

— Ao tipificar infracções e ao cominar sanções (como as multas indicadas no n.º 1 do artigo 20.º e a eliminação do registo, com a consequente impossibilidade de continuação do exercício da profissão), o Regulamento define verdadeiras e próprias infracções criminais e verdadeiras e próprias penas. Em especial, a interdição do exercício da profissão atinge, de modo extremamente pesado, a vida das pessoas e converte-se numa medida restritiva da sua liberdade, razão pela qual só a lei penal se pode ocupar de tal sanção (artigos 97.º e 98.º do Código Penal vigente);

— É patente a inconstitucionalidade dessas normas, visto o Regulamento se arrogar um poder normativo que apenas cabia à lei. Não sendo a inconstitucionalidade orgânica superveniente relevante, uma vez que o Regulamento é anterior à Constituição vigente e porque se aplica neste domínio o princípio de tempus regit actum, é incontestável a inconstitucionalidade material (e não puramente formal) por preterição de reserva de lei. As normas das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição vigente cometem à Assembleia da República competência legislativa sobre direitos, liberdades e garantias e sobre penas criminais, inculcando que estas matérias têm de ser tratadas por lei, e não por regulamento;

— Não se pode objectar com a circunstância das autarquias locais gozarem hoje de um «poder regulamentar próprio» (artigo 242.º da Constituição). É que este preceito enquadra tal poder regulamentar «nos limites da Constituição, da lei e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar». A reserva de lei sobre matérias a que se refere o pedido de declaração de inconstitucionalidade provém, assim, da própria Constituição. A admitir-se que se estaria perante duas regras constitucionais em colisão, o conflito teria de ser resolvido sem hesitação através da prevalência da mais valiosa, a de reserva de lei;

— Acresce que o Regulamento atribui a um órgão administrativo, a Câmara Municipal, competência para aplicar sanções com o alcance de reacções criminais, num processo que deveria ter a natureza de processo penal e onde não se descobrem garantias de defesa. Com tal solução, subvertem-se os princípios centrais do Estado de Direito [a que se reportam o preâmbulo e os artigos 2.º e 9.º, alínea b), da Constituição, versão de 1982]. A Lei Fundamental aponta para serem os tribunais judiciais (e não outros) os únicos órgãos competentes para decretar medidas restritivas dos direitos, liberdades e garantias. Tratando-se de medidas criminais, teriam de ser os tribunais judiciais a decretá-las, por imperativo dos artigos 205.º e 206.º da Constituição;

— A tudo o alegado, acresce a dimensão desproporcionada das penas contempladas no Regulamento que vão até à eliminação definitiva dos registos camarários e, portanto, até à interdição do exercício da profissão na circunscrição municipal, com carácter perpétuo. O preceito regulamentar do § 2.º do artigo 20.º, além de desproporcionado, contradiz frontalmente o artigo 30.º, n.º 1, da Constituição, que proíbe penas ou medidas de segurança privativas ou restritivas da liberdade com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida.

Termina o Provedor de Justiça pedindo a declaração de inconstitucionalidade material dos preceitos em causa, com força obrigatória geral.

2 — Foi ordenada a notificação do requerente para juntar aos autos cópia autêntica ou publicação oficial do Regulamento, bem como para esclarecer, em relação a cada uma das normas impugnadas, qual ou quais as disposições constitucionais por elas violadas (despacho de fls. 7).

O Provedor de Justiça esclareceu, através do ofício de fls. 9 e 10, que os artigos 6.º e 20.º, n.os 1 e 2, violavam, em sua opinião, o disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, o artigo 21.º contendia com «os princípios centrais do Estado de Direito [a que se referem o preâmbulo e os artigos 2.º e 9.º, alínea b)], bem como com o disposto nos artigos 205.º e 206.º do Diploma Fundamental e, por último, o artigo 20.º, n.º 2, e o seu § 2.º violavam «o princípio da proporcionalidade e o artigo 30.º, n.º 1, da Constituição». Requereu ainda prazo para juntar exemplar do dito Regulamento e, tendo-lhe sido concedido tal prazo, veio juntar depois fotocópia autenticada da publicação oficial da Câmara Municipal de Lisboa de 1943 (5.ª ed.), contendo o Regulamento em causa e um anexo com legislação referente a edificações urbanas (a fls. 13 a 95 dos autos).

3 — Ordenado o cumprimento do disposto no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, apresentou o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa resposta ao pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado pelo Provedor de Justiça, em que nega que as disposições do Regulamento postas em causa estejam afectadas pelos vícios de inconstitucionalidade que lhe são imputados.

Fundamenta assim a sua resposta:

— O Regulamento Geral da Construção Urbana para a Cidade de Lisboa contém, nas normas em questão, matéria regulamentar do licenciamento de projectos e obras contida nas competências que por lei são conferidas às Câmaras Municipais;

— Abrangendo os requisitos de tal licenciamento a disciplina substantiva e processual da apresententação de projectos e execução de obras urbanas, não existe restrição à liberdade de exercício daquelas determinadas categorias de profissionais a quem o Regulamento impõe que assegurem a elaboração de projectos e a responsabilidade pela execução das obras, visto que se exige a necessária idoneidade técnico-profissional no exercício das mesmas actividades;

— O Regulamento limita-se a disciplinar o exercício da actividade — e não o da profissão — no relacionamento com a entidade municipal a quem compete garantir o respeito pelas normas que regem a construção, enquanto exigência do interesse público;

— Os registos na Câmara e a possibilidade de os mesmos serem cancelados não são mais do que meros instrumentos do exercício das competências da Câmara com vista à prossecução dos fins que lhe estão cometidos por lei, não se tratando de limitar o exercício de profissões, mas antes de exigir a idoneidade e a competência técnicas e morais, e sancionar as mesmas, quando for caso disso;

— Informa ainda que as normas aludidas foram já modificadas «quanto à elaboração de projectos para novos exercícios», no que respeita às categorias profissionais reconhecidas como idóneas para os subscrever;

— «A traduzir-se em ilegal privação do exercício de profissão as normas regulamentares que exigem que a elaboração de determinados projectos se confine à categoria profissional de arquitectos — como é o caso, hoje, em Lisboa — teríamos, na esteira do raciocínio do Sr. Provedor, e por maioria de razão, que a Câmara de Lisboa tinha privado na área da sua jurisdição os engenheiros da possibilidade de exercerem a sua profissão em parte substancial do respectivo âmbito. O que é absurdo» (a fls. 100);

— A Câmara limita-se a estabelecer os requisitos que pode e deve definir para a construção urbana na cidade de Lisboa, actuação que é diferente, no plano jurídico e fáctico, da de interditar o exercício de profissões;

— Admite-se que seja discutível a parte respeitante à aplicação de multas como sanções administrativas, atento o regime hoje vigente das contra-ordenações e da aplicação de coimas;

— Quanto a esta específica matéria, considera-se que «apenas haverá que cohonestar o regime hoje em vigor com a eventual aplicação de sanções por ofensas a preceitos de regulamentos administrativos, e não à declaração de inconstitucionalidade de normativos eventualmente sujeitos a nova disciplina jurídica» (fls. 100).

Requer-se que seja desatendido o pedido formulado pelo Provedor de Justiça.

Tendo o primitivo relator sido eleito presidente do Tribunal Constitucional, veio o processo a ser objecto de nova distribuição, em 7 de Novembro de 1989.

