TC_19910365 · Tribunal Constitucional

Acórdão 365/91

ACÓRDÃO N.o 365/91

Processo: n.º 368/91

Plenário

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I —

1 — O Presidente da República ao abrigo do preceituado no artigo 278.º, n.os 1 e 3, da Constituição da República e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, requereu ao Tribunal Constitucional, em 16 de Julho de 1991, a apreciação preventiva da constitucionalidade do artigo 20.º do projecto de Decreto-Lei aprovado pelo Conselho de Ministros registado sob o n.º 329/91, na Presidência do Conselho de Ministros e recebido em 8 de Julho de 1991 na Presidência da República, para efeito de promulgação. O diploma em causa «define o regime de privatização da PETROGAL, S.A.».

São os seguintes os fundamentos do pedido de apreciação preventiva da constitucionalidade relativamente à norma questionada:

Podem suscitar-se dúvidas sobre constitucionalidade do referido artigo 20.º do diploma em apreço, onde se declaram nulos todos os negócios jurídicos que o actual Conselho de Administração da Petrogal, S.A., celebre, ou tenha já prometido celebrar, pelos quais a sociedade deixe de exercer directamente e só por si, ou a tal se comprometa, qualquer actividade abrangida pelo seu objecto social, mesmo que essa actividade passe a ser exercida por sociedade em cujo capital a Petrogal, S.A., participe.

Poderemos estar perante uma situação em que o executivo aparece a interferir na esfera das relações jurídicas privadas, substituindo-se aos tribunais — a quem cabe exclusivamente a determinação da validade ou nulidade dessas relações jurídicas ou das estipulações que delas tenham nascido — o que, a verificar-se, contraria não só o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 205.º da Constituição da República que reserva ao poder judicial a tarefa de dirimir conflitos de interesse, públicos e privados, e definir a validade das relações jurídicas estabelecidas — mas também o disposto no artigo 114.º, n.º 1, da mesma Lei Fundamental, relativa à separação de poderes.

Conclui o Presidente da República o pedido formulado, solicitando a apreciação da conformidade da norma do artigo 20.º, já identificada, com os artigos 114.º, n.º 1, e 205.º, n.os 1 e 2, da Constituição da República.

2 — Devidamente notificado para se pronunciar, veio o Primeiro-Ministro responder ao pedido de apreciação preventiva da constitucionalidade dizendo essencialmente que a norma questionada não colide com o preceituado nos artigos 114.º, n.º 1, e 205.º, n.os 1 e 2, da Constituição da República.

Assenta esta afirmação nos fundamentos que se passam a resumir, seguindo o fio argumentativo da resposta do Governo:

— A Petrogal, S.A., deriva da Petrogal, E.P., e é continuadora da personalidade jurídica desta, conservando «a universalidade dos direitos e obrigações, que constituem o seu património no momento da transformação», sendo certo que a empresa pública resultou na sua totalidade de património directamente nacionalizado, pelo que a respectiva reprivatização só pode ter lugar nos termos da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, a qual tem sempre de ser precedida de uma ava- liação efectuada por duas entidades independentes (cfr. pontos 3 a 8);

— A previsão de nulidades em sede de lei é constitucionalmente admissível, não estando nesta perspectiva limitado o poder de, ao cominar tal nulidade, se gerar a impossibilidade de proporcionar o cumprimento de contratos-promessa, pelo que a norma em causa, ocasionando embora a impossibilidade de celebrar os contratos prometidos, é legítima em todo o seu conteúdo (cfr. pontos n.os 9 a 17);

— Ao cominar a nulidade para a violação da proibição de realização dos negócios previstos na norma em causa, o Executivo está afinal a atribuir aos Tribunais o poder de declarar, nos termos dos artigos 285.º a 294.º do Código Civil, a nulidade de cada negócio em concreto, o que, aliás, já decorreria do artigo 411.º, n.º 1, alínea c), do Código das Sociedades Comerciais e também do artigo 294.º do Código Civil, não podendo considerar-se aqui verificada qualquer confusão com a reserva de jurisdição (cfr. pontos 18 a 24);

