TC_19910349 · Tribunal Constitucional

Acórdão 349/91

ACÓRDÃO N.o 349/91

Processo: n.º 297/89.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Alves Correia.

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1 — A., L.da, requereu, no 11.º Juízo do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, execução com processo sumário para pagamento de quantia certa contra B., com base numa letra de câmbio por este aceite, no valor de 11 483$20, e não paga na data do seu vencimento.

Em 6 de Junho de 1988, a exequente nomeou à penhora um sexto da pensão de reforma que o executado auferia do Centro Nacional de Pensões, no montante de 38 500$00 tendo o M.mo Juiz ordenado a penhora por despacho de 9 do mesmo mês.

Tendo sido notificado para proceder ao depósito na Caixa Geral de Depósitos, à ordem daquele Tribunal, dos descontos na pensão do executado, veio o Centro Nacional de Pensões esclarecer, através de ofício recebido no 11.º Juízo do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, de 15 de Novembro de 1988, que, salvo para efeitos de alimentos, as pensões pagas por aquela Instituição são absolutamente impenhoráveis, nos termos do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto.

2 — Todavia, o M.mo Juiz, por despacho de 21 de Dezembro de 1988, recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, condensado no artigo 13.º da Constituição, da norma constante do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto (Lei da Segurança Social).

Nesse despacho, o M.mo Juiz escreveu o seguinte:

Já se discutiu se as normas invocadas no ofício do Centro Nacional de Pensões (fls. 34) são ou não inconstitucionais, por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição.

A Comissão Constitucional, seguindo a sentença n.º 214, de 30 de Dezembro 1972, do Tribunal Constitucional Italiano (in Giurisprudenza Costituzionale, ano 17, II, p. 2302), entendeu que tais normas não são inconstitucionais, não constituindo um puro capricho ou arbítrio do legislador, «reflectindo antes a preocupação de conferir uma garantia absoluta à percepção de um rendimento mínimo de subsistência» (cfr. Acórdão n.º 479, in Boletim do Ministério da Justiça, pp. 327-415).

Entendemos, salvo o devido respeito, que este argumento claudica se as pensões pagas pelo Centro Nacional de Pensões forem superiores ao salário mínimo nacional (27 200$00 — cfr. Decreto-Lei n.º 411/87, de 31 de Dezembro) ou a uma vez e meia o salário mínimo nacional [se se seguir o critério da presunção legal de insuficiência económica da alínea c) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 387-B/87]. O princípio da igualdade está bem patente na alínea f) do n.º 1 do artigo 823.º do Código de Processo Civil, que não exclui qualquer reforma ou auxílio, sendo óbvio que, não obstante não haver, pelo exposto, uniformidade de critérios legais sobre o que se poderá entender por ‘mínimo de subsistência’, o artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, contém uma excepção que, em nosso entender e salvo o devido respeito, viola o artigo 13.º da Constituição pelo menos se a pensão paga pelo Centro Nacional de Pensões for superior ao salário mínimo nacional.

Obtida por ofício, com entrada em 1 de Fevereiro de 1989, a informação de que a pensão mensal que o executado passou a perceber atingia o quantitativo de 46 150$00, o M.mo Juiz, por despacho de 6 de Fevereiro de 1989, manteve a penhora anteriormente ordenada, observando que, apesar dela, ao executado ainda restava mais do que o salário mínimo nacional.

3 — Do despacho de 21 de Dezembro de 1988, interpôs obrigatoriamente o Ministério Público o presente recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos das pertinentes disposições constitucionais e legais, e cujo objecto consiste na questão da constitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto em funções neste Tribunal remata as suas alegações do modo como segue:

1.º Não é inconstitucional, por pretensa violação do princípio da igualdade, dado que apresenta fundamento material bastante, a norma constante do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, que estabelece a impenhorabilidade das prestações devidas pelas instituições de segurança social.

2.º Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada, de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

Por sua vez, o recorrido não alegou.

4 — Corridos os vistos legais e operada a mudança de relator, cumpre, então, apreciar e decidir a questão de saber se a norma do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, é (ou não) inconstitucional.

II — Fundamentos

5 — A norma cuja aplicação foi recusada pelo M.mo Juiz a quo, com fundamento em inconstitucionalidade, está integrada na Lei n.º 28/84, a qual define as bases em que assentam o sistema de segurança social previsto na Constituição e a acção social prosseguida pelas instituições de segurança social, bem como as iniciativas particulares não lucrativas de fins análogos aos daquelas instituições. Constitui o n.º 1 de uma disposição — o artigo 45.º —, cujo conteúdo é o seguinte:

1 — As prestações devidas pelas instituições de segurança social são impenhoráveis e intransmissíveis.

