129/90 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 404/91

ACÓRDÃO N.º 404/91

Processo n.º 129/90

1.ª Secção

Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1. - O Banco de Portugal comunicou em 4 de Julho de 1989 ao Delegado do Procurador da República junto do Tribunal de Comarca de Torres Novas que A., residente nessa cidade e comarca, sacara em 30 de Janeiro de 1989 um cheque sem provisão sobre a Caixa Geral de Depósitos, Agência de Torres Novas, no montante de um milhão de escudos (cheque n.º 5278735), estando nessa data abrangida por medida de restrição ao uso de cheque, decretada por 16 meses. Tal comunicação foi feita para eventual aplicação da pena prevista no art. 17.º do Decreto-Lei n.º 14/84, de 11 de Janeiro.

Após o inquérito, a denunciada foi acusada, em processo comum e com intervenção de tribunal singular, pela prática, como autora material e em concurso real, de dois crimes de desobediência, sendo um qualificado previsto e punido pelas disposições conjugadas dos art.º 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 14/84 e 388.º, n.º 3, do Código Penal e outro de desobediência simples, punido pelos arts. 17.º, n.º 1, daquele primeiro diploma e 388.º, n.º 1, do Código Penal.

Veio a ser proferido o despacho de fls. 31-32, através do qual o Senhor Juiz do Tribunal Judicial de Torres Novas não recebeu a acusação, por considerar organicamente inconstitucional a norma atributiva de competência que estava na base da ordem emitida pelo Banco de Portugal a que a arguida teria desobedecido. Pode ler-se nesse despacho:

"A arguida terá desobedecido a uma ordem emanada pelo sub-director do departamento de supervisão bancária do Banco de Portugal (de não emitir cheques e de devolver os módulos de cheques que tivesse em seu poder), no uso de competência delegada, nos termos do art. 13.º do Dec-Lei 14/84.

A verdade, no entanto, é que a norma em causa, atributiva da competência alegada é organicamente inconstitucional "por constar (em) de um decreto-lei emitido, quanto às normas em causa, sem autorização legislativa bastante" – Acórdão n.º 489/89, de 13 de Julho de 1989, do Tribunal Constitucional, 1ª Secção, proc. 305/88, publicado no Diário da República, II Série, de 1/2/90, págs. 1131/ 1136.

E isto porque é manifesto o carácter sancionatório das medidas previstas no citado Dec-Lei (restrição ao uso do cheque), quer se trate de uma sanção contra-ordenacional quer penal", (fls. 31 e 31 v.º)

A desaplicação das normas do Decreto-Lei n.º 14/84 foi feita com base em inconstitucionalidade orgânica, como se viu, após o Senhor Juiz de primeira instância ter concluído que as autorizações legislativas invocadas pelo Governo no preâmbulo daquele diploma não cobriam tal medida sancionatória, tal como fora julgada no citado acórdão n.º 489/ 89 do Tribunal Constitucional.

2 – Deste despacho interpôs recurso para o Tribunal Constitucional o Agente do Ministério Público, ao abrigo do art. 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

O recurso foi admitido pelo despacho de fls. 34.

3 - Subiram os autos ao Tribunal Constitucional, tendo aí apresentado alegações apenas o Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto do mesmo Tribunal.

Foram formuladas as seguintes conclusões pelo recorrente:

"1.º. - A medida de restrição ao uso de cheque tem natureza disciplinar administrativa;

2.º - Não é organicamente inconstitucional a norma do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 14/84, de 11 de Janeiro, já que cabe na competência própria do Governo;

3.º - Deve conceder-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente Juízo de não inconstitucionalidade". (A fls. 41)

4 - Foram corridos os vistos legais.

5 - O primitivo relator apresentou memorando em que propunha que fosse concedido provimento ao presente recurso e revogado, por isso, o despacho impugnado.

Discutido o memorando, veio a ser decidido por maioria que o recurso não merecia provimento. Ocorreu, por isso, mudança de relator.

II

6. - No caso concreto, trata-se de um recurso interposto de decisão proferida em processo penal, a propósito da prática do crime previsto e punido no art. 388.º do Código Penal (crime de desobediência), para que remete o art. 17.º do Decreto-Lei n.º 14/84, de 11 de Janeiro.