— Resultando a Petrogal, E.P., exclusivamente de património directamente nacionalizado e sendo a Petrogal, S.A., a continuadora daquela empresa, a alienação daquele património só pode ser efectuada nos precisos termos da Lei n.º 11/90, pelo que apenas se pode configurar uma de duas situações: ou a renúncia à prossecução do objecto social da empresa envolve um sacrifício do património nacionalizado — caso em que os negócios seriam nulos por violarem directamente a Constituição — ou não envolve e, neste caso, ainda tais negócios seriam nulos por alterarem a avaliação a que haverá de proceder-se, uma vez que o tipo de negócios em causa interfere com elementos decisivos do valor da empresa (o good will, a quota de mercado, a estratégia e as áreas de actuação respectivas), não se salvando sequer tal actuação se a mesma vier a desenvolver-se através de constituição de sociedade em que a Petrogal participe (cfr. pontos 26 a 31);

— Entende ainda o Primeiro-Ministro que, face à obrigação que impende sobre a empresa de exercer actividade ou actividades decorrentes do seu objecto social, «a renúncia expressa e voluntária, mesmo que negociada e parcial, àquele objecto não pode deixar de ser entendida como fraudante da lei, dos seus estatutos, da sua natureza e dos interesses dos seus accionistas,» pondo em causa «a boa fé e mesmo a constitucionalidade de tais actos» (cfr. ponto 25);

— Existe uma relação de valência indissociável entre a «necessidade de assegurar a defesa de actividades estratégicas de ordem nacional e de interesse público e a de respeitar os princípios da transparência, da boa fé e, sobretudo, da tutela e da confiança das expectativas criadas pela Lei n.º 11/90 e pelo Decreto-Lei n.º 103-A/89», relação que desapareceria caso se não cominasse a nulidade para os negócios previstos no artigo 20.º do projecto, pois, de outro modo, haveria que considerar lícitos os negócios que o Estado como único accionista celebrasse, mesmo depois de avaliada a empresa a reprivatizar, com as gravíssimas consequências para todo o processo de privatizações e com evidente desrespeito do interesse público e da letra e do espírito da Constituição, não se compreendendo que se impusessem tantas restrições aos futuros compradores da sociedade e «não se acautelasse a obrigatoriedade de ao capital social da empresa corresponder, de facto e de iure, a realidade substantiva imanente a todas as actividades compreendidas pelo seu objecto social» (cfr. pontos 32 a 35).

Formula a seguir o Primeiro-Ministro as seguintes conclusões:

1.º O artigo 20.º do projecto de decreto-lei com o n.º de registo 329/91, da Presidência do Conselho de Ministros, apenas é aplicável aos contratos que o actual Conselho de Administração da Petrogal, S.A. viesse a celebrar ainda que em resultado de promessa com vista à renúncia de exercício de actividade abrangida pelo seu actual objecto social.

2.º O citado artigo 20.º não é aplicável a quaisquer contratos anteriores à sua entrada em vigor.

3.º O Governo, ao abrigo deste mesmo artigo, não está a intervir directamente em relações jurídicas privadas concretas, visto que, ao contrário, o preceito constitui uma disposição específica e privativa do próprio processo de privatização em que o Estado é o alienante, na qualidade de único accionista da PETROGAL.

4.º O Governo não está também a substituir-se aos Tribunais único órgão de soberania com poder para, procedendo à verificação da conformação dos negócios em causa face à lei, declarar formalmente nulos os actos que violem a proibição cominada com tal invalidade.

5.º A realização de negócios jurídicos por parte de empresas em processo de privatização e que afectem a avaliação feita para esse efeito viola directamente a Constituição e a Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.

6.º A renúncia, por parte da administração de uma empresa, da prossecução de actividades abrangidas pelo objecto social desta é sempre susceptível de alterar o seu valor real objectivo e, em consequência, a idoneidade do respectivo processo de privatização.

7.º A proibição de tais negócios é imperativo que decorre da Constituição e da Lei n.º 11/90, para salvaguarda da boa fé, da tutela da confiança dos interesses e expectativas dos particulares e do interesse público.

8.º O Governo, não tendo o poder jurisdicional de dirimir litígios ou de participar na composição de relações jurídicas entre privados, tem, contudo, o poder de, para cumprir a Constituição, legislar no sentido de proibir determinados negócios contrários à boa fé e ao interesse público.

