TC_19910292 · Tribunal Constitucional

Acórdão 292/91

ACÓRDÃO N.o 292/91

Processo: n.º 210/91.

Plenário

Relator: Acórdão ditado para Acta.

Aos vinte e cinco de Junho de mil novecentos e noventa e um, achando-se presentes o Ex.mo Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Ex.mos Conselheiros Alberto Tavares da Costa, António Vitorino, Luís Nunes de Almeida, Bravo Serra, Mário de Brito, Assunção Esteves, Fernando Alves Correia, Armindo Ribeiro Mendes, Messias Bento, Antero Alves Monteiro Diniz e Vítor Nunes de Almeida, foram trazidos à conferência os presentes autos.

Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Ex.mo Presidente ditado o seguinte:

Acórdão n.o 292/91

1 — O Procurador-Geral da República, invocando o disposto no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea e), da Constituição, requereu a este Tribunal a apreciação e a declaração, com força obrigatória geral, das normas das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 80/90/M, de 31 de Dezembro, e das alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 81/90/M, da mesma data — diplomas relativos ao exercício da função notarial em Macau.

Tais diplomas constituem legislação específica do território de Macau, produzida neste mesmo território, no uso da competência legislativa que o artigo 13.º, n.º 1, do seu Estatuto Orgânico atribui ao respectivo Governador. Assim, o pedido formulado pelo Procurador-Geral da República só poderia ser apreciado in meritis admitindo que a faculdade de accionar perante este Tribunal um controlo normativo abstracto, que a essa entidade é conferida pelo invocado artigo 281.º, n.º 2, alínea b), da Constituição, abrange ainda as normas do ordenamento jurídico de Macau produzidas pelos órgãos próprios deste território.

Ora, entende o Tribunal — pelas razões que sucintamente dirá a seguir — que tal não acontece.

2 — De acordo com a Constituição vigente (artigo 5.º, a silentio, e artigo 292.º, n.º 1) — e de acordo agora, também, com a «Declaração conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau», ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 38-A/87, de 14 de Dezembro (n.º 1) — Macau não é território português: é unicamente território «sob administração portuguesa», regendo-se por «estatuto adequado à sua situação especial» (artigo 292.º, n.º 1, cit.).

Significa isto — como o Tribunal já teve ocasião de dizer, seguindo a lição da doutrina — que, salvo quando ela própria o diga, «a Constituição não rege directa e automaticamente para o território de Macau, e que este tem a sua ‘Constituição’, verdadeiramente, no respectivo Estatuto»: só, pois, onde o Estatuto «devolva», explícita ou implicitamente, para a Constituição da República, a mesma se aplicará a Macau (v., por último, Acórdão n.º 245/90, Diário da República, II Série, de 22 de Janeiro de 1991, e, antes, Acórdão n.º 284/89, Diário da República, II Série, de 12 de Junho de 1989, e, na doutrina, Afonso R. Queiró, Lições de Direito Administrativo, 1976, pp. 382 e segs.).

Há-de ser, pois, no Estatuto Orgânico de Macau que, em primeira linha, terá de procurar-se o regime, não apenas de produção de normas jurídicas no próprio território, mas igualmente do seu controlo: só subsidiariamente, e por devolução (explícita ou implícita) do Estatuto, a Constituição da República intervirá na regulamentação de tal matéria.

3 — Ora, se já na versão primitiva do Estatuto de Macau (constante da Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro) se continham regras sobre o controlo abstracto da constitucionalidade dos «diplomas dimanados dos órgãos legislativos do território» [cfr. artigo 31.º, n.º 1, alínea c), e artigos 14.º, n.º 3, última parte, e 40.º, n.º 3, estes últimos relativos a uma modalidade preventiva de controlo], o mesmo acontece, e de modo mais acabado, na actual versão desse Estatuto, resultante da Lei n.º 13/90, de 10 de Maio.

Efectivamente, prevê-se aí:

— a competência do Governador e da Assembleia Legislativa para promover a apreciação pelo Tribunal Constitucional da inconstitucionalidade e da ilegalidade de quaisquer normas dimanadas, respectivamente, da segunda e do primeiro [artigo 11.º, n.º 1, alínea e), e artigo 30.º, n.º 1, alínea a)];

— a submissão ao Tribunal Constitucional, seja dos decretos-leis do Governador a que a Assembleia Legislativa recusar a ratificação, seja das leis reaprovadas por esta última após o Governador haver recusado a sua promulgação, nos casos em que tais recusas se fundem, inter alia, em «ofensa de regra constitucional» (artigos 15.º, n.º 2, e 40.º, n.º 3).

São de duas ordens as modificações que assim foram introduzidas, relativamente à redacção inicial do Estatuto: — por um lado, define-se expressamente o Tribunal Constitucional como o competente para o controlo abstracto da constitucionalidade dos diplomas oriundos dos órgãos legislativos de Macau; — por outro lado, estabelece-se para o controlo abstracto sucessivo uma simetria de soluções equivalente à que já se previra primitivamente para o controlo preventivo. Ou seja, e como já foi dito: confere-se a faculdade de desencadeá-lo à Assembleia Legislativa no tocante aos «diplomas dimanados do Governador» e a este no tocante às «normas dimanadas da Assembleia».

Tudo isto leva a concluir que o legislador do Estatuto de Macau, não só encarou ex professo a questão do controlo abstracto sucessivo da constitucionalidade das normas editadas pelos órgãos legislativos desse território, mas estabeleceu para esse controlo um regime e um esquema específicos. De tal modo que, atento o que começou por pôr-se em relevo (supra, n.º 2), não tem cabimento fazer apelo, nessa matéria, ao disposto no n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República.

Por outras palavras: o alcance das citadas normas do Estatuto de Macau não é o de fazer acrescer, à lista das entidades enumeradas nesse preceito constitucional, duas outras — o Governador e a Assembleia Legislativa de Macau — com legitimidade para requererem a fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade (e legalidade) de normas emitidas no respectivo território; e antes, como se acabou de dizer, o de estabelecer a possibilidade de tal fiscalização e definir quem está legitimado para promovê-la.

4 — Não vale argumentar contra esta conclusão com a consideração de que, assim, a possibilidade de submeter as normas em causa a controlo abstracto de constitucionalidade fica enfraquecida, e diminuída consequentemente a garantia do respeito, pelas mesmas normas, dos princípios e regras constitucionais que tem ainda aplicação a Macau, maxime, os relativos aos «direitos, liberdades e garantias» (hoje expressamente recebidos no artigo 2.º do Estatuto).