II

4 — Foi entretanto publicada a Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, que aprovou a segunda revisão constitucional. Tal circunstância impõe que se averigue preliminarmente se o novo texto da Constituição é susceptível de afectar, de forma superveniente, o pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado pelo Provedor de Justiça.

Considera-se que nenhum obstáculo decorre desta segunda revisão constitucional para o conhecimento dos pedidos formulados.

Na verdade, as normas constitucionais que, de forma superveniente, terão afectado a validade dos preceitos do Regulamento em causa, segundo a entidade requerente, não sofreram qualquer alteração substancial relevante na segunda revisão constitucional, não obstante algumas delas terem sofrido modificações de redacção (é o caso do artigo 2.º) ou alterações de ordem puramente formal (é o caso dos artigos 205.º e 206.º que, a partir da redacção introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89, passaram a constituir os n.os 1 e 2 do actual artigo 205.º).

5 — Impõe-se, antes de tudo, delimitar o objecto do pedido.

No requerimento inicialmente subscrito pelo Provedor de Justiça pedia-se que fosse declarada a inconstitucionalidade material dos artigos 6.º, 20.º, § 2.º, e 21.º, alínea b), do Regulamento Geral da Construção Urbana para a Cidade de Lisboa (a fls. 1). No articulado faz-se uma referência ao n.º 2 do artigo 20.º desse regulamento, embora em ligação com o § 2.º cuja declaração de inconstitucionalidade é expressamente pedida (artigo 2.º) e alude-se ainda aos n.os 1 e 2 do artigo 20.º quando se refere que o Regulamento tipifica infracções para a prática das quais comina as sanções de multa e de eliminação do registo profissional (artigo 8.º).

No requerimento de fls. 9, porém, o Provedor de Justiça torna claro o objecto do pedido:

[…] requeiro que seja declarada a inconstitucionalidade material das normas do citado Regulamento por ofensa de princípios e disposições constitucionais que se passa a discriminar:

a) Os artigos 6.º e 20.º, n.os 1 e 2, por violarem as normas das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição;

b) O artigo 21.º por contender com os princípios centrais do Estado de Direito (a que se referem o preâmbulo e os artigos 2.º e 9.º [indica-se, por lapso, o 8.º], alínea b), bem como com o disposto nos artigos 205.º e 206.º do Diploma Fundamental);

c) O artigo 20.º, n.º 2 e § 2.º, por violarem o princípio da proporcionalidade e o artigo 30.º, n.º 1, da Constituição (requerimento de 12 de Maio de 1988).

Atendendo ao disposto no artigo 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, parece-nos não haver razões para duvidar sobre quais as normas cuja apreciação é requerida (bem como sobre as normas ou os princípios constitucionais alegadamente violados).

Tem de entender-se que o requerimento inicial foi corrigido ou integrado pelo ulterior requerimento de fls. 9 e 10.

Note-se que foi relativamente às normas indicadas no segundo requerimento que o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa se pronunciou na sua resposta, estando assim assegurado o princípio do contraditório (artigos 63.º e 64.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82).

Ter-se-á, por isso, de analisar a questão da invocada inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 6.º, 20.º, n.os 1 e 2 e § 2.º, e 21.º do Regulamento atrás identificado.

6 — Começar-se-á por pôr em destaque que as normas indicadas constam de um regulamento camarário aprovado por postura da Câmara Municipal de Lisboa, datada de 1930.

Tal regulamento constitui assim direito ordinário pré-constitucional visto que, no momento da sua elaboração, não vigorava a actual Constituição da República Portuguesa, nem sequer a Constituição que a precedeu (pode, por isso, dizer-se que foi editado na vigência de uma lei constitucional «remota», para se utilizar uma expressão usada por Miguel Galvão Telles no seu estudo sobre inconstitucionalidade pretérita, à frente citado).

Em 28 de Agosto de 1930, data da realização da sessão camarária em que foi aprovada a postura que contém o Regulamento Geral da Construção Urbana para a Cidade de Lisboa (publicado por Edital de 6 de Dezembro de 1930), não tinha sido ainda aprovada a Constituição Política de 1933, vivendo-se o chamado período de Ditadura Militar, interregno entre a revolução militar de 28 de Maio de 1926 e aquela Constituição. Nessa data vigorava, segundo a melhor doutrina, a Constituição de 1911, «excepto no respeitante às relações entre o Poder Legislativo e o Executivo e às liberdades públicas, e em termos precários» (v. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I, Preliminares — O Estado e os Sistemas Constitucionais, 4.ª ed. revista e actualizada, Coimbra, 1990, p. 293, referindo as opiniões dos constitucionalistas Magalhães Colaço e Fezas Vital).

Pouco importará, porém, determinar qual o direito constitucional vigente à data da elaboração deste Regulamento, uma vez que a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que a competência do Tribunal Constitucional, bem como o correspondente poder de cognição, se limitam, em matéria de contencioso da constitucionalidade à apreciação da conformidade das normas jurídicas com a actual Constituição da República Portuguesa (de 1976). As constituições anteriores cessaram a sua vigência, não podendo o Tribunal apreciar a constitucionalidade relativamente a normas constitucionais já revogadas (problemática da chamada inconstitucionalidade pretérita, para utilizar a terminologia de Miguel Galvão Telles, «Inconstitucionalidade Pretérita», in Nos Dez Anos da Constituição, ob. col., Lisboa, 1986, pp. 267 e segs.).

Como se salientou no Acórdão n.º 319/89:

[…] instituído no quadro desta lei fundamental [Constituição de 1976] pela revisão de que a mesma foi objecto em 1982, o que lhe cumpre [ao Tribunal Constitucional] é assegurar a observância dos princípios que definem o respectivo «sistema de poder» e traduzem as exigências jurídico-materiais básicas e os objectivos programáticos nela recolhidos, e não também velar por qualquer espécie de «constitucionalidade póstuma» das normas pré-constitucionais (nestes termos, cfr. Acórdão n.º 261/86, publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Novembro de 1986). Isto prescindindo já de saber se uma tal constitucionalidade «pretérita» ainda será «atendível», em certa medida e em certas circunstâncias, embora por outras instâncias de controlo [como o vem salientando Miguel Galvão Telles (…)] ou não [como este Tribunal tem entendido no tocante à aplicação dessas normas após a entrada em vigor da Constituição de 1976 (cfr., entre outros, os Acórdãos n.os 2/84, 20/84, 82/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º Vol. pp. 204 e 389, e 4.º Vol., p. 244, respectivamente)] (in Diário da República, II Série, n.º 146, de 28 de Junho de 1989, pp. 6389-6390).

Ficam assim circunscritas as questões de (in)constitucionalidade em apreciação: haverá que apurar se estas normas de direito ordinário pré-constitucional violam ou não o disposto na Constituição vigente, atendendo a que o seu artigo 290.º, n.º 2 (versão de 1989), estabelece que «[o] direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados». No entendimento generalizado desta norma, o direito ordinário anterior não contrário à Constituição de 1976 ou aos seus princípios não cessa a sua vigência.

Tal significa que as normas de direito ordinário anterior só deixam de vigorar, por serem inconstitucionais, desde que ocorra inconstitucionalidade material. É sempre irrelevante a eventual desconformidade formal ou orgânica relativamente à Constituição vigente (neste sentido, vejam-se os Acórdãos n.os 313/85, 201/86 e 261/86, in Diário da República, II Série, n.º 85, de 12 de Abril de 1986, n.º 195, de 26 de Agosto, e n.º 274, de 27 de Novembro, ambos também de 1986):

O recebimento ou a rejeição desse direito infraconstitucional [pela Constituição de 1976, entenda-se] dependerá apenas de um juízo de conformidade ou compatibilidade material com a Constituição vigente, e não já de um juízo sobre a formação de tal direito à luz das novas normas de competência e forma e muito menos qualquer juízo sobre o seu conteúdo ou sobre a sua formação na perspectiva das antigas normas constitucionais (...)