9.º Ao proibir tais negócios, o Governo pode cominar, por via de lei, a sanção da nulidade, cuja declaração formal em cada caso concreto compete aos Tribunais.

10.º O artigo 20.º do citado projecto de decreto-lei não viola os artigos 114.º, n.º 1 (o qual, de resto, e como tem ensinado a doutrina, não acolhe a teoria da divisão de poderes, mas tão só a da separação e interdependência dos órgãos de soberania), e 205.º, n.os 1 e 2, ou qualquer outro, da Constituição da República.

Termina o Primeiro-Ministro reafirmando a «plena conformidade constitucional do artigo 20.º do projecto de decreto-lei que ‘define o regime de privatização da Petrogal S.A. (Reg.º n.º 329/91, da PCM)’».

3 — O pedido de apreciação preventiva de constitucionalidade visa a norma do artigo 20.º do projecto em apreço, a qual tem a seguinte redacção:

Artigo 20.º

São nulos todos os negócios jurídicos que o actual Conselho de Administração da PETROGAL, S.A., celebre, ou tenha já prometido celebrar, pelos quais a sociedade deixe de exercer, directamente e só por si, ou a tal se comprometa, qualquer actividade abrangida pelo seu objecto social, mesmo que essa actividade passe a ser exercida por sociedade em cujo capital a PETROGAL, S.A., participe.

Se se atentar no conteúdo desta norma, constata-se que ela contém dois segmentos normativos complementares, a concitar também problemas diferentes no que respeita à sua conformidade legal e constitucional.

Assim, a norma — referindo-se, é certo, a negócios jurídicos a celebrar no futuro, ou seja após o início de vigência do diploma em que ela se contém — contempla, todavia, não apenas aqueles negócios relativamente aos quais não tenha havido qualquer promessa prévia mas também aqueles outros em relação aos quais já tenha sido celebrada, antes daquela vigência, pelo Conselho de Administração da empresa, uma promessa de contrato.

Na resposta do Governo faz-se uma idêntica leitura do conteúdo da norma, quando se refere (ponto 12) que «não estão, portanto, integrados nesta interdição cominadora de nulidade os contratos-promessa já celebrados — os quais permanecem intocados, enquanto tais, apenas não podendo dar lugar, nos termos gerais de direito, por impossibilidade legal objectivamente superveniente, a contrato definitivo, com as consequências legais daí advenientes e que, em última instância, serão determinadas pelos Tribunais».

Ora, é precisamente neste segmento que pode perguntar-se se o artigo 20.º afectará não só o princípio da separação e interdependência de poderes (artigo 114.º, n.º 1), mas também o princípio da reserva de jurisdição (artigo 205.º, n.os 1 e 2) e eventualmente, outros princípios constitucionais, v. g., o princípio de Estado de direito democrático (artigo 2.º) e do princípio da autonomia privada (com expressão, v. g., no artigo 61.º).

Com efeito, a norma em causa — ao impedir, pela cominação da respectiva nulidade, a celebração de negócios que já tinham sido objecto de contrato-promessa anterior à sua vigência — pode, aparentemente, estar a afectar, de uma forma retrospectiva, os direitos e expectativas legítimas de terceiros intervenientes em tais contratos.

E, nessa medida, justificará que se pergunte se não se verifica aí uma interferência ilegítima na esfera das relações jurídicas privadas como questiona o Presidente da República.

Já no segmento normativo referente aos negócios a realizar após a vigência do diploma e relativamente aos quais não tenha ocorrido entretanto qualquer promessa, não se vê que a norma possa suscitar qualquer dúvida de constitucionalidade. O Governo estará a exercer a sua competência legislativa derivada ou dependente, porquanto se trata de uma norma constante de um projecto de decreto-lei emitido ao abrigo da Lei-Quadro das Privatizações (Lei n.º 11/90, de 5 de Abril), fazendo-o por forma que indiscutivelmente não afecta quaisquer direitos, na medida em que a norma não vai aí atingir situações em curso.