Essa consideração não pode sobrepor-se ao que resulta de disposições estatutárias de carácter «orgânico» — como são as que versam sobre a legitimidade ou a competência para o accionamento dum controlo de constitucionalidade —, lidas à luz da natureza do Estatuto de Macau como legislação «constitucional» do território. De resto, o sistema do controlo abstracto definido no Estatuto, na sua configuração «cruzada», já se reveste de um alcance garantístico não despiciendo — e tanto menos quanto importa não esquecer, nesse quadro, o papel próprio do Governador, representante em Macau dos «órgãos de soberania da República», em particular do Presidente da República, e dependendo da inteira e exclusiva confiança deste (cfr. artigos 3.º, n.º 1, e 7.º, n.º 1, do Estatuto).

5 — E também não se argumente, contra a conclusão a que se chegou, com o facto de este Tribunal já se haver reconhecido competente para o controlo concreto da constitucionalidade de normas do ordenamento jurídico de Macau, mesmo quando se trate de normas provindas dos orgãos legislativos do território (v. Acórdãos supra citados, em especial o Acórdão n.º 284/89).

É que — sendo as situações diferentes — o que o Tribunal entendeu foi justamente que o Estatuto Orgânico do território, nesse caso, consagrava implicitamente tal competência.

6 — Em vista do que precede, e nos termos do artigo 52.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, o Tribunal decide não admitir o pedido.

Lisboa, 25 de Junho de 1991.

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Mário de Brito

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

António Vitorino (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

Maria da Assunção Esteves (vencida, nos termos da declaração de voto junta) Armindo Ribeiro Mendes (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

José Manuel Moreira Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Entendi que o pedido devia ter sido admitido, seguindo-se a tramitação processual normal.

1 — O Estatuto Orgânico de Macau aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 53/79, de 14 de Setembro, e pela Lei n.º 13/90, de 10 de Maio, dispõe, no seu artigo 2.º, que o território de Macau, pessoa colectiva de direito público interna, goza de autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa, «com ressalva dos princípios e no respeito dos direitos, liberdades e garantias estabelecidos na Constituição da República e no presente Estatuto» (na redacção actual, mais impressiva, do E.O.M.).

Estes princípios não serão todos nem quaisquer uns mas só que se harmonizem com a configuração específica do estatuto político de Macau.

Sem dúvida, no entanto, entre eles figura o princípio da legalidade consagrado nos n.os 2 e 3 do artigo 3.º da Constituição da República, mormente na sua versão maximalista da legalidade democrática, articulada não só com a conformidade legal mas ainda com os valores ligados à noção de Estado Democrático (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, 2.ª ed., Coimbra, 1987, p. 275; Vitalino Canas, «Relações entre o Ordenamento Constitucional Português e o Ordenamento Jurídico do Território de Macau», separata do n.º 365 do Boletim do Ministério da Justiça, p. 17, e Revista Jurídica de Macau, vol. i, 1988, p. 42).

Ora, a defesa dos princípios do Estado de Direito democrático — tarefa fundamental do Estado, artigo 9.º, alínea b), da Constituição da República, compete, de modo especial, ao Ministério Público — Constituição da República, artigo 221.º, n.º 1.

2 — A Lei Orgânica do Ministério Público — Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro — ainda em vigor no território de Macau, onde foi publicada no Boletim Oficial respectivo de 15 de Dezembro de 1986, não só repete este último preceito constitucional no seu artigo 1.º, como comete à Procuradoria-Geral da República a promoção da defesa da legalidade demo-crática [artigo 8.º, alínea a) do n.º 1], e ao Procurador-Geral da República, como seu presidente, reconhece a mesma competência [n.º 2, alínea a), do artigo 10.º].

Nessa medida, o Procurador-Geral da República pode requerer a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral [artigo 281.º, n.º 2, alínea e), da Constituição da República] de normas editadas pelos órgãos competentes do território, e, graças ao seu estatuto, reconhecido em Macau, pode tomar essa iniciativa em nome da defesa de um princípio que a lei estatutária do território implicitamente reconhece.

Não parece admissível que os princípios fundamentais que estruturam a Constituição da República, sejam afastados naquele território e se poderá argumentar-se que o E.O.M. prevê o recurso ao Tribunal Constitucional por parte do Governador [artigo 11.º, n.º 1, alínea e)] e da Assembleia Legislativa [artigo 30.º, n.º 1, alínea a)], em controlo recíproco, representaria evidente enfraquecimento da vigilância devida ao texto constitucional se o Procurador-Geral não pudesse exercer os seus poderes de pleno, como que abdicando de parte deles — e, assim, não cumprindo cabalmente a sua função — tanto mais que a aplicação da Lei Orgânica do Ministério Público vigora em Macau sem limitação alguma.

3 — A tese consagrada no acórdão conforta-se (contenta-se) com um sistema de controlo abstracto de constitucionalidade no território de Macau assente no controlo recíproco e na actuação cruzada dos órgãos locais de governo próprio, o Governador e a Assembleia Legislativa.

Parte de uma premissa que se toma por boa — o controlo de constitucionalidade exerce-se unicamente mediante as disposições estatutárias orgânicas conformadoras da legislação «constitucional» do território — e, neste sistema fechado, satisfaz-se com a terapia garantística que as respectivas normas proporcionam.

O que, salvo o devido respeito, constitui uma leitura redutora e fragilizante da fiscalização de constitucionalidade no território.

Por um lado, omite a competência, ímpar entre as entidades enumeradas no artigo 281.º, n.º 2, da Constituição da República, que ao Procurador-Geral da República é atribuída, como já se salientou.

Por outro lado, desenvolve-se numa lógica de controlo interorgânico entre funções legislativa e executiva — fruto de uma concepção separatística de poderes e dos respectivos mecanismos de vigilância — que, no caso de Macau, não pode aceitar-se, ao menos na sua pureza conceptual.

Basta ter presente, por exemplo, que cerca de um terço dos deputados da Assembleia Legislativa são nomeados pelo próprio Governador (cfr. o n.º 1 do artigo 21.º do E.O.M.).

4 — Diz-se, ainda, que o Governador representa no território os órgãos de soberania da República, particularmente o Presidente da República, dependendo da inteira e exclusiva confiança deste.

Ou seja, uma eventual actuação desse órgão, lesiva dos princípios constitucionais estruturantes e dos estatutários, está sujeita a uma intervenção «tutelar» que pode culminar na exoneração.

No entanto, essa atitude política não expurga do ordenamento jurídico local as normas emanadas pelo Governador, no exercício da sua competência legislativa própria, eventualmente ofensivas daqueles princípios, ao invés do que sucede perante uma sentença declarativa de inconstitucionalidade.