As normas de direito ordinário anterior só não se mantêm desde que sejam materialmente contrárias às normas constitucionais e aos princípios gerais da CRP, sem atender, portanto, às normas constitucionais relativas à forma e competência dos actos normativos, pois estas normas devem entender-se aplicáveis apenas para o futuro; não tem, por isso, nenhum sentido averiguar-se se as normas do direito anterior satisfazem ou não os requisitos de forma e de competência que a CRP estabelece para normas daquela espécie. (Acórdão n.º 201/86, in Diário da República, cit., p. 7976).

Desde o Acórdão n.º 40 da Comissão Constitucional (in Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977) firmou-se uma jurisprudência, confirmada pela do Tribunal Constitucional, de que o juízo sobre se o direito ordinário anterior se manteve em vigor, por ter sido ressalvado nos termos do artigo 290.º, n.º 2, da Constituição (ou do artigo 293.º da versão resultante da primeira revisão constitucional ou n.º 1 do mesmo artigo, na versão primitiva) ou se caducou, por ser supervenientemente inconstitucional, é, em última instância, da competência do órgão jurisdicional com funções específicas de administração da justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional e não difere, do ponto de vista qualitativo, do juízo formulado quanto à constitucionalidade material do direito ordinário pós-constitucional:

A questão de saber se uma determinada norma de direito anterior caducou ou não pressupõe assim um juízo de constitucionalidade idêntico ao juízo de constitucionalidade material em relação a normas posteriores à CRP; só que, no caso de direito anterior, o juízo de inconstitucionalidade significa que a norma não pode ser aplicada por ter deixado de vigorar a partir de 25 de Abril de 1976, enquanto, no caso do direito posterior, a norma inconstitucional não pode ser aplicada por ser inválida desde a origem (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., p. 575) (mesmo Acórdão n.º 201/86, ibidem).

7 — Importa avançar, nesta fase liminar, um pouco mais.

O Provedor de Justiça sustenta, no seu pedido de apreciação da constitucionalidade das indicadas normas do Regulamento que algumas delas violam o princípio da reserva de lei acolhido na Constituição vigente, sofrendo de inconstitucionalidade material, isto sem ignorar que a postura em causa só em confronto com a lei constitucional vigente à data da sua elaboração poderia ser formal ou organicamente inconstitucional:

A exigência de inscrição nos registos da Câmara Municipal, se bem que compreensível, não pode ser feita por via regulamentária, e muito menos, por via de regulamento municipal. Condicionamento do exercício da profissão (se não, porventura verdadeira restrição da liberdade), só a lei a poderia estabelecer (a fls. 30 dos autos).

E, mais à frente, afirma que ressaltaria «à vista desarmada a inconstitucionalidade, porquanto o Regulamento se arroga um poder normativo que apenas cabe à lei», acrescentando:

E se não relevante hoje a inconstitucionalidade orgânica (na medida em que o regulamento é anterior à Constituição e tempus regit factum) é incontestável a inconstitucionalidade material (e não puramente formal) por preterição das regras de reserva da lei: quanto mais não seja, as normas das alíneas b) e c) do artigo 168.º, n.º 1, da Constituição, cometendo à Assembleia da República competência legislativa, sobre direitos, liberdades e garantias e sobre penas criminais, inculcam que essas matérias têm que ser tratadas por lei, e não por regulamento (a fls. 4 dos autos).

Esta visão das coisas postula que a Constituição vigente se deve arrogar o poder de censurar soluções acolhidas por anteriores constituições, no que toca à repartição de competências entre órgãos de soberania e quanto ao poder de criação de normas jurídicas de natureza regulamentar pelas entidades integradas na Administração central ou local, ou, no que toca à forma dos actos normativos, quando estejam em causa valores fundamentais da nova ordem jurídico-constitucional.

Mas tal visão das coisas não é partilhada por este Tribunal, como se viu.

É particularmente significativa a jurisprudência firmada em recursos respeitantes a taxas de organismos de coordenação económica, criadas por portaria durante a vigência da Constituição de 1933. A posição dos recorrentes nesses processos era a de que o princípio da legalidade tributária não podia ser visto como uma pura regra respeitante ao modo de organização dos poderes do Estado, antes consubstanciando, no domínio sucessivo de vigência da Constituição de 1976 e da que a antecedeu, uma garantia dos cidadãos, um direito fundamental. Na sequência do já decidido pela Comissão Constitucional nos seus Acórdãos n.os 446 e 461 (in Apêndices ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983 e de 23 de Agosto do mesmo ano, respectivamente), o Tribunal Constitucional recusou-se a aceitar tal tese ou a entrar na problemática da chamada inconstitucionalidade pretérita (vejam-se os citados Acórdãos n.os 84/84, 313/85 e 261/86), afirmando que o mesmo Tribunal não dispunha de um mais «alargado poder de jurisdição», de modo a incluir — além da apreciação das normas contrárias às normas e princípios da Constituição de 1976 — a apreciação ou averiguação sobre se tais normas de direito ordinário pré-constitucional ainda infringem ou teriam infringido «leis fundamentais anteriores, nomeadamente a Constituição de 1933». Deste ponto de vista, ao Tribunal Constitucional «não cumpre velar por qualquer tipo de ‘constitucionalidade póstuma’ (se e quando, porventura, tal couber)» (formulações do citado Acórdão n.º 261/86, in Diário da República, cit., p. 11030). Discutindo a questão de saber se a violação do princípio da legalidade tributária pelas portarias anteriores à Constituição de 1976 podia ser configurada como inconstitucionalidade material, afirmou o Tribunal Constitucional o seguinte:

Simplesmente, do que aqui se trata não é de saber se uma tal violação (admitindo que ela ocorra no caso) deve receber, em geral (ou num plano meramente dogmático), a qualificação referida [inconstitucionalidade material] mas tão-só se deve recebê-la para os efeitos do artigo 293.º da Constituição [versão de 1982, correspondente hoje ao n.º 2 do artigo 290.º, versão de 1989] (…)

Ora, como quer que seja, subsiste que a infracção ao princípio da legalidade dos impostos radica sempre num vício relativo à «forma» (em sentido amplo) de determinadas normas, de modo que, em se tratando de direito anterior à Constituição, a sua relevância implicará que se leve em conta, «retroactivamente», o que a nova Constituição veio dispor em matéria de repartição de competência normativa ou de exigências formais dos diplomas. Isto, porém, não se vê que esteja de harmonia com o sentido do artigo 293.º da nossa lei fundamental (ut supra).

A não se entenderem as coisas como vem de referir-se, dir-se-ia então que a «caducidade» do direito anterior ocorreria, pelo menos, quando não se houvesse nele observado uma forma correspondente à exigida pela nova Constituição. Só que este outro entendimento levaria pressuposta, por sua vez, uma particular sensibilidade do legislador constituinte de 1976 aos precedentes critérios orgânico-formais de legitimação constitucional, o que não é muito plausível em todas as situações.