Nestes termos, o pedido formulado pelo Presidente da República deverá ser tratado como respeitando apenas ao segmento normativo do preceito susceptível de provocar a violação de direitos ou expectativas de terceiros contratantes, ou seja como visando exclusivamente o segmento normativo do artigo 20.º na parte em que se consideram nulos os negócios jurídicos que o actual Conselho de Administração da Petrogal tenha já prometido celebrar e pelos quais a sociedade deixe de exercer, directamente e só por si, ou a tal se comprometa, qualquer actividade abrangida pelo seu objecto social, mesmo que ela possa ser exercida através de sociedade por si participada.

Considerando ser este o sentido relevante da norma em causa para efeitos de apreciação do pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade, passa-se a conhecer dos fundamentos de tal pedido.

II — Fundamentação

1 — O Presidente da República invoca como fundamento do pedido a possível interferência do Executivo no domínio das relações jurídicas privadas e em substituição dos Tribunais, quando «a determinação da validade ou nulidade dessas relações jurídicas ou das estipulações que delas tenham nascido é tarefa exclusiva dos tribunais».

A ocorrer tal interferência no caso em apreço, poderia verificar-se a violação dos artigos 114.º, n.º 1, e 205.º, n.os 1 e 2, da Constituição.

Vejamos, antes de mais, o teor destas normas.

O n.º 1 do artigo 114.º estabelece que «os órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição».

O artigo 205.º estabelece nos seus n.os 1 e 2 o seguinte:

1 — Os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo.

2 — Na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados (na versão de 1982, o actual n.º 1 correspondia ao artigo 205.º e o n.º 2 ao artigo 206.º).

A norma questionada insere-se no projecto de decreto-lei que «define o regime de privatização da Petrogal, S.A.» e que há-de valer como alteração do diploma (Decreto-Lei n.º 103-A/89, de 4 de Abril) de transformação da Petrogal, E.P., em sociedade anónima, nos termos do preceituado no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.

Por força do disposto no n.º 1 do artigo 4.º desta Lei-Quadro tinha o Governo de utilizar para proceder à privatização em causa um decreto-lei, ou seja, de adoptar para tal efeito um acto formalmente legislativo.

Neste contexto, o normativo em apreço pode considerar-se uma lei individual e concreta que, atendendo aos seus destinatários e ao objectivo visado, não pode deixar de, por isso mesmo, interferir na esfera das relações jurídicas privadas; mas, nem por lhe faltarem as características normais de generalidade e abstracção, usualmente atribuídas às leis, pode tal normativo ser considerado como violador do princípio da separação e interdependência de poderes.

A problemática das leis individuais (leis-medida ou leis-providência), que não é nova na doutrina e jurisprudência constitucionais portuguesas, tem obtido nesta uma solução uniforme e pacífica no sentido da admissibilidade de tal figura (cfr. Parecer n.º 13/82, da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., pp. 142 e segs.; Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 63/91, in Diário da República, II Série, de 3 de Julho de 1991; 157/88, in Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988, com referência ao Acórdão n.º 26/85, este publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º Vol., pp. 7 e segs.).

Na doutrina, Jorge Miranda não recusa («Sentido e conteúdo da Lei como acto da função legislativa», in Nos dez anos da Constituição, p. 180) «a possibilidade de lei individual, de lei directa ou aparentemente individual, contanto que, por detrás do comando aplicável a certa pessoa possa encontrar-se uma prescrição ou princípio geral». E, mais adiante, «(...) Tudo parece estar em saber-se se a razão da medida concreta e individual que se decreta (tal como o da lei posta perante a Constituição flexível) leva consigo uma intenção de generalidade, se corresponde a um sentido objectivo, a um princípio geral, por virtude do qual se alarga o âmbito da lei de maneira a abranger aquela medida ou se, pelo contrário, se esgota na aplicação ou execução do que outra lei formal e material dispõe (ou disporia), sem exprimir um novo juízo de valor legal.

Uma coisa é então a lei individual ainda reconduzível ao cerne da generalidade, implícita ou indirectamente; outra coisa o acto administrativo sob a forma de lei, simples decisão de um caso concreto e individual, simples aplicação de regra pré-existente e só válida se com ela se conforma».

Mas a aceitação da figura da lei individual pela doutrina e jurisprudência não resolve todas as dificuldades.