2 — A impenhorabilidade das prestações não se aplica em processo de execução especial por alimentos, relativamente a prestações substitutivas de rendimento e até um terço do seu montante.

O princípio da impenhorabilidade total das pensões pagas pelas instituições de segurança social — princípio este que sofre uma excepção, nas hipóteses de dívidas por alimentos, nos termos do n.º 2 do preceito transcrito da Lei n.º 28/84 — não constitui uma originalidade da actual Lei da Segurança Social. O aludido princípio constava já da Base XXVI da Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962 — diploma este revo-gado pelo n.º 1 do artigo 83.º da Lei n.º 28/84 —, a qual preceituava o seguinte:

As prestações devidas aos beneficiários ou sócios das instituições de previdência social e seus familiares não podem ser cedidas a terceiros, nem penhoradas, mas prescrevem a favor das respectivas instituições pelo lapso de 1 ano, a contar do vencimento ou do último dia do prazo de pagamento, se o houver.

Ele encontrava-se igualmente no artigo 30.º do Decreto n.º 45 266, de 23 de Setembro de 1963, nos seguintes termos:

As prestações devidas aos beneficiários e seus familiares não podem ser cedidas, nem penhoradas, e são isentas de quaisquer taxas, contribuições e impostos.

A norma do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, ao submeter as pensões devidas pelas instituições de segurança social a um regime de impenhorabilidade total — apenas com o temperamento constante do n.º 2 daquele preceito —, estabelece para elas um tratamento diferente e mais favorável do que aquele que vigora para as restantes prestações de aposentação, reforma, invalidez ou outras de natureza semelhante — designadamente as pagas aos trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas pela Caixa Geral de Aposentações —, as quais gozam apenas de um regime de impenhorabilidade parcial, nos termos da alínea f) do n.º 1 e do n.º 4 do artigo 823.º do Código de Processo Civil (cfr. o artigo 70.º do Estatuto da Aposentação dos funcionários e agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro).

Este Código estatui, com efeito, o seguinte:

Artigo 823.º

(Bens relativa ou parcialmente impenhoráveis)

1 — Estão também isentos de penhora:

f) Dois terços das prestações periódicas pagas a título de aposentação, reforma, auxílio, doença, invalidez, montepio, seguro, indemnização por acidente ou renda vitalícia, e de outras pensões de natureza semelhante.

..

4 — As quantias e pensões a que se referem as alíneas e) e f) do n.º 1 podem ser apreendidas até metade, quando a execução provenha de comedorias ou géneros fornecidos para alimentação do executado, do seu cônjuge ou de seus ascendentes e descendentes. Nos casos restantes, a parte penhorável das quantias e pensões é fixada pelo juiz, segundo o seu prudente arbítrio e tendo em atenção as condições económicas do executado, entre um terço e um sexto.

Da comparação entre o artigo 45.º da Lei n.º 28/84 e os preceitos acabados de transcrever do Código de Processo Civil, extrai-se uma diferença fundamental de regime entre dois tipos de pensões — e, consequentemente, entre dois grupos de pensionistas: de um lado, as pensões da segurança social, que são, em regra, impenhoráveis, salvo em processo de execução especial por alimentos, relativamente a prestações substitutivas de rendimento e até um terço do seu montante; e, do outro lado, as pensões pagas por outras instituições, as quais gozam apenas de um benefício de impenhorabilidade parcial: podem, de facto, ser penhoradas até metade, quando a execução provenha de comedorias ou géneros fornecidos para alimentação do executado, do seu cônjuge ou de seus ascendentes ou descendentes; e, nos restantes casos, a parte penhorável é fixada pelo juiz, segundo o seu prudente arbítrio e tendo em atenção as condições económicas do executado, entre um terço e um sexto.

Representará, então, este tratamento diferenciado dos beneficiários do sistema de segurança social um tratamento de «favor» ou de «privilégio» em relação aos demais, em termos de se poder sustentar que se está perante uma «diferenciação arbitrária» ou uma «discriminação» daquele grupo de pensionistas, insusceptível de manter-se à luz do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da Constituição?

6 — Como se referiu no despacho sub judicio, a Comissão Constitucional teve oportunidade de apreciar e decidir a questão da constitucionalidade do princípio da impenhorabilidade total das pensões de reforma, invalidez ou outras prestações previdenciais, constante da Base XXVI da Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962, e do artigo 30.º do Decreto n.º 45 266, de 23 de Setembro de 1963.