De qualquer modo, por último e em definitivo, não se afigura crível — reportando-nos agora específicamente aos reflexos do artigo 293.º [hoje, artigo 290.º, n.º 2] no domínio dos impostos — que haja estado nas intenções do mesmo legislador constituinte inconstitucionalizar a posteriori, por motivos ligados exclusivamente à «forma» como foram estabelecidas, quaisquer figuras tributárias. Não é isso crível, atenta a sua preocupação de salvaguardar basicamente a continuidade do ordenamento jurídico e atenta, em particular, a imprevisibilidade das consequências de tal solução, dados os seus imediatos reflexos financeiros sobre o funcionamento das instituições (citado Acórdão n.º 261/86, Diário da República indicado, p. 11030)

Não obstante as críticas de Miguel Galvão Telles a esta jurisprudência, não se vêem razões ponderosas para a alterar, precisamente porque se não encontram quaisquer elementos hermenêuticos que apontem para a vontade do legislador constituinte de 1976 de ter querido ir mais além do que assegurar a compatibilidade material com a nova ordem jurídico-constitucional do direito ordinário pré-constitucional, não se encontrando vestígios de que a nova Constituição de 1976, fruto de uma «ruptura revolucionária», implique necessariamente «uma operação de retrospecção jurídica, pela qual se defina o que no passado jurídico é atendível ou não» [Miguel Galvão Telles, estudo e ob. cit., p. 282; em sentido idêntico ao do Tribunal, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, 2.ª ed., 1983, pp. 247 e segs.; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., 1985, pp. 487 e 574-575; num sentido crítico da tese de Galvão Telles, mas partindo de uma concepção própria sobre as consequências da inconstitucionalidade das normas jurídicas, v., por último, Rui Medeiros, «Valores Jurídicos Negativos da Lei Inconstitucional», in O Direito, ano 121.º (1989), III, pp. 517 e segs.].

Conclui-se, pois, que a apreciação subsequente se irá ocupar apenas da conformidade das normas impugnadas com normas e princípios da actual Constituição, num plano exclusivo das questões de (in)constitucionalidade material.

8 — O Regulamento Geral da Construção Urbana para a Cidade de Lisboa, consta de uma postura aprovada em sessão municipal em 28 de Agosto de 1930, como se disse.

Pode ler-se no preâmbulo da referida postura, publicada por edital de 6 de Dezembro de 1930:

Considerando a urgente necessidade e manifesta vantagem de estabelecer em regulamento municipal um conjunto de regras e princípios que possam não só ligar, numa mesma definida orientação, os construtores e os proprietários, e bem assim todos aqueles que dentro da Câmara têm por dever a apreciação dos projectos e a fiscalização das construções, mas ainda promover uma acção disciplinadora, absolutamente indispensável, sobre tão importante elemento do progresso e beleza da cidade;

Considerando ainda a conveniência de reunir num só diploma todas as disposições regulamentares concernentes a construções, dispersas por diferentes Posturas, com as alterações indispensáveis para as tornar mais compreensíveis ou de melhor e mais eficaz aplicação prática;

De harmonia com a proposta aprovada em sessão de 23 de Maio de 1929, e tendo em vista o disposto no artigo 59.º do Decreto de 14 de Fevereiro de 1903, no Decreto n.º 902, de 30 de Setembro de 1914, e no artigo 9.º da Lei n.º 1670, de 15 de Setembro de 1924;

A Câmara Municipal de Lisboa, ouvida a Junta Urbana de Higiene, aprova e manda pôr em execução o seguinte Regulamento Geral de Construção Urbana para a Cidade de Lisboa. [Por lapso, indica-se o artigo 39.º do Decreto de 14 de Fevereiro de 1903].

Trata-se, assim, de um regulamento emanado de um corpo administrativo, publicado no quadro de uma constituição pretérita e de leis administrativas já revogadas (com efeito, após a revolução de 28 de Maio de 1926, o Decreto n.º 12073, de 9 de Agosto de 1926, regulamentou as fontes aplicáveis à administração autárquica, indicando a que matérias se aplicavam os Códigos Administrativos de 1878 e 1896 e as Leis n.os 88, de 7 de Agosto de 1913, e 621, de 23 de Junho de 1916 — cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. i, 10.ª ed., Coimbra, 1973, com a colaboração de Freitas do Amaral, pp. 153-154).

Conforme resulta do preâmbulo transcrito, a Câmara Municipal de Lisboa invocou normas de três diplomas de hierarquia superior, dois decretos, de 1903 e de 1914 respectivamente, e uma lei de 1924, como disposições habilitantes da regulamentação camarária, pelo que pode dizer-se que, neste caso concreto, temos um regulamento camarário que, em parte, é um regulamento policial ou de execução e, em parte, é um regulamento autónomo, muito embora seja globalmente designado como postura.

Na tradição das leis administrativas do século passado, os municípios podiam fazer, interpretar, modificar ou revogar «as posturas e regulamentos de polícia» julgados necessários à boa administração municipal (assim, por exemplo, o artigo 52.º, § único, do Código Administrativo de 1896 proibia que as câmaras elaborassem regulamentos de qualquer dos dois tipos «sobre assuntos da competência de alguma outra autoridade ou repartição pública ou acerca dos quais providenciem as leis e regulamentos de administração geral ou distrital»; os dois tipos de regulamentos são ainda contemplados no artigo 94.º da Lei n.º 88, de 7 de Agosto de 1913, tendo-se mantido a mesma distinção no artigo 52.º, § 1.º, dos Códigos Administrativos de 1936 e 1940). No dizer de Marcello Caetano, as posturas são regulamentos que contêm «disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente», de carácter autónomo — visto serem tomadas por iniciativa da câmara sobre matéria das atribuições municipais —, ao passo que os regulamentos policiais são regulamentos de execução, tomados «em consequência de competência especialmente conferida à Câmara por determinada lei, decreto ou regulamento governativo para complemento das suas normas» (ob. cit., I, p. 102).

No caso concreto, veremos que no Regulamento Geral surgem disposições regulamentares de natureza autónoma, elaboradas pela Câmara em matéria das atribuições municipais constantes da legislação administrativa sobre corpos administrativos e outras normas regulamentares não autónomas, de execução de disciplina normativa de origem estadual (decretos e lei). Importará referir desde já que, no que toca à matéria de inscrição de técnicos de construção civil no registo camarário de Lisboa, a postura visa dar execução, na área deste município, ao disposto no artigo 9.º da Lei n.º 1670, de 15 de Setembro de 1924, lei esta que designa o regulamento municipal de execução como postura.

Como já se referiu atrás a postura em causa invocou três diplomas estaduais habilitantes: o Decreto de 14 de Fevereiro de 1903, que aprovou o Regulamento de Salubridade das Edificações Públicas, o Decreto n.º 902, de 30 de Setembro de 1914, respeitante a medidas administrativas destinadas ao fomento, licenciamento e disciplina de construção na cidade de Lisboa e o artigo 9.º da Lei n.º 1670, de 15 de Setembro de 1924, que contém normas sobre a profissão de construtor civil, embargos de obra nova deduzidos pelas câmaras e seu processamento.

Nesta última lei, surgem normas respeitantes à inscrição dos técnicos responsáveis por obras, que se transcrevem:

Artigo 4.º

A partir da data da publicação da presente lei, nas cidades do continente não poderá ser aprovado nenhum projecto de obras particulares sem que tenha a assinatura de um técnico possuindo um curso que habilite para a construção civil, professado num estabelecimento oficial de ensino, nacional ou estrangeiro.