Com efeito, a lei, por ser individual, não pode deixar de estar submetida ao enquadramento constitucional aplicável à lei geral; por sua vez a determinabilidade dos seus destinatários e das situações que ela visa regular gera especiais exigências no plano da apreciação da constitucionalidade.

Ora, no que se refere à norma em apreço, com o sentido que lhe foi fixado, importa saber se poderá a sua natureza de solução legal para situações determinadas, fundamentar uma eventual violação do princípio da reserva da função jurisdicional.

O exercício desta função compete exclusivamente aos Tribunais: de facto, é ao conjunto destes órgãos públicos dotados de independência que, nos termos da Constituição, compete dirimir os conflitos de interesses públicos e privados, decidindo os litígios que lhes forem apresentados, tendo os Tribunais, em relação a tais conflitos, não apenas a última palavra mas logo a primeira palavra.

A função jurisdicional exige, assim, a existência de órgãos específicos para a sua realização e a existência de juízes que, com independência e imparcialidade e apenas subordinados à lei, resolvam tais controvérsias, prosseguindo por esta forma a realização de um interesse público específico — a realização da Justiça.

Segundo o ensinamento de Afonso Queiró, o quid specificum do acto jurisdicional está na circunstância de que ele «não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver uma ‘questão de direito’, de que nele não se tem em vista conseguir a produção de um resultado diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa ‘questão de direito’» (citado no Acórdão n.º 211/90, deste Tribunal, ainda inédito).

Pois bem, nesta perspectiva, a invocada interferência nos negócios jurídicos privados só implicaria a violação dos n.os 1 e 2 do artigo 205.º da Constituição se, com tal actuação, se visasse dirimir um certo conflito actual de direito, segundo o modo típico da função jurisdicional, que é o de uma intervenção super partes, garante de objectividade e imparcialidade.

A este respeito, escreveu-se no Parecer n.º 13/82, da Comissão Constitucional, já citado, o seguinte:

Na verdade, o que caracteriza a função jurisdicional é a resolução, não apenas de interesses em concreto, mas de conflitos que se perfilam como controvérsias contenciosas, isto é, como litígios em que as partes se opõem «em termos de direito». Dito por outras palavras: os tribunais são chamados a decidir «questões de direito», ou seja, questões em que cada uma das partes invoca o direito vigente para tutela do seu ou dos seus interesses, em termos opostos, ou pelo menos divergentes, daqueles em que o faz a outra parte; não lhes cumpre dirimir, para além disso, conflitos que se traduzem antes numa pretensão de mudança do direito aplicável a certa situação ou a certo tipo de situações (seja a mudança do direito «legal», seja a do tipo «contratual» que as rege).

No caso do artigo 20.º do projecto de diploma em análise, do que se trata, afinal, é de definir o direito aplicável às relações jurídicas concretas e particularmente visadas e não o de decidir uma qualquer controvérsia ou litígio contencioso ou, para usar a terminologia do texto acabado de transcrever, uma qualquer «questão de direito» existente entre a Petrogal e outra ou outras entidades.

Isto é, o conteúdo da norma de cuja constitucionalidade se duvida, embora referenciado a uma situação particular e concretizada, não reveste, todavia, a natureza de uma decisão jurisdicional. Ela fornece, sim, o critério de uma futura decisão, a qual só surgirá quando ocorrer a existência de uma lide ou litígio em tribunal — em suma, de uma acção judicial — a respeito da matéria sobre que versa.

Não há no caso, pois, violação do artigo 205.º da Constituição.

E, não se verificando essa violação, tão pouco haverá — como é óbvio — violação do artigo 114.º, n.º 1, ou seja, do princípio da separação e interdependência de poderes — já que não ocorre qualquer interferência do Governo no âmbito da competência própria dos Tribunais.

2 — A conclusão a que se acabou de chegar não basta todavia para dar

já como resolvida a questão de constitucionalidade da norma em apreço.

De facto, o Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização abstracta de constitucionalidade, não está vinculado aos fundamentos invocados no pedido, podendo contrastar a norma cuja constitucionalidade vem questionada com outros preceitos ou princípios constitucionais (artigo 51.º, n.º 5, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro).