Foi no Acórdão n.º 479, de 25 de Março de 1983 (in Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983), tendo aquele órgão concluído que as normas que consagravam aquele princípio não ofendiam o princípio constitucional da igualdade.

«É que — escreveu-se naquele aresto — a exclusão da penhorabilidade das pensões pagas aos beneficiários do regime geral de previdência (regime que abrange, de um ponto de vista numérico, a maior parte dos Portugueses) não decorre de um puro capricho ou do arbítrio do legislador, reflectindo antes a preocupação de conferir uma garantia absoluta à percepção de um rendimento mínimo de subsistência. Tal solução é perfeitamente compatível — como mostra o estudo do nosso direito e a experiência legislativa de outros ordenamentos próximos do nosso, em especial o brasileiro e o italiano — com a nossa Constituição e o quadro de valores nela acolhidos, nomeadamente a defesa do bem-estar e qualidade de vida das classes sociais mais desfavorecidas, a protecção decorrente do estabelecimento de um mínimo de subsistência (salário mínimo ou pensão previdencial sucedânea), a protecção nas situa-ções de infortúnio ou de menor aptidão para conseguir os meios de subsistência a que todos têm direito.

O facto de tal norma não ter sido ainda consagrada no regime previdencial de outros cidadãos não a torna obviamente arbitrária ou irrazoável. Como se disse no citado Acórdão n.º 458, “a esta Comissão não cabe propriamente formular um juízo ‘positivo’ a respeito da questão: cabe-lhe apenas uma verificação ‘negativa’, que consiste em saber se o juízo do legislador é em absoluto intolerável ou inadmissível, de uma prespectiva jurídico-constitucional, por não se encontrar para ele qualquer fundamento material”.

Ora, já vimos, não é o caso dos presentes autos. Não ocorre, assim, relativamente às normas desaplicadas, qualquer violação ao princípio constitucional da igualdade, já que não se verifica aí um caso de preceitos desprovidos de justificação racional, relativamente aos quais se pudesse encontrar uma desproporção ou inadequação no tratamento da situação fáctica a que vão aplicar-se, isto para utilizar fórmulas aplicadas em outras ocasiões por esta Comissão».

7 — Entende o Tribunal que a conclusão de não inconstitucionalidade a que chegou a Comissão Constitucional quanto às normas constantes da Base XXVI da Lei n.º 2115 e do artigo 30.º do Decreto n.º 45 266 é válida na sua ideia essencial para a norma do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, desde que a pensão auferida pelo beneficiário da segurança social, tendo em conta o seu montante, reportado a um determinado momento histórico, cumpra efectivamente a função inilidível de garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista. Ora, é esse insofismavelmente o caso dos autos, já que o quantitativo da pensão social percebida pelo executado não era susceptível de ser comprimido, por efeito da sua penhora parcial, sob pena de ser posta em causa a subsistência do executado.

O credor goza de um direito à satisfação do seu crédito, podendo, no caso de recusa de cumprimento do devedor, exigir a realização executiva do seu crédito, à custa do património do devedor. Aquele direito do credor, enquanto direito de conteúdo patrimonial, é tutelado pelo artigo 62.º, n.º 1, da Constituição, que encerra a garantia (institucional e individual) da propriedade privada (sobre o sentido da garantia do artigo 62.º, n.º 1, da Constituição, cfr. F. Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Coimbra, 1982, pp. 43-45, e O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1990, pp. 301-307).

O artigo 601.º do Código Civil, ao estabelecer que «pelo cumprimento da obrigação respondem todos os bens do devedor susceptíveis de penhora, sem prejuízo dos regimes especiais estabelecidos em consequência da separação de patrimónios», constitui uma expressão, a nível da legislação ordinária, da tutela constitucional do direito do credor.

Mas, por outro lado, o artigo 63.º, n.º 1, da Constituição reconhece a todos os cidadãos um direito à segurança social, determinando o n.º 4 do mesmo preceito que «o sistema de segurança social protegerá os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho».

Este preceito constitucional poderá, desde logo, ser interpretado como garantindo a todo o cidadão a percepção de uma prestação proveniente do sistema de segurança social que lhe possibilite uma subsistência condigna em todas as situações de doença, velhice ou outras semelhantes. Mas, ainda que não possa ver-se garantido no artigo 63.º da Lei Fundamental um direito a um mínimo de sobrevivência, é seguro que este direito há-de extrair-se do princípio da dignidade da pessoa humana, condensado no artigo 1.º da Constituição [cfr. o Acórdão n.º 232/91 (ainda inédito)].

