TC_19910390 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.o 390/91[1]

Processo: n.º 95/90

1ª Secção

Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1 — Em 5 de Janeiro de 1987, a EPAL — Empresa Pública das Águas Livres remeteu ao Tribunal Judicial de Cascais, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, do Código das Expropriações, os autos de expropriação por utilidade pública litigiosa, sob a forma urgente, em que figura como expropriante, sendo expropriados A. e mulher, requerendo que o processo seguisse os demais termos legais.

Por despacho de 12 de Novembro do mesmo ano, foi adjudicada à expropriante a propriedade e a posse da parcela n.º 37, lote 115, com a área de 200 metros quadrados, a destacar de um lote de terreno com a área de 333 metros quadrados, sita na freguesia de São Domingos de Rana, com completa identificação nos autos, destinada a obra de assentamento da canalização da nova conduta da Costa do Sol, 1.ª fase (complemento).

A fls. 57 dos autos, acha-se a decisão dos peritos avaliadores na fase administrativa, na qual foi fixada por unanimidade a quantia de 20 000$00, a título de indemnização por expropriação. Os expropriados, porém, discordaram da fixação desse valor, interpondo recurso para o Tribunal Judicial de Cascais, aí fundamentando a sua discordância da aplicação à parcela expropriada dos critérios estabelecidos no artigo 30.º do Código de Expropriações. Nesse recurso, atribuiram como valor de indemnização o de 1 498 500$00, calculado em função de um valor de 4 500$00 por metro quadrado, valor que seria praticado nas transacções imobiliárias de parcelas para construção naquela área. Incidentalmente deduziram pedido de expropriação da totalidade do lote, visto a área sobrante não ter qualquer interesse para os proprietários. Os peritos avaliadores vieram, na fase judicial, a indicar como valor de indemnização o de 165 000$00, apenas discordando do mesmo o perito nomeado pelos expropriados (ver relatório de fls. 100-101).

Por sentença de fls. 109 a 123, foi fixado o valor de indemnização em 329 670$00 relativamente a todo o lote, em virtude de ter sido determinada a expropriação do mesmo (decisão de fls. 25 e 26 do apenso). Nessa decisão, considerou-se não ser aplicável ao caso dos autos o regime do Código das Expropriações de 1976, atendendo ao disposto no artigo 132.º, n.º 1, desse diploma e à circunstância da utilidade pública da zona onde se integra o terreno a expropriar ter sido declarada como tal por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 27 de Fevereiro de 1971. Nessa decisão, considerou-se materialmente inconstitucional a norma do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, tendo a indemnização sido fixada ao abrigo do artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587, de 8 de Abril de 1961 (Regulamento de Expropriações), através de correcção de um erro de cálculo detectado no laudo dos peritos, pela fixação do valor do metro quadrado em 990$00.

2 — Desta decisão recorreram os expropriados para o Tribunal da Relação de Lisboa, não tendo o Ministério Público interposto recurso para o Tribunal Constitucional, como o determinava o artigo 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

Nas alegações apresentadas, os expropriados sustentaram que a sentença recorrida não tinha considerado o valor de mercado do bem expropriado para fixar a indemnização devida pela expropriante, limitando-se a atender ao estabelecido no artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587, não dando acatamento aos preceitos constitucionais aplicáveis com o sentido fixado pela jurisprudência constante do Tribunal Constitucional. A entidade expropriante, por seu turno, considerou que a decisão impugnada era inteiramente legal, propugnando pela sua manutenção.

Por acórdão de fls. 139 a 144, o Tribunal da Relação de Lisboa julgou improcedente o recurso de apelação interposto pelos expropriados, confirmando integralmente a sentença recorrida. Nesse acórdão, considerou-se inteiramente correcta a determinação da lei aplicável ao caso concreto e ponderou-se o seguinte:

Não se vê por que haja de reputar-se inconstitucional o preceito do artigo 43.º-1 do Decreto n.º 43 587. Já pode pôr-se em dúvida o n.º 2, na medida em que se afaste a mais-valia resultante de obras ou melhoramentos públicos realizados nos últimos 5 anos. Supomos no entanto que o preceito é perfeitamente compatível com o texto constitucional. Cremos que se trata de norma justa e pensada para afastar a tentação de negócios de última hora por parte dos que andam demasiado e interesseiramente informados sobre os projectos de obras públicas. Pela óptica adoptada no Tribunal Constitucional, será defensável a inconstitucionalidade do artigo 44.º, outro tanto se afirmando em relação ao artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, para não falar de preceitos limitativos do montante indemnizatório previstos noutros artigos deste diploma. Nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 576/70, o terreno ora expropriado tem de considerar-se «para outros fins» e não «para construção». O que não prejudica se tenha em conta na avaliação a potencialidade aedificandi. Toda a zona de Tires a S. Domingos de Rana é bem conhecida por nela proliferar a construção clandestina, não se duvidando que os expropriados terão comprado aquele «Lote» a um «loteador» dos muitos que a grande Lisboa conhece, não para lá cultivarem hortaliças mas para construírem ou simplesmente aguardarem que o tempo o valorizasse. Não terão contado com a expropriação, que, como todos sabem, subverte as regras do jogo. (a fls. 142 v e 143).