Importa, por isso, averiguar se a norma do artigo 20.º, no segmento considerado, não estará em colisão com outras normas ou princípios constitucionais, designadamente o princípio da confiança, ínsito no princípio de Estado de direito democrático (artigo 2.º), e o princípio da autonomia privada (como se prevê, por exemplo, no artigo 61.º, n.º 1, da Constituição).

2.1 — Como já antes se assinalou (ponto I, 3.) esse segmento normativo do artigo 20.º, na medida em que, aparentemente, pode afectar, ainda que por forma retrospectiva, os direitos ou expectativas dos intervenientes em contratos-promessa de negócios visados por aquele preceito, os quais, face à nulidade-cominada, ficam impossibilitados de celebrar os contratos prometidos, impõe que se analise se nesta hipótese é ou não violado o princípio da confiança ou o princípio da autonomia privada acabados de referir.

Esta perspectiva implica que se proceda a um aprofundamento acerca do efectivo conteúdo do segmento normativo relevante do referido artigo 20.º face ao direito constituído.

2.2 — O legislador do projecto em apreço pretendeu com a norma do artigo 20.º sancionar com a nulidade os negócios jurídicos que o Conselho de Administração da Petrogal, em exercício, celebre ou tenha já prometido celebrar e pelos quais a sociedade deixe de exercer, directamente e só por si, qualquer actividade abrangida pelo seu objecto social, mesmo que ela possa ser exercida através de sociedade por si participada.

Esta norma está directamente relacionada com o preceito dos Estatutos da empresa em que se estabelece o respectivo objecto social.

A Petrogal, S.A., que resultou da transformação da empresa pública «Petróleos de Portugal, EP — PETROGAL» em pessoa colectiva de direito privado, sob a forma de sociedade anónima, por força do Decreto-Lei n.º 103-A/89, de 4 de Abril, passou a reger-se «pela Lei n.º 84/88, pelas normas do diploma que a criou, pelos Estatutos anexos a esse diploma e ainda pelas normas de direito privado aplicáveis às sociedades anónimas» — artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 103-A/89.

O artigo 3.º dos Estatutos da Petrogal estabelece que:

1 — A sociedade tem por objecto:

a) A refinação do petróleo bruto e seus derivados;

b) O transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e de gás natural;

c) A pesquisa e exploração de petróleo bruto e de gás natural;

d) Quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou prestação de serviços conexas com as referidas nas alíneas anteriores.

2 — A sociedade pode participar em sociedades de qualquer natureza e objecto, associações, agrupamentos complementares de empresas ou agrupamentos europeus de interesse económico.

Portanto, conjugando o teor deste preceito com o conteúdo do artigo 20.º do diploma em apreciação, conclui-se que são nulos os negócios jurídicos que tenham como conteúdo expresso ou digam respeito ao exercício de alguma das actividades descritas nas alíneas a) a d) do n.º 1 dos Estatutos, por forma a que a Petrogal deixe de as exercer, directamente e só por si, e que o actual Conselho de Administração venha a celebrar ou tenha já prometido celebrar, ainda quando tal actividade passe a ser exercida por sociedade em cujo capital social participe a Petrogal.

É esta também a leitura que da norma faz o Governo quando refere na sua resposta (ponto 25) que «(...) a renúncia, expressa e voluntária, mesmo que negociada e parcial, àquele objecto [social] não pode deixar de ser entendida como fraudante da lei, dos seus Estatutos, da sua natureza e dos interesses dos seus accionistas (...)».

Pois bem: no segmento aqui relevante — o que respeita aos negócios jurídicos que o Conselho de Administração da Petrogal tenha já prometido celebrar — qual o alcance desta norma face ao direito em vigor?

A esse respeito, interessará considerar de modo especial a legislação sobre sociedades comerciais, e em particular sobre sociedades anónimas — já que esse, salvo disposição contrária do seu diploma criador ou dos seus estatutos, será o direito em geral aplicável à Petrogal (nos termos do n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 103-A/89, já citado).

Ora, no artigo 11.º do Código das Sociedades Comerciais determina-se o seguinte:

1 — Como objecto da sociedade devem ser indicadas no contrato as actividades que os sócios proponham que a sociedade venha a exercer.