Ora, entre os dois direitos fundamentais de que são titulares o credor e o pensionista pode existir uma colisão ou um conflito (sobre a problemática da colisão de direitos fundamentais, cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 1986, pp. 495-498, e J. C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, Almedina, 1987, pp. 220-224).

O exercício do direito do credor em ver realizado o seu direito — o qual, como se viu, encontra guarida no n.º 1 do artigo 62.º da Lei Fundamental — pode colidir com o direito fundamental do pensionista em perceber uma pensão que lhe garanta uma sobrevivência condigna, condensado, como já se referiu, ou no artigo 63.º ou no artigo 1.º da Constituição. Em casos de colisão ou conflito entre aqueles dois direitos, deve o legislador, para tutela do valor supremo da dignidade da pessoa humana, sacrificar o direito do credor, na medida do necessário e, se tanto for preciso, mesmo totalmente, não permitindo que a realização deste direito ponha em causa a sobrevivência ou subsistência do devedor.

Toda a questão está, pois, em que o legislador adopte «um critério de proporcionalidade na distribuição dos custos do conflito» (cfr. J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 233).

Insistindo: o sacrifício do direito do credor só será, assim, constitucionalmente legítimo se for necessário e adequado à salvaguarda do direito fundamental do devedor a uma sobrevivência com um mínimo de qualidade. Donde o ter de concluir-se que, para além desse patamar necessário para garantir aquele mínimo de sobrevivência — o qual não pode ser definido em termos válidos para todos os tempos, uma vez que é algo historicamente situado —, já será constitucionalmente ilegítimo o sacrifício total do direito do credor.

8 — Poderá, no entanto, argumentar-se, ex adverso, que o que vem de escrever-se não é suficiente para subtrair ao cutelo da inconstitucionalidade a norma do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, mesmo na dimensão ideal de que se vem falando: a da consagração do princípio da impenhorabilidade total daquelas pensões provenientes das instituições de segurança social que, pelo seu montante, devam ser objectivamente consideradas como necessárias à garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do beneficiário. É que, não vigorando para as demais pensões — inclusive para aquelas que não ultrapassam o mínimo de sobrevivência —, nomeadamente para as devidas pela Caixa Geral de Aposentações, idêntico princípio, nos termos do n.º 1, alínea f), e n.º 4 do artigo 823.º do Código Civil, sempre poderia entender-se que o tratamento mais favorável dos pensionistas da segurança social violaria o princípio constitucional da igualdade.

Não é, porém, assim. Com efeito, por um lado, o Tribunal Constitucional ao aferir a compatibilidade de uma norma legislativa com o princípio da igualdade, não deve pôr em causa «a liberdade de conformação do legislador ou a discricionaridade legislativa». Deve abster-se de substituir-se ao legislador, ponderando a situação como se estivesse no lugar deste e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, a solução «razoável», «justa» e «oportuna» (cfr. o Acórdão da Comissão Constitucional n.º 458, de 25 de Novembro de 1982, in Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983). O seu controlo deve ser tão-só de carácter negativo, consistindo este em saber se a opção do legislador se apresenta intolerável ou inadmissível de uma prespectiva jurídico-constitucional, por não se encontrar para ela qualquer fundamento material.

Como foi salientado nos Acórdãos n.os 186/90, 187/90 e 188/90 (in Diário da República, n.º 211, de 12 de Setembro de 1990), «o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionaridade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot)». Ora, como foi apontado anteriormente, a consagração pelo legislador de um regime de impenhorabilidade total, salvo em processos de execução especial por alimentos, das prestações devidas pelas instituições de segurança social que, pelo seu montante, devem ser objectivamente consideradas como instrumento de garantia de uma sobrevivência minimamente digna do pensionista, não é materialmente infundada, irrazoável ou arbitrária.

Por outro lado, a circunstância de o legislador não ter consagrado um regime de impenhorabilidade total para as remunerações não superiores ao salário mínimo nacional, bem como para as pensões referidas na alínea f) do n.º 1 e no n.º 4 do artigo 823.º do Código de Processo Civil que não ultrapassem aquele mínimo considerado necessário para uma sobrevivência humanamente digna do respectivo beneficiário não constitui argumento suficiente para tornar aquela norma inconstitucional, por violação do princípio da igualdade.

