TC_19910368 · Tribunal Constitucional

Acórdão 368/91

ACÓRDÃO N.o 368/91

Processo: 34/PP.

Plenário

Relator: Conselheiro António Vitorino.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

1 — Por requerimento entrado no Tribunal Constitucional em 11 de Setembro de 1991, Fernando da Costa Canas, invocando a qualidade de Presidente da Direcção da Associação Cultural Menina Lopes, com sede em Paião, concelho da Figueira da Foz, veio interpor recurso para o plenário do Tribunal Constitucional do Acórdão n.º 367/91, da 2.ª Secção deste mesmo Tribunal, datado de 28 de Agosto do corrente ano (ainda não publicado no Diário da República), acórdão esse que, segundo o seu entendimento, «negou à recorrente [Associação Cultural Menina Lopes] o reconhecimento como partido e a consequente anotação no registo de partidos políticos existente nesse Tribunal».

2 — O ora recorrente, na qualidade invocada, veio requerer em 25 de Junho de 1991 ao Tribunal Constitucional o «averbamento» das deliberações aprovadas na Assembleia Geral da Associação Cultural Menina Lopes, realizada em 15 de Junho de 1991 e que previam a elaboração de um programa de governo para concorrer às eleições para a Assembleia da República e a transformação da dita associação em partido político, com a denominação «Partido Liberal», usando a sigla «PL» e tendo como símbolo um trevo de três folhas em cor preta, sobre fundo branco. Mais requereu que fosse «ratificado o reconhecimento da personalidade jurídica do novo partido, e em conformidade ordenada a respectiva inscrição» neste Tribunal, sendo passadas as atinentes certidões.

Sobre este requerimento, o Presidente do Tribunal Constitucional lavrou despacho, em 10 de Julho de 1991, onde mandava comunicar ao requerente que a sua pretensão se afigurava manifestamente inviável, face ao disposto nas normas legais aplicáveis.

Deste despacho o ora recorrente interpôs em 28 de Agosto de 1991 «recurso de anulação», invocando quer a incompetência do Presidente do Tribunal para indeferir a inscrição do novo partido no registo, quer a inconstitucionalidade material das normas constantes dos números 2, 3, 4 e 5 do artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de Novembro, e solicitando que fosse feita a pretendida anotação no correspondente registo, sendo simultaneamente determinado que fosse prorrogado o prazo para apresentação de candidaturas do novo partido, «de forma a ser respeitado o princípio da igualdade partidária».

3 — Perante tal requerimento de interposição de recurso, a 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 367/91, de 28 de Agosto de 1991 (ainda inédito), decidiu apreciá-lo por entender que o despacho do Presidente do Tribunal, de que se pretendia recorrer, se assemelhava aos despachos de aperfeiçoamento proferidos ao abrigo do artigo 477.º do Código de Processo Civil, não tendo, por isso, o alcance de proceder definitivamente à rejeição da pretensão do requerente.

Pelo que o acórdão citado apreciou a invocada inconstitucionalidade dos n.os 2, 3, 4 e 5 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 595/74, tendo concluído pela não inconstitucionalidade desses normativos, em virtude do que entendeu não poder ser satisfeita a pretensão do recorrente quanto à anotação no registo do novo partido.

4 — É, pois, deste acórdão da 2.ª Secção que vem interposto o presente recurso. Sustentando-o, o recorrente considera que o acórdão recorrido «não tem fundamento legal» e «está ferido de nulidade», no essencial porque «foi tirado de legislação há muito revogada, mais precisamente desde 1976», e porque a inscrição dos partidos políticos deve regular-se exclusivamente pelo disposto nos artigos 46.º e 51.º da Constituição, aplicáveis directamente por força do disposto nos artigos 17.º e 18.º da Lei Fundamental, e, em conclusão, requer:

1 — Que seja notificado o Ex.mo Senhor Procurador da República, a funcionar junto desse Tribunal, para apreciar a nulidade do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de Novembro e, se pronunciar;

2 — Que seja declarada a nulidade do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de Novembro, por revogação e inconstitucionalidade superveniente;

3 — Que seja tirado novo acórdão e anulado o ora recorrido, por ilegalidade das disposições legais invocadas;

4 — Que, verificada a legalidade da constituição do novo «Partido Liberal», bem como da sua sigla e símbolo, seja ordenada a anotação por depósito dos estatutos e demais elementos já enviados junto desse Tribunal;

5 — Que seja prorrogado o prazo para a apresentação de candidaturas, do novo partido, de forma a ser respeitado o princípio da igualdade partidária e, tendo em consideração que toda a documentação foi enviada em 25 de Junho de 1991, portanto, em tempo de participar do processo eleitoral para a Assembleia da República a eleger em 6 de Outubro.

