349/90 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 388/91

ACÓRDÃO N° 388/91

Processo n.º 349/90

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Mário Brito

1. Em 13 de Novembro de 1987, A., S. A., deduziu oposição à execução fiscal contra ela instaurada na Repartição de Finanças da Figueira da Foz para cobrança da "taxa" que, ao abrigo da alínea c) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-C/86, de 23 de Abril, lhe foi liquidada pelo Instituto dos Produtos Florestais relativamente às vendas realizadas no mês de Abril daquele ano, no montante de 11.624.135$00. A oposição baseou-se na ilegalidade da dívida exequenda, ou seja, o fundamento previsto na alínea a) do artigo 176.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos (Decreto-Lei n.º 45 005, de 27 de Abril de 1963), designadamente por inconstitucionalidade do referido Decreto-Lei n.º 75-C/86, quer porque a autorização concedida ao Governo pelo n.º 1 do artigo 64.º da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Orçamento do Estado para 1985) para legislar nessa matéria – autorização necessária por se estar em face de um imposto – caducou com a demissão do Governo e a dissolução da Assembleia da República, nos termos do n.º 4 do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa, quer porque o mesmo Decreto-Lei veio a ser emitido para além do termo da duração da autorização (31 de Dezembro de 1985), quer finalmente porque o Suplemento do Diário da República em que ele foi publicado – 23 de Abril – só veio a ser distribuído em 22 de Maio, ou seja, quando já estava em vigor uma nova Lei do Orçamento (para 1986) – a Lei n.º 9/86, de 30 de Abril tendo, portanto, o imposto sido criado por um diploma que não chegou a "entrar em vigor".

A oposição foi, todavia, julgada improcedente por sentença do juiz do Tribunal Tributário de 1ª. Instância de Coimbra de 25 de Outubro de 1988.

Recorreu a A. para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, mas esta, por acórdão de 27 de Setembro de 1989, negou provimento ao recurso.

Interposto novo recurso, desta vez para o pleno dessa Secção, veio a decisão a ser confirmada por acórdão de 31 de Outubro de 1990.

Recorreu então a A. para o Tribunal Constitucional, com fundamento na inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 75-C/86, mas agora apenas porque, "tratando o mesmo de matéria reservada à Assembleia da República – criação de impostos e sistema fiscal – alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, foi decretado ao abrigo de uma autorização legislativa constante da Lei n.º 2-B/85 – Orçamento do Estado para 1985 – que entretanto havia caducado no termo do ano económico para que fora concedida”.

A entidade recorrida alegou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

2. O artigo 64.º, n.º1, da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Orçamento do Estado para 1985), autorizou o Governo "a criar ou rever receitas a favor dos organismos de coordenação económica ou dos que resultarem da sua reestruturação e a estabelecer a incidência, as isenções, as taxas, as garantias dos contribuintes, as penalidades e o regime de cobrança das mesmas".

Foi no uso dessa autorização, como se diz no respectivo preâmbulo, que o Decreto-Lei n.º 75-C/86, de 23 de Abril, veio dispor que constituem receitas do Instituto dos Produtos Florestais, entre outras, "a taxa de 0,45% sobre o valor total das vendas de pastas químicas" (artigo l.º, alínea c)).

Como se sabe, o Instituto dos Produtos Florestais extinto pelo Decreto-Lei n.º 466/88, de 15 de Dezembro – era precisamente um organismo de coordenação económica, como consta do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31 de Outubro, que o criou (cfr. o artigo 37.º da Constituição Politica da República Portuguesa de 1933 e o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 283/72, de 11 de Agosto).

E o que se discute é se a autorização legislativa contida no citado artigo 64.º, n.º 1, da Lei n.º 2-B/65 teria já caducado quando foi editado o Decreto-Lei n.º 75-C/86: não já como consequência da demissão do Governo (Decreto do Presidente da República n.º 43-A/85, de 12 de Julho) ou por virtude da dissolução da Assembleia da República (Decreto do Presidente da República n.º 43/85, de 12 de Julho) – fundamentos que a recorrente começou por invocar e que abandonou neste recurso –, mas sim por entretanto ter chegado ao seu termo o ano económico a que respeitava o orçamento aprovado por aquela Lei n.º 2-B/85.