E, mais à frente, a mesma decisão confirma o raciocínio seguido pelo juiz a quo, na sentença impugnada, para determinar a indemnização, seguindo o caminho do laudo dos peritos avaliadores:

Entrando em linha de conta com uma potencial aptidão de edificabilidade, consideraram a seguinte ordem de incidência de cada uma das infra-estruturas urbanísticas no valor de terrenos infra-estruturados:

Via pública pavimentada 50%; idem não pavimentada 15%; rede eléctrica em baixa tensão 15%; redes de distribuição domiciliária de água 15%; rede de esgotos domésticos 20%.

Ponderaram que a faixa mais valiosa sob influência de uma via pública, pavimentada ou não, é limitada por uma distância de 50m, só nessa faixa os terrenos tendo o máximo valor, podendo admitir-se que nos 50m seguintes este se reduz a metade (0,5).

O índice de ocupação em zonas diferenciadas ou fora dos aglomerados urbanos, ou de urbanização desordenada, no concelho de Cascais, poderá ser no máximo de 30%, isto é, I 0=0,30.

Como preço da construção pode tomar-se o valor estabelecido para servir de base ao cálculo do regime de rendas condicionadas nos concelhos de Oeiras e Cascais para o ano de 1988 (Portaria n.º 874-B/87 de 31 de Outubro), que é de 55 000$00/m2 de área útil.

Admitindo que a área útil corresponde a 80% da área bruta, o custo do m2 de área bruta ou total será de 0,8¥55 000$00= =44 000$00.

Estabelece o artigo 33.º do C. das Expropriações, que não foi posto em causa pelo Tribunal Constitucional, que o valor dos terrenos situados em aglomerado urbano não poderá exceder em qualquer caso o valor de 15% do custo provável da construção que neles seja possível.

Assim, admitindo que beneficiam o prédio, embora não possam considerar-se urbanísticas as infra-estruturas «caminho não pavimentado» localizado a norte e a estrada alcatroada EN 249-4 a poente, ambos situados a distância entre 50 e 100m, e tomando por base o hectare de terreno eventualmente urbanizável, o seu valor máximo seria dado pela seguinte expressão:

— 10 000m2¥0,5¥3¥44 000$00¥15¥0,5=4 950 000$00/ha, ou seja 495$00/m2.

Ponderando ainda que «o terreno está integrado num loteamento cuja validade legal não se encontra abonada», os peritos calcularam o seu valor em 165 000$00.

O M.mo Juiz corrigiu estes cálculos nos termos já referidos. Não foi posta em dúvida a sua correcção, à luz do artigo 33.º do Código das Expropriações, mais favorável para os expropriados, parece-nos, que o regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 576/70 (ainda recentemente esta Relação se pronunciou pela constitucionalidade dos artigos 6.º e 12.º deste diploma — acórdão de 13 de Outubro de 1987, in Colectânea de Jurisprudência, XII.4.145).

Concluimos assim não merecer censura o decidido. (a fls. 143 e 143 v).

Este acórdão foi tirado por unanimidade, muito embora um dos Desembargadores Adjuntos tivesse formulado uma declaração de voto acentuando que considerava revogada a norma, por inconstitucionalidade superveniente, do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, com os efeitos previstos no n.º 2 do artigo 282.º da Constituição. De harmonia com a mesma declaração de voto, embora não houvesse lugar a cálculo «em função do rendimento possível» (formulação daquela norma, tida por inovatória pela jurisprudência), nem, por outro lado, se tivesse de atender obrigatoriamente aos limites fixados pelo artigo 33.º Código das Expropriações «(inaplicável ex vi do artigo 132.º, n.º 1 é inconstitucional enquanto colide com o princípio da igualdade)» (a fls. 144), haveria elementos bastantes nos autos que permitiam determinar a justa indemnização, razão por que o autor dessa declaração votava a conclusão da decisão.

Respondendo a um pedido de aclaração formulado pelos expropriados, teve ainda ocasião a Relação de Lisboa de esclarecer do seguinte modo a fundamentação de direito do aresto aclarando:

Porque a matéria se reveste de certa complexidade, aproveita-se a oportunidade para tornar mais claro o que parece não o ter ficado bem nos seus espíritos.

Como se escreveu logo no início de «Fundamentação e decisão — V», a indemnização tem de ser calculada à luz do Decreto n.º 43 587 (Regulamento das Expropriações) e Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro.

Assim se fez, tendo-se em conta os factores de valorização dos artigos 42.º, n.º 2, e 43.º, n.os 1 e 2 daquele, e 7.º do último, que se considerou não desrespeitarem a Constituição.

Os cálculos foram feitos nos termos do artigo 33.º do actual Código das Expropriações e não do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 576/70 (em rigor seria este o aplicável, sendo certo que sujeito sempre às correcções que se impusessem por força da leitura «segundo a Constituição»), tendo-se frisado que assim seriam até beneficiados os apelantes.

Conseguiremos agora fazer-nos entender?

Queríamos dizer que nos «parece» mais favorável para os apelantes o artigo 33.º que o regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 576/70. (Estávamos a referir-nos aos cálculos finais). Não falta portanto um dos termos da comparação. (fls. 148 e 148 v).

3 — Os expropriados recorreram do acórdão da Relação de Lisboa, com a aclaração feita, para o Tribunal Constitucional, tendo vindo a indicar, na sequência de convite formulado pelo relator nos termos do artigo 75.º-A, n.º 5, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, aditado pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, que o recurso de constitucionalidade era interposto ao abrigo da alínea b), n.º 1, do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, que as normas cuja inconstitucionalidade se pretendia que o Tribunal apreciasse eram «as dos artigos 42.º, n.º 2, e 43.º, n.os 1 e 2, do Decreto n.º 43 587, 7.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, e 33.º do actual Código das Expropriações», que as normas constitucionais consideradas violadas eram as dos artigos 62.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, da Constituição e que eles, recorrentes, tinham suscitado «a questão da inconstitucionalidade nas suas alegações para o Venerando Tribunal da Relação de Lisboa [alíneas d) e n) das conclusões] neste processo» (requerimento de fls. 152).