E, curiosamente, se, em fiscalização concreta, a mesma norma tiver sido julgada inconstitucional ou ilegal em três casos, o próprio representante do Procurador-Geral da República no Tribunal Constitucional, pode impulsionar processualmente a declaração da respectiva inconstitucionalidade, «seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade ou da ilegalidade» previstos na Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, de acordo com o seu artigo 82.º, como parece apodítico sustentar, seja porque se tem admitido (e o acórdão reconhece) a fiscalização concreta de normas dimanadas dos orgãos legislativos de Macau, seja porque se defende aplicar-se a Lei Orgânica do Tribunal Constitucional no âmbito de toda a ordem jurídica portuguesa, Macau compreendida (cfr. autores citados por J. A. Garcia Marques, «Contribuição para a Reforma do Modelo Judiciário de Macau», Lisboa, 1990 — separata do n.º 44 da Revista do Ministério Público —, p. 17, nota 14). Hoje, mais claramente do que anteriormente [cfr. artigos 11.º, n.º 1, alínea e), e 30.º, n.º 1, alínea a), do E.O.M., na redacção da Lei n.º 13/90].

5 — Muito esquematicamente, são estas as raízes da minha discordância em relação à tese que logrou maioria. — Alberto Tavares da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Votei vencido, por entender que o Tribunal deveria ter reconhecido ao Procurador-Geral da República legitimidade para requerer a apreciação sucessiva da constitucionalidade das normas das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 80/90/M, de 31 de Dezembro, e das alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 81/90/M, da mesma data, normas de diplomas relativos ao exercício da função notarial em Macau. Sem embargo de se me afigurar que tais normas não violam o disposto na Constituição da República Portuguesa, designadamente o seu artigo 13.º (princípio da igualdade), entendi que o Tribunal não se deveria furtar à análise da questão de fundo colocada pelo requerente pela via de uma decisão de índole meramente processual de que divirjo pelas razões que passo a expôr.

2 — A resposta à questão colocada pelo pedido do Procurador-Geral Adjunto, em meu entender, deve ser encontrada através da interpretação conjugada dos dispositivos constantes da Constituição da República, do Estatuto Orgânico de Macau (E.O.M.), da Lei Orgânica sobre organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional e da Lei Orgânica do Ministério Público.

A primeira questão que se coloca diz respeito, desde logo, à própria admissibilidade de a Constituição da República ser aplicável a Macau e consequentemente quanto à possibilidade de a Lei Fundamental portuguesa constituir parâmetro aferidor da validade dos actos normativos emitidos pelos orgãos de governo próprio do Território de Macau. Com efeito, sendo Macau considerado pela Constituição da República (artigo 5.º na versão originária de 1976, artigo 292.º após a revisão constitucional de 1989) como «território sob administração portuguesa», problemática se afigurava, por tal facto, a aplicação nesse contexto da Lei Fundamental portuguesa. A tal circunstância acrescia o facto de o Estatuto Orgânico de Macau (a Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro) ser um diploma pré-constitucional, aprovado pelo Conselho da Revolução, cujos condicionalismos de vigência após a entrada em vigor da Constituição de 1976 resultavam das disposições conjugadas dos artigos 292.º e 306.º da Lei Fundamental na sua redacção originária.

Nos termos do artigo 292.º, n.º 2 (redacção de 1976), «as leis constitucionais [caso da Lei n.º 1/76] posteriores a 25 de Abril de 1974 não referidas no artigo 294.º [leis constitucionais sobre a organização, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania], nem ressalvadas neste capítulo, passam a ser consideradas leis ordinárias, sem prejuízo do disposto no artigo 293.º [referente ao direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição]».

Expressamente ressalvada foi precisamente a Lei n.º 1/76, nos termos do n.º 1 do artigo 306.º da Constituição na redacção de 1976, que dispunha que «o estatuto do território de Macau, constante da Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro, continua em vigor».

A natureza pré-constitucional do Estatuto Orgânico de Macau suscitou inúmeras dificuldades de compatibilização com a Constituição da República ao longo da sua vigência, dificuldades essas que se exprimiram, desde logo, em torno da temática das condições de vigência da Constituição Portuguesa em Macau. A doutrina exprimiu, a este propósito, diversos entendimentos: segundo uns, a Constituição não era, de todo em todo, aplicável a Macau (exceptuadas as referências directas ao Território nela constantes), segundo outros ela seria irrestritamente aplicável a Macau por natureza, outros consideravam-na uma heteroconstituição atípica e outros ainda entendiam que ela era aplicável a Macau apenas parcialmente, nalguns casos por remissão expressa, por natureza em outros casos e por decorrência do património jurídico-cultural noutros, bem como por referência a previsões nesse sentido constantes de diversos dispositivos do próprio E.O.M.

O estatuto jurídico-constitucional de Macau permaneceu essencialmente inalterado na primeira revisão constitucional (de 1982) e o texto originário do E.O.M. vigorou sem alterações de monta até 1990.

3 — No quadro do texto constitucional de 1982 e da redacção originária do E.O.M., o Tribunal Constitucional abordou esta temática por duas vezes, a primeira no Acórdão n.º 284/89, publicado no Diário da República, II Série, n.º 133, de 12 de Junho de 1989, e a segunda no Acórdão n.º 245/90, publicado no Diário da República, II Série, n.º 18, de 22 de Janeiro de 1991, em ambos os casos em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade.

Nos dois casos citados, o Tribunal Constitucional, pronunciando-se com base na redacção originária do E.O.M., fundamentou a sua competência para conhecer das questões de constitucionalidade, em síntese, nos seguintes argumentos:

— o E.O.M. é considerado como lei constitucional provisória que a Constituição da República Portuguesa manteve em vigor expressamente após 25 de Abril de 1974;

— o E.O.M. aponta para a aplicabilidade ao Território de Macau de princípios ou regras constitucionais, com base no disposto nos artigos 2.º, 11.º, n.º 1, alínea d), 13.º, n.º 1, 14.º, n.º 3, 15.º, n.º 1, e 31.º, n.º 1, alíneas a) e c), da sua redacção originária;

— a Constituição da República Portuguesa. não é susceptível de aplicação integral a Macau [a organização político-administrativa constante do E.O.M. afasta, por si só, o exercício de certas competências quanto ao Território de Macau por parte dos órgãos de soberania da República, em função da autonomia de que o Território usufrui nos termos da própria Constituição], mas é aplicável em largos trechos: seja por efeito de referências expressas do E.O.M., seja pela necessidade de preencher os vazios normativos que se observam na carta política do Território;

— da alínea d) do artigo 9.º do E.O.M., na redacção de 1976, resulta que em Macau, em regra, vigora o regime dos direitos, liberdades e garantias, como decorre do regime e das medidas restritivas de liberdades e de suspensão, total ou parcial, das garantias constitucionais, por decisão do Governador em casos de perturbação da ordem pública;

— o E.O.M. não contém regras sobre direitos fundamentais, mas há direitos fundamentais garantidos em Macau;

— a comunidade jurídica de Macau participa da ordem jurídica portuguesa, como resulta da redacção do artigo 1.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro [Lei que define a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional], que abrange quer a fiscalização da constitucionalidade de normas de diplomas dimanados dos órgãos de soberania da República aplicáveis a Macau, quer a fiscalização de normas de diplomas oriundos dos órgãos de governo próprio do Território.