Com efeito, dispõe o artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 14/84:

"Quem, estando abrangido pela medida de restrição do uso de cheque, emitir cheque com provisão fora dos casos previstos no n.º3 do artigo 10.º, ou no prazo de 8 dias após a notificação não devolver às instituições de crédito os módulos de cheques em seu poder, em conformidade com o n.º 2 do artigo 10.º, incorre na pena prevista para o crime de desobediência".

Por seu turno, o n.º 2 desta disposição estatui sobre o crime de desobediência qualificada:

"Quem, tendo-lhe sido aplicada a presente medida, emitir cheque sem provisão incorre na pena prevista para o crime de desobediência qualificada, sem prejuízo da responsabilidade pelo crime de emissão de cheque sem provisão"

No presente recurso, está em causa averiguar se foi constitucionalmente legitima a recusa de aplicação pelo juiz a quo das normas dos n.ºs 1 e 2 do art. 17.º do Decreto-Lei n.º 14/84, de 11 de Janeiro, o que implica apreciar o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo mesmo magistrado quanto aos arts 10.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, do mesmo diploma, na sequência do acórdão n.º 489/89 do Tribunal Constitucional. Na realidade, o que está em causa é a constitucionalidade da medida administrativa de restrição de uso de cheque prevista nas duas últimas normas. Se as normas que prevêem tal medida administrativa forem julgadas inconstitucionais, a inconstitucionalidade do art. 17.º, deste diploma seguir-se-á de forma consequencial.

Importará, assim, começar por averiguar em que circunstâncias surge a legislação que cria a restrição do uso do cheque, medida aplicada pelo Banco de Portugal

III

7. - Sobre a origem da medida, deve remontar-se ao ano de 1975.

O Decreto-Lei n.º 530/75, de 25 de Setembro, criou uma medida preventiva de inibição do uso de cheque que correspondia à necessidade de incrementar com urgência no público a confiança no uso deste meio de pagamento o qual tinha visto tornar-se obrigatória a sua aceitação em certos casos, na sequência da Revolução de 25 de Abril (Decreto-Lei n.º 182/74, de 2 de Maio).

Segundo o art. 1.º deste diploma "àquele que saque cheques incobráveis por falta de provisão pode ser recusado o fornecimento de cheques para movimentar contas de depósitos em quaisquer instituições de crédito". Competia ao Banco de Portugal "estabelecer o prazo e demais condições da inibição do uso de cheque, bem como decidir quais as pessoas por ela abrangidas", não podendo o prazo máximo de inibição exceder dois anos. Uma vez aplicada a medida inibitória, a mesma devia ser respeitada por todas as instituições de crédito. Quem estivesse inibido do uso de cheque sempre poderia "movimentar contas de depósitos, durante o período que durar essa inibição, apenas mediante a utilização de cheques avulsos previamente visados pela instituição de crédito respectiva".

A instituição depositária, vinculada pela convenção de cheque, podia propor ao Banco de Portugal a medida inibitória, "suspendendo imediata e preventivamente o fornecimento de novos cheques". Tal suspensão devia ser respeitada por todas as instituições de crédito (art. 2.º).

A medida de inibição era contenciosamente impugnável no Supremo Tribunal Administrativo (art. 3.º).

Este diploma parece ter sido inspirado pela legislação francesa que, em Janeiro de 1975, introduziu novas medidas de combate aos cheques sem provisão (arts. 65.º - 2 a 75.º do Decreto-Lei de 30 de Outubro de 1935, aditados pela Lei n.º 75-4, de 3 de Janeiro de 1975, disposições entradas em vigor em 1 de Janeiro de 1976).

O sistema francês confia à instituição depositária, relativamente à qual o cheque foi sacado sem provisão, o dever de, em certas circunstâncias, não fornecer novos módulos de cheques durante um ano a contar do incidente, mas tal obrigação de abstenção impende sobre todas as instituições de crédito do sistema, a quem deve ser comunicado o incidente. O sacador deve igualmente restituir todos os módulos de cheques em seu poder (art. 65.º-3). Em contrapartida, impõe-se o dever de pagamento de cheques sem provisão até certo montante aos bancos que foram negligentes na tomada das medidas cautelares (art. 73.º). A par disso, os bancos são obrigados a pagar cheques sacados sobre contas abertas nos seus livros até ao montante do 100 Francos, independentemente de haver provisão (art. 73.º-1). Está prevista igualmente a aplicação pelos tribunais, como pena acessória, da interdição de emissão de cheques até 5 anos (art. 68.º).

O banco central assegura o registo e comunicação ao sistema bancário dos incidentes no pagamento de cheques, centraliza e difunde as interdições determinadas pelos tribunais (art. 74.º).

