TC_19910386 · Tribunal Constitucional

Acórdão 386/91

ACÓRDÃO N.o 386/91

Processo: n.º 90/90.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Bravo Serra.

I

1 — O Dr. A. passou à situação de reserva, como major médico, em Maio de 1975, sendo que ingressara no Quadro Permanente das Forças Armadas em 1955, auferindo, naquela situação, em Novembro de 1983, um total de Esc. 56.200$00.

2 — Antes da sua passagem à reserva, o Dr. A. fora autorizado a desempenhar, em acumulação, funções nos então Serviços Médico-Sociais da Federação das Caixas de Previdência e nos Hospitais Civis de Lisboa.

3 — Aquando daquela passagem à reserva, encontrava-se ele no desempenho de funções acumuladas como assistente de neurocirurgia dos Hospitais Civis de Lisboa [cargo a que, no actual ordenamento, corresponde a categoria de chefe de serviço], e, igualmente, nos então Serviços Médico-Sociais da Federação das Caixas de Previdência.

4 — Requereu o Dr. A. ao Ministro da Saúde o desempenho de funções nos lugares de chefe de serviço de Neurocirurgia dos Hospitais Civis de Lisboa e de neuro-cirurgião dos Serviços Médico-Sociais do Distrito de Lisboa, não obstante ser major médico na situação de reserva, sendo que, relativamente àquelas funções, tinha, anteriormente, na oportunidade de integração do pessoal dos Serviços Médico Sociais na função pública, optado pela manutenção do regime jurídico-laboral privado.

5 — Por despacho de 30 de Julho de 1985 do Director-Geral dos Cuidados de Saúde Primários, invocando delegação, foi autorizado o referido desempenho num total de 44 horas semanais — 20 horas nos Hospitais Civis de Lisboa e 24 horas na Administração Regional de Saúde de Lisboa — não podendo, porém, o Dr. A. receber mais de 1/3 da respectiva remuneração, face ao disposto no Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro.

6 — De tal despacho, na parte em que limitou a remuneração a perceber, recorreu o Dr. A. para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no petitório desde logo invocando a inconstitucionalidade orgânica originária «de todo o capítulo IV do Decreto-Lei n.º 110-A/81», por ter sido editado pelo Governo sem autorização da Assembleia da República, assim violando a alínea m) do artigo 167.º da C.R.P., e a inconstitucionalidade material, por ofensa da alínea a) do n.º 1 do artigo 60.º da Lei Fundamental, do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72.

7 — Por sentença de 28 de Fevereiro de 1990, proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi anulado o acto impugnado na parte em que, por aplicação do disposto no artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, limitou a remuneração a receber pelo Dr. A..

8 — Para tanto, e no que ora interessa, essa sentença baseou-se na seguinte ordem de considerações:

a) O despacho recorrido não fez aplicação do regime jurídico de acumulação de lugares ou cargos públicos estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 110-A/81, pelo que seria em pura perda tudo quanto vinha alegado no tocante aos vícios daquele acto e com referência a tal diploma, não podendo ele ser acusado de violar disposições legais que não aplicou nem tinha que aplicar, por não respeitarem ao tipo de acto em causa ou não disciplinarem o concreto aspecto da relação jurídico-administrativa sobre que recaiu, igualmente não podendo ser afectado pela eventual inconstitucionalidade de disposições de lei ordinária que o não regiam;

b) A limitação de remuneração dos cargos acumulados aos aposentados, permitidos desempenhar outras funções públicas pelo artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, era aplicável aos militares na situação de reserva por força do disposto no Decreto-Lei n.º 420/73, de 22 de Agosto, não sendo, por outro lado, tal limitação apenas aplicável aos aposentados que regressem à actividade;

c) Era pressuposto da aplicação da regra do aludido artigo 79.º a natureza do serviço e a prestação de serviço subordinado e não o regime juslaboral ou juspublicístico do vínculo;

d) Os Hospitais Civis de Lisboa e a Administração Regional de Saúde de Lisboa são serviços do Estado, ainda que da administração indirecta;