Deste enquadramento argumentativo retirava o Tribunal a consequência de que, conjugando o disposto no E.O.M. e na Lei n.º 28/82, o Tribunal Constitucional era competente para julgar dos recursos de constitucionalidade interpostos de decisões dos tribunais de Macau.

Na vigência da redacção de 1982 da Constituição e do texto originário do E.O.M. o Tribunal nunca havia sido confrontado com a questão da apreciação, em sede de fiscalização sucessiva da constitucionalidade, de normas de diplomas dimanados do Governador ou da Assembleia Legislativa de Macau.

4 — A segunda revisão constitucional [posterior à aprovação e entrada em vigor da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a questão de Macau], se bem que não tenha procedido a um reequacionamento global do estatuto constitucional de Macau, introduziu na Lei Fundamental três relevantes alterações quanto ao sistema jurídico do Território:

— por um lado, alterou a sistemática do tratamento desse estatuto constitucional, sublinhando a transitoriedade do vínculo de união de Macau à República Portuguesa, decorrente da entrada em vigor da citada Declaração Conjunta Luso-Chinesa: a referência a Macau deixou de integrar o artigo 5.º da Constituição da República Portuguesa, em sede de Princípios Fundamentais do ordenamento constitucional, e passou a figurar no artigo 292.º, n.º 1, no âmbito das Disposições Finais e Transitórias da nossa Lei Fundamental;

— por outro lado, inovou-se no domínio da organização judiciária do Território, consagrando, em sede constitucional, o princípio da autonomia judiciária de Macau no n.º 5 do artigo 292.º;

— por outro lado ainda, alterou-se a metodologia de revisão do E.O.M., abrindo ao Governador a possibilidade de exercer um direito de iniciativa da sua revisão, a par da Assembleia Legislativa de Macau, nos termos do n.º 3 do artigo 292.º

5 — Na sequência da segunda revisão constitucional, a Assembleia da República, sob proposta da Assembleia Legislativa de Macau, procedeu à revisão do Estatuto Orgânico de Macau através da Lei n.º 13/90, de 10 de Maio (E.O.M.). Naquilo que ora interessa, a revisão do E.O.M. encerra um conjunto de alterações que demonstram que as questões do relacionamento entre o ordenamento constitucional português e o ordenamento próprio do Território de Macau foram objecto de ponderação pelo legislador à luz das dúvidas e dificuldades sentidas no âmbito de aplicação da Lei n.º 1/76. E fê-lo quer através de referências expressas em diversos normativos do E.O.M./90 a «regras e princípios constitucionais», quer nas concretas inovações introduzidas no domínio da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade dos actos normativos destinados a vigorar em Macau.

Quanto às referências expressas do E.O.M./90 a «regras e princípios constitucionais» podem referir-se os artigos 2.º, n.º 1, 11.º, n.º 1, alínea d), 15.º, n.º 2, 30.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, 40.º, n.º 3, primeira parte, e, em certa medida, o artigo 41.º, n.os 2 e 3.

Quanto ao sistema de fiscalização da constitucionalidade da legalidade relevam os preceitos dos artigos 11.º, n.º 1, alínea e), 30.º, n.º 1, alínea a), segunda parte, 40.º, n.º 3, segunda parte, e 41.º, n.º 1.

À luz destes normativos ressaltam com especial sublinhado três aspectos fundamentais.

Quanto ao primeiro grupo de disposições, elas consagram com inequívoca clareza o valor paramétrico directo dos princípios constitucionais na definição e delimitação da própria autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa do Território de Macau enquanto pessoa colec-tiva de direito público interno, como resulta do disposto no artigo 2.º do E.O.M./90.

Do mesmo modo, a relevância directa dos direitos, liberdades e garantias estabelecidos na Constituição é afirmada inequivocamente como limite e valor paramétrico dessa mesma autonomia, a que acresce o específico regime de restrição ou suspensão temporária do exercício dos direitos, liberdades e garantias constitucionais em Macau.

Registe-se ainda a introdução, no E.O.M., de uma regra homóloga ao artigo 207.º da Constituição da República Portuguesa, que vincula todos os tribunais de Macau a não aplicarem normas que ofendam a Constituição ou o Estatuto Orgânico, bem como da «regra de conflitos» dos n.os 2 e 3 do artigo 41.º, a qual marca, em certa medida, uma assinalável rotina com a concepção do E.O.M. de 1976 quanto ao relacionamento do ordenamento jurídico de Macau e o ordenamento jurídico da República aplicável ao Território.

6 — Neste contexto, importa reconhecer que, no domínio da fiscalização concreta, a revisão do E.O.M. procedeu a uma explicitação [e consequentemente a um assumido alargamento] da competência do Tribunal Constitucional no domínio do controlo da ilegalidade, isto é, da violação do E.O.M. por normas do Território ou por normas da República aplicáveis ao Território de Macau.

Ou seja, após 1990 é claro e inquestionável que os tribunais de Macau não podem aplicar as normas da República ou dos órgãos de governo próprio do Território que violem o E.O.M. ou a Constituição. Destas decisões judiciais cabe recurso para o Tribunal Constitucional, quer quanto à questão de constitucionalidade, como já era entendido pelo próprio Tribunal conforme atrás deixei expresso, quer quanto à questão de ilegalidade, consoante resulta do aditamento operado pela Lei n.º 13/90.

Quanto à fiscalização abstracta, as inovações introduzidas pela Lei n.º 13/90, são mais relevantes, atendendo a que a formulação do anterior E.O.M. era, no mínimo, ambígua — e levava até alguns autores a afastarem este tipo de controlo da constitucionalidade da esfera de competência do Tribunal Constitucional, por entenderem que o «tribunal competente a que se referia o artigo 31.º, n.º 1, alínea c), da redacção do E.O.M. de 1976 deveria ser um tribunal a criar especificamente para esse fim e já não o Tribunal Constitucional.

O novo E.O.M. consagra uma modalidade mitigada de fiscalização preventiva (que para o caso é irrelevante apreciar agora) e um regime mais amplo de fiscalização sucessiva.

Quanto a esta, quer os diplomas do Governador quer os da Assembleia Legislativa de Macau (A.L.) estão sujeitos a fiscalização sucessiva concentrada a cargo do Tribunal Constitucional — seja por violação da Constituição da República Portuguesa, seja por violação do E.O.M. [artigo 11.º, n.º 1, alínea e), e artigo 30.º, n.º 1, alínea a)].

Quanto às normas dimanadas da Assembleia Legislativa, o E.O.M. consagra um poder de accionamento dos mecanismos do controlo abstracto sucessivo a cargo do Governador de Macau, e quanto às normas por este emitidas, um poder de iniciativa da Assembleia Legislativa. Deste modelo decorre que o E.O.M. não consagra expressamente nenhum mecanismo de iniciativa do controlo da constitucionalidade e da legalidade a cargo dos órgãos de soberania da República.