Um outro diploma de 1975 contém as disposições regulamentares, processuais e administrativas, da lei de Janeiro desse ano (Decreto n.º 75-903, de 3 de Outubro de 1975, alterado pelo Decreto n.º 86-78, de 10 de Janeiro de 1986).

A reforma de 1975 investiu os bancos de funções de prevenção e repressão dos cheques sem provisão, tendo um autor, M. Cabrillac, chegado ao ponto de afirmar que os bancos ficaram investidos numa "parcela do poder judiciário" (citado por J. L. Rives - Lange e M. Contamine -Raynaud, Droit Bancaire. 4ª ed., Paris, 1986, pág. 322).

8. - Em 1984, na sequência da publicação do novo Código Penal e da nova redacção introduzida pela sua lei preambular á norma incriminatória do crime de emissão de cheque sem provisão (art. 5.º do Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro, que dá nova redacção ao corpo do art. 242 do Decreto n.º 13004, de 12 de Janeiro), foi publicado o Decreto-Lei n.º 14/84, de 11 de Janeiro.

Transcreve-se o respectivo preâmbulo, dada a sua importância para a plena compreensão das finalidades visadas pelo legislador:

"O aumento preocupante do número de cheques sem provisão impõe a adopção de medidas que modifiquem esta situação.

Assim e ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 12/83, de 24 de Agosto, introduzem-se alterações na tramitação processual relativa ao crime de emissão de cheque sem provisão, visando atingir uma mais eficiente e célere administração da justiça, sem prejuízo da garantia dos direitos dos arguidos e da estrutura acusatória do processo prevista no n.º 5 do artigo 32.º da Constituição da República.

Por outro lado, na sequência do Decreto-Lei n.º 530/75, de 25 de Setembro, considera-se conveniente a adopção de uma medida administrativa que restrinja o uso de cheques por parte de pessoas que, reconhecidamente, o fazem de forma indevida.

No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 27/83, de 8 de Setembro, penaliza-se o uso de cheques, fora dos casos especialmente previstos, por parte das entidades abrangidas por aquela medida de restrição.

As entidades bancárias são obrigadas a comunicar ao Banco de Portugal todos os casos de apresentação de cheques, dentro dos prazos legais, que não sejam pagos por falta de provisão.

Em certos casos, essas entidades deverão mesmo propor obrigatoriamente ao Banco de Portugal – entidade competente para a instrução dos processos – a aplicação da referida medida de restrição, em ordem a um efectivo cumprimento do presente diploma," (sublinhado sem correspondência no texto legal).

O Decreto-Lei n.º 14/84 tem três capítulos. No primeiro, regula-se o processo pelo crime de emissão de cheque sem provisão (arts. 1.º a 9.º); no segundo, a medida de restrição ao uso de cheque (arts. 10.º a 19.º); o terceiro capítulo contém as disposições finais (norma revogatória do Decreto-Lei n.º 530/75 e norma sobre a entrada em vigor).

Dispõem os artigos 10.º a 13.º deste diploma:

Artigo 10.º

1 - A medida de restrição ao uso de cheque a que o presente capitulo se refere é uma providência de natureza administrativa que envolve a proibição às pessoas a quem for aplicada de movimentar por meio de cheques as contas de depósito de que sejam titulares em quaisquer instituições de crédito.

2 - A medida de restrição ao uso de cheque obriga as pessoas a quem for aplicada a devolver às instituições de crédito todos os módulos de cheques ainda em seu poder ou dos seus mandatários e às instituições de crédito a não lhes facultar cheques para a movimentação das suas contas de depósito, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

3 - A medida a que se refere este artigo não impede a movimentação de cheques avulsos, visados ou não pelas instituições de crédito sacadas, consoante se destinem a pagamentos ou a simples levantamentos de fundos, devendo aquelas instituições facultar aos interessados os cheques nessas condições.

4 - Os cheques sacados durante o período de aplicação desta medida deverão ser pagos quando a conta tiver provisão, devendo a entidade sacada comunicar a emissão do cheque nessas condições ao Banco de Portugal."

Artigo 11.º

"1. - A medida de restrição ao uso de cheque é aplicável:

a) - Quando no período de 3 meses a mesma entidade saque 3 ou mais cheques que, apresentados a pagamento no prazo legal, não forem pagos por falta de provisão, ainda que sacados sobre instituições de crédito distintas;

b) - Quando, tendo sido emitido um ou mais cheques que não tenham sido pagos por falta de provisão, irregularidade de preenchimento ou de saque, se prove que o titular da conta, pela utilização indevida do cheque, põe em causa o espírito de confiança que deve presidir à sua circulação.