O Ministério Público não interpôs recurso de constitucionalidade, quanto à desaplicação do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70 por inconstitucionalidade, feita no acórdão.

4 — O recurso de constitucionalidade foi admitido, tendo os autos subido ao Tribunal Constitucional.

5 — Nas alegações apresentadas no Tribunal Constitucional pelos expropriados recorrentes, são formuladas as seguintes conclusões:

A) A Constituição obriga os expropriantes a pagarem aos expropriados uma justa indemnização.

B) Na fixação da justa indemnização deve ser respeitado o princípio da equivalência, ou seja, os expropriados devem receber o equivalente do que dão, ou o valor de uma troca.

C) A justa indemnização não deve impor aos expropriados o sacrifício de contribuirem, pelo facto de serem expropriados, com a diferença entre o valor fixado segundo critérios legais e o valor verdadeiro que deve ser fixado segundo o princípio constitucional da justa indemnização.

D) Assim, a fixação do valor da indemnização à luz dos critérios estabelecidos nos artigos 42.º, n.º 1, e 43.º, n.os 1 e 2, do Decreto n.º 43 587, 7.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, e 33.º do actual Código das Expropriações viola os artigos 62.º, n.º 2, 13.º, n.º 1, da Constituição porque tal indemnização é injusta. (a fls. 158 v a 159).

Pedem, por isso, a reforma do acórdão recorrido, de acordo com o julgamento da questão de inconstitucionalidade no sentido sustentado.

Por seu turno, a EPAL, expropriante recorrida, pediu a confirmação do acórdão impugnado, apresentando as seguintes conclusões:

5.1 — Porque o terreno não pertence a aglomerado urbano, não é marginado por via pública urbana pavimentada, nem é servido por infraestruturas urbanísticas.

5.2 — Porque o valor da indemnização não foi calculado atendendo exclusivamente à sua qualificação rústica.

5.3 — Porque, para além disso, se teve em atenção o preço da construção por área útil, o índice de ocupação e a distância das infraestruturas, acrescido do índice de 15%.

5.4 — Não há razão para se considerar violado o princípio da justa indemnização. (fls. 160 v e 161).

6 — Foram corridos os vistos legais, não existindo obstáculos ao conhecimento do objecto do recurso. Impõe-se, por isso, decidir.

II

7 — Começar-se-á por delimitar com rigor o objecto do recurso de constitucionalidade.

Trata-se de um recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, tendo sido interposto do acórdão da Relação de Lisboa que aplicou norma ou normas cuja inconstitucionalidade tinha sido suscitada durante o processo.

Os ora recorrentes arguiram de forma expressa a inconstitucionalidade do artigo 43.º, n.º 1, do Regulamento das Expropriações de 1961, nas suas alegações no recurso de apelação que interpuseram da sentença de primeira instância. Como atrás se referiu, no requerimento de fls. 152 os mesmos recorrentes indicaram que a questão de inconstitucionalidade constava das alíneas d) e n) das conclusões dessas alegações.

Impõe-se, por isso, ver em que precisos termos o fizeram, importando transcrever as mesmas alíneas, integradas no contexto em que surgiram:

a) A justa indemnização que deve ser paga aos expropriados pela privação do seu direito de propriedade é a que corresponde ao valor do bem expropriado no mercado.

b) Só com esse valor os expropriados podem adquirir o equivalente ao que perdem.

c) Outro critério que não determine o valor de compra e venda no mercado normal será injusto quer beneficie ou prejudique expropriantes ou expropriados porque não determinará o valor real e corrente que deve ser pago pelos bens.

d) Por isso toda a norma legal que estabeleça critério de fixação de indemnização contrário aos princípios e direitos constitucionais é inconstitucional.

e) Não se conhecendo factores especulativos, torna-se necessário atender àqueles valores que na área se mostram como sendo os normais e correntes no mercado, o que aliás constitui critério legal (artigo 883.º, n.º 1, do Código Civil).

f) A douta sentença recorrida, atendeu apenas ao estabelecido no artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587, e não se socorrendo dos preços praticados no mercado, restringiu o valor da indemnização para quantitativo injusto.

g) E a fixação de um quantitativo injusto viola o n.º 2 do artigo 62.º e o n.º 1 do artigo 13.º, ambos da Constituição.

………………………………………………………………………

n) O n.º 1 do artigo 43.º do Decreto n.º 43 587, ao permitir a fixação de uma indemnização injusta, é inconstitucional por violar os artigos 62.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, da Constituição.

8 — O acórdão da Relação de Lisboa confirmou a sentença de primeira instância, afirmando expressamente que não se via por que houvesse de «reputar-se inconstitucional o preceito do artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587» (a fls. 142 v). Este acórdão aplicou, assim, de novo este preceito à expropriação requerida pela EPAL, não obstante a invocação da sua inconstitucionalidade pelos expropriados.