É claro que a discussão só tem sentido se se aceitar que as chamadas "taxas" dos organismos de coordenação económica são verdadeiros impostos, tese que tem constituído jurisprudência pacifica do Supremo Tribunal Administrativo, como o próprio recorrente reconhece, e que ele, por isso mesmo, não discute. Na verdade, só a criação de impostos, que não de taxas, se inclui na reserva relativa de competência legislativa (Constituição, artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da versão de 1982, a que corresponde aliás o mesmo preceito na versão de 1989).

Vejamos estão a questão posta.

3. Impõe o n.º 2 do citado artigo 168.º. da Constituição que as leis de autorização legislativa definam, não só o objecto, o sentido e a extensão da autorização, como também a sua duração.

Ora, a lei de autorização aqui em debate, isto é, o n.º 1 do artigo 64.º. da Lei n.º 2-B/85, não fixa prazo para o Governo legislar em matéria de receitas ("taxas") dos organismos de coordenação económica e, portanto, do Instituto dos Produtos Florestais.

Simplesmente, tratando-se da lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1985 (artigo 1.º, alínea a)), a não referência à duração da autorização legislativa é irrelevante.

Como escreve José Manuel M. Cardoso da Costa, Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, 1982, Separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra – "Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro" – 1981, n.º 5 e nota 30, "as autorizações legislativas constantes da Lei do Orçamento não podem sem mais equiparar-se às previstas, em geral, no artigo 168.º da Constituição – e isso porque lhes será inerente um significado 'material' especifico, do qual comungam com os restantes preceitos da lei"; "a exigência [trata-se da exigência, feita no n.º 1 do artigo 168.º, na sua redacção originária, e no n.º 2 do mesmo artigo, na redacção de 1982, de que as autorizações legais definam a sua duração], na verdade, não tem cabimento quanto a elas, já que a respectiva duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento".

E esta orientação tem sido seguida pelo Tribunal em vários acórdãos, dos quais se indica, a título exemplificativo, o n.º 69/86, de 5 de Março (no Diário da República, II série, de 9 de Junho de 1986).

Quer dizer: - a autorização legislativa constante do n.º 1 do artigo 64.º da Lei n.º 2-B/85 tinha a duração do Orçamento, ou seja, a duração de um ano, já que o Orçamento do Estado, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 40/83, de 13 de Dezembro – Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado – é anual.

O Decreto-Lei n.º 75-C/86, que reviu as receitas do Instituto dos Produtos Florestais, só veio, porém, a ser publicado em 23 de Abril de 1986, tendo o Suplemento do Diário da República em que ele vem inserido sido distribuído, como está assente nos autos, só em 22 de Maio desse ano. Quid inde?

4. Coincidindo o ano económico com o ano civil, por força do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da citada Lei n.º 40/83, o Orçamento do Estado para 1985, aprovado pela Lei n.º 2-B/85, devia, na verdade, vigorar até 31 de Dezembro desse ano. E, pela mesma razão, a autorização concedida ao Governo pelo n.º 1 do artigo 64.º. dessa Lei devia ser usada até essa data.

Mas, por um lado, devendo o Orçamento para 1985 ser votado pela Assembleia da República até 15 de Dezembro de 1984, em obediência ao n.º1 do artigo 14.º da referida Lei n.º 40/83, a Lei n.º 2-B/85 só veio a ser aprovada em 15 de Fevereiro de 1985 e, por isso, só foi publicada no Suplemento do Diário da República de 28 desse mês; por outro lado, a Lei n.º 9/86, que aprovou o Orçamento do Estado para 1986, só foi aprovada em 13 de Abril de 1986 e, por isso, só foi publicada no 2.º Suplemento do Diário da República de 30 desse mês.

Ora, em caso de atraso na votação ou aprovação da proposta de orçamento, dispõem os n.ºs 1 e 2 do artigo 15.º da citada Lei n.º 40/83, subordinada à epigrafe "atraso na votação ou aprovação da proposta de orçamento":

1. Se a Assembleia da República não votar ou, tendo votado, não aprovar a proposta de orçamento, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, de modo que possa entrar em execução no inicio do ano económico a que se destina, manter-se-á em vigor o orçamento do ano anterior, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução.

2. A manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abrange a autorização para a cobrança de todas as receitas nele previstas, bem como a prorrogação da autorização referente aos regimes das receitas que se destinavam apenas a vigorar até ao final do referido ano.

E daí que se tenha entendido que a autorização concedida pelo n.º 1 do artigo 64.º da Lei n.º 2-B/85 podia ser utilizada até à entrada em vigor da Lei n.º 9/86.