2 - A medida de restrição ao uso de cheque recai sobre o sacador e os titulares da conta, contanto que aquele tenha agido na qualidade de representante e no interesse dos titulares da conta sacada.

3 - A medida de restrição ao uso de cheque deve ser aplicada no prazo de 6 meses a contar da verificação dos seus pressupostos, sob pena de caducidade. "

Artigo 12.º

"1. - A medida de restrição ao uso de cheque terá a duração mínima de 6 meses e máxima de 3 anos.

2. - Sob proposta de instituição de crédito sacada ou a requerimento do interessado, quando circunstâncias relevantes o justifiquem, o Banco de Portugal poderá fazer cessar a medida de restrição, desde que tenha decorrido, pelo menos, metade do respectivo prazo."

Artigo 13.º

"1. - Compete ao Banco de Portugal, por intermédio do seu conselho de administração, decidir sobre a aplicação da medida de restrição ao uso de cheque.

2. - A competência a que se refere o número anterior pode ser delegada nos termos do n.º 2 do artigo 45.º da Lei Orgânica do Banco de Portugal, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 644/75, de 15 de Novembro. "

O artigo 14.º atribui competência ao Banco de Portugal para aplicação da medida de restrição ao uso de cheque, por sua iniciativa ou por proposta de qualquer instituição de crédito. A proposta é obrigatória para as instituições de crédito sobre quem forem sacados pela mesma entidade 3 ou mais cheques sem provisão num período de três meses. Em certos casos, impõem-se deveres de comunicação ao Banco de Portugal de incidentes por parte das instituições de crédito (comunicação dos factos previstos na alínea b) do n.º 1 do art. 11.º, quando tenham conhecimento de que a irregularidade não foi suprida ou constitui comportamento habitual do titular da conta sacada e sempre que um cheque apresentado a pagamento dentro do prazo legal não seja pago por falta de provisão).

O artigo 15.º regula o processo de aplicação da medida restritiva de uso de cheque pelo Banco de Portugal, impondo a garantia do contraditório. O artigo 16.º regula o formalismo das notificações de actos e decisões previstos nos arts. 14.º e 15.º, dispondo ainda que a notificação por carta registada se tem por efectuada mesmo que o notificando se recuse a receber a carta ou não se encontre no domicilio indicado.

O artigo 18.º atribui competência ao Banco de Portugal para fixar os requisitos a observar pelas instituições de crédito na abertura do contas de depósito e no fornecimento de módulos de cheques, designadamente quanto à identificação dos respectivos titulares e representantes e, ainda, para transmitir às mesmas instituições instruções tendentes à aplicação uniforme do disposto no Capitulo II do diploma. O artigo 19.º, por último, estabelece o quadro sancionatório das instituições de crédito que não dêem cumprimento ao disposto neste mesmo capítulo.

9. - As dúvidas de constitucionalidade sobre a medida de restrição ao uso de cheque surgiram na prática judiciária, num primeiro momento em processos de contencioso administrativo de impugnação das decisões do Banco de Portugal e, depois, em processos-crime em que se pretendiam ver condenadas as pessoas que desobedeciam às injunções decorrentes da lei conexas com a aplicação da medida de restrição (passagem de cheques com ou sem provisão no período de restrição, não restituição dos módulos de cheques em poder da pessoa abrangida pela medida).

No sentido da não inconstitucionalidade pronunciou-se o Supremo Tribunal de Justiça, o qual considerou que a medida não tinha natureza penal (de medida de segurança), mas natureza administrativa (acórdão de 5 de Abril de 1989, in Colectânea de Jurisprudência. XIV, 2, págs. 8 e segs). Também nesse sentido se havia pronunciado antes o Supremo Tribunal Administrativo (acórdão de 12 de Dezembro de 1985, in Bol. Min. Justiça. n.º 352, págs. 244 e segs), o qual considerou que a medida de restrição devia ser qualificada como sanção administrativa, destinada a "assegurar o funcionamento normal de uma actividade bancária, relacionada com a utilização do cheque". Seria, por isso, um "instrumento jurídico especial", visando a efectivação de resultados práticos". Valeria, pois, a qualificação legal de medida de carácter administrativo. Na mesma linha decidiu ainda o acórdão da Relação de Lisboa, de 15 de Fevereiro de 1989 (Colectânea. XVI, I, págs. 155 e segs), embora com um voto de vencido (Cfr. António Campos, Direito Bancário – Notas de Doutrina e Jurisprudência - Cheque, in Revista da Banca. n.º 11, Julho/Setembro 1989, págs. 95 e segs.).

