TC_19910197 · Tribunal Constitucional

Acórdão 197/91

ACÓRDÃO Nº 197/91

Processo: n.º 308/89.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

1 — O Ministério Público requereu no tribunal administrativo do círculo de Lisboa, ao abrigo do disposto nos artigos 76.º e 77.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), a suspensão da eficácia de três actos administrativos da autoria da Câmara Municipal de Portimão: (1) deliberação de 17 de Setembro de 1986, que deferiu o pedido de licenciamento de um projecto de construção de uma moradia, campo de ténis coberto e anexos, em terreno situado nos Barrancos ou Alto do Facho — Prainha — Alvôr, embora sem garantia de acesso ao local; (2) deliberação de 20 de Abril de 1988, que concedeu o licenciamento daquele projecto com direito de acesso ao terreno; (3) deliberação de 4 de Outubro de 1988, que revogou o despacho do presidente da Câmara Municipal de Portimão de 31 de Maio de 1988, que havia suspendido a eficácia da deliberação de 20 de Abril de 1988, ordenando a paralisação dos trabalhos de terraplanagem em curso.

Como suporte do seu requerimento alegou o Ministério Público que a construção objecto de licenciamento se localiza em terreno integrado na Reserva Ecológica, situação que implica a proibição das respectivas obras por força do disposto no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, pelo que as referenciadas deliberações, ao concederem o licenciamento a que respeitam, violaram o disposto nos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, sendo certo que a sua execução é susceptível de causar ao interesse público um dano irreparável ou de muito difícil reparação.

2 — A Câmara Municipal de Portimão, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 267/85, ofereceu a sua resposta na qual, além do mais, suscitou a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 321/83 «por o Governo ter legislado em matéria da competência da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alíneas b) e g), da Constituição] sem que tivesse sido por esta autorizado».

3 — Por sentença de 30 de Outubro de 1989, o tribunal administrativo do círculo de Lisboa recusou, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica e formal, a aplicação das normas do Decreto-Lei n.º 321/83 e, em consequência, denegou a peticionada suspensão da eficácia dos actos administrativos impugnados.

Para tanto, e no que toca à específica questão de constitucionalidade, aduziu, entre outra a seguinte fundamentação:

No caso concreto do Decreto-Lei n.º 321/83, em que o Governo, no preâmbulo do diploma, se diz movido «pela necessidade de salvaguardar desde já determinadas situações específicas que servirão de apoio à indispensável estrutura de protecção e enquadramento dos espaços produtivos ou urbanos», o que havia a fazer era um pedido de autorização legislativa, atenta a urgência das medidas, que eventualmente se não compadeceria com o processo de produção legislativa da Assembleia da República. O que o Governo não podia sem se expor à consequente sanção era invadir a área de competência reservada da Assembleia da República sem autorização legislativa, pelo que os Tribunais não podem aplicar o Decreto-Lei n.º 321/83 por este infringir na sua produção o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição sendo inconstitucional orgânica e formalmente (artigos 207.º e 280.º da Constituição, na redacção de 1982).

Sendo como é inconstitucional o Decreto-Lei n.º 321/83 não poderá o Tribunal em nome da defesa da legalidade continuar na análise dos requisitos da suspensão de eficácia, porquanto o próprio suporte em que assentava o pedido (Decreto-Lei n.º 321/83), não é aplicável, antes se declara inconstitucional.

4 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, trouxe o Ministério Público, daquela decisão, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional.

Nas alegações entretanto produzidas pelo Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, formulou-se o seguinte quadro conclusivo:

1.º As normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/83, de 5 de Julho, são organicamente inconstitucionais por incidirem sobre matéria contida na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e terem sido editadas pelo Governo sem a necessária autorização legislativa [artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na versão da primeira revisão constitucional];

2.º Termos em que deve confirmar-se a sentença recorrida, na parte impugnada.