Ora, a questão versada no presente Acórdão é precisamente a de saber se o silêncio do E.O.M. pode ser interpretado como uma expressa manifestação de vontade do legislador de consagrar uma reserva exclusiva de iniciativa do controlo abstracto sucessivo da constitucionalidade e da legalidade em benefício dos órgãos de governo próprio do Território (num sistema de «controlo cruzado»), ou se tal silêncio apenas significa que o específico regime de iniciativa do E.O.M. deve ser entendido como «acrescendo» ao sistema de iniciativa de tal controlo que a Constituição e a Lei Orgânica do Tribunal Constitucional já consagram.

A resposta do Tribunal foi no sentido de que o tratamento expresso desta questão no E.O.M./90 leva ao afastamento da aplicação da regra do artigo 81.º da Constituição, solução que não mereceu o meu apoio pelas razões que doravante passarei a expôr com maior detalhe.

7 — Em primeiro lugar, entendo que o Tribunal chegou a uma decisão que não tem suporte numa fundamentada e ponderada interpretação das condições de vigência em Macau da Constituição da República Portuguesa. Isto é, a tese que mereceu acolhimento continua a ter subjacente uma «leitura» das condições de vigência da Constituição da República Portuguesa em Macau essencialmente marcada pelo prisma da sua anterior jurisprudência construída, como vimos, à luz da redacção originária do E.O.M. Creio, conteúdo, como já deixei expresso, que tal leitura carecia de um necessário «aggiornamento» à luz da revisão do E.O.M. e das acrescidas indicações constantes da Lei n.º 13/90 no sentido de uma vinculação mais estreita e mais decisiva do ordenamento jurídico de Macau à Lei Fundamental portuguesa.

E nem se diga que uma tal leitura é inconciliável com a natureza transitória dos poderes de administração do Território de Macau por parte da República Portuguesa, em função do disposto na Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre o futuro de Macau. É que, de acordo com esta Declaração, constante de um tratado internacional em vigor, as partes contratantes regularam um processo de transferência de administração onde se contêm relevantes garantias de autonomia e de subsistência do específico modo de vida de Macau após 2 de Dezembro de 1999. No cerne desse «modo de vida» encontra-se indubitavelmente o «património jurídico-cultural» de Macau, construído ao longo de vários séculos e onde um modelo jurídico de matriz portuguesa tem sido confrontado com as especificidades de aplicação a uma comunidade onde convivem realidades humanas e sociológicas muito diversificadas.

Ora, nos termos da Declaração Conjunta, após 20 de Dezembro de 1999, vigorará em Macau uma Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, a qual funcionará como uma «mini-Constituição» do Território. A esta Lei Básica terão que se conformar as leis e demais actos normativos vigentes em Macau à data da transferência da administração.

Por força da específica natureza do processo de transferência de administração em 20 de Dezembro de 1999, a Constituição da República Portuguesa deixará então de se aplicar em Macau, substituindo-se a Lei Básica enquanto «carta política fundamental» ao complexo normativo até essa data integrado pela Constituição da República Portuguesa e pelo E.O.M. Mas conforme consta do 2.º parágrafo, do ponto III do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a questão de Macau, «após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos vigentes em Macau manter-se-ão, salvo no que contrariar o disposto na Lei Básica ou no que for sujeito a emendas pelo órgão legislativo da R.A.E.M.».

Este princípio da declaração conjunta tem como corolário lógico que serão mantidos em vigor após 20 de Dezembro de 1999, por forma automática, todos os actos normativos previamente existentes à transferência de administração, sejam estes actos dimanados dos órgãos de governo próprio do Território, sejam eles actos dos órgãos de soberania da República expressamente mandados aplicar a Macau.

Como condição conatural à manutenção do sistema jurídico de matriz portuguesa após 1999 pode-se identificar a função jurisdicional, a função de aplicação do direito a cargo dos tribunais, contendo a Declaração Conjunta diversas disposições, destinadas a garantir a independência dos orgãos jurisdicionais e a plena efectivação da sua função de garantia da legalidade democrática erigida sob a égide da Constituição da República e do Estatuto Orgânico de Macau.

Pelo que, em meu entender, resulta claro da própria Declaração Conjunta [que estipula que até 20 de Dezembro de 1999 «Portugal é responsável pela administração de Macau» sem qualquer interferência ou supervisionamento por parte da República Popular da China] que a garantia da conformidade do ordenamento jurídico de Macau aos princípios e regras constitucionais constitui um elemento identitário da especificidade do Território e em nada contraria a natureza transitória dos poderes de administração do Estado português.

Tal como resulta que a constitucionalidade e a legalidade dos actos normativos vigentes em Macau até 1999 constitui matéria a que não podem ser alheios os órgãos de soberania da República, desde logo o Presidente da República, que detém constitucionalmente a mais alta responsabilidade sobre a governação de Macau, e o próprio Governo da República, que é o órgão máximo de condução da política externa do Estado [e a questão de Macau é hoje em dia essencialmente uma questão de política externa após a entrada em vigor da referida Declaração Conjunta].

8 — Nestes termos, entendo que a solução a encontrar para a questão colocada pelo pedido do Procurador-Geral da República passa, num primeiro momento, pela definição de um quadro de referência das condições de vigência da Constituição em Macau após a revisão do E.O.M. operada em 1990, a qual tornou mais ingente a observância em Macau dos princípios e regras constitucionais.

Tal quadro de referência articula-se em torno de quatro níveis de vinculação do ordenamento jurídico de Macau à Constituição da República Portuguesa:

PRIMEIRO NÍVEL: compreende as normas constitucionais expressamente referentes a Macau, sobre as quais nenhuma dúvida se pode colocar [cfr. artigo 292.º, artigo 137.º, alínea i), artigo 164.º, alínea c)].

SEGUNDO NÍVEL: normas [e princípios] constitucionais a que, directa ou indirectamente, o E.O.M. faz apelo — desde logo, o essencial dos Princípios Fundamentais do nosso ordenamento constitucional, as regras sobre Direitos, Liberdades e Garantias e as referentes à Fiscalização da Constitucionalidade. Trata-se de complexos normativos que, em regra, se devem ter por globalmente aplicáveis ao Território, directamente ou como elementos interpretativos e integradores do ordenamento jurídico do Território.

TERCEIRO NÍVEL: normas constitucionais cuja aplicação a Macau tem que ser sempre integrada pelo valor materialmente constitucional do próprio E.O.M. e pelos limites da autonomia política, legislativa, administrativa e económica do Território, autonomia essa concebida em função das especificidades próprias de Macau: compreende as normas sobre direitos económicos, sociais e culturais, as normas sobre organização económica e as normas sobre organização judiciária. Neste terceiro nível já não me parece ser possível falar de um critério geral ou sequer de uma regra de tendencial aplicação, mas apenas pode relevar a necessária compatibilização entre complexos normativos (de um lado a Constituição da República Portuguesa, do outro o E.O.M.) aferida caso a caso e em função dos fins últimos de autonomia de Macau tal como ele é concebido pela Constituição e pelo E.O.M.