10. - O Tribunal Constitucional considerou em 1989 inconstitucionais as normas dos arts 10.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 14/84. Fê-lo no citado acórdão n.º 489/89, proferido pela 1ª Secção do Tribunal Constitucional, na sua primitiva composição. Tal posição foi recentemente confirmada pela 2ª Secção do mesmo Tribunal, nos acórdãos n.ºs 155/91, 156/91, 157/91 e 158/91 e 160/91, embora com votos de vencido. Entretanto, também a 1ª Secção teve já ocasião de se pronunciar pela inconstitucionalidade dessas normas nos acórdãos n.ºs. 294/91 e 295/91.

Naquele primeiro acórdão, discutiu-se se a medida administrativa de restrição ao uso de cheque se podia configurar como uma medida de polícia, susceptível de ser criada por diploma legislativo do Governo, no quadro do disposto no art. 270.º, n.º 2, da Constituição, ou pelo contrário, como uma medida claramente sancionatória, fosse qual fosse a natureza jurídica dessa mesma medida. Embora com uma voz discordante, o Tribunal inclinou-se para a natureza de medida sancionatória. Pode aí ler-se o seguinte:

“Haverá de se reconhecer, assim, que a definição de «polícia» a extrair da Constituição é mais vasta do que a tradicional e abrangente de outras realidades, para além da «ordem pública».

A objecção não colhe, quanto mais não seja porque o elemento histórico tem quase sempre utilidade para a compreensão das funções de qualquer instituto.

E não pode igualmente esquecer-se que as medidas de policia continuam a ter também a função de defesa da ordem pública se bem que o seu sentido esteja ligado à ideia de garantia do respeito e cumprimento das leis em geral, naquilo que concerne à vida da colectividade (...).

Mas elas, ainda que com este sentido, não devem exceder a «mera prevenção» de comportamentos ilícitos e, portanto, nunca sancioná-los (...)

Tendo em conta o exposto, estamos em condições de responder à interrogação atrás formulada, ou seja, a de saber se estamos perante medidas de polícia.

As normas em apreço implicam uma apreciação, um julgamento de certa conduta, para se decidir se se subsumem na tipicidade por elas criada.

Se a referida prova se fizer, segue-se uma verdadeira condenação nas sanções previstas: proibição de movimento por meio de cheques avulsos com determinadas finalidades, obrigatoriedade de devolução dos módulos de cheques em poder do infractor à instituição bancária correspondente. Estas medidas terão a duração mínima de seis meses e máxima de três anos.

Parece manifesto o carácter sancionatório das medidas previstas naquelas normas. Delas resulta a afectação de direitos subjectivos do respectivo sujeito. Evidentemente, existe, concomitantemente, uma finalidade preventiva, mas ela está sempre ínsita em todo o direito sancionatório". (in Diário da República. II Série, n.º 27, de 1 de Fevereiro de 1990, págs. 1133-1134)

Considerando que se estava perante normas de direito sancionatório público, o acórdão n.º 489/89 entendeu que não seria necessário averiguar se as normas em causa criavam um ilícito de natureza penal ou um ilícito de mera ordenação social. Em qualquer dos casos, estar-se-ia perante uma reserva relativa da Assembleia da República e o diploma em causa não dispunha de válida autorização legislativa para a criação deste especifico tipo de ilícito:

"Em conclusão, qualquer que seja a natureza do ilícito e da sanção em causa – questão que o Tribunal não precisa de dilucidar – sempre as normas em causa serão organicamente inconstitucionais por constarem de um decreto-lei emitido, quanto às normas em causa, sem autorização legislativa bastante", (ibidem)

No acórdão n.º 155/91, publicado na II Série do Diário da República, n.º 202, de 3 de Setembro de 1991, pode ler-se, na mesma linha de orientação:

"... Ao colocar o direito das contra-ordenações, tal como o direito disciplinar, ao lado do direito penal, na reserva relativa da competência legislativa, não pode a 1.ª revisão da Constituição ter deixado de querer justamente incluir nessa reserva todo o direito sancionatório público (...)"