Na sequência desta afirmação, a Relação de Lisboa suscitou a dúvida sobre se o n.º 2 do mesmo artigo 43.º não seria inconstitucional, «na medida em que se afasta a mais-valia resultante das obras ou melhoramentos públicos realizados nos últimos cinco anos». Quanto a tal dúvida, inclinou-se para a legitimidade constitucional do preceito, afirmando que parecia tratar-se de «norma justa e pensada para afastar a tentação de negócios de última hora por parte dos que andam demasiado e interesseiramente informados sobre os projectos de obras públicas» (a fls. 142 v). O contexto em que surge esta afirmação (integrada na análise das normas aplicáveis ao litígio: «o litígio tem de ser visto à luz do artigo 42.º, n.os 2 e segs., do Decreto n.º 43 587... sendo certo que este diploma, como aliás todos os outros, tem de ser interpretado segundo a Constituição vigente» — fls. 141 v e 142) aponta para que se trata de um mero obiter dictum, visto tal disposição não ter sido tomada em consideração no caso sub judicio, nem pela decisão de primeira instância, nem pelo acórdão recorrido (a circunstância de o segundo acórdão da Relação, proferido sobre o pedido de aclaração, ter repetido que a indemnização tinha de ser calculada à luz do Decreto n.º 43 587 e Decreto-Lei n.º 576/70 confirma este ponto de vista. Apesar de aí se dizer que foram tidos em conta «os factores de valorização dos artigos 42.º, n.º 2, e 43.º, n.os 1 e 2, daquele e 7.º do último», reputados constitucionais, tal não chega para impor a conclusão de que o n.º 2 daquele artigo 43.º haja sido efectivamente aplicado, desde que se considere o teor global das sucessivas decisões das instâncias).

Quando os recorrentes afirmam que o recurso de constitucionalidade abrange o n.º 2 do artigo 43.º fazem-no tendo em conta os passos dos dois acórdãos acima referidos e até as considerações feitas a fls. 121 da decisão da primeira instância. A verdade, porém, é que parecem concordar em geral com o afastamento, como factor de valorização, das obras públicas (a fls. 130 v) e não suscitam a inconstitucionalidade dessa norma na impugnação da sentença de primeira instância, no que toca à não consideração de eventuais mais-valias, acrescendo que esta última não a aplicou explícita ou implicitamente. No caso das decisões da 2.ª instância, tem de considerar-se, pois, que se trata de um mero obiter dictum, razão por que tal norma não constitui objecto do presente recurso de constitucionalidade.

Embora a fundamentação do acórdão recorrido não seja muito clara, nomeadamente no que respeita à não indicação expressa da razão de não aplicação do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, norma em princípio aplicável segundo os critérios temporais relevantes (atento o disposto no artigo 132.º, n.º 1 do Código de Expropriações vigente), considera-se que o mesmo desaplicou implicitamente tal norma por inconstitucionalidade material (na declaração de voto do Desembargador Rui Lopes Pinto afirma-se expressamente que se tem tal norma como inconstitucional pela superveniência da Constituição de 1976). Por outro lado, é indubitável que o mesmo acórdão aplicou expressamente o artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, tal como o fizera antes a sentença da primeira instância, sem que os ora recorrentes tivessem suscitado tempestivamente a questão de inconstitucionalidade desse preceito (esta última norma define o que é considerado terreno para construção, pelo que a utilização feita por ambas as decisões judiciais serviu para negar ao lote expropriado nestes autos a qualificação de terreno para construção, atribuindo-lhe, por exclusão de partes, a qualificação de terreno não considerado para construção, isto é, «terreno para outros fins», sem que, por força de tal qualificação, se tivesse aplicado o disposto no artigo 9.º, n.º 1 desse diploma, como se referiu).

Não tendo havido impugnação por recurso, quanto às duas decisões de primeira e de segunda instância, da recusa de aplicação do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, impõe-se a conclusão de que transitou em julgado nessa parte a solução dada a tal questão de constitucionalidade.

No que toca à aplicação do artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, não houve impugnação tempestiva pelos recorrentes da sua constitucionalidade, razão por que não pode tal questão constituir objecto do presente recurso. Só não seria assim, se os recorrentes tivessem suscitado essa questão durante o processo, de tal forma que o tribunal de segunda instância tivesse tido a possibilidade de se pronunciar sobre a questão de constitucionalidade. Mas a invocada inconstitucionalidade foi suscitada apenas no requerimento apresentado nos termos do artigo 75.º-A da Lei n.º 28/82, redacção em vigor [sobre o sentido em que deve interpretar-se a expressão da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, correspondente ao artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, existe uma orientação firme do Tribunal Constitucional, expressa em múltiplas decisões, de que se destacam agora, entre as mais recentes, os Acórdãos n.os 46/88, 94/88, 123/89 e 47/90, publicados no Diário da República, II Série, n.º 107, de 9 de Maio de 1988, n.º 193, de 22 de Agosto do mesmo ano, n.º 99, de 29 de Abril de 1989, e n.º 154, de 6 de Julho de 1990].

9 — Os recorrentes indicaram ainda como objecto do recurso de constitucionalidade as normas dos artigos 42.º, n.º 2, do Decreto n.º 43 587 e 33.º do Código das Expropriações em vigor, normas essas expressamente referidas nos acórdãos de fls. 139 e segs. e 148 e v.

O artigo 42.º, n.º 1, do Regulamento de Expropriações de 1961 dispõe que a «importância global da indemnização será fixada em relação à propriedade perfeita, dela saindo o que deva corresponder a quaisquer ónus e encargos». O n.º 2 do mesmo artigo, por seu turno, estatui que a justa indemnização «não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação; o prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real corrente dos bens expropriados, e não pelas despesas que haja de suportar para obter a substituição da coisa expropriada por outra equivalente».