2 — Compete aos sócios deliberar sobre as actividades compreendidas no objecto contratual que a sociedade efectivamente exercerá, bem como sobre a suspensão ou cessação de uma actividade que venha sendo exercida.

Assim sendo, face a este preceito geral — e uma vez que nos Estatutos da Petrogal não se afigura haver preceito especial que o derrogue, porquanto, e designadamente, não será de atribuir esse sentido ao disposto no artigo 13.º, n.º 1, alínea a) — parece dever concluir-se, que o Conselho de Administração da empresa já não podia só por si, ou seja, sem intervenção da respectiva Assembleia Geral, celebrar validamente os negócios a que se refere o artigo 20.º do projecto em apreço.

De facto, tal celebração pressupõe ou implica uma deliberação, seja no sentido de cessar uma actividade que vinha sendo exercida, seja sobre o exercício de qualquer outra actividade abrangida no objecto social. Tal deliberação, em qualquer dos casos, e face ao disposto no preceito transcrito, estaria legalmente reservada aos sócios, no caso, ao sócio único da Petrogal, o Estado.

E, deste modo, os contratos que o Conselho de Administração celebrasse com tal objecto não vinculariam a sociedade, atento o preceituado no artigo 409.º, n.º 1, primeira parte, do Código das Sociedades Comerciais o qual estabelece que: «os actos praticados pelos administradores em nome da sociedade e dentro dos poderes que a lei lhes confere vinculam-na para com terceiros (...)».

Ora, segundo o transcrito artigo 11.º, n.º 2, a celebração desses contratos já estaria fora dos poderes legais do Conselho de Administração da empresa.

Mas se isto é assim quanto aos contratos «finais» de limitação do exercí-cio de actividade, então deverá concluir-se que a promessa de celebração pelo Conselho de Administração de qualquer dos contratos visados no artigo 20.º tão pouco vincularia só por si a empresa: para que o contrato prometido pudesse vir a ser celebrado, seria necessária uma deliberação da Assembleia Geral a autorizá-lo, sempre de acordo com o direito das sociedades em vigor. O que significará, por outro lado, que semelhantes contratos-promessa celebrados pelo Conselho de Administração da Petrogal já se revestiriam afinal para os respectivos promissários de uma ineliminável precariedade — pois que dependentes, para a sua efectivação, dessa deliberação da assembleia, isto é, duma deliberação que não estaria no poder daqueles promissários forçar.

Ora, de acordo com estas premissas o que então decorrerá do segmento normativo do artigo 20.º aqui considerado como relevante, mais não é afinal do que um simples agravamento dessa «precariedade» resultante do facto de passar a ficar vedada à Assembleia Geral da empresa a possibilidade de conceder a autorização para a celebração dos negócios prometidos realizar, por força da nulidade com que a disposição fulmina tais negócios.

2.3 — Nestas condições, e tendo em atenção que nos vimos movendo no domínio da pura abstracção conceitual, pois nada foi trazido ao processo que permita formular um qualquer juízo mais concretizado quanto ao âmbito de aplicação do artigo 20.º, será de concluir que a imposição normativa constante do artigo 20.º, no segmento aqui relevante, afecta direitos ou expectativas resultantes de promessas negociais em termos tais que violarão o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático ou o princípio da autonomia privada já referidos?

O princípio da confiança garante inequivocamente um mínimo de certeza e segurança das pessoas quanto aos direitos e expectativas legitimamente criadas no desenvolvimento das relações jurídico-privadas, podendo afirmar-se que, com base em tal princípio, não é consentida pela Lei Fundamental uma normação tal que, pela sua natureza, afecte de forma inadmissível, intolerável, arbitrária ou desproporcionadamente onerosa aqueles mínimos de segurança e certeza que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar.

Contudo, terá de entender-se que a violação do princípio não se verifica sempre que a confiança do cidadão na manutenção de uma dada situação jurídica se revele materialmente infundada ou de tal forma enfraquecida que a sua cedência, quanto a outros valores, não signifique sacrifício incomportável.