§ 1.º — As disposições deste artigo não afectam os funcionários que nos respectivos quadros oficiais são considerados arquitectos ou engenheiros de construção civil, embora não possuam um curso completo, nem tão-pouco os construtores civis que até agora se tenham inscrito ou os já habilitados para a sua inscrição nas Câmaras Municipais de Lisboa e Porto, conforme a legislação vigente à data da sua habilitação, desde que tenham notória competência ou se sujeitem a um exame especial.

§ 2.º — Não são considerados como projectos, para os efeitos deste artigo, as simples indicações gráficas e memórias relativas a obras ou trabalhos de pequena importância que não impliquem com a segurança pública ou estética das construções.

Artigo 5.º

Dentro dos concelhos de Lisboa e Porto só os técnicos referidos no artigo antecedente podem dirigir e tomar a responsabilidade das obras indicadas no mesmo artigo e daquelas que, não necessitando de projecto, sejam consideradas de importância.

§ único — As disposições deste artigo não afectam os construtores civis que até agora se tenham inscrito ou os já habilitados para a sua inscrição nas Câmaras Municipais de Lisboa e Porto, conforme a legislação vigente à data da sua habilitação.

Artigo 6.º

A inscrição nos registos das Câmaras Municipais de Lisboa e Porto, para os fins e efeitos do artigo antecedente, só é permitida aos indivíduos nas condições do § único do mesmo artigo e aos técnicos referidos no artigo 4.º, sem dependência de prestação de quaisquer provas especiais.

§ único — Nas Câmaras Municipais de Lisboa e Porto haverá um registo especialmente destinado a mencionar as obras executadas sob a direcção de cada um dos técnicos e construtores civis inscritos.

Artigo 7.º

Os técnicos ou construtores civis que dirijam construções, grandes reparações ou edificações ficam responsáveis durante cinco anos pela sua segurança e solidez como processo de construção, sem prejuízo, pelo que respeita a qualquer obra, da aplicação do disposto no artigo 2398.º e seus parágrafos do Código Civil.

§ 1.º — Aos técnicos ou construtores que tenham tomado a responsabilidade na direcção de construções que, dentro do prazo a que se refere este artigo, tenham derruído ou ameaçado ruína por defeito de construção, será cancelada a inscrição como construtores, nos registos das câmaras municipais, além das penalidades a que ficam sujeitos pela legislação vigente.

§ 2.º — É expressamente proibido aos empregados das câmaras municipais assinarem termos de responsabilidade para construções ou reparações.

§ 3.º — Exceptuam-se os funcionários do corpo de bombeiros municipais quando não sejam cumulativamente fiscais das câmaras municipais.

Artigo 8.º

A fiscalização por parte das Câmaras Municipais de Lisboa e Porto de quaisquer obras importantes, construções ou edificações particulares só poderá ser feita por intermédio de técnicos nas condições referidas no artigo 4.º

§ único — Os actuais fiscais das construções urbanas continuarão a prestar serviços de fiscalização ou outros, conforme a sua competência e superiormente lhes for ordenado.

Artigo 9.º

As câmaras municipais elaborarão e publicarão as posturas municipais necessárias para os efeitos desta lei.

As normas alegadamente inquinadas de inconstitucionalidade constam assim de um regulamento camarário elaborado ao abrigo do artigo 9.º da Lei n.º 1670 (tendo por isso, contrariamente ao afirmado pela entidade requerente, fundamento em lei parlamentar, o que, de qualquer modo, sempre seria irrelevante, atendendo ao que atrás se deixou referido sobre os poderes de cognição deste Tribunal relativamente ao direito pré-constitucional).

9 — Este Regulamento Geral compreende 295 artigos, que se distribuem por 16 capítulos. O último artigo contém uma norma revogatória geral, relativamente a todas as disposições anteriores que estabeleçam disciplina contrária à constante da postura. Depois de, num primeiro capítulo, ter incluido classificações e definições, o Regulamento trata sucessivamente da divisão da cidade em zonas (Cap. II), dos construtores (Cap. III), dos materiais de construção (Cap. IV), das construções em geral (Cap. V), das condições estéticas das edificações urbanas (Cap. VI), da salubridade das edificações (Cap. VII), das prescrições especiais contra incêndios (Cap. VIII), das construções especiais (Cap. IX), da conservação dos prédios (Cap. X), dos andaimes, tapumes, amassadouros e depósitos de materiais (Cap. XI), das edificações interiores ou vilas (Cap. XII), dos projectos das edificações urbanas (Cap. XIII), das licenças (Cap. XIV), da numeração dos prédios (Cap. XV) e das taxas de licenças referentes a obras particulares (Cap. XVI).

Abstrairemos da regulamentação contida nos diferentes capítulos, salvo no que toca ao Capítulo III do Regulamento, onde se acham as normas impugnadas. Tão-pouco se terá a preocupação de verificar quais as normas do Regulamento que se acham revogadas por legislação posterior (nomeadamente pelo Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de Agosto de 1951, e sucessivamente alterado por diferentes diplomas, decreto-lei esse que revogou expressamente normas de dois decretos identificados como diplomas habilitantes da postura que aprova o outro Regulamento Geral: o Decreto de 14 de Fevereiro de 1903, que aprovou o Regulamento da Salubridade das Edificações Públicas, a ele anexo, e o Decreto n.º 902, de 30 de Setembro de 1914, mas tão-somente os seus artigos 9.º e 10.º).

Relativamente às normas impugnadas, não se apurou que as mesmas hajam sido revogadas por legislação estadual posterior a 1930, não obstante existirem normas em decretos-leis e em regulamentos aprovados por decreto que estabelecem requisitos exigíveis aos técnicos responsáveis pelos projectos (vejam-se, entre outros, os artigos 4.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril; artigos 1.º e 6.º do Decreto n.º 73/73, de 28 de Fevereiro). Por outro lado, e como se refere na resposta da Câmara Municipal de Lisboa, os projectos de arquitectura referentes a obras a realizar em certos bens imóveis são hoje da responsabilidade de arquitectos inscritos na entidade licenciadora, por força do disposto no Decreto-Lei n.º 205/88, de 16 de Junho. Tal alteração legislativa implicou alterações nos regulamentos camarários, como se informa no artigo 10.º da resposta da mesma Câmara (a fls. 100).

Por último, terá de levar-se em conta que existe legislação recente sobre enquadramento legal da actividade de construção civil e obras públicas que restringe o âmbito de aplicação do Capítulo III deste Regulamento Geral de 1930 (vejam-se os artigos 42.º e 43.º do Decreto-Lei n.º 100/88, de 23 de Março).

Importa, porém, chamar desde já a atenção para a circunstância de os artigos 20.º e 21.º do Regulamento Geral da Construção Urbana para a Cidade de Lisboa terem nova redacção introduzida pelo Edital n.º 87/73, de 10 de Maio de 1973, publicado no Diário Municipal deste concelho (ano LIII, n.º 11530, de 17 de Julho de 1973), redacção que é, por isso, diversa da que consta da publicação junta aos autos. Por ora, consideraremos apenas a redacção primitiva desses preceitos. Adiante, veremos a relevância dessa alteração, no que toca ao conhecimento do objecto do pedido de declaração de inconstitucionalidade quanto às normas desses artigos. Esta questão não é, porém, abordada na resposta da Câmara Municipal de Lisboa, que dá por assente a vigência do «sistema» sancionatório impugnado pelo Provedor de Justiça.