E no acórdão n.º 160/91, publicado na mesma série do Diário da República, n.º 203, de 4 de Setembro de 1991, a mesma 2ª secção interrogou-se sobre a natureza do ilícito em causa, negando que a medida de restrição ao uso de cheque se pudesse qualificar como medida de segurança penal ou como sanção de natureza disciplinar pública, inclinando-se para a sua qualificação como sanção administrativa e daí concluindo pela inconstitucionalidade orgânica das indicadas normas do Decreto-Lei n.º 14/84:

"Ora, no caso, pode entender-se que o que o Governo fez foi, justamente, criar um ilícito administrativo atípico, pois que não é ele um ilícito disciplinar e também não se vê que possa reconduzir-se ao conceito de contra-ordenação. Contra-ordenação é, na verdade, apenas o "facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima", como se diz no artigo 1.º da respectiva lei-quadro (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), e a medida de restrição ao uso de cheque não é identificável com qualquer das "coimas" previstas nos artigos 17.º e 21.º da referida lei-quadro.

Se assim for – isto é, se o legislador não puder criar ilícitos administrativos diferentes do ilícito disciplinar e do ilícito contra-ordenacional – então, terá ele violado o “programa constitucional” relativo ao direito público sancionatório.

Mas, ainda que assim não deva entender-se – isto é, ainda que haja de ter-se por constitucionalmente admissível a criação de ilícitos administrativos para além do ilícito disciplinar e do ilícito contra-ordenacional – uma coisa é certa: só a Assembleia da República ou o Governo por ela autorizado hão-de poder criar tal tipo de ilícito e definir-lhe o respectivo regime, sob pena de se defraudar o sentido da reserva parlamentar".

IV

11. - Continua a perfilhar-se por inteiro esta jurisprudência do Tribunal Constitucional, considerando-se organicamente inconstitucionais as referidas normas do Decreto-Lei n.º 14/84. Não se justifica, por isso, que tenha de inquirir-se agora sobre se as mesmas se acham eventualmente afectadas de inconstitucionalidade material, como foi já sustentado em outras decisões judiciais recorridas para este Tribunal.

Na verdade, tem-se por evidente que a medida de restrição ao uso de cheque tem natureza sancionatória, sendo a mesma aplicada pelo Banco de Portugal, Banco Central que tem, constitucionalmente, atribuições de colaboração com os órgãos de Soberania e a Administração Pública "na execução das politicas monetária e financeira, de acordo com a lei do Orçamento, os objectivos definidos nos planos e as directivas do Governo" (art. 105.º da Lei Fundamental; cfr. arts. 18.º, n.º 1, alínea a) e d), 22.º e 23.º da sua Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 337/90, de 30 de Outubro).

O próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.º 14/84, acima transcrito, deixa claramente referida a finalidade visada pelo legislador ao enunciar que o "Banco de Portugal, a quem compete assegurar a regularidade do funcionamento do mercado monetário, passará a dispor de um meio eficaz de evitar que pessoas, reconhecidamente tidas por indesejáveis utilizadores do cheque, continuem a dispor de um meio fácil de lesarem os interesses patrimoniais de terceiros (...)"

Esse meio eficaz, qualificado como "providência de natureza administrativa" (art. 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 14/84), é aplicado mediante processo administrativo de natureza contraditória. Em função da prova produzida, é proferido um julgamento de certa conduta, a fim de se decidir se esta pode ser subsumida na tipicidade das normas deste diploma:

"Se a referida prova se fizer, segue-se uma verdadeira condenação nas sanções previstas: proibição de movimentação por meio de cheques das contas de depósito, salvo por cheques avulsos com determinadas finalidades, obrigatoriedade de devolução dos módulos de cheques em poder do infractor á instituição bancária correspondente. Estas medidas terão a duração mínima de seis meses e máxima de três anos" (acórdão n.º 489/89, já citado).

Os sujeitos passivos da medida restritiva por utilização indevida de cheque (quer porque se trate de emissão de um certo número de cheques sem provisão durante certo período temporal, que porque se trate de emissão de um ou mais cheques cuja recusa de pagamento pela entidade sacada se fique a dever a falta de provisão, irregularidade de preenchimento ou irregularidade de saque) podem ser não só o sacador, mas também os contitulares da conta bancária", contanto que aquele tenha agido na qualidade de representante e no interesse dos titulares da conta sacada" (art. 11.º, n.º 2, do diploma sub judicio).