Na verdade, como bem salienta o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações, sempre poderia questionar-se se a inconstitucionalidade não estaria, antes, nas normas que não consagram o princípio da impenhorabilidade total para as remunerações não superiores ao salário mínimo nacional, bem como — acrescenta-se agora — para as pensões devidas por instituições não enquadradas pela Lei n.º 28/84 no sistema de segurança social, cujo montante se considere indispensável para a sobrevivência do pensionista, nos termos já expostos.

9 — O que vem de expor-se deixa já antever que este Tribunal não considera, necessariamente, conforme à Constituição a norma do artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 28/84 em toda a sua extensão ou em todo o seu âmbito de regulamentação.

Existe um segmento ou dimensão daquela norma que é claramente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade do artigo 13.º da Constituição: a norma será certamente inconstitucional naquela parte em que estende a aplicação do princípio da impenhorabilidade total às prestações devidas pelas instituições de segurança social, cujo montante ultrapasse manifestamente aquele mínimo entendido como necessário para garantia de uma sobrevivência digna do pensionista.

O juízo de inconstitucionalidade da mencionada norma, no segmento acabado de referir, alicerçar-se-á essencialmente em duas razões. De um lado, a norma do artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 28/84, ao considerar abrangidas pelo princípio da impenhorabilidade total — apenas com a excepção constante do n.º 2 daquele preceito — as prestações devidas por instituições de segurança social de montante superior ao mínimo de sobrevivência condigna, encerra um sacrifício excessivo e desproporcionado do direito do credor, apresentando-se, assim, como arbitrária e materialmente infundada. Verifica-se, naquele segmento da norma, uma desproporção ou inadequação da regulamentação legal à situa-ção fáctica a que quer aplicar-se, a qual, como refere o já citado Acórdão da Comissão Constitucional n.º 458, constitui «o índice ou sinal mais claro e decisivo do arbítrio».

A norma, no segmento que vem sendo considerado, briga por isso, com a ideia de justiça, a qual, nas palavras de Manuel de Andrade, se reconduz «a um princípio de igualdade no sentido de proporcionalidade» [cfr. «Sentido e Valor da Jurisprudência», Coimbra (Separata do Vol. xlviii — 1972 — Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra), 1973, p. 14].

Do outro lado, a norma do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, enquanto considera totalmente impenhoráveis as prestações pagas por instituições de segurança social cujo quantitativo ultrapasse claramente o indispensável para garantir uma sobrevivência minimamente digna do pensionista, atribui aos pensionistas da Segurança Social um privilégio ou um benefício, materialmente injustificado, em comparação com os pensionistas de outras institui-ções — designadamente da Caixa Geral de Aposentações —, as quais não gozam de idêntica regalia, nos termos dos n.os 1, alínea f), e 4 do artigo 823.º do Código de Processo Civil, em conjugação com o artigo 70.º do Estatuto das Aposentações dos funcionários e agentes da Administração central, regional e local. Também por esta razão, ela violará, naquele sentido, o princípio constitucional da igualdade.

10 — Expostas estas considerações, importa retornar ao caso dos autos, para recordar algo que já foi salientado anteriormente: a norma do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, enquanto aplicável ao caso sub judicio, não é inconstitucional. A pensão que o executado percebia, tendo em conta o seu montante e o período histórico em que ela estava a ser paga, deve ser entendida como cumprindo efectivamente a função inelidível de garantia de uma sobrevivência minimamente digna do beneficiário, pelo que a sua impenhorabilidade total, nos termos daquela norma, não surge como algo materialmente infundado, irrazoável ou arbitrário, nem desproporcionado. Ela não viola, nesse aspecto, o princípio constitucional da igualdade, nem a garantia constitucional do credor a ver satisfeito o seu crédito, que, como se disse, há-de extrair-se do artigo 62.º, n.º 1, da Constituição.

III — Decisão

11 — Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida, que deve ser reformada em consequência do aqui decidido sobre a questão de constitucionalidade.

Lisboa, 3 de Julho de 1991.

Fernando Alves Correia

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Mário de Brito (com a declaração de voto junta)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Objecto deste processo é a norma do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto — Da Segurança Social, na parte em que ela estabelece a impenhorabilidade das pensões de reforma devidas pelas instituições de segurança social.

No projecto de acórdão que, como relator, apresentei em devido tempo sustentei que tal norma não é inconstitucional.

Transcrevo a seguir os respectivos fundamentos:

1 — O Código de Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de Dezembro de 1961, depois de estabelecer no artigo 821.º que «estão sujeitos à execução todos os bens que, nos termos da lei substantiva, respondem pela dívida, quer pertençam ao devedor, quer a terceiro», enumera no artigo 822.º os «bens absoluta ou totalmente impenhoráveis» e no artigo 823.º os «bens relativa ou parcialmente impenhoráveis».