QUARTO NÍVEL: compreende as normas constitucionais que, por natureza, não são aplicáveis a Macau. Trata-se de todas as normas organizatórias referentes a instituições da República [exceptuadas as referentes aos órgãos de soberania na parte em que usufruam de competências específicas para Macau] e aos Tribunais — mas estes, mesmo assim, apenas nos termos da futura Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau, em que o limite constitucionalmente ressalvado é, apenas, o do princípio da independência dos juízes — e as regras sobre revisão constitucional.

Deste quadro resulta que nas normas do primeiro e do segundo níveis haverá, em regra, e respectivamente, um princípio e uma presunção de aplicação ou vinculação directa do legislador de Território e só nas do terceiro nível é que haverá que ponderar caso a caso as condições da sua aplicação em virtude das especiais características do Território.

Ora, as normas do Título I da Parte IV da Constituição, referentes à fiscalização da constitucionalidade, onde se insere o questionado artigo 281.º, integram, em meu entender, o referido segundo nível, logo devem ter-se por aplicáveis, em regra, ao Território de Macau.

9 — Que assim não pode deixar de ser resulta para mim evidente do «défice legislativo» que a revisão do E.O.M. operada em 1990 contém quanto a diversos e essenciais elementos do sistema de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, quer em sede de controlo concreto, quer em sede de controlo abstracto. Abre-se assim, nesta sede, um amplo campo de compatibilização do E.O.M. com a Constituição da República Portuguesa e com a Lei n.º 28/82 que se depara com diversas dificuldades. E se o paralelismo com o controlo de constitucionalidade dos diplomas da República parece inequívoco, já quanto ao controlo da legalidade o preenchimento da lacuna por parte do Tribunal terá que ser forçosamente mais criativo, porquanto ao valor materialmente constitucional do E.O.M. acresce o seu valor de lei reforçada, dotada de uma específica vocação de acto-parâmetro enquanto fundamento de um julgamento de legalidade, e nesta sede o paralelismo processual em certa medida poderá seguir mais de perto o regime constitucional e legalmente previsto para os estatutos político-administrativos das regiões autónomas.

Com efeito, o E.O.M. é omisso, entre outros aspectos, quanto a prazos de fiscalização, quanto à tramitação processual a seguir, quanto aos poderes do Ministério Público no domínio dos recursos obrigatórios (de constitucionalidade e de legalidade), quanto aos próprios efeitos da pronúncia do Tribunal Constitucional (declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade com força obrigatória geral, eficácia revogatória ex tunc, efeitos repristinatórios, possibilidade de limitação dos efeitos por razões de equidade e de segurança jurídica).

O preenchimento destes elementos do sistema de fiscalização terá que ser operado pelo Tribunal Constitucional na base do princípio segundo o qual o Título I da Parte IV da Constituição se aplica ao controlo da constitucionalidade e da legalidade de normas oriundas dos órgãos de governo próprio do Território de Macau, tal como as disposições pertinentes da Lei n.º 28/82 (aliás, até ao momento ainda não publicada no Boletim Oficial de Macau).

Este labor interpretativo e integrador, do Tribunal deveria, em meu entender, desde logo, abranger a aplicação do artigo 281.º da Constituição.

A este argumento o Acórdão pretende responder ao considerar que as normas «que versam sobre a legitimidade ou a competência para o accionamento dum controlo de constitucionalidade» se revestem de um carácter «orgânico», e por isso deveriam conter-se em termos exaustivos no Estatuto Orgânico de Macau, atenta a natureza deste.

Além de ser meu entendimento que o «direito de acção» [de constitucionalidade] consubstanciado no poder-dever que impende sobre o Procurador-Geral da República de suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade, em defesa da legalidade democrática [como lhe compete nos termos da Lei Orgânica do Ministério Público que se encontra expressamente em vigor em Macau, de acordo com a natureza única da organização judiciária portuguesa até à aprovação da futura Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau], não poder ser entendido, na sua essência, como uma mera norma organizatória de repartição de competências, o argumento do Acórdão parece-me ainda improcedente como critério geral aplicável ao conjunto de dispositivos da Constituição e da Lei n.º 28/82 a que forçosamente se terá que recorrer para colmatar o assinalado «défice legislativo» do E.O.M. no domínio da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade.

Esta improcedência resulta tanto mais evidente quanto não parece poder ser excluída a aplicação às normas de diplomas oriundos dos órgãos de governo próprio da Território de Macau as disposições conjugadas do artigo 281.º, n.º 3, da Constituição [«O Tribunal Constitucional aprecia e declara ainda, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos»] e do artigo 82.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional [«Sempre que a mesma norma tiver sido julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos, pode o Tribunal Constitucional, por iniciativa de qualquer dos seus juízes ou do Ministério Público, promover a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual é concluso ao presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade ou da ilegalidade previstos na presente lei»].

Ou seja, em termos práticos, não parece poder contestar-se que o Procurador-Geral Adjunto junto do Tribunal Constitucional promova a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral de uma norma dimanada dos órgãos de governo próprio do Território que tenha sido objecto de três decisões concretas do Tribunal, no âmbito de um processo de generalização da declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, mas, por contraste, já não se reconhece ao Procurador-Geral da República a possibilidade de accionar o mecanismo do controlo abstracto de constitucionalidade por via directa, sem necessitar de três decisões antecedentes que «abram caminho» à declaração com força obrigatória geral. O desequilíbrio interno de tal solução parece-me manifesto.

10 — A doutrina fixada no Acórdão aplica-se, pois, a todas as entidades abrangidas pelo artigo 281.º da Constituição, excluindo-se assim também o Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República e o Primeiro-Ministro do poder de accionarem o controlo sucessivo da constitucionalidade e da legalidade de normas de diplomas dimanados dos órgãos de governo próprio do Território. Concebe-se, pois, o sistema de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade em Macau como um processo «em circuito fechado», de «configuração cruzada» como se refere no Acórdão, reconhecendo-lhe um «alcance garantístico não despiciendo». Também quanto a este aspecto parece-me não assistir razão à tese que fez vencimento.

O Território de Macau é uma pessoa colectiva de direito público interno, os seus órgãos de governo estão dotados de poderes legislativos conferidos pela Constituição da República Portuguesa e pelo E.O.M. cujos actos normativos são parte integrante da ordem jurídica portuguesa (para usar a expressão do artigo 1.º da Lei n.º 28/82), o seu labor legislativo repercute-se directamente no plano das relações internacionais nos termos da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a questão de Macau, as garantias da sua conformidade à Constituição e ao E.O.M. não são questão «puramente interna» do Território, designadamente quando estão em causa os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, em especial os de nacionalidade portuguesa que residam em Macau.