É, pois, quanto a este recurso que cumpre, desde logo, analisar as condições da sua admissibilidade.

II

1 — No Acórdão recorrido, n.º 367/91, a 2.ª Secção deste Tribunal considerou-se competente para apreciar e julgar a questão suscitada pelo recorrente, com base na seguinte argumentação que se transcreve na íntegra não só por com ela se concordar inteiramente mas também para melhor analisar o enquadramento do recurso ora em apreço:

De acordo com o disposto no artigo 103.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, foi atribuída ao Tribunal Constitucional, em secção, a competência do presidente do Supremo Tribunal de Justiça prevista no n.º 6 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 595/74, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 126/75 (n.º 2) e ao plenário do mesmo Tribunal Constitucional foram deferidas as competências do Supremo Tribunal de Justiça previstas no citado Decreto-Lei n.º 595/74 [n.º 3, alínea a)].

Como, apesar de o n.º 7 do artigo 5.º deste último diploma se referir expressamente à decisão do presidente do Supremo Tribunal de Justiça que ordenasse ou rejeitasse a inscrição do partido, o n.º 6 do mesmo artigo apenas menciona a competência daquela entidade para apreciar a identidade ou semelhança das denominações, siglas e símbolos dos partidos, na redacção dos preceitos aludidos pareceria, a uma primeira vista, apontar para que apenas coubesse ao Tribunal Constitucional, reunido em secção, a verificação dos requisitos respeitantes à denominação, sigla e símbolos partidários, competindo ao Tribunal Constitucional, em plenário, a apreciação dos requisitos respeitantes aos requerentes e à inclusão do projecto de estatutos (Marcelo Rebelo de Sousa, Os Partidos Políticos no Direito Constitucional Português, p. 425).

Contudo, afigura-se «mais adequada a interpretação que compete ao Tribunal Constitucional, em secção, a verificação relativa a todos os requisitos formais legalmente estabelecidos» (idem, ibidem), interpretação seguida por este Tribunal (cfr. Acórdão n.º 126/85, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Julho de 1985 e Acórdão n.º 145/85, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Dezembro de 1985).

Cabe, pois, a este Tribunal, em secção, apreciar o requerido.

Por outro lado, nos termos da alínea a) do n.º 3, do artigo 103.º, da Lei n.º 28/82, ao Tribunal Constitucional, em plenário, são atribuídas as competências previstas no Decreto-Lei n.º 595/74, nelas se compreendendo a apreciação do recurso a que se refere o n.º 3 do artigo 5.º do referido Decreto-Lei n.º 595/74, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 195/76, de 16 de Março, que dispõe do seguinte modo:

8 — Da inscrição ou não de um partido contra o disposto neste artigo cabe recurso para o Supremo, em sessão plena, o qual deverá ser interposto pelo partido ou partidos interessados ou pelo Ministério Público no prazo de dois dias, a contar da publicação da decisão. O recurso será decidido no prazo de vinte e quatro horas.

Embora o recorrente não invoque nenhuma disposição legal que fundamenta o recurso para o plenário do Tribunal Constitucional, da decisão consubstanciada no Acórdão n.º 367/91 só pode caber, no caso, o recurso a que se refere o aludido n.º 8, do artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 595/74.

Com efeito, fazendo a interpretação conjugada do Decreto-Lei n.º 595/74 e da Lei n.º 28/82, resulta que:

— compete ao Tribunal Constitucional, em secção, decidir da inscrição dos partidos políticos no correspondente registo (artigo 5.º, n.º 8 do Decreto-Lei);

— a decisão do Tribunal (o acórdão da Secção) que ordenar ou rejeitar a inscrição de um partido será publicada na II Série do Diário da República (artigo 5.º, n.º 7 do Decreto-Lei);

— da decisão sobre a inscrição ou não inscrição de um partido cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em plenário, a interpor pelo partido ou partidos interessados ou pelo Ministério Público, no prazo de dois dias, a contar da publicação da decisão (artigo 5.º, n.º 8, do Decreto-Lei);

— se o partido cuja inscrição tiver sido recusada com base no n.º 6 do artigo 5.º proceder, no prazo de dois dias a contar da publicação da decisão, à alteração ou substituição da denominação, da sigla ou do símbolo, em termos de vir a ser ordenada a sua inscrição, esta considerar-se-á feita na data da publicação no Diário da República da decisão inicial que recusou a inscrição (artigo 5.º, n.º 9, do Decreto-Lei).