Por força da alínea f) do n.º 1 do preceito citado em último lugar, estão isentos de penhora «dois terços das prestações periódicas pagas a título de aposentação, reforma, auxílio, doença, invalidez, montepio, seguro, indemnização por acidente ou renda vitalícia, e de outras pensões de natureza semelhante»; e, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo, as quantias e pensões a que se refere essa alínea «podem ser apreendidas até metade, quando a execução provenha de comedorias ou géneros fornecidos para alimentação do executado, do seu cônjuge ou dos seus ascendentes e descendentes», sendo nos casos restantes a parte penhorável das quantias e pensões «fixada pelo juiz, segundo o seu prudente arbítrio e tendo em atenção as condições económicas do executado, entre um terço e um sexto».

Escrevendo à face dos preceitos correspondentes do Código de Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 29 637, de 28 de Maio de 1939 (artigo 822.º, n.º 15 e § 4.º), dizia o Professor José Alberto dos Reis, Processo de Execução, vol. 1.º, 1943, n.º 88 (p. 391):

A isenção dos dois terços das pensões e quantias designadas no n.º 15 tem a mesma justificação que a dos dois terços dos soldos, vencimentos, proventos e salários a que se refere o n.º 14 [alínea e) do n.º 1 do artigo 823.º, do Código actual]. É que, no fundo, essas pensões e quantias representam um substitutivo do vencimento ou salário e exercem a mesma função alimentícia que ele. Por isso se lhes aplica também a modificação inserta no § 4.º [n.º 4 do citado artigo 823.º].

A Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962, veio, porém, determinar na sua base XXVI que «as prestações devidas aos beneficiários ou sócios das instituições de previdência social e seus familiares não podem ser cedidas a terceiros nem penhoradas, mas prescrevem a favor das respectivas instituições pelo lapso de um ano, a contar do vencimento ou do último dia do prazo de pagamento, se o houver».

E o Decreto n.º 45 266, de 23 de Setembro de 1963 (Regulamento Geral das Caixas Sindicais de Previdência), editado em cumprimento da base XXXIII dessa Lei, repete no seu artigo 30.º que «as prestações devidas aos beneficiários e seus familiares não podem ser cedidas a terceiros nem penhoradas» e acrescenta que tais prestações «são isentas de quaisquer taxas, contribuições ou impostos».

Anotando aquela base XXVI, escreveu Feliciano Tomás de Resende, Caixas Sindicais de Previdência, 1964:

Não se diz expressamente, como se dizia no correspondente artigo 17.º da Lei n.º 1884, de 16 de Março de 1935, que as prestações devidas pelas caixas têm o carácter de pensões alimentícias. Mas é sem dúvida por lhes reconhecer esse carácter que a lei proíbe que sejam cedidas a terceiros ou penhoradas, como aliás já sucedia no regime anterior.

É caso, segundo parece, de impenhorabilidade absoluta, não obstante a alínea f) do n.º 1 do artigo 823.º do Código de Processo Civil, dado tratar-se de «bens isentos de penhora por disposição especial» (n.º 1 do artigo 822.º do mesmo Código).

A questão é idêntica à levantada, no domínio do Código de Processo Civil de 1939, a propósito do artigo 34.º da Lei n.º 1942, de 27 de Julho de 1936, que declara impenhoráveis os créditos por indemnizações provenientes de acidentes de trabalho. Cfr., sobre o assunto, J. Alberto dos Reis, a pp. 391 e segs. do vol. 1.º de seu Processo de Execução.

De resto, afigura-se que o problema da natureza (absoluta ou relativa) da impenhorabilidade das prestações concedidas pelas caixas de previdência deve considerar-se de solução menos ilíquida a partir da Lei n.º 2115, já que esta foi discutida na Assembleia Nacional depois de publicado o Código de Processo Civil de 1961 e publicada após a entrada em vigor do mesmo. Quer dizer: ainda que se considere que a alínea f) do n.º 1 do artigo 823.º do Código de Processo Civil está redigida de molde a abranger as pensões pagas pelas caixas, todavia deve entender-se prevalecente a base XXVI da Lei n.º 2115 por ser, além de especial, lei posterior.

A Lei n.º 2115 veio a ser revogada pelo n.º 1 do artigo 83.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto (Da Segurança Social). Mas contém-se nesta um preceito semelhante ao da Base XXVI daquela. Diz-se, na verdade, no seu artigo 45.º:

1 — As prestações devidas pelas instituições de segurança social são impenhoráveis e intransmissíveis.