Ora, no tocante às situações abrangidas pelo segmento aqui em apreço — aquelas em que houvesse um contrato-promessa celebrado pelo Conselho de Administração da Petrogal, cujo cumprimento a Assembleia Geral da empresa deixa agora, por força do artigo 20.º, de poder sequer autorizar — as expectativas (ou porventura direitos) dos terceiros contratantes já sofriam um duplo enfraquecimento.

Por um lado, tratando-se de mera promessa de realização de um negócio, a expectativa (ou direito) existente será apenas a de o promitente se obrigar a emitir a declaração de vontade correspondente ao negócio prometido, ou seja, trata-se de um direito ou expectativa «menos forte» do que se se estivesse perante um negócio celebrado por forma definitiva.

Por outro lado, e de acordo com o atrás exposto, a plena eficácia da promessa ficava afinal dependente de uma deliberação da Assembleia Geral, confirmativa do acto do Conselho de Administração.

Sendo assim, julga-se que não poderá dizer-se que a intervenção do legislador ao impedir tal deliberação confirmativa afecte os direitos ou expectativas dos terceiros contratantes por forma inadmissível, intolerável ou arbitrária.

E estas mesmas razões valem para o princípio da autonomia privada que tão pouco se pode ver objecto de qualquer intromissão intolerável.

2.4 — E, isto, há-de ser assim também e especialmente pelo facto de a norma em causa se inserir em diploma que define o regime de reprivatização de uma empresa e por força das consequências daí advenientes.

Com efeito, o próprio processo de reprivatização pressupõe e exige, a partir de certo momento do decurso desse processo, a estabilidade do universo empresarial correspondente. Qual seja esse momento não será necessário agora determiná-lo com absoluta precisão: certo é que em qualquer caso tal estabilidade há-de ser reportável à respectiva avaliação e ao correspondente caderno de encargos, pois é com base nestes elementos que o Conselho de Ministros adoptará as deliberações previstas nos artigos 7.º, n.º 2, e 8.º, n.º 3, da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.

Sendo assim — e por força de tal exigência que decorre afinal, desde logo, do princípio do artigo 296.º, alínea e), da Constituição — haverá de concluir-se que a celebração de negócios como os previstos na norma do artigo 20.º do diploma em apreciação, ou das respectivas promessas, sempre estaria vedada aos órgãos da empresa a reprivatizar a partir do momento em que o respectivo universo empresarial terá de ficar estabilizado, para esse efeito. É, pois, seguro que, quanto a promessas de contrato dessa natureza, eventualmente celebradas pelo Conselho de Administração da Petrogal posteriormente a esse momento, a norma em causa, no seu segmento normativo aqui relevante, nada veio trazer de novo — independentemente de quanto atrás se disse.

Por outro lado, o interesse público não pode deixar de ser acautelado no processo de reprivatização — um interesse público de indiscutível e particular relevância, e cuja preservação o próprio legislador considera como um dos «objectivos essenciais» desse processo, na alínea f) do artigo 3.º da Lei n.º 11/90 (onde se diz que as reprivatizações «deverão preservar os interesses patrimoniais do Estado e valorizar os outros interesses nacionais»).

Ora, se a primeira das considerações agora feitas torna ainda menos consistentes as expectativas de terceiros intervenientes em contratos-promessa «abrangidos» pela norma em apreciação (ou, mais rigorosamente, em alguns desses contratos), a segunda não pode, por seu lado, deixar de assumir relevância quando se trata de avaliar o grau de protecção (mesmo contra o legislador) que devem merecer tais expectativas.

Neste contexto, e num plano de apreciação em abstracto da norma do artigo 20.º do projecto, nesta sede e por razões inerentes à própria natureza de um processo de fiscalização preventiva de constitucionalidade, não se pode afirmar, face ao exposto, que a formulação normativa constante do segmento relevante do preceito viole quer o princípio da autonomia privada quer o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático.

III — Decisão

Nestes termos, o Tribunal decide não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma do artigo 20.º do projecto de decreto-lei aprovado em Conselho de Ministros e que «define o regime de privatização da Petrogal, S.A.».

Lisboa, 7 de Agosto de 1991.

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da Costa

Tem voto de conformidade dos Ex.mos Senhores Conselheiros António Vitorino e Assunção Esteves que não assinam por não estarem presentes - Vítor Nunes de Almeida.

Publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Agosto de 1991.