Não obstante as finalidades preventivas referidas no passo do preâmbulo do diploma acima transcrito, a medida de restrição reveste-se da natureza de sanção para os visados. Aliás, as sanções públicas envolvem sempre, de forma mais ou menos acentuada, uma finalidade de prevenção geral, além de uma eficácia preventiva especial sobre o próprio sancionado, no que toca à eventual repetição da mesma conduta no futuro.

Tanto basta para afastar a qualificação da restrição como medida de polícia, visto que o funcionamento deste processo administrativo excede em muito a intervenção característica da Administração Pública na imposição de medidas de polícia, caracterizadas pela sua finalidade de actuarem sobre um perigo, visando a prevenção da ocorrência de um dano (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9ª ed., Coimbra, 1972, págs. 1145 e segs). Um conceito constitucionalmente adequado de medida de polícia, tendo em conta a previsão do artigo 272.º, n.ºs 1 a 2, da Lei Fundamental, não comporta este tipo de sanções, como se sustenta na jurisprudência deste Tribunal atrás citada.

12. - Assente a natureza sancionatória da medida de restrição do uso de cheque, há-de reconhecer-se que é controvertida a natureza do correspondente ilícito sancionado.

Pode afirmar-se que se não trata de ilícito criminal, ao menos em todos os casos, na medida em que a medida pode ser aplicada sem que haja previamente sido cometido o crime de emissão de cheque sem provisão (bastará pensar no caso em que o sacador do cheque sem provisão é o próprio beneficiário deste, visando levantar em proveito próprio fundos que não estão depositados; ou nos casos em que haja irregularidade de preenchimento ou irregularidade de saque de cheques).

De todo o modo, deve reconhecer-se que medidas restritivas deste tipo são aplicadas em certos direitos estrangeiros como penas acessórias ou medidas de segurança criminal, relativamente aos sacadores de cheque sem provisão, o que aponta para a necessidade de analisar os traços característicos de cada uma das regulamentações em presença, no caso, a constante do Decreto-Lei n.º 14/84.

Crê-se, porém, que não será determinante para a solução do presente problema de constitucionalidade proceder a uma qualificação rigorosa do tipo de ilícito público envolvido.

Levar-se-á em conta prima facie a qualificação legal da medida como "administrativa", sendo certo que, se a restrição pudesse – ao menos em alguns casos – ser qualificada como medida de reacção criminal, (pena ou medida de segurança) a inconstitucionalidade orgânica das indicadas normas seria evidente, atento o disposto no art. 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição.

13. - No pressuposto de que se trate de uma verdadeira sanção administrativa, não é relevante – para salvar a sua constitucionalidade – que se trate de ilícito de mera ordenação social, de ilícito disciplinar público ou, até, de ilícito administrativo sancionado de forma atípica.

De facto, em qualquer desses tipos de ilícito administrativo as correspondentes sanções têm de corresponder ao regime geral de respectivo direito sancionatório público, constante de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado, atendendo à reserva relativa do Parlamento, constante da alínea d) do n.º 1 do art. 168° da Constituição.

Suposto que a restrição ao uso de cheque se devia qualificar como medida sancionatória disciplinar pública – como sustenta nas suas alegações o Exmo. Procurador-Geral Adjunto nem assim se afastaria a inconstitucionalidade orgânica das respectivas normas. Na verdade, desde a primeira revisão constitucional, o regime geral de punição das infracções disciplinares consta de reserva relativa da Assembleia da República (alínea d), l.ª parte, do n.º 1 do art. 168.º). Ora, o regime geral de punição das infracções disciplinares no domínio do mercado monetário e financeiro consta ainda hoje no essencial dos arts. 89.º e segs. do Decreto-Lei n.º 42641, de 12 de Novembro de 1959 (veja-se, também o Decreto-Lei n.º 47413, de 23 de Dezembro de 1966). Aí não se prevê a restrição ou interdição do uso de cheque entre as medidas sancionatórias elencadas, mas tão só a multa, a inibição temporária ou permanente do exercício de cargos em instituições de crédito ou auxiliares de crédito, e a suspensão ou cassação, total ou parcial, das autorizações necessárias ao exercício das funções de crédito ou auxiliares de crédito (art. 89.º do citado diploma). Tratar-se-ia, por isso, de criação de uma sanção nova, não constante da lei geral, o que levaria à conclusão da inconstitucionalidade orgânica do art. 10.º do Dec-Lei n.º 14/84. Tão-pouco se poderia reconduzir esta restrição ao quadro sancionatório do regime disciplinar dos funcionários públicos, como é evidente. Seja como for, dificilmente se poderá encontrar aqui uma relação especial de poder, como foi posto em relevo nos acórdãos n.ºs 155/91 e 160/91 da 2ª Secção deste Tribunal.