Desta leitura conjugada resulta que a lei consagra um duplo mecanismo de reacção contra uma decisão do Tribunal Constitucional que rejeite a inscrição de um partido político:

a) recurso para o Tribunal Constitucional, em plenário, a interpor no prazo de dois dias, a contar da data da publicação no Diário da República da decisão que recuse a inscrição do partido, com qualquer fundamento que não os atinentes à irregularidade ou ilegalidade da denominação, da sigla e do símbolo;

b) suprimento das irregularidades ou ilegalidades que serviram de fundamento à rejeição da inscrição quando atinentes à denominação, à sigla e ao símbolo do partido, mediante a sua alteração ou substituição, o qual, se requerido no prazo de dois dias a contar da mesma publicação no Diário da República da decisão do Tribunal, originará uma nova decisão do Tribunal Constitucional, em secção, em novo acórdão que, caso determine a inscrição do partido, terá como consequência que esta inscrição produza efeitos a contar da data da publicação do primeiro acórdão — o de rejeição da inscrição — no Diário da República.

2 — Embora em qualquer dos casos referidos em a) e em b) a lei faça depender a reacção do interessado da prévia publicação no Diário da República do acórdão que determine a não inscrição do partido, publicação essa que neste momento ainda se não verificou, o facto de o recorrente ter vindo recorrer para o plenário deste Tribunal antes de verificado o pressuposto a partir do qual se inicia a contagem do prazo para deduzir o recurso ao obsta a que dele se tome desde já conhecimento, tal como foi decidido nos Acórdãos n.º 261/85, publicado no Diário da República, II Série, de 11 de Março de 1986, n.º 528/89, publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Março de 1990 e n.º 537/89, publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Março de 1990.

Entende-se, assim, que o recurso é de admitir, pelo que se analisarão de seguida os fundamentos aduzidos pelo recorrente.

3 — Como vimos, o recorrente apresenta como fundamentação da sua pretensão dois argumentos essenciais: por um lado, a revogação e a nulidade do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de Novembro, porquanto o artigo 18.º, n.º 1, da Constituição consagraria «a entrada imediata em vigor dos» preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias «que são directamente aplicáveis e vinculam entidades públicas e privadas», e por outro a inconstitucionalidade superveniente do regime jurídico dos partidos políticos com tal assento legal, uma vez que daquele mesmo preceito constitucional resultaria que «o regime jurídico dos partidos políticos é remetido para os próprios preceitos constitucionais que vigorarão até à aprovação de lei geral, pela Assembleia da República».

Analisemos, pois, cada um destes argumentos.

Quanto ao primeiro, é bem verdade que o Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de Novembro, constitui legislação ordinária aprovada antes da entrada em vigor da Constituição. Tal facto, por si só, não determina, ao contrário do defendido pelo recorrente, a sua «revogação» ou «nulidade».

Com efeito, o artigo 293.º, n.º 1, da Constituição, na sua versão originária, dispunha que «o direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados», redacção esta que consta hoje do artigo 290.º, n.º 2, da Lei Fundamental.

Donde não se poder falar , como o faz o recorrente, de uma «revogação» ou «caducidade» automática do direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição. Como resulta claro da leitura do preceito citado, a eventual insubsistência dos normativos constantes do Decreto-Lei n.º 595/74 só poderia resultar da desconformidade material do seu teor com o de regras ou princípios constitucionais, mas nunca do mero efeito da entrada em vigor da Constituição de 1976.

Nem um tal efeito poderia resultar por si só do regime de aplicação directa dos preceitos constitucionais referentes aos direitos, liberdades e garantias, a que alude o artigo 18.º da Constituição, na medida em que uma tal força jurídica só poderia produzir efeitos «abrogatórios» do direito anterior desde que verificada a desconformidade material face a regras ou princípios constitucionais, como dispõe o citado artigo 293.º, n.º 1 (hoje artigo 290.º, n.º 2, da Lei Fundamental).

Pelo que a resposta a dar ao primeiro argumento depende, no essencial, da solução encontrada para o segundo, o da inconstitucionalidade (material) superveniente do regime consagrado no Decreto-Lei n.º 595/74.

4 — Ora, sobre tal questão já se pronunciou o Acórdão recorrido n.º 367/91, na senda da jurisprudência anterior deste Tribunal (designadamente do Acórdão n.º 145/85, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Dezembro de 1985).

Aí se assinalou que a pretensão do recorrente se traduz em ver reconhecida a constituição de um partido político sem que se preencham os requisitos legalmente impostos, designadamente o que se refere à subscrição do requerimento por um mínimo de cinco mil cidadãos eleitores.