e) Aquele artigo 79.º, na parte em que limitava a remuneração auferida pelo aposentado em exercício a uma terça parte da remuneração que compete às funções que foi autorizado a receber, sofria de inconstitucionalidade por violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 60.º da Constituição (versão de 1982), dada a igualdade de tarefas desempenhadas pelos aposentados e pelos trabalhadores no activo e a desigualdade de contrapartidas remuneratórias;

f) Ainda que se entendesse (o que era desde logo duvidoso) que o artigo 78.º do mesmo Decreto-Lei n.º 498/72 consagrava, relativamente aos funcionários aposentados e equiparados, a proibição de acumulação de empregos ou cargos públicos constante do n.º 4 do artigo 269.º da Constituição, assim justificando o desvio na retribuição a excepcionalidade da permissão da acumulação, o que era certo era que este desvio, determinado no artigo 79.º, nada tinha a ver com o respeito pela proibição da acumulação de empregos ou cargos públicos, proibição essa que não saía mais realizada pelo facto de ao aposentado autorizado a desempenhar funções públicas só ser pago 1/3 do trabalho que prestava.

9 — Da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recorreu obrigatoriamente o Ministério Público, neste Tribunal tendo apresentado alegações o seu Ex.mo Representante, que concluiu pela confirmação da sentença recorrida na parte impugnada, já que devia ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, na parte em que determina o abono de apenas uma terça parte da remuneração que competir às funções públicas desempenhadas por aposentados, porquanto ofendia a garantia constitucional do direito à retribuição do trabalho consignada nos artigos 18.º e 60.º, n.º 1, alínea a), da Lei Fundamental (versão da 1.ª Revisão), este último correspondendo ao artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da vigente versão.

II

1 — Consagra o artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72:

(Exercício de funções públicas por aposentados)

Nos casos em que aos aposentados seja permitido desempenhar outras funções públicas é-lhes mantida a pensão de aposentação e abonada uma terça parte da remuneração que competir a essas funções, salvo se lei especial determinar ou o Conselho de Ministros autorizar abono superior, até ao limite da mesma remuneração.

2 — De outro lado, o n.º 1 do artigo 78.º do mesmo diploma estabelece uma regra geral de incompatibilidade para os aposentados quanto ao exercício de funções remuneradas do serviço do Estado, dos institutos públicos, das autarquias locais e das empresas públicas [naquele artigo falava-se, ainda, dos organismos de coordenação económica e das províncias ultramarinas], excepcionando-se, contudo, os casos de exercício de funções em regime de mera prestação de serviços sem sujeição, de modo continuado, à direcção e disciplina da respectiva entidade pública, e os casos directamente permitidos pela lei ou permitidos por ela mediante autorização do Conselho de Ministros.

Daí que o artigo 79.º deva ser perspectivado como uma norma instrumental daqueloutra ínsita no artigo 78.º, precisamente ao fixar a medida remuneratória [a totalidade do abono da pensão de aposentação e um terço da remuneração correspondente ao exercício das funções públicas desempenhadas, ou remuneração superior a esse um terço e até à totalidade, se determinada por lei especial ou autorizada pelo Conselho de Ministros] aplicável às situações consubstanciadoras da possibilidade de acumulação da pensão de aposentação com outras remunerações derivadas do exercício de funções públicas (cfr., sobre este carácter instrumental, o Parecer n.º 173/82, de 28 de Abril de 1983, da Procuradoria-Geral da República, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 332, pp. 181 e segs., maxime p. 187).

3 — O artigo único do Decreto-Lei n.º 420/73, de 22 de Agosto, por seu turno, veio estatuir que o regime prescrito no artigo 79.º do Estatuto da Aposentação [aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72] era aplicável aos militares na situação de reserva.

Significa isto que, nos casos em que aos militares na situação de reserva seja permitido o desempenho de outras funções públicas, manterão eles a pensão de reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração cabida a esse desempenho, ou superior a essa terça parte e até à sua totalidade, se tal se encontrar determinado em lei especial ou for autorizado pelo Conselho de Ministros, sendo que se não poderá agora discutir se, perante a condição de militar na reserva e licenciado do Dr. A., era possível a autorização contida no já aludido despacho do Director-Geral dos Cuidados de Saúde Primários (cfr., no entanto, o que regem o n.º 4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 176/71, de 30 de Abril, e o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 39 843, de 7 de Outubro de 1954).