Por estas razões, não poderia salvar-se a constitucionalidade destas normas, invocando a circunstância de se tratar de uma "medida administrativa de conformação de um direito relativo" que manteria intocado o núcleo essencial deste direito, ou seja, a utilização do cheque como meio de pagamento.

14. - Também se se estiver perante um ilícito de mera ordenação social, se mantém a inconstitucionalidade orgânica detectada. O Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, lei-quadro do ilícito de mera ordenação social, sanciona este ilícito sempre com uma coima de natureza pecuniária, ainda que preveja sanções acessórias de natureza interditiva ou inibitória. Ora, a verdade é que o Decreto-Lei n.º 14/84 não prevê a cominação de quaisquer coimas a estes infractores, nem a medida de restrições do uso de cheque está tipificada entre as sanções acessórias consagradas no Decreto-Lei n.º 433/ 82.

Tão-pouco se poderia invocar, para salvar a constitucionalidade da medida uma das autorizações legislativas referenciadas no Decreto-Lei n.º 14/84. Deixando o disposto no art. 3.º da Lei n.º 12/83 – autorização legislativa utilizada para alterar o regime processual do crime de emissão de cheque sem provisão constante dos arts. 1.º a 9.º deste ultimo decreto-lei – verifica-se que a alínea b) do art. 12 da Lei n.º 27/83, de 8 de Setembro permitia a definição das penas aplicáveis a actos ilícitos criminais ou contravencionais, mas é evidente que esta autorização não poderia cobrir este tipo de ilícito de mera ordenação social, nem a respectiva reacção qualificada como "medida administrativa". Nem sequer o art. 2.º da Lei n.º 12/83 – disposição autorizativa não invocada pelo Decreto-Lei n.º 14/84 – poderia constituir credencial suficiente para a restrição ou uso de cheque, como se demonstrou no já citado Acórdão n.º 489/89, uma vez que a norma em causa autorizava o Governo "a alterar o regime geral das contra-ordenações, e não a criar uma determinada contra-ordenação, como um regime especifico e excepcional" (acórdão n.º 489/89).

Finalmente, para aqueles que entendam que o Governo pretendeu criar novo ilícito administrativo de natureza atípica, a inconstitucionalidade continuaria a verificar-se, quer porque é sustentável que o "programa constitucional" relativo ao direito público sancionatório só contempla três tipos de ilícito (o penal, incluindo o contravencional; o disciplinar público; o contra-ordenacional), quer porque, de qualquer modo, "só a Assembleia da República ou o Governo por ela autorizado hão-de poder criar tal tipo de ilícito e definir-lhe o respectivo regime, sob pena de se defraudar o sentido da reserva parlamentar" (formulação do citado acórdão n.º 160/91). Não se aceita, por isso, o argumento de identidade de razão, invocado pelo Conselheiro Sousa Brito, em declarações de voto aos citados acórdãos da 2ª Secção, que, a partir das medidas de polícia, legitimaria o Governo a criar esta nova "sanção administrativa meramente preventiva".

15 - A norma do n.º 1 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 14/84 viola, assim, o disposto no art. 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, pois é nesse preceito que se tipifica a medida de restrição do uso de cheque. Por outro lado, as normas constantes dos arts. 13.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, e n.º 2, do mesmo diploma são também inconstitucionais, mas de forma consequencial, na medida em que se confere ao Banco de Portugal competência para aplicar esta sanção administrativa, criada por normas organicamente inconstitucionais e se tipificam ilícitos criminais pela desobediência às ordens dadas decorrentes dessa aplicação de sanção.

V

16 - Nestes termos e pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade.

Lisboa, 5 de Novembro de 1991

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Maria da Assunção Esteves

Vítor Nunes de Almeida (vencido nos termos da declaração junta ao Ac. n.º 294/91).

Alberto Tavares da Costa (vencido, nos termos da declaração junta ao Ac. n.º 294/91).

(Tem voto de conformidade do Exmo. Senhor Conselheiro Vice-Presidente Luís Nunes de Almeida, o qual presidiu à sessão em que foi votada a decisão. Armindo Ribeiro Mendes)