Na sentença do tribunal da primeira instância não se faz qualquer referência expressa à norma do n.º 2 do artigo 2.º do Decreto n.º 43 587, limitando-se o juiz a fundar a sua decisão no disposto no n.º 1 do artigo 43.º do mesmo diploma. Não importa discutir se aquela norma foi ou não implicitamente aplicada nessa sentença, visto que os recorrentes não puseram em causa a respectiva constitucionalidade, no recurso que interpuseram para a segunda instância. Os recorrentes limitaram-se a sustentar que a decisão por eles impugnada havia atendido exclusivamente ao disposto no n.º 1 do artigo 43.º do Decreto n.º 43 587, norma que reputaram de inconstitucional por permitir a fixação de uma indemnização injusta, não se socorrendo dos preços praticados no mercado. Sobre esta única questão de inconstitucionalidade veio a pronunciar-se a Relação de Lisboa. Não é, por isso, possível sustentar que o n.º 2 do citado artigo 42.º haja sido impugnado implicitamente em sede de constitucionalidade durante o processo, tal como esta expressão é entendida uniformemente pelo Tribunal Constitucional.

Pode, assim, concluir-se que a norma do n.º 2 do artigo 42.º do Regulamento de Expropriações de 1961 não constitui objecto do presente recurso.

10 — Por último, resta a norma do artigo 33.º, n.º 1, do Código das Expropriações vigente, que prevê a forma de calcular o valor dos terrenos situados em aglomerado urbano, estabelecendo que tal valor será determinado «nos termos dos artigos 27.º e 28.º, mas não poderá exceder, em qualquer caso, o valor de 15% do custo provável da construção que neles seja possível», valor esse determinado segundo certos termos aí referidos.

Antes de tudo, começar-se-á por notar que os recorrentes não puseram em causa a constitucionalidade de tal norma no recurso que interpuseram para o Tribunal da Relação.

E, por outro lado, terá sido esta norma aplicada pelas instâncias? Impõe-se verificar o que ficou escrito nas sucessivas decisões judiciais.

Na sentença do Tribunal Judicial de Cascais, pode ler-se:

Ora, como vimos, o artigo 33.º do Código das Expropriações não é aqui aplicável, já que a presente expropriação data de 1971. Mas não há dúvida que o limite de 15% aí indicado tem um fundamento económico razoável podendo portanto ser aqui adoptado enquanto critério exclusivamente técnico. (a fls. 122 v — a fls. 110 da mesma sentença afirmara-se, já que tinha de pôr-se «liminarmente» de lado a discussão sobre a eventual inconstitucionalidade deste artigo, visto não ser aplicável ao caso concreto, atendendo ao artigo 132.º, n.º 1, do mesmo Código).

Tal posição é expressamente referida no relatório do acórdão de fls. 139 e segs. Mas aí pode ler-se também o seguinte:

Estabeleceu o artigo 33.º do Código das Expropriações, que não foi posto em causa pelo Tribunal Constitucional, que o valor dos terrenos situados em aglomerado urbano não poderá exceder em qualquer caso o valor de 15% do custo provável da construção que neles seja possível.

……………………………………………………………………

Não foi posta em dúvida a sua correcção [dos cálculos da indemnização], à luz do artigo 33.º do Código das Expropriações, mais favorável para os expropriados, parece-nos, que o regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 576/70 (...)

Concluimos assim não merecer censura o decidido. (fls. 143 v).

O passo que alude a tal norma revela-se de sentido equívoco. O autor da declaração de voto atrás referida sentiu-se no dever de explicitar que não havia que atender «obrigatoriamente» aos limites fixados pelo artigo 33.º do Código das Expropriações por este preceito ser inaplicável ex vi do artigo 132.º, n.º 1, e inconstitucional enquanto colidia com o princípio da igualdade, afirmando que votava a conclusão «por haver elementos nos autos que permitem determinar a justa indemnização» (fls. 144). No acórdão de fls. 148 e 148 v — que incidiu sobre o pedido de aclaração dos recorrentes — procura explicar-se o sentido do trecho acima transcrito, em termos de concluir que, de facto, não foi aplicado tal artigo na decisão da segunda instância:

Os cálculos foram feitos nos termos do artigo 33.º do actual Código das Expropriações e não do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 576/70 (em rigor seria este o aplicável, sendo certo que sujeito sempre às correcções que se impusessem por força da leitura «segundo a Constituição») tendo-se frisado que assim seriam até beneficiados os apelantes. Conseguiremos agora fazer-nos entender?

Queríamos dizer que nos «parece» mais favorável para os apelantes o artigo 33.º que o regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 576/70 (Estávamos a referir-nos aos cálculos finais). Não falta portanto um dos termos da comparação. (a fls. 148 v).

Na verdade, se bem se compreende a argumentação da decisão sub judicio, o Tribunal da Relação de Lisboa confirmou também neste ponto a sentença da primeira instância, embora não acentuasse que a aplicação do limite de 15% fora feita com base num critério técnico (o valor do terreno corresponde a quinze por cento do custo provável da construção que nele seja possível), inspirando-se na solução acolhida no artigo 33.º do Código das Expropriações vigente, norma que todavia não podia ser aplicada a esta expropriação, por força do artigo 132.º, n.º 1, do mesmo diploma. Tal parece justificar a comparação entre o disposto naquela primeira norma e o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 576/70, na medida em que este último se limitava a prever a possibilidade de publicação de portaria a fixar coeficientes máximos de ocupação do solo e preços médios de construção para o cálculo a que se referiam os artigos 8.º e 11.º, alínea a), do mesmo decreto-lei. Não indicando tal portaria, a Relação de Lisboa considera o referido artigo 33.º como dispondo de um critério determinado que possibilita desde logo o cálculo da indemnização devida pela expropriação.