4 — Como claramente se extrai da sentença recorrida, a única norma desaplicada, e com invocação da sua desconformidade com a alínea a) do n.º 1 do artigo 60.º da Constituição, foi a que se contém no artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, e somente na parte em que limita a uma terça parte a remuneração a auferir por um aposentado (in casu como reservista licenciado) pelo permitido desempenho de outras funções públicas.

Será, pois, sobre esta norma e naquela medida que deverá incidir, nos presentes autos, o juízo a formular pelo Tribunal Constitucional.

5 — Na versão originária da Constituição consagrava-se na alínea a) do artigo 53.º que todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, nacionalidade, religião ou ideologia tinham direito à retribuição do trabalho segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna.

Tais direito e proibição discriminatória continuaram a perdurar, em moldes em tudo idênticos, no texto constitucional resultante da revisão operada pela Lei Constitucional n.º 1/82 [artigo 60.º, n.º 1, alínea a)] e da revisão operada pela Lei Constitucional n.º 1/89 [artigo 59.º, n.º 1, alínea a)].

Nas citadas disposições constitucionais reafirma-se o princípio fundamental da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Lei Básica, vertido na óptica dos direitos dos trabalhadores, efectuando-se uma determinação negativa [a proibição da discriminação], referindo-se um parâmetro positivo [a igualdade de retribuição], sujeito a avaliação, mediante critérios objectivos e materiais — logo não meramente formais — da quantidade, qualidade e natureza do trabalho, aos quais não poderá ser alheia a realidade social e, por fim, definindo-se como objectivo a garantia de uma retribuição do trabalho permissora de um trem de vida, individual e do agregado familiar, adequado ao grau económico generalizado do País (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., pp. 21 e segs., Jorge Leite, Direito do Trabalho e da Segurança Social, pp. 305 e segs., e Francisco Lucas Pires, Uma Constituição para Portugal, 1975, pp. 62 e segs.).

6 — Face e estes contornos, será que ofende o preceito constitucional vazado na alínea a) do artigo 53.º da versão originária da Constituição, na alínea a) do n.º 1 do artigo 60.º da versão de 1982 e na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da actual versão, uma norma que estabeleça limites à cumulação de remuneração devida pelo desempenho de outras funções públicas por um ex-servidor do Estado, com a pensão de aposentação (ou reserva) por ele já percebida?

Entende-se que a resposta a esta questão genérica terá de ser negativa.

6.1 — É que, por um lado, a pensão auferida (que até, numa certa visão das coisas, poderia ser entendida como o posterior pagamento daquela parte da retribuição do trabalho desempenhado pelo servidor do Estado enquanto se manteve no activo, pagamento esse que lhe não foi feito, porque, ao menos em parte, descontado no vencimento líquido então auferido a título de subscrição para a Caixa Geral de Aposentações, e que, ajuntado à parte já paga, justificava a remuneração ilíquida global como ajustada à quantidade, qualidade e natureza do trabalho efectuado) pode, ou deve, ser entendida como a atribuição de um quantitativo ajustado à prossecução da existência condigna de vida do servidor, atentas as condições sociais e familiares que deterá aquando da sua aposentação.

A ser assim, estaria efectivada a garantia ínsita na parte final da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição (versão actual).

E, por isso, a remuneração pelo desempenho de outras funções públicas — ainda que limitada — representaria um plus retributivo a acrescer ao percebido a título de pensão pelo aposentado.

Na verdade, os proventos auferidos pelo funcionário no activo e decorrentes do exercício de funções ou cargos públicos em qualidade e quantidade iguais às desempenhadas pelo aposentado autorizado a exercê-las constituem, quanto ao primeiro, o núcleo essencial da respectiva retribuição, que há-de obedecer ao comando garantístico da parte final do mencionado preceito da Constituição, derivando, ainda, de algum modo, do próprio direito ao trabalho concedido aos cidadãos.

Ora, se aos aposentados da função pública a garantia de existência condigna está assegurada pela atribuição da pensão de reforma, é claro que o quantitativo que percebem além da pensão e advindo do permitido desempenho de outro emprego ou cargo públicos, colocá-los-á, relativamente a essa garantia, em situação não igual à dos funcionários do activo que exercem funções iguais, em quantidade e qualidade, às que o aposentado está autorizado a desempenhar.