Por tais razões, fui de entendimento que também as entidades citadas referidas no artigo 281.º deveriam ter o poder de accionarem o controlo de constitucionalidade de normas dimanadas dos órgãos de governo próprio do Território.

Para garantir esses valores não me parece suficiente argumentar com o papel próprio do Governador, «representante em Macau dos órgãos de soberania da República, em particular do Presidente da República e dependendo da inteira e exclusiva confiança deste». Com efeito, o que o E.O.M. consagra é uma representação política de ordem formal e não uma situação de representação funcional que permitisse operar uma «transferência» ou uma «delegação» de poderes dos órgãos de soberania da República no Governador de Macau. Este actua em nome próprio, no âmbito da sua esfera de competências e de responsabilidade política, e não como «núncio» dos órgãos de soberania da República, pelo que a estes não se pode substituir no exercício de poderes que constitucionalmente lhes competem em exclusivo. É que também os Ministros da República para as regiões autónomas representam a soberania da República em cada uma das regiões [sendo nomeados por uma convergência de vontades do Presidente da República e do Governo, o que não se passa com o Governador de Macau], mas tal não impede que a Constituição lhes reconheça um poder próprio de accionarem os mecanismos de controlo sucessivo da constitucionalidade e da legalidade de normas de diplomas dimanados dos órgãos de governo próprio das regiões, poder esse que acresce ao dos órgãos de soberania referidos no artigo 281.º da Lei Fundamental.

11 — Em síntese, a solução do Acórdão reveste-se de um pendor cautelar que fica aquém do que entendo dever ser o labor interpretativo e integrador que as novas competências que foram atribuídas ao Tribunal Constitucional pelo E.O.M. revisto exigem e pressupõem. O entendimento mais amplo e permissivo que perfilhei e a própria «rodagem», até ao termo da administração portuguesa em Macau em 1999, de um sistema jurisdicional de controlo da constitucionalidade e da legalidade, quer em sede de fiscalização concreta quer em sede de fiscalização abstracta, além de fértil em consequências futuras no domínio da garantia da legalidade democrática corresponderia melhor no meu entendimento, ao sentido global da revisão do E.O.M. operada pela Lei n.º 13/90 e à garantia constante da Declaração Conjunta Luso-Chinesa quanto à subsistência em Macau, durante cinquenta anos após 1999, da matriz portuguesa do seu específico modo de vida.

Razões pelas quais votei vencido na decisão. — António Vitorino.

DECLARAÇÃO DE VOTO

No presente acórdão decide-se não admitir o pedido de fiscalização abstracta sucessiva das normas das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 80/90/M, de 31 de Dezembro, e das alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 80/90/M, da mesma data, formulado pelo Procurador-Geral da República.

Votei vencida por entender que também o Procurador-Geral da República é competente para requerer a apreciação da constitucionalidade de legislação relativa ao território de Macau e produzida nesse território.

A alusão expressa do Estatuto de Macau à competência da Assembleia Legislativa e do Governador de Macau para requerer a fiscalização abstracta sucessiva não afasta a competência estabelecida pelo artigo 281.º da Constituição para efeitos de apreciação de normas produzidas naquele território.

Considero que o poder atribuído pelo Estatuto de Macau ao Governador e à Assembleia Legislativa constitui um mais nos mecanismos de defesa da Constituição. Há-de ver-se, aí, uma competência reconhecida em razão da especial aproximação à realidade do Território, que lembra aquela que é atribuída ao Ministro da República e aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou seus membros, nos termos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição.

A subordinação do Estatuto à Constituição radica, desde logo, no facto de a Constituição definir as regras da sua elaboração, para isso atribuindo competência à Assembleia da República, pelo que não procede a tese central do acórdão, baseada na especial caracterização jurídico-constitucional do território de Macau e na «natureza constitucional do Estatuto».

Uma leitura restritiva das entidades competentes para solicitar a fiscalização abstracta da constitucionalidade das normas produzidas em Macau e sobre Macau — confinando-as ao Governador e à Assembleia Legislativa — levará a que o controlo de constitucionalidade surja claramente desvirtuado: são apenas os órgãos de que dimanam as normas a suscitar o seu controlo. A ser assim, encontrar-se-à diminuída a própria ideia de controlo, a qual assenta a sua natureza no princípio constitucional da divisão de poderes.

Para mais, não se entende como é que tendo o Procurador-Geral da República competência para promover a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma que haja sido julgada inconstitucional em três casos concretos (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, artigo 82.º) já não possa fazê-lo relativamente a norma (de Macau) que não foi previamente apreciada em recurso de constitucionalidade.

Atendendo ao especial protagonismo que as entidades requerentes desempenham nos mecanismos de defesa da Constituição, bem pode afirmar-se que em relação às normas sobre Macau e produzidas em Macau, resulta um défice de sindicância incompatível com a filosofia da Constituição e do Estatuto de Macau que nela se filia. — Maria da Assunção Esteves.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Acompanhando, embora, parte das premissas que constituem o ponto de partida de decisão agora aprovada, não pude concordar com a conclusão a que chegou a maioria do Tribunal. Exporei, de seguida, as razões dessa discordância.

2 — É certo que Macau não faz parte do território português. A Constituição estatui, desde a sua versão original, que o território de Macau se rege por «estatuto adequado à sua situação especial», sendo um território sob administração portuguesa. A partir da segunda revisão constitucional, ficou claro que a submissão de Macau à administração portuguesa tem carácter transitório («enquanto se mantiver sob administração portuguesa» pode lêr-se no n.º 1 do artigo 292.º), por força dos acordos celebrados em 1987 entre Portugal e a República Popular da China. Durante o processo da segunda revisão constitucional, a Assembleia da República observou rigorosamente o que resulta do espírito e da letra da Declaração Conjunta sino-portuguesa, a que se alude no texto do acórdão (cfr. José Magalhães, Dicionário da Revisão Constitucional, Lisboa, 1989, p. 73).

Não obstante o termo estipulado para a administração portuguesa de Macau, Portugal mantém, plenamente e até 1999, uma relação com território que pode ser qualificada, seguindo a lição do Prof. Jorge Miranda, «em moldes de direito territorial menor», embora condicionada internacionalmente (cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo III, Estrutura Constitucional do Estado, 2.ª ed. revista, Coimbra, 1987, p. 216).

Após a 2.ª revisão constitucional, uma lei da Assembleia da República portuguesa aprovou, sob proposta dos órgãos de Macau, uma alteração ao seu Estatuto Orgânico, anterior à própria Constituição portuguesa. Do artigo 2.º da actual versão do Estatuto consta que o território «constitui uma pessoa colectiva de direito público interno e goza, com ressalva dos princípios e no respeito dos direitos, liberdades e garantias estabelecidas na Constituição da República e no presente Estatuto, de autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa».