10 — O Capítulo III do Regulamento Geral em apreciação, com a epígrafe «Dos Construtores», abre com o artigo 6.º do seguinte teor:

Todos os construtores que pretendam assinar projectos ou dirigir obras de construção civil dentro dos limites da Cidade de Lisboa deverão fazer registar na Câmara Municipal os seus nomes, residência e respectivos diplomas.

Trata-se de preceito que dá execução ao disposto nos artigos 4.º e 5.º da Lei n.º 1670, de 15 de Setembro de 1924, acima transcritos.

Deve notar-se, em conexão com esta disposição, que o artigo 6.º, n.º 1, do Decreto n.º 73/73, de 28 de Fevereiro, estabeleceu que, enquanto não fosse definido pelos organismos profissionais o regime de concessão de graus de especialização quanto aos técnicos responsáveis pelos projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal, poderiam «as câmaras municipais continuar a aceitar projectos de técnicos cuja qualificação não obedeça aos preceitos anteriores», desde que provassem que, à data da publicação desse diploma, já tinha apresentado na câmara municipal em que pretendessem continuar inscritos, «em período não inferior a cinco anos, projectos similares por eles elaborados e subscritos que mereceram aprovação». E o n.º 2 do mesmo preceito estabeleceu, a título transitório, que, na falta de técnicos com as qualificações previstas no mesmo diploma ou nas condições referidas no número antecedente e apenas durante o período em que na área do concelho interessado e dos concelhos limítrofes se mantiver tal carência, poderão as câmaras municipais aceitar projectos «elaborados e subscritos por técnicos de qualificação diferente e por indivíduos não diplomados, aos quais já tenha sido reconhecida idoneidade para o efeito, desde que domiciliados naquela área, sem prejuízo, porém, do disposto nos artigos 4.º e 5.º» (nestes artigos exige-se uma especial qualificação técnica para os autores de projectos de estruturas de edifícios e de instalações especiais e de equipamento). Em 1988, no preâmbulo do já citado Decreto-Lei n.º 205/88, de 16 de Junho, reconhecia-se que o Decreto n.º 73/73 carecia de «uma revisão profunda e ponderada», a qual teria já sido iniciada. Mas não foi concluída até ao presente.

Este artigo do Decreto n.º 73/73 reveste-se de especial importância, na medida em que demonstra que, na vigência da Constituição de 1933, o Governo continuava a aceitar que os municípios mantivessem inscrições próprias de técnicos responsáveis por projectos de obras e que, nalguns casos, houvesse dispensa, quanto aos indivíduos reputados tecnicamente idóneos, anteriormente inscritos, dos requisitos exigidos pelo regulamento elaborado pelo Governo, reconduzindo-se assim o Decreto n.º 73/73 ainda ao disposto nos artigos 4.º e seguintes da Lei n.º 1670.

Os artigos 7.º e 8.º do Regulamento Geral disciplinam as condições ou requisitos para inscrição no registo camarário dos construtores e respectivas formalidades, bem como para cancelamento da inscrição.

O artigo 9.º condiciona a possibilidade de os técnicos inscritos dirigirem obras de construção civil licenciadas à prestação de um depósito de garantia de certa importância, o qual pode ser substituído por uma fiança prestada pela Ordem ou Sindicato a que o inscrito pertença. O § 2.º deste artigo 9.º estabelece que o «depósito de garantia poderá ser levantado a pedido dos construtores quando não exerçam a direcção de quaisquer obras».

O artigo10.º estatui sobre a organização dos livros de registo e os averbamentos que nele devem ser feitos, o artigo 11.º sobre a inscrição de empresas ou sociedades que se dediquem à construção civil, o artigo 12.º sobre a exigência diversificada de certas habilitações dos técnicos consoante os tipos de obras a efectuar, o artigo 13.º regulamenta a apresentação de termos de responsabilidade pelos técnicos responsáveis como condição de aprovação de projectos e de concessão das correspondentes licenças. O artigo14.º dispõe sobre a cessação da direcção da obra por parte do técnico responsável, o artigo 15.º sobre a colocação da placa ou tabuleta com indicação do construtor responsável nas obras em execução e os artigos 16.º e 17.º sobre as obrigações e responsabilidades dos técnicos de obras. O artigo 18.º estabelece limites quanto ao número de obras por que um técnico inscrito pode ser responsável, o artigo 19.º veda expressamente ao pessoal da Câmara Municipal de Lisboa a assinatura de termos de responsabilidade para construção ou a assunção do encargo de quaisquer trabalhos relacionados com a elaboração de projectos ou execução de obras.

Por último, os artigos 20.º a 23.º contêm a parte sancionatória e processual deste Capítulo III, relativo ao exercício da profissão de técnico de construção no concelho de Lisboa e à inscrição no respectivo registo. Deve notar-se que só a Lei n.º 1670 prevê a sanção de cancelamento de inscrição (artigo 7.º, § 1.º, acima transcrito). O Decreto n.º 73/73 e o Decreto-Lei n.º 205/88 não contêm quaisquer normas sancionatórias quanto aos profissionais neles contemplados.

O artigo 20.º — que adiante será transcrito — estabelece o quadro sancionatório aplicável aos técnicos de construção inscritos no município de Lisboa: a pena de multa até 300$00 para certas infracções previstas nas quatro alíneas do n.º 1 desse artigo; a pena de eliminação (temporária ou definitiva) dos registos camarários, com perda do depósito de garantia, para as infracções previstas nas cinco alíneas do n.º 2, a última das quais prevê a situação de o técnico ter sofrido, num prazo inferior a três anos, a aplicação de multas que, somadas, atinjam o valor de 1 000$00.

O § 1.º prevê a existência de um recurso escrito quanto a certas infracções, o qual em dois dos casos reveste a natureza de recurso hierárquico da decisão sancionatória proferida pelo vereador do pelouro a interpor para a câmara, e, num terceiro caso [o da alínea d) do n.º 2 do artigo 20.º], o de uma reclamação para o órgão colegial que proferiu a decisão de eliminação dos registos, sendo em todos os casos a decisão do recurso precedida de uma «vistoria, feita por três técnicos, engenheiros ou arquitectos, dos quais um nomeado pelo interessado e informação da repartição de Edificações Urbanas». O § 2.º, por seu turno, distingue os casos em que a pena de eliminação é temporária (por cinco anos) e em que é definitiva, consoante as infracções praticadas.

O artigo 21.º estabelece a competência das autoridades que segundo a postura, podem aplicar as sanções previstas no artigo anterior:

As penalidades indicadas no artigo anterior são da competência:

a) Multas — Do Vereador do Pelouro, sob proposta do chefe do Serviço de Edificações Urbanas;

b) Eliminação dos registos da Câmara — Da Câmara, sob proposta do Vereador do Pelouro.

O artigo 22.º regula o modo de pagamento das multas:

As multas aplicáveis a construtores saem do depósito de garantia, estabelecido no artigo 9.º e constituem receita da Câmara Municipal.

Os construtores multados deverão completar na tesouraria da Câmara o seu depósito, dentro do prazo de cinco dias, contados da data da intimação que receberem, sob pena de serem considerados suspensos até que satisfaçam essa prescrição.

Por último, o artigo 23.º estabelece a obrigação de os donos das obras, cujos construtores tenham sido suspensos ou eliminados dos registos da Câmara — isto é, no caso de lhes ter sido aplicada a sanção prevista no n.º 2 do artigo 20.º do Regulamento Geral — procederem à substituição dos responsáveis, com apresentação de declaração do novo responsável, sob pena de ser embargada a obra ou obras que tiverem dado lugar àquelas penalidades (o § único dispõe que «as disposições deste artigo também se aplicam no caso do construtor deixar, por qualquer outro motivo, de dirigir a obra»).