A remuneração auferida pelo trabalhador da função pública aposentado e em consequência do trabalho «cumulado», constitui, pois, um plus retributivo que não tem origem, directamente, no seu direito ao trabalho, conquanto, obviamente, derive do trabalho desempenhado.

6.2 — Por outro lado, e primordialmente, é necessário não olvidar que no próprio texto constitucional [n.º 4 do artigo 269.º, correspondente, na primeira versão, ao n.º 4 do artigo 270.º] se descortina credencial bastante para legitimar o legislador ordinário a definir os casos e as condições em que a regra da proibição da acumulação de empregos ou cargos públicos aí contida pode ser excepcionada.

6.3 — Concluir-se-á, desta arte, que, em termos genéricos, não será feridente da Lei Fundamental e, designadamente, do que se consagra na já referida alínea a) do n.º 1 do seu artigo 59.º, norma infraconstitucional que venha estabelecer um limite à cumulação de remunerações advindas da pensão de reforma de um aposentado da função pública e da retribuição pelo exercício de funções ou cargos públicos que ele se encontre legalmente autorizado a desempenhar, independentemente da concretização, numa ou noutra, desse limite.

7 — Mas, se a tal conclusão se chegou, a indagação do problema não pode quedar-se por aqui.

De facto, tendo em conta o direito fundamental garantido na mencionada alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º, concretizador daqueloutro da igualdade, e o princípio de justiça que lhe está subjacente, mister é que o total recebido pelo aposentado se não mostre inferior ao vencimento percebido pelo trabalho desempenhado pelo funcionário no activo, sob pena de, havendo exercício de trabalho em qualidade e quantidade iguais por parte de dois trabalhadores, um deles receber, a final, menos do que o outro.

Pois bem:

Se mercê de limitação à globalidade remuneratória imposta por normação ordinária, o total auferido pelo aposentado — resultado da pensão e do «vencimento» proveniente do desempenho autorizado de função ou cargo públicos — se mostrar de quantitativo inferior ao «salário» atribuído ao trabalhador do activo que exerce função ou cargo iguais aos que o aposentado está permitido exercer, então o citado princípio de justiça subjacente à referida norma constitucional ver-se-á inequivocamente abalado.

8 — A ser assim, como é, perante o dispositivo constante da norma em apreciação, poderão surgir hipóteses em que a soma da pensão de reforma do aposentado e do montante da retribuição do autorizado desempenho de outra função ou cargo públicos — montante esse derivado do limite imposto pela mesma norma — seja de quantitativo inferior ao do auferido pelo funcionário no activo que exerce igual função ou cargo.

Ora, em tais casos, originados pela estatuição da norma em causa, criar-se-ão situações conflituantes com os assinalados princípio de justiça e garantia respectivamente ínsito e consagrada na Lei Básica.

9 — Refere o Ex.mo Representante do Ministério Público nas suas alegações que, hoje, casos como o sub judice ver-se-ão regulados pelo n.º 4 do artigo 126.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34-A/90, visto que o artigo 48.º deste diploma revogou o artigo único do Decreto-Lei n.º 420/83.

9.1 — Cremos que não assiste, neste ponto, total razão ao recorrente.

Efectivamente, não se mostra expressamente revogada pelo citado artigo 48.º, de entre a extensa indicação de diplomas aí efectuada, o Decreto-Lei n.º 420/73.

Por outra banda, ainda que se quisesse que aquela revogação se teria operado pelo teor da norma constante do corpo do indicado artigo 48.º, no segmento em que se consagra a revogação de toda a legislação que contrarie o disposto no decreto-lei de que ele faz parte, o que é certo é que o estatuído no n.º 4 do artigo 126.º o Estatuto dos Militares das Forças Armadas só opera nos casos em que a remuneração correspondente à pensão de reserva seja inferior ao vencimento pelo permitido desempenho de funções públicas ou de prestação de serviço em empresas públicas ou entidades públicas ou equiparadas.

Por isso, se o montante da pensão de reserva for superior ao vencimento pelo exercício de outras funções, continuarão a reger as regras dos artigos 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72 e único do Decreto-Lei n.º 420/73, motivo pelo qual se não poderá, de todo, considerar este último como revogado.