11 — De tudo o que fica exposto, pode retirar-se a conclusão de que constitui objecto do presente recurso a questão de constitucionalidade ou inconstitucionalidade do artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587, na interpretação que lhe foi dada pelo acórdão recorrido.

III

12 — Como resulta do que atrás foi dito, à fixação da indemnização aos expropriados ora recorrentes não é aplicável o Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, atendendo à norma transitória constante do artigo 132.º, n.º 1, desse diploma («[o] título IV e o capítulo I do título VI do presente diploma só são aplicáveis às expropriações cuja utilidade pública resulte de acto praticado e publicado depois da sua entrada em vigor»). Na verdade, a declaração de utilidade pública e o reconhecimento da urgência das expropriações necessárias às obras de assentamento da canalização da nova conduta de águas da Costa do Sol constam de despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 27 de Janeiro de 1971 (cfr. Declaração da Comissão de Fiscalização das Águas de Lisboa, publicada no então Diário do Governo, II Série, n.º 33, de 9 de Fevereiro de 1971, a fls. 885 e segs., junta a fls. 7 e segs. dos autos).

Na data da declaração da utilidade pública vigoravam, em matéria de expropriações, o Capítulo II da Lei dos Solos de 1970 (Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, artigos 6.º a 12.º), bem como a Lei n.º 2 030, de 22 de Junho de 1948 (artigos 1.º a 20.º), e o seu Regulamento, aprovado pelo Decreto n.º 43 587, de 8 de Abril de 1961 (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, II, 9.ª ed., reimp., Coimbra, 1980, com colaboração de Diogo Freitas do Amaral, pp. 1022 e segs.).

Especificamente no que toca ao valor dos terrenos para efeitos de expropriação, os artigos 6.º a 12.º do Decreto-Lei n.º 576/70 revogaram o direito anterior.

No acórdão recorrido partiu-se da qualificação do terreno expropriado como terreno «para outros fins» (artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 576/70), por se considerar que o mesmo não reunia os requisitos legais para ser considerado terreno para construção.

De harmonia com o artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, «[c]onsidera-se terreno para construção aquele que, podendo ser utilizado para esse fim no estado actual e em face dos regulamentos em vigor, independentemente de quaisquer projectos, planos ou estudos que por alguma forma alterem essa possibilidade, pertença a aglomerado urbano e seja marginado por via pública urbana pavimentada e que disponha de infra-estruturas urbanísticas correspondentes às que sirvam o aglomerado, ou, quando este apresente zonas diferenciadas, às que sirvam as zonas em que as construções irão integrar-se».

Partindo da qualificação do terreno expropriado como terreno para outros fins ou terreno não considerado para construção, o valor deveria ter sido em princípio calculado com base no artigo 9.º do mesmo diploma. Segundo o n.º 1 desse artigo, o valor dos terrenos não considerados para construção «será calculado em função do rendimento possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu destino como prédios rústicos e ao seu estado no momento da expropriação, devendo tomar-se em conta, porém, a natureza do terreno e do subsolo, a configuração do imóvel e as suas condições de acesso, o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas, susceptíveis de influir no seu valor, desde que respeitem àquele destino». E o n.º 2 do mesmo artigo impunha o princípio de que o valor dos terrenos não destinados a construção «que, pelas suas condições, sejam insusceptíveis de rendimento como prédios rústicos» não poderia exceder «o valor correspondente aos terrenos de mais baixo rendimento da mesma zona ou região». Em caso de expropriação não sistemática que fosse destinada «a obras de urbanização ou abertura de grandes vias de comunicação», ao valor real do prédio seria «adicionado 20 por cento de mais-valia quando das obras a realizar resulte a transformação das faixas adjacentes ou de outros prédios da mesma área em terrenos para construção, de acordo com o respectivo plano ou projecto».

A decisão de primeira instância recusou a aplicação do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, considerando tal norma materialmente inconstitucional, por violação dos artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da Constituição, na linha do decidido pelo Tribunal Constitucional em diferentes arestos, nomeadamente no Acórdão n.º 131/88 (in Diário da República, I Série, n.º 148, de 29 de Junho de 1988). A Relação de Lisboa confirmou aquela sentença, desaplicando a norma e, implicitamente, tendo-a por inconstitucional.

Este último acórdão transitou em julgado nesta parte, por dele não ter sido interposto qualquer recurso sobre a questão de (in)constitucionalidade do artigo 9.º, n.º 17, do Decreto-Lei n.º 576/70, como se disse.

Operando a necessária repristinação, a decisão recorrida decidiu aplicar os artigos 42.º, n.º 2, e 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587 (Regulamento das Expropriações), não obstante a segunda destas normas contemplar prédios urbanos (os prédios rústicos — onde se incluem, na sistematização deste Regulamento de 1961, os terrenos para construção e os terrenos para outros fins do diploma de 1970 — são tratados, no que toca à determinação do seu valor, pelo artigo 44.º do Decreto n.º 43 587, mas a sua aplicação ao caso sub judicio foi expressamente afastada pelas duas instâncias, seguramente por se considerar a respectiva regulamentação inconstitucional — cfr. as decisões a fls. 122, 142 v e 144).