III

11 — Depois da breve descrição do conteúdo do Capítulo III da postura municipal de Lisboa em análise, estão reunidas as condições para examinar as alegações de inconstitucionalidade subscritas pelo Provedor de Justiça.

A primeira norma impugnada é a do artigo 6.º do Regulamento Geral, já acima trancrita. No entender da entidade requerente tal norma é inconstitucional, na medida em que estabelece uma obrigação de inscrição num registo camarário a cargo de todos os construtores que pretendam assinar projectos ou dirigir obras de construção civil dentro dos limites da cidade de Lisboa, devendo constar desse registo os nomes, residências e diplomas dos construtores. Segundo esta visão das coisas, tratar-se-á de matéria atinente a direitos, liberdades e garantias, exigindo a Constituição vigente a forma de lei parlamentar ou decreto-lei autorizado pela Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Lei Fundamental], pelo que uma postura camarária não pode hoje impor tal obrigação.

Como referido, entende-se ser improcedente esta alegação, na medida em que, por um lado, se trata de direito ordinário pré-constitucional, pelo que não podem ser chamadas à colação as normas da nova Constituição sobre repartição de competências legislativas entre os diferentes órgãos de Estado, consoante atrás se referiu; por outro lado, tal alegação não tem em conta a existência de uma lei parlamentar que confere competência regulamentar na matéria aos municípios (artigo 9.º da Lei n.º 1670), o que põe em causa todas as considerações feitas sobre o pretenso carácter autónomo da postura, na parte em que cria tal registo obrigatório.

Reafirma-se que, num juízo de constitucionalidade sobre direito ordinário anterior à Constituição de 1976, só releva a questão de conformidade ou desconformidade material com os princípios e normas desta Constituição, como se viu. Sempre será irrelevante a conformidade constitucional material, formal ou orgânica, da postura face à Lei Constitucional pretérita, vigente na data da sua elaboração.

Ora, no plano da conformidade material de norma que cria um registo obrigatório para exercício de certa profissão quanto à Constituição vigente, não se vislumbra qualquer indício de violação da mesma Lei Fundamental.

Sendo a liberdade de trabalho e de profissão um dos direitos fundamentais dos cidadãos, na tradição do constitucionalismo liberal, não é menos certo que a actual Constituição admite a existência de restrições legais a tal direito fundamental, desde que «impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade» (artigo 47.º, n.º 1). Como bem nota Jorge Miranda, «fácil é de observar que, embora um e outro tipo de restrições possam relevar em qualquer momento, as restrições relativas à capacidade projectam-se mais na concretização da escolha do que no exercício, e que as derivadas do interesse colectivo se dirigem quase exclusivamente ao momento do exercício. Fácil é outrossim de verificar um diferente grau de restrições, em crescendo da escolha para o exercício» (Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Direitos Fundamentais, Coimbra, 1988, p. 412).

Na situação sub judicio, é evidente que a Lei n.º 1670 introduziu restrições ao exercício da profissão de técnico de construção civil, exigindo ao candidato que apresente projectos de obras particulares, ou tome a responsabilidade pela execução de tais obras particulares perante a administração autárquica, a posse de um «curso que habilite para a construção civil, professado num estabelecimento oficial de ensino, nacional ou estrangeiro» ou, em alternativa, o exercício profissional anterior enquanto técnico inscrito ou já habilitado para a sua inscrição nas Câmaras Municipais de Lisboa e Porto, «conforme a legislação vigente à data da sua habilitação, desde que tenha[m] notória competência ou se sujeite[m] a exame especial» (artigo 4.º, § 1.º, dessa Lei; veja-se o artigo 5.º do mesmo diploma).

É manifesto que o interesse colectivo na apresentação de projectos de construção tecnicamente idóneos, elaborados segundo as regras da profissão, justifica as restrições referidas, as quais são acolhidas pelo Regulamento Geral de Lisboa. Não existe qualquer inconstitucionalidade material, nem violação do princípio de proibição do excesso, não se mostrando violado o artigo 47.º, n.º 1, da Constituição (disposição, aliás, não invocada pelo Provedor de Justiça nos seus dois requerimentos). A organização do registo público camarário onde se terão de inscrever os técnicos de construção civil é um meio constitucionalmente adequado de a administração autárquica fiscalizar a habilitação e idoneidade técnica destes profissionais (veja-se o caso paralelo da inscrição em registo do Ministério das Finanças dos técnicos de contas responsáveis, versado no Acórdão n.º 282/86, deste Tribunal, publicado no Diário da República, I Série, n.º 260, de 11 de Novembro de 1986, e, sobre toda esta problemática, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., I, pp. 268-271).

12 — O Provedor de Justiça afirma ainda que são materialmente inconstitucionais os n.os 1 e 2 do artigo 20.º do Regulamento Geral, o seu § 2.º e o artigo 21.º, por violação dos indicados preceitos constitucionais. Nessa tese, o conteúdo normativo desses dois números do artigo 20.º deveria ser qualificado como matéria criminal, estando, por isso, sujeito à reserva relativa da competência da assembleia parlamentar, na medida em que as sanções neles prescritas, a multa e a eliminação do registo, deveriam ser qualificadas como «verdadeiras e próprias penas criminais» e o correspondente ilícito como ilícito criminal. Em qualquer caso, tais sanções poriam em causa direitos, liberdades e garantias, pelo que no âmbito da vigente Constituição não se poderia admitir a subsistência de um direito infra-legal que criasse as mesmas sanções.

Antes de entrar na apreciação deste e dos subsequentes pedidos formulados pela entidade requerente, importa destacar que os artigos 20.º e 21.º do Regulamento Geral viram a sua redacção totalmente alterada em 1973, como atrás se referiu. O Provedor de Justiça impugna, porém, a constitucionalidade de uma versão já revogada das normas desses preceitos, transcrevendo preceitos de tal versão no seu requerimento de fls. 1 e segs.

Começar-se-á, por isso, por transcrever as duas versões, a primitiva e a versão em vigor desde 1973, daqueles artigos:

Versão de 1930:

Artigo 20.º

Os técnicos inscritos, ficam sujeitos às seguintes penalidades:

1.º Multa até 300$00:

a) Quando construirem, sem licença da Câmara, ou em desacordo com os projectos aprovados e com as prescrições constantes da licença concedida ou deste regulamento;

b) Quando não cumprirem qualquer intimação camarária, relativa à execução dos trabalhos que dirijam;

c) Quando assumirem a direcção e responsabilidade de um número de obras superior ao fixado no artigo 18.º;

d) Quando, nas obras que dirijam, sejam aplicados materiais de má qualidade ou empregados processos defeituosos de construção.

2.º Eliminação dos registos da Câmara com perda de depósito de garantia:

a) Quando se verifique o caso indicado no § único do artigo17.º;

b) Quando assumirem a responsabilidade da execução de uma obra e se verifique que, de facto, a direcção da obra não está a seu cargo;

c) Quando apresentarem na Câmara projectos com indicações falsas ou dolosamente organizados, no intuito de obterem despacho favorável;

d) Quando revelarem, na execução duma obra, imperícia e incompetência manifestas, que impliquem com a sua estabilidade;

e) Quando, num prazo inferior a três anos, tiverem sofrido a aplicação de multas que, somadas, atinjam o valor de Esc: 1 000$00.