2 — A impenhorabilidade das prestações não se aplica em processo de execução especial por alimentos, relativamente a prestações substitutivas de rendimento e até um terço do seu montante.

É a constitucionalidade do n.º 1 deste artigo, mais precisamente, da parte dessa norma que determina a impenhorabilidade das pensões de reforma devidas pelas instituições de segurança social, que se discute no presente processo.

2 — Referindo-se ao acórdão da Comissão Constitucional n.º 479, segundo o qual as normas da Base XXVI da Lei n.º 2115 e do artigo 30.º do Decreto n.º 45 266 não ofendem o princípio da igualdade, já que a exclusão da penhorabilidade das pensões pagas aos beneficiários do regime geral de previdência «não decorre de um puro capricho ou do arbítrio do legislador, reflectindo antes a preocupação de conferir uma garantia absoluta à percepção de um rendimento mínimo de subsistência», escreveu o juiz no despacho recorrido:

Entendemos, salvo o devido respeito, que este argumento claudica se as pensões pagas pelo Centro Nacional de Pensões forem superiores ao salário mínimo nacional (27 200$00 — cfr. Decreto-Lei n.º 411/87, de 31 de Dezembro) ou a uma vez e meia o salário mínimo nacional [se se seguir o critério da presunção legal de insuficiência económica da alínea c) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 387-B/87].

O princípio da igualdade está bem patente na alínea f) do n.º 1 do artigo 823.º do Código de Processo Civil, que não exclui qualquer reforma ou auxílio, sendo óbvio que, não obstante não haver, pelo exposto, uniformidade de critérios legais sobre o que se poderá entender por «mínimo de subsistência», o artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, contém uma excepção que, em nosso entender e salvo o devido respeito, viola o artigo 13.º da Constituição (pelo menos se a pensão paga pelo Centro Nacional de Pensões for superior ao salário mínimo nacional).

Ora vejamos.

O princípio da igualdade está consagrado no artigo 13.º da Constituição:

1 — Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.

2 — Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.

Muito se tem escrito sobre ele, quer na doutrina, quer em pareceres e acórdãos da Comissão Constitucional, quer já em acórdãos deste Tribunal.

Disse-se, por exemplo, no acórdão da Comissão Constitucional n.º 458, de 25 de Novembro de 1982 (no Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983), em jeito de resumo da jurisprudência da Comissão:

De acordo com essa jurisprudência, é ponto firme que o princípio da igualdade não se reduz a uma pura dimensão formal — a uma mera igualdade «perante» a lei, —, traduzida na simples imparcialidade da aplicação desta, qualquer que seja o seu conteúdo: assume, bem mais do que isso, uma dimensão material, que se impõe ao próprio legislador, e exige, assim, uma verdadeira igualdade «da» lei. Trata-se, realmente, segundo a consabida fórmula, de «dar tratamento igual ao que é igual e tratamento desigual ao que é desigual».

Escreveu-se, por outro lado, no Acórdão deste Tribunal n.º 44/84, de 22 de Maio (no Diário da República, II Série, de 11 de Julho de 1984, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º Vol., p. 133):

[…] o princípio da igualdade não deve nem pode ser interpretado em termos absolutos, impedindo nomeadamente que a lei discipline diversamente quando diversas são as situações que o seu dispositivo visa regular.

Mas, inversamente, há violação do princípio da igualdade quando o legislador estabelece distinções discriminatórias. Assim é, quando tais distinções são materialmente infundadas, quando assentam em motivos que não oferecem um carácter objectivo e razoável; isto é, quando o preceito em apreço não apresenta qualquer fundamento material razoável.

Nesta perspectiva, o princípio da igualdade consagrado pelo artigo 13.º, n.º 1, da Constituição identifica-se com uma «proibição de arbítrio», quer dizer, com «uma proibição de medidas manifestamente desproporcionadas ou inadequadas, por um lado, à ordem constitucional dos valores e, por outro, à situação fáctica que se pretende regulamentar ou ao problema que se deseja decidir […].

Dizem, finalmente, os Acórdãos n.os 186/90, 187/90 e 188/90, todos de 6 de Junho (proferidos nos processos n.os 533/88, 251/88 e 597/88, respectivamente), que «numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot)».

E o que se discute é se o n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84, na parte considerada, viola esse princípio.