5 — Na contralegação oferecida pela Câmara Municipal de Portimão sustentou-se a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 321/83 e, em consequência, a manutenção da sentença recorrida.

Corridos os vistos legais cabe agora apreciar e decidir a questão da eventual inconstitucionalidade das normas dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, daquele diploma legal pois que, não obstante haver sido suscitada a inconstitucionalidade de todo o seu articulado, apenas aquelas normas eram susceptíveis de aplicação na situação concreta a que se reportam estes autos, constituindo assim o objecto do presente recurso.

II — A fundamentação

1 — O Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, criou a Reserva Ecológica Nacional, atendo-se no respectivo preâmbulo, além de outros, aos seguintes considerandos de motivação:

O primeiro passo na concretização de uma política de ordenamento do território à escala nacional foi dado com a institucionalização da Reserva Agrícola Nacional, que consagrou o solo agrícola como um valor patrimonial à permanência da Nação.

O segundo passo será dado com a criação da Reserva Ecológica Nacional, que vem salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões, bem como a permanência de muitos dos seus valores económicos, sociais e culturais.

......................................................................................................................

O território deve constituir o suporte físico e biológico indispensável ao desenvolvimento económico, social e cultural. Para isso é necessário salvaguardar desde já determinadas situações específicas que servirão de apoio à indispensável estrutura de protecção e enquadramento dos espaços produtivos ou urbanos. A Reserva Ecológica constituirá, portanto, conjuntamente com a Reserva Agrícola Nacional, um instrumento fundamental do ordenamento do território à escala nacional.

E, à luz desta filosofia, instituiu-se a Reserva Ecológica Nacional, integrando todas as áreas indispensáveis à estabilidade ecológica do meio e à utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do território (artigo 1.º).

Esta reserva é constituída por ecossistemas costeiros e ecossistemas interiores, sendo proibidas nos seus solos todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal (artigos 2.º e 3.º).

Como órgãos de gestão e intervenção foram criados o Conselho da Reserva Ecológica Nacional e as comissões regionais da Reserva Ecológica, competindo àquele conselho, com o apoio da Direcção-Geral do Ordenamento, além do mais, promover a execução de medidas de defesa da Reserva Ecológica e assegurar o cumprimento das normas estabelecidas no respectivo diploma e a realização das acções com elas relacionadas (artigos 6.º e 7.º).

Do exposto, decorre patentemente que o Decreto-Lei n.º 321/83, veio definir o regime jurídico de um dos instrumentos da política de defesa do ambiente e do ordenamento do espaço territorial em consonância, aliás, com o enunciado constitucional saído da revisão de 1982 e constante dos seus artigos 9.º, alínea e) — no qual se assinala como tarefa fundamental do Estado a protecção e valorização do património cultural do povo português, a defesa da natureza e do ambiente e a preservação dos recursos naturais —, e 66.º, n.º 2 — no qual se atribui ao Estado a incumbência de defender o ambiente e de prevenir e controlar as acções que dele possam ser poluidoras.

2 — Aquando da publicação do Decreto-Lei n.º 321/83, ainda a Assembleia da República não havia aprovado a disciplina jurídica essencial em matéria de política do ambiente, o que só veio a suceder através da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente).

Na continuidade desta lei parlamentar e na linha do seu desenvolvimento foi depois editado o Decreto-Lei n.º 93/91, de 19 de Março, que, para além de revogar o Decreto-Lei n.º 321/83, veio disciplinar de forma inovadora algum dos aspectos do regime da Reserva Ecológica Nacional, sem todavia alterar os seus princípios fundamentais.

3 — Tendo em atenção o exposto e considerando que o artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição (na versão da revisão de 1982) incluiu na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República a matéria respeitante às «Bases do sistema de protecção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural», cabe então averiguar se os assinalados preceitos do Decreto-Lei n.º 321/83, editado a descoberto de credencial parlamentar, dispõem de legitimidade