III

Face ao que se veio de expor, o Tribunal decide:

a) Julgar inconstitucional, por violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa [versão actual], a norma constante do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, mas somente na medida em que permite que o montante da pensão de reforma percebida por um aposentado, somado ao abono de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de outras funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo de tal remuneração;

b) Conceder, em consequência, provimento ao recurso, determinando-se a reforma da sentença impugnada de harmonia com o formulado juízo sobre a questão de inconstitucionalidade.

Lisboa, 22 de Outubro de 1991.

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

Luís Nunes de Almeida.

DECLARAÇÃO DE VOTO

O artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação), estabelece o princípio de que os aposentados, isto é, os servidores do Estado na situação de aposentação, não podem exercer funções remuneradas ao serviço do Estado; ainda segundo o mesmo preceito, exceptuam-se, porém, os casos permitidos por lei, quer directamente, quer mediante autorização do Conselho de Ministros. E o artigo 79.º preceitua que, nos casos em que aos aposentados seja permitido desempenhar outras funções públicas, lhes é mantida a pensão de aposentação e abonada uma terça parte da remuneração que competir a essas funções, salvo se lei especial determinar ou o Conselho de Ministros autorizar abono superior, até ao limite da mesma remuneração.

O regime deste artigo 79.º foi, por sua vez, tornado aplicável aos militares na situação de reserva pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 420/73, de 22 de Agosto.

No presente recurso é posta em causa a constitucionalidade da norma desse artigo 79.º, na parte em que ela limita a uma terça parte a remuneração correspondente às outras funções desempenhadas pelos aposentados (mais rigorosamente, pelos militares na situação de reserva).

O acórdão, partindo da ideia de que, «em termos genéricos», não viola a Constituição, designadamente o seu artigo 59.º, n.º 1, alínea a) («para trabalho igual salário igual»), «norma infraconstitucional que venha estabelecer um limite à cumulação de remunerações advindas da pensão de reforma de um aposentado da função pública e da retribuição pelo exercício de funções ou cargos públicos que ele se encontre legalmente autorizado a desempenhar, independentemente da concretização, numa ou noutra, desse limite», exige, porém, «tendo em conta» aquele preceito, que «o total recebido pelo aposentado se não mostre inferior ao vencimento percebido pelo trabalho desempenhado pelo funcionário no activo»; e, assim, conclui pela inconstitucionalidade da norma em causa, «na medida em que permite que o montante da pensão de reforma percebida por um aposentado, somado ao abono de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de outras funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo de tal remuneração».

Em abono da solução a que chegou, invoca o acórdão o disposto no n.º 4 do artigo 269.º da Constituição.

Mas esse preceito limita-se a enunciar o princípio de que «não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos» e a ressalvar os «casos expressamente admitidos na lei», ressalva que corresponde à que é feita no citado artigo 78.º Quanto à remuneração dos aposentados pelo exercício de outras funções, nada diz o mesmo preceito.

Ele não constitui, pois, obstáculo a que, pelo exercício de outras funções, o aposentado receba, além da pensão de aposentação, a respectiva remuneração, por inteiro.

E que ele receba essa remuneração por inteiro exige-o, sem dúvida, o citado artigo 59.º, n.º 1, alínea a): se o aposentado faz noutra função «trabalho igual» ao que é feito por outro trabalhador que exerça a mesma função, tem direito, por esse exercício, a «salário igual» ao que este recebe.

A condição posta no acórdão para afastar a inconstitucionalidade da norma — isto é, que a soma da pensão de aposentação e da remuneração do aposentado pela outra função não seja inferior à remuneração recebida pelos funcionários que desempenham as mesmas funções — é, a meu ver, além de artificial e arbitrária, inteiramente desproporcionada. A comprová-lo aí está o n.º 4 do artigo 126.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro, dispondo que «nos casos em que ao militar na situação de reserva seja, nos termos da lei, permitido desempenhar funções públicas […] e o vencimento correspondente seja superior à remuneração de reserva, o montante desta será reduzido a um terço». Ou seja: o militar recebe o vencimento por inteiro mais um terço da remuneração da reserva.

Votei, pois, no sentido da inconstitucionalidade (total) da norma em apreciação. — Mário de Brito.

Publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 1992.