Dispondo dessas várias autonomias, o território constitui uma «pessoa colectiva de direito público interno», regida por um diploma de natureza constitucional, o seu Estatuto Orgânico, sendo aí aplicáveis normas constitucionais portuguesas, ao menos por remissão deste transcrito artigo.

3 — Não é disputado que normas e princípios da Constituição portuguesa são aplicáveis em Macau. É, porém, controvertido saber qual o seu título de vigência (sobre este ponto, vejam-se Jorge Miranda, Direito Constitucional — Aditamentos, Lisboa, 1990, pp. 65 e segs.; Vitalino Canas, «Relações entre o Ordenamento Constitucional Português e o Ordenamento Jurídico do Território de Macau», in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 365, pp. 76 e segs., estudo publicado também na Revista Jurídica de Macau, vol. i, 1988, pp. 32 e segs., maxime 38 e segs.; Rui Afonso e F. Gonçalves Pereira, «The Constitution and Legal System», in Macau City of Commerce and Culture, ob. colec. editada por R. D. Cremer, Hong-Kong, 1987, pp. 187 e segs.). Há na Constituição portuguesa normas especificamente aplicáveis a Macau [artigos 137.º, alínea i), e 292.º]. Outras são também aí aplicáveis directamente ou por via de remissão do Estatuto Orgânico, como é explicitamente o caso da matéria de direitos, liberdades e garantias.

No que toca à fiscalização de constitucionalidade das normas constantes de diplomas legislativos emanados dos órgãos do território, os artigos 14.º, n.º 3, 31.º, alínea c), e 40.º, n.º 3, da versão primitiva do Estatuto previam, a título preventivo ou sucessivo, a apreciação, pelo «tribunal competente», da inconstitucionalidade de quaisquer normas provenientes dos órgãos do território. Na altura, ainda não tinha sido criado o Tribunal Constitucional, tendo de considerar-se «enigmática» a referência ao «tribunal competente», uma vez que a sua identificação não chegou a ser concretizada.

Em todo o caso, o artigo 1.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro — diploma que disciplina a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional —, passou a utilizar uma forma abrangente quanto à jurisdição do novo Tribunal, indicando que a mesma se exerce «no âmbito de toda a ordem jurídica portuguesa». Não parece ousado sustentar que a ordem jurídica vigente em Macau é portuguesa, visto o território estar ainda sob administração portuguesa. E a verdade é que — como se refere no texto deste acórdão — o Tribunal Constitucional considerou-se competente para conhecer de recursos em que se discutia a constitucionalidade de normas emanadas de órgãos legislativos de Macau, no domínio de fiscalização concreta de constitucionalidade.

4 — Quanto à fiscalização abstracta da constitucionalidade, não se ignoram as posições daqueles que duvidavam da aplicabilidade do sistema previsto na Constituição quanto às normas emanadas dos órgãos legislativos de Macau (vejam-se as posições de Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 1985, 2.º vol., p. 478; e de Vitalino Canas, ob. cit., pp. 85-86 da publicação no Boletim do Ministério da Justiça).

A verdade, porém, é que tais posições se manifestavam no domínio da redacção primitiva do Estatuto Orgânico, em que não estava sequer definido o tribunal competente para a fiscalização das questões de inconstitucionalidade. Ora, a actual versão do Estatuto Orgânico de Macau, aprovada pela Lei n.º 13/90, de 10 de Maio, passou a conferir expressis verbis ao Tribunal Constitucional, apesar da sua sede em Lisboa, competências no domínio de fiscalização abstracta, preventiva e sucessiva [artigos 11.º, n.º 1, alínea a), 15.º, n.º 2, 30.º, n.º 1, alínea a), e 40.º, n.º 3] isto numa altura em que a própria Constituição prevê que Macau disponha de «organização judiciária própria» (artigo 292.º, n.º 5).

A maioria do Tribunal entendeu que a fiscalização abstracta prevista no Estatuto é a única que pode ser exercida quanto aos diplomas emanados dos órgãos legislativos de Macau. Mas não se crê que tal seja a melhor interpretação das normas constitucionais e estatutárias. Se é certo que, quanto à fiscalização preventiva, se há-de conceder que a mesma só pode ser exercida nos termos do Estatuto Orgânico, visto os órgãos de soberania portuguesa não terem intervenção no processo legislativo local, o mesmo não parece defensável quanto à fiscalização abstracta sucessiva. A actual versão do Estatuto Orgânico encarregou-se de remover as principais razões pelas quais Vitalino Canas negava que o sistema pudesse funcionar no domínio da primeira revisão constitucional.

A posição que agora fez vencimento implica necessariamente que o Presidente da República não disponha de legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas constantes de diplomas provenientes de órgãos legistivos de Macau. Trata-se de uma solução chocante em minha opinião, visto ser o Presidente da República o órgão que exerce constitucionalmente importantes competências quanto a Macau, nomeadamente no que toca à nomeação do seu Governador [vejam-se o artigo 137.º, alínea i), da Constituição e ainda os artigos 3.º, n.º 2, 9.º, 10.º, 20.º e 75.º do Estatuto Orgânico]. Parece também inadmissível que os restantes órgãos e entidades constantes do artigo 281.º, n.º 2, da Constituição não possam submeter ao Tribunal Constitucional a apreciação de questões de constitucionalidade, com carácter abstracto, em defesa da constitucionalidade da ordem jurídica desse território, criando-se uma legitimidade reservada nessa matéria ao Governador e à Assembleia legislativa de Macau.

Apesar de ser sensível a alguns dos argumentos a favor da não aplicação do art. 281.º da Constituição à situação em análise, tenho por inadmissível a conclusão que afasta a legitimidade do Procurador-Geral da República — bem como as do Presidente da República, do Presidente da Assembleia da República, do Primeiro-Ministro e do Provedor de Justiça, para só falar nas entidades que estão previstas nas primeiras alíneas do n.º 1 deste último artigo — para requerer a fiscalização abstracta sucessiva das normas emanadas dos órgãos legislativos locais, quando é certo que, actualmente, um delegado do Procurador-Geral da República, em funções junto dos tribunais judiciais de Macau, tem o dever de interpor recurso obrigatório da decisão judicial que desaplique norma constante de diploma legislativo de Macau, com fundamento em inconstitucionalidade [artigo 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, da Constituição] podendo, a partir de decisões proferidas em sede de fiscalização concreta, chegar-se à fiscalização abstracta sucessiva de normas de Macau (artigos 281.º, n.º 3, da Constituição e 82.º da Lei n.º 28/82).

Por estas razões, votei no sentido de que o Procurador-Geral da República tinha legitimidade para requerer a apreciação e declaração com força obrigatória geral das normas dos diplomas sobre o exercício de função notarial em Macau. — Armindo Ribeiro Mendes.

Publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Outubro de 1991.