O recorrente entende que tal requisito enferma de inconstitucionalidade, porquanto o regime jurídico aplicável à constituição de partidos políticos é apenas o que consta do artigo 51.º da Constituição, «e subsidiariamente [pel]os preceitos do artigo 46.º da CRP e demais legislação aplicável, já aprovada e em vigor desde 25 de Abril de 1976».

Ora, como se afirmou no acórdão recorrido, «é bem verdade que a Constituição afirma, no seu artigo 51.º, n.º 1, que a ‘liberdade de associação compreende o direito de constituir ou participar em associações e partidos políticos e de através deles concorrer democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político’. Contudo, essa afirmação constitucional não exclui, como salientou Carlo Esposito a propósito de idêntica disposição da Constituição italiana, a existência de uma ‘disciplina das formas de constituição e de desenvolvimento da vida dos partidos’ (‘I Partiti nella Costituzione Italiana’, in Studi di Diritto Costituzionale in memoria di Luigi Rossi, p. 144)».

Do que se trata, pois, é de reconhecer que a garantia constitucional do direito de associação não exclui, antes admite, que a lei ordinária estabeleça os pressupostos de aquisição da personalidade jurídica da instituição que se pretende criar, atenta a sua finalidade.

Os partidos políticos, ao adquirirem personalidade jurídica em virtude de inscrição no registo próprio, constituem uma força especialmente qualificada de exercício do direito de associação, sendo, por isso, compreensível, como se sublinhou no citado Acórdão n.º 145/85, o «estabelecimento de requisitos mais exigentes, pela ponderação de que o partido político goza e exerce direitos que não são atribuídos a quaisquer outras formas de associação», entre esses requisitos podendo contar-se «a demonstração da existência de um número elevado de proponentes».

No citado Acórdão n.º 145/85, conforme recorda também o acórdão da 2.ª Secção ora recorrido, acrescentou-se que, na filosofia do nosso sistema constitucional, «ao mesmo tempo que é garantida a existência dos partidos políticos, não pode deixar de considerar-se desconforme a sua multiplicação sem a exigência de uma razoável dimensão do apoio social ou político que transportam», o que justifica a imposição «de um número de proponentes que reflicta um mínimo de representatividade do partido a constituir». Neste contexto, a definição desse índice de representatividade do partido a constituir «já se localiza em sede de discricionaridade legislativa, limitada pelos princípios constitucionais (proibição do excesso)». Ora, como tem sido afirmado pela jurisprudência deste Tribunal, a exigência de cinco mil cidadãos eleitores como subscritores do requerimento de constituição de um partido político não «limita, em termos desrazoáveis, o direito de constituição de partidos políticos», atento o número total de eleitores recenseados e a relevância da ponderação dos interesses a que tal exigência pretende responder.

Acresce que, tal como se afirmou no acórdão recorrido, bastará recordar alguns dos direitos que a Constituição expressamente atribui aos partidos políticos para melhor compreender a razão de ser de tais requisitos de representatividade para a sua constituição, e que passam pelo monopólio na apresentação de candidaturas na eleição dos Deputados à Assembleia da República (artigo 154.º, n.º 1) e pela concessão de tempos de antena no serviço público de rádio e de televisão (artigo 40.º).

Pelo que, sufragando a fundamentação e a decisão do acórdão recorrido, não se consideram inconstitucionais as normas dos números 2, 3, 4 e 5, do artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 595/74, donde resulta igualmente que tais normativos continuam a ser o parâmetro legal válido para aferição dos requerimentos de constituição de partidos políticos.

Assim sendo, ao decidir confirmar o acórdão recorrido, mantendo a decisão de indeferimento quanto à anotação no registo do novo partido, deve igualmente ter-se por prejudicada a questão respeitante à eventual prorrogação do prazo de apresentação de candidaturas para a próxima eleição de Deputados à Assembleia da República, independentemente de saber se tal prorrogação podia ser requerida pelo modo como foi e se este Tribunal a podia decretar neste processo.

Nestes termos, decide-se confirmar o acórdão recorrido e consequentemente indeferir o requerido pelo recorrente.

Lisboa, 18 de Setembro de 1991.

António Vitorino

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Messias Bento

Antero Alves Monteiro Diniz

José de Sousa e Brito

Vítor Nunes de Almeida

Mário de Brito (concordei com a decisão, sem prejuízo da posição que tomei no acórdão recorrido em declaração de voto)

José Manuel Cardoso da Costa.

Publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Outubro de 1991.