Importa acentuar neste momento que a Relação de Lisboa (e, antes dela, o Tribunal Judicial de Cascais) considerou não ser constitucionalmente legítimo repristinar uma norma que impunha que o valor real do prédio expropriado no caso concreto fosse «calculado em função do destino e rendimento deste como prédio rústico, tendo em atenção a natureza do terreno e do subsolo, a configuração do imóvel e as suas condições de acesso, o clima da região, os frutos pendentes e demais elementos referidos no artigo anterior» (no fundo, esta norma, como a do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, exclui qualquer consideração de certos elementos objectivos, como a potencial aptidão de edificabilidade dos terrenos expropriados, a ela se aplicando também as razões que levaram o Tribunal Constitucional a declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos n.os 1 e 2 do artigo 30.º do Código de Expropriações vigente — cfr. o citado Acórdão n.º 131/88 e o Acórdão n.º 52/90, este último publicado no Diário da República, I Série, n.º 75, de 30 de Março de 1990, e, sobre o primeiro, a anotação de João Paulo Cancella de Abreu, in O Direito, ano 120, 1988, III/IV, pp. 549 a 560).

Terão os recorrentes razão quando sustentam que o artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587 é materialmente inconstitucional, por ofensa dos artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da Constituição?

13 — A Lei n.º 2030 estabelecia no seu artigo 1.º, n.º 1, que os bens imóveis e direitos a eles relativos podiam ser expropriados por causa da utilidade pública prevista na lei, mediante o pagamento da justa indemnização. E no artigo 10.º, n.º 1, estabelecia-se o critério geral do cálculo da justa indemnização: esta seria «arbitrada com base no valor real dos bens expropriados», devendo sempre calcular-se o valor da propriedade perfeita. O artigo 11.º estabelecia uma concretização da forma de cálculo do valor do prédio expropriado, quando este fosse rústico.

No Regulamento das Expropriações de 1961, o artigo 42.º, n.º 2, procura delimitar o critério do valor real dos bens expropriados, introduzindo-lhe um elemento finalístico:

A justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação; o prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados, e não pelas despesas que haja de suportar para obter a substituição da coisa expropriada por outra equivalente.

Este preceito acha-se reproduzido ipsis verbis, com diferenças de pontuação apenas, pelo n.º 1 do artigo 28.º do Código das Expropriações vigente e, note-se, este último não foi ainda considerado contrário à Constituição pelo Tribunal Constitucional.

Na sua primeira parte encontra-se uma característica fundamental de indemnização devida pela expropriação. Como refere Alves Correia, desse princípio de que a indemnização é uma compensação pelo prejuízo e não um preço de uma aquisição deriva uma consequência importante de seu regime jurídico: a de que «no cálculo da indemnização não podem ser tomados em consideração os benefícios alcançados pelo expropriante, mas tão só os danos suportados pelo expropriado. Este princípio da indemnização, consagrado no artigo 28.º, n.º 1, do Código das Expropriações, apresenta-se como uma consequência natural do interesse público que se pretende realizar com a expropriação. Neste aspecto, poderemos dizer que aquele princípio é o corolário de uma correcta ponderação entre o interesse público e o interesse do expropriado: o interesse deste reclama a indemnização integral do prejuízo suportado; aquele impõe que a indemnização não vá além daquele prejuízo» («As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública», Coimbra, 1982, separata do Boletim da Faculdade de Direito, vol. XXIII do Suplemento, p. 128).

Para a determinação do prejuízo do expropriado, a segunda parte desta disposição impõe o recurso ao «valor real e corrente dos bens expropriados», excluindo a possibilidade de medição de tal prejuízo pelas despesas que o expropriado haja «de suportar para obter a substituição da coisa, expropriada por outra equivalente». Segundo o mesmo administrativista, a expressão agora transcrita só será defensável se entendida «em termos casuísticos ou concretos», podendo acontecer, «na realidade, que a substituição da coisa expropriada por outra de igual espécie e qualidade exija, num caso concreto, despesas acrescidas, que naturalmente não podem ser tidas em consideração no cômputo da indemnização». Mas Alves Correia previne que, em termos abstractos, «a indemnização há-de permitir ao expropriado a aquisição de uma coisa de igual espécie e qualidade, sob pena de não corresponder ao valor de mercado do bem expropriado» (ob. cit., p. 132), sendo certo que considera que a expressão legal valor real e corrente dos bens expropriados não pode ter outro significado senão o de «valor venal ou valor do mercado» (cfr., do mesmo autor, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, p. 541, nota 140).

Em conjugação com este preceito, surge-nos o artigo 43.º, n.º 1, do mesmo Regulamento, com o seguinte teor:

Na determinação do valor real do prédio deve o julgador atender aos seguintes elementos:

a) Situação, estado de conservação, qualidade de construção e condições de sanidade;

b) Número de inquilinos e rendas;

c) Rendimento colectável;

d) Despesas de conservação;

e) Preço por que haja sido anteriormente alienado e data das alienações;

f) Preço dos imóveis próximos, da mesma qualidade;

g) Declarações feitas pelos contribuintes ou avaliações realizadas para fins fiscais;

h) Quaisquer outras circunstâncias objectivas susceptíveis de influirem no seu valor corrente.

No caso sub judicio, as instâncias socorreram-se deste preceito — que visa estabelecer tão-somente elementos para determinação do valor dos prédios urbanos com a finalidade de fixação da justa indemnização — porque consideraram constitucionalmente ilegítimo atender exclusivamente ao destino e rendimento de um terreno rústico, quando se tratava de expropriação de um lote de terreno não cultivado situado numa zona de loteamento não legalizado, em zona diferenciada do aglomerado urbano, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro (cfr. relatório dos peritos, a fls. 87 e segs. dos autos). Por esta forma, o acórdão recorrido levou em conta a potencialidade aedificandi do prédio exproriado, tal como o tinham feito os peritos, atendendo à incidência de cada uma das infraestruturas urbanísticas da zona circundante, nomeadamente a existência de vias públicas próximas, pavimentadas e não pavimentadas, de rede eléctrica em baixa tensão, rede de distribuição domiciliária de água e rede de esgotos domésticos, à distância a que as diferentes partes do lote se encontravam dessas infraestruturas, ao índice de ocupação eventualmente autorizado pela câmara municipal competente, ao preço do metro quadrado de construção, etc..

14 — Como é evidente, não compete a este Tribunal sindicar o modo como, no caso sub judicio, veio a ser concretamente fixada a indemnização devida pela expropriação.

O Tribunal Constitucional tem uma competência restrita «à questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade suscitada» (artigo 71.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, redacção em vigor), ocupando-se, por isso, da conformidade ou desconformidade de normas com os princípios e normas constitucionais e não da constitucionalidade ou legalidade das decisões judiciais.

No que toca à invocada inconstitucionalidade material do artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587, entende este Tribunal que carece de razão a tese dos recorrentes.

A jurisprudência deste Tribunal tem apontado certos parâmetros de avaliação das soluções de legislação ordinária que, aplicados ao caso sub judicio, não abonam a tese da inconstitucionalidade das normas aplicadas pela decisão recorrida.

No que toca ao disposto no artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações vigente, escreveu-se no Acórdão n.º 341/86 que tal norma não consentia «na fixação do quantum indemnizatur o apelo a factores de outra natureza que não os rústicos, afastando todos os demais que eventualmente viessem a ocasionar um acréscimo de valor, como seja o da potencial aptidão de edificabilidade nos terrenos expropriados (...)», mas tal solução, por força dos limitados e restritivos índices ali contidos, não podia, por vezes, permitir a necessária restauração patrimonial, «impondo uma valoração distinta daquela que, fora de qualquer jogo especulativo e em condições de inteira normalidade de mercado, o expropriado podia alcançar» (in Diário da República, II Série, n.º 65, de 19 de Março de 1987). Daí resultava para este uma onerosidade forçada e acrescida, contrária ao princípio da igualdade, não se encontrando justificação material para a diferença valorativa dos terrenos expropriados, existente entre o seu valor real em condições normais de mercado e o valor atribuído em conformidade com o seu rendimento numa hipotética exploração agrícola. Anotando favoravelmente este acórdão, sublinhou José Osvaldo Gomes que «alguns elementos fixados na lei levam à marginalização de dados objectivos, maxime o aproveitamento dos terrenos para fins urbanísticos e a sua localização, conduzindo a valores completa e gravemente distanciados dos reais e correntes de mercado, pondo em causa o conteúdo essencial do direito à justa indemnização» (in Revista da Ordem dos Advogados, ano 47, I, Abril de 1987, p. 124).

Por outro lado, o mesmo Tribunal tem-se abstido de afirmar «que constitucionalmente a justa indemnização tenha de responder ao valor de mercado» (formulação do Acórdão n.º 131/88, já citado), embora aceite que tem de haver respeito pelo princípio de equivalência de valores, isto é, «nem a indemnização pode ser tão reduzida que o seu montante a torne irrisória ou meramente simbólica, nem, por outro lado, nela deve atender-se a quaisquer valores especulativos ou ficcionados, por forma a distorcer (positiva ou negativamente) a necessária proporção que deve existir entre as consequências da expropriação e a sua reparação» (formulação do Acórdão n.º 52/90, já citado também). A indemnização não pode estar sujeita ou condicionada por factores especulativos, artificialmente criados, antes devendo «representar e traduzir uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado». (formulação do Acórdão n.º 381/89, publicado no Diário da República, II Série, n.º 207, de 8 de Setembro de 1989).

Ora, o disposto no artigo 43.º, n.º 1, do Decreto n.º 43 587 — norma que constitui o objecto do presente recurso — não afasta, antes impõe o recurso pelo juiz à ponderação de elementos ou factores de natureza diversa da resultante do destino rústico do bem expropriado, tendo neste caso permitido levar em conta diferentes elementos objectivos, como a situação de localização do imóvel, o preço por que foi adquirido e a data da aquisição, a circunstância de estar integrado num loteamento não legalizado na freguesia de S. Domingos de Rana, concelho de Cascais, a existência e proximidade de diferentes infraestruturas urbanísticas, o rendimento como prédio rústico, a sua potencial aptidão para nele se construir uma edificação e o índice de construção autorizado em regra, a percentagem do valor do terreno no custo de uma construção (cfr. Alves Correia, O Plano Urbanístico, cit., pp. 550 e segs.).

Por tal motivo, não pode dizer-se que a norma impugnada viole o princípio da igualdade ou o princípio da justa indemnização, não sendo, por isso, materialmente inconstitucional.

IV

15 — Nestes termos, pelos motivos expostos, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Lisboa, 23 de Outubro de 1991.

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Luís Nunes de Almeida.

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 1992.