§ 1.º — Nos casos indicados nas alíneas b) e d) do n.º 1 e alínea d) do n.º 2 deste artigo haverá recurso, por escrito, dentro do prazo de cinco dias a contar da data em que tiver sido aplicada a sanção indicada nesse número.

Precedendo vistoria, feita por três técnicos, engenheiros ou arquitectos dos quais um nomeado pelo interessado e informação da Repartição de Edificações Urbanas — o recurso subirá à Câmara que resolverá como for de justiça. A vistoria a que se refere este parágrafo será gratuita.

§ 2.º — O construtor eliminado dos registos da Câmara nos termos do n.º 2.º, não poderá ser novamente inscrito, antes de decorridos cinco anos, sobre a data do despacho de eliminação, excepto nos casos da alíneas a) e c) do mesmo número em que a eliminação será definitiva.

Para completa compreensão do n.º 2 desta versão do artigo 20.º, transcreve-se o § único do artigo 17.º deste regulamento:

Aos técnicos que tenham tomado a responsabilidade da direcção de obras que dentro dos prazos a que se refere este artigo tenham derruído ou ameaçam ruína por efeito de má construção, será cancelada a inscrição como construtores, sendo eliminados dos registos da Câmara, além das penalidades a que ficam sujeitos pela legislação em vigor.

Artigo 21.º

As penalidades indicadas no artigo anterior são da competência:

a) Multas — Do Vereador do Pelouro, sob proposta do Chefe do Serviço de Edificações Urbanas.

b) Eliminação dos registos da Câmara — Da Câmara, sob proposta do Vereador do Pelouro.

Versão de 1973 (Aprovada em sessão camarária de 10 de Maio de 1973 e constante do Edital n.º 87/73, já acima referido):

Artigo 20.º

Os técnicos inscritos, ficam sujeitos às penalidades:

1.º Multa de Esc. 2500$00:

a) Quando se verifique que a execução da obra sob a sua responsabilidade técnica se está realizando, ou realizou, sem licença da Câmara, ou em desacordo com os projectos aprovados, ou com as prescrições constantes da licença concedida ou dos regulamentos em vigor;

b) Quando não cumprirem qualquer determinação camarária relativa à execução dos trabalhos que estejam sendo executados sob a sua responsabilidade;

c) Quando nas obras sob a sua responsabilidade sejam aplicados materiais de má qualidade, ou empregados processos defeituosos de construção.

2.º Suspensão dos registos da Câmara pelo período de 2 (dois) anos:

a) Quando se verifique que, num prazo inferior a 3 anos, lhe tenham sido aplicadas duas multas;

b) Quando apresentarem na Câmara projectos com indicações falsas ou falsamente organizados.

3.º Suspensão pelo período de 4 anos da inscrição camarária quando, retomada a actividade após a primeira suspensão, se verifique nova falta sujeita a multa.

4.º Eliminação definitiva dos registos da Câmara com perda de depósito de garantia:

a) Quando, dentro do prazo de 5 anos após a conclusão de qualquer obra, a mesma tenha derruído ou ameaçado ruína por efeito de má construção;

b) Quando assumirem a responsabilidade da execução de uma obra e se verifique que, de facto, a direcção da obra não está a seu cargo;

c) Quando revelarem, na execução de uma obra, imperícia e incompetência manifestas, que impliquem com a sua estabilidade;

d) Quando, retomada a actividade após uma segunda suspensão, se verifique nova falta sujeita a multa.

Artigo 21.º

As penalidades indicadas no artigo anterior são da competência do Presidente da Câmara.

§ único — Das decisões proferidas ao abrigo das alíneas b) e c) do n.º 1.º e alínea c) do n.º 4.º do artigo precedente, poderão os interessados, no prazo de cinco dias a contar da data em que lhes tiverem sido aplicadas as respectivas sanções, interpor recurso para a Câmara Municipal, a qual resolverá precedendo vistoria, feita por três técnicos, engenheiros ou arquitectos, dos quais um nomeado pelo interessado, e informação da Divisão de Fiscalização da Construção e Conservação de Edificações Particulares. A vistoria a que se refere este parágrafo será gratuita.

Resulta inequivocamente dos dois requerimentos subscritos pelo Provedor de Justiça constantes dos autos — e que se acham atrás reproduzidos — que esta entidade pede a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas já revogadas em 1973, antes da entrada em vigor da Constituição de 1976.

Ora, no caso presente, tem de concluir-se que não cabe tomar conhecimento da questão formulada pelo Provedor de Justiça, porque as normas alegadamente inconstitucionais, por violação da Constituição de 1976, já haviam deixado de vigorar no sistema jurídico no domínio da precedente Constituição de 1933, não podendo invocar-se como parâmetro válido de aferição da conformidade constitucional das mesmas uma lei constitucional que só entrou em vigor três anos depois dessa revogação (veja-se o Acórdão n.º 200/90 deste Tribunal, que versa uma hipótese com certas semelhanças com esta, publicado no Diário da República, II Série, n.º 211, de 12 de Setembro de 1990). É que, como atrás se explanou longamente, a inconstitucionalidade material seria superveniente e pressupunha, claro, a vigência do texto primitivo das normas impugnadas na data da entrada em vigor da actual Constituição (artigo 290.º, n.º 2, da Constituição, versão de 1989, correspondente ao artigo 293.º, n.º 1, da versão original da Constituição).

Por outro lado, não pode sustentar-se que as razões invocadas pelo Provedor da Justiça para defender a inconstitucionalidade dos artigos 20.º e 21.º do Regulamento Geral tanto valeriam para a versão primitiva dos preceitos, como para a introduzida em 1973, uma vez que o sistema sancionatório se mantém substancialmente idêntico quanto à sua natureza em ambas as versões, assim como em ambos os casos é uma autoridade administrativa a entidade competente para aplicar as sanções. Na verdade, sempre se há-de entender que «no que toca às normas infra-constitucionais, o controlo de constitucionalidade tem de manter-se dentro dos limites que lhe vêm assinalados pelo pedido, não podendo julgar-se ultra petitum. Nesta exacta medida, é possível falar, aqui, num princípio de correspondência entre o requerido e o pronunciado (…)» (formulação da extinta Comissão Constitucional, no Parecer n.º 22/82, publicado in Pareceres da Comissão Constitucional, 20.º vol., Lisboa, 1984, p. 105, com remissão para outros pareceres do mesmo órgão). Ainda que a nova versão dos artigos 20.º e 21.º do Regulamento Geral reproduzisse idêntica doutrina — o que, já vimos, não acontece no presente caso — não poderia o Tribunal Constitucional apreciar a questão da constitucionalidade dos novos normativos, por força do disposto nos n.os 1 e 5 do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. (Veja-se situação paralela a esta no Acórdão n.º 135/90 deste Tribunal, in Diário da República, II Série, n.º 207, de 7 de Setembro de 1990).

13 — Nos termos e com os fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) não tomar conhecimento dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas da versão original dos n.os 1 e 2 e § 2.º do artigo 20.º e do artigo 21.º do mesmo Regulamento Geral;

b) não declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 6.º do Regulamento Geral da Construção Urbana Para a Cidade de Lisboa, constante da postura municipal aprovada em sessão de 28 de Agosto de 1930 e publicada pelo Edital de 6 de Dezembro de 1930.

Lisboa, 28 de Novembro de 1991.

Armindo Ribeiro Mendes

Messias Bento

Antero Alves Monteiro Diniz

José de Sousa e Brito

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Mário de Brito

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da Costa.

Publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 1992.