3 — A Lei n.º 28/84 define, como consta do seu artigo 1.º, «as bases em que assentam o sistema de segurança social previsto na Constituição e a acção social prosseguida pelas instituições de segurança social».

Na verdade, o artigo 63.º da Constituição, na versão de 1982, consagrava o «direito à segurança social» (n.º 1), impondo ao Estado a obrigação de «organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários» (n.º 2), sistema esse que «protegerá os cidadãos no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho» (n.º 4).

Estes preceitos figuram também no actual artigo 63.º, isto é, na versão da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, embora com alteração de redacção quanto ao n.º 4.

Nos termos do artigo 4.º da citada Lei, o sistema de segurança social compreende os regimes e as instituições de segurança social. Os regimes de segurança social são o regime geral e o regime não contributivo e concretizam-se em prestações garantidas como direitos (n.º 1 do artigo 10.º). Entre as instituições de segurança social conta-se, a nível nacional, o Centro Nacional de Pensões (n.º 1 do artigo 57.º).

As prestações devidas pelas instituições de segurança social é que, como se disse, são impenhoráveis, por força do n.º 1 do artigo 45.º da Lei.

Isso não viola, porém, o artigo 13.º da Constituição.

Como se entendeu no citado acórdão da Comissão Constitucional n.º 479 (no citado Apêndice ao Diário da República) a propósito das normas da Base XXVI da Lei n.º 2115 e do artigo 30.º do Decreto n.º 45 266, «parece razoável sustentar que a vigência de um regime de protecção social mais favorável para uma determinada classe ou grupo sócio-profissional de cidadãos não pode, por si só, pôr em causa o princípio da igualdade». É que — continua esse acórdão — «a exclusão de penhorabilidade das pensões pagas aos beneficiários do regime geral de previdência (regime que abrange, de um ponto de vista numérico, a maior parte dos portugueses) não decorre de um puro capricho ou do arbítrio do legislador, reflectindo antes a preocupação de conferir uma garantia absoluta à percepção de um rendimento mínimo de subsis- tência».

À objecção posta no despacho recorrido poderá responder-se, com o representante do Ministério Público junto deste Tribunal, que o facto de a solução legislativa constante da norma desaplicada não ter sido também consagrada no regime que disciplina o salário mínimo nacional não torna aquela norma inconstitucional, por violação do princípio da igualdade. A inconstitucionalidade poderá estar, sim, na não consagração, para o salário mínimo nacional, da impenhorabilidade total que a lei estabelece para as «prestações devidas pelas instituições de segurança social».

Seja como for, e para citar de novo os acórdãos da Comissão Constitucional n.os 458 e 479, na apreciação da eventual violação do princípio da igualdade não cabe propriamente aos órgãos fiscalizadores da constitucionalidade «formular um juízo ‘positivo’ a respeito da questão: cabe-lhe apenas uma verificação ‘negativa’, que consiste em saber se o juízo do legislador é em absoluto intolerável ou inadmissível de uma perspectiva jurídico-constitucional, por não se encontrar para ele qualquer fundamento material».

Ora — repete-se —, a parte do n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 28/84 em apreciação no caso dos autos, ou seja, aquela que estabelece a impenhorabilidade das pensões de reforma devidas pelas instituições de segurança social, não se mostra desprovida de fundamento material bastante.

O presente acórdão também entende que a norma em questão não é inconstitucional, mas apenas quando «a pensão auferida pelo beneficiário da segurança social, tendo em conta o seu montante, reportado a um determinado momento histórico, cumpra efectivamente a função inilidível da garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista». E, porque «o quantitativo da pensão social percebida pelo executado não era susceptível de ser comprimido, por efeito da sua penhora parcial, sob pena de ser posta em causa a sobrevivência do executado», conclui que tal norma, «enquanto aplicável ao caso sub iudicio», não é inconstitucional.

Poderá pensar-se que, para o acórdão, e uma vez que nele se fala na norma «enquanto aplicável» ao caso concreto, ela só não será inconstitucional na medida em que estabeleça a impenhorabilidade das pensões fixadas em 38 500$00 (ou, por maioria de razão, em montante inferior).

Afastada, porém, tal hipótese, como entender a decisão?

Segundo parece, no sentido de que não será inconstitucional a norma que estabeleça a impenhorabilidade das pensões quando elas garantam uma «sobrevivência minimamente condigna» do beneficiário.

E o que é a sobrevivência minimamente condigna do beneficiário?

Estamos, é evidente, no domínio do arbítrio.

E, por isso, não aderi à tese que fez vencimento. — Mário de Brito.

Publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Dezembro de 1991.