Mas a regra da anualidade do Orçamento, consagra­da expressamente, como se disse, no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 40/83, resulta desde logo de preceitos constitucionais: os artigos 93.º e 108.º, n.º 2. Neste sentido: Professor José Joaquim Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 3.º edição, revista e actualizada, 1989, n.º 4 (nota (1) de págs. 47). E pode perguntar-se se o artigo 15.º da Lei n.º 40/83 não será inconstitucional.

5. A constitucionalidade do preceito correspondente da Lei n.º 64/77, de 26 de Agosto – o artigo 12.º –, foi afirmada por António L. Sousa Franco, "Sistema Financeiro e Constituição Financeira no Texto Constitucional de 1976" (nos Estudos sobre a Constituição, 3.º volume, 1979, págs. 487), n.º 4, f), 2.º:

Com plena constitucionalidade, a Lei n.º 64/77 determinou em tal caso [não votação ou não aprovação do orçamento] a aplicação do regime tradicional dos duodécimos supletivos: continua em vigor por duodécimos o orçamento do ano anterior, com as alterações que nele forem introduzidas durante e execução (também elas "por duodécimos", ainda que introduzidas, como é normal, no decurso da vigência orçamental: artigo 12.º, n.ºs 1 e 2).

Esse artigo – o artigo 12.º da Lei n.º 64/77 – foi, porém, considerado "de duvidosa constitucionalidade" por António Braz Teixeira, Introdução ao Direito Financeiro, 1980, n.º 182, VI (nota (4) de págs. 71), "por, de certo modo, contrariar o princípio da anualidade orçamental consagrado no n.º 1 do art.º 108.º da Lei Fundamental vigente, ao admitir que o orçamento de um ano possa vigorar para além do período a que respeita".

O Professor Teixeira Ribeiro, em comunicação apresentada à Academia das Ciências de Lisboa em sessão da Classe de Letras de 9 de Junho de 1983, subordinada ao título "As Alterações à Constituição no domínio das Finanças Públicas" e publicada com notas no Boletim de Ciências Económicas, volume XXVI, 1983, págs. 241, considerou "muito fundadas" as dúvidas suscitadas por Braz Teixeira acerca da constitucionalidade do citado artigo 122.

Guilherme de Oliveira Martins, Constituição Financeira, 2.º volume, 1984/85, n.º 135, veio, porém, afastar a inconstitucionalidade do artigo 15.º da Lei n.º 40/83, ao escrever:

Esta manutenção da vigência do Orçamento do ano anterior traduz-se numa renovação, provisória e implícita, da autorização parlamentar, a qual abrange a cobrança das receitas previstas para o ano lindo, incluindo as que se destinavam a vigorar apenas até ao final do ano anterior.

Não se trata, pois, de uma excepção à regra da anualidade. Há, sim, uma renovação provisória da autorização anual que não prolonga a aplicação do Orçamento do ano anterior, mas que o põe de novo em vigor, como se fosse outro. A execução do Orçamento anterior já terminou no fim do ano civil. Estamos perante uma nova execução.

O Prof. Teixeira Ribeiro, nas referidas Lições, n.º 8, b) (nota (2) de págs. 104), continuou a considerar "muito duvidosa" a constitucionalidade do questionado artigo 15.º, perguntando a propósito da construção de Oliveira Martins: "então as autorizações parlamentares não têm de ter prazo definido, dependendo a sua renovação de novo voto da Assembleia da República"? Mas, na Anotação que fez ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Tributário) de 21 de Fevereiro de 1990 na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 123.º, págs. 276, passou a considerar tal constitucionalidade "apenas duvidosa", concebendo "que se possa arrazoar assim":

O n.º 2 do artigo 109.º da Constituição preceitua que "a proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser cumpridos". Não se estabelece aí, portanto, nenhuma reserva quanto à natureza desses procedimentos. Porque não admitir que entre eles figure o prolongamento do orçamento do ano anterior? A regra da anualidade deixaria, então, de ser regra absoluta, passando a ser regra com uma possível excepção.

E o mesmo Professor, voltando a examinar o problema em Anotação ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (pleno da referida Secção) de 7 de Março de 1990 (na citada Revista, ano 123.º., págs. 329), continua a admitir a vigência do Orçamento para além de 31 de Dezembro, precisamente até á entrada em vigor da nova Lei do Orçamento.

A questão que aqui se discute não é, porém, a da manutenção do Orçamento, mas a da manutenção das autorizações legislativas em matéria fiscal que figurem na respectiva lei.

Ora, essa questão está hoje resolvida, isto é, depois da 2ª revisão da Constituição, no n.º 5 do seu artigo 168.º:

As autorizações concedidas ao Governo na lei do Orçamento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam.

Quer dizer: as autorizações legislativas em matéria fiscal constantes da lei do Orçamento não caducam, ao contrário das restantes autorizações, com a demissão do Governo a que foram concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República (n.º 4 do citado artigo 168.º); mas caducam "no termo do ano económico a que respeitam", ou seja, em 31 de Dezembro, uma vez que, como se disse, o ano económico coincide com o ano civil.

A consideração deste novo preceito permitiu precisamente ao Prof. Teixeira Ribeiro afirmar na Anotação citada em último lugar:

Por conseguinte, se for constitucional, como pretende o Supremo, o artigo 15.º desta Lei [a Lei do Enquadramento], isto é, se a Lei do Orçamento de um ano continuar em vigor no ano subsequente até que entre em vigor uma nova Lei, nem por isso se mantêm para depois de 31 de Dezembro as autorizações legislativas fiscais que tenham sido concedidas naquela Lei. Tais autorizações caducam com o termo do ano civil.

Por outras palavras: o novo n.º 5 do artigo 168.º da Constituição," por um lado [...], desprende da vigência da Lei do Orçamento a validade das autorizações legislativas fiscais dadas nessa Lei; por outro, estabelece um termo para a validade de tais autorizações que coincide com o termo da anualidade orçamental".

Simplesmente, este preceito, acrescentado, como se disse, pela 2ª revisão da Constituição (Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho), não pode ser aplicado a uma situação anterior, como é o caso dos autos.

O seu valor doutrinário não deve, porém, deixar de ser tomado em conta (cfr., a propósito. Professor Pires de Lima, na citada Revista, ano 100.º, pág. 329, nota 2).

E, na verdade, as razões invocadas para que, em caso de atraso na votação ou aprovação da proposta de orçamento, se mantenha em vigor o Orçamento do ano anterior, como se dispõe no n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 40/83 – ou seja, os serviços do Estado têm de funcionar sem interrupções, não podendo haver hiatos no desenvolvimento da sua actividade financeira –, não procedem quanto às autorizações legislativas constantes da lei do Orçamento que incidam sobre matéria fiscal. O atraso na entrada em vigor da nova lei do Orçamento não impede o Governo de legislar, até 31 de Dezembro, sobre a matéria que foi objecto de autorização legislativa na lei anterior.

Dito de outra maneira: se se pode justificar a não observância da regra da anualidade para o Orçamento propriamente dito, já o mesmo não se pode dizer a respeito das autorizações legislativas concedidas ao Governo na lei do Orçamento que incidam sobre matéria fiscal.

O n.º 2 do citado artigo 15.º da Lei n.º 40/83, interpretado no sentido de que a manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abrange as autorizações concedidas ao Governo que incidam sobre matéria fiscal, ofende, pois, a regra, resultante da conjugação do n.º 3 do artigo 168.º da Constituição, na versão de 1982 (as leis de autorização legislativa devem definir a duração da autorização), com os citados artigos 93.º e 108.º, n.º 2, de que tais autorizações só podem ser utilizadas até 31 de Dezembro.

E, sendo inconstitucional essa norma, tem de concluir-se que a autorização legislativa contida no artigo 64.º, n.º 1, da Lei n.º 2-B/85 caducou em 31 de Dezembro de 1985.

Tal autorização já havia, portanto, caducado quando foi editado o Decreto-Lei n.º 75-C/86, que criou a receita do Instituto dos Produtos Florestais em discussão no presente processo. E daí que tudo se deva passar como se o Governo tivesse legislado sem autorização legislativa em matéria da competência da Assembleia da República.

O Decreto-Lei n.º 75-C/86, na parte aqui em apreciação, é, assim, inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

6. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, ordena-se que o processo seja remetido ao Supremo Tribunal Administrativo, para que o acórdão recorrido seja reformado em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade.

Lisboa, 22 de Outubro de 1991

Mário de Brito

Fernando Alves Correia

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Bravo Serra

Luís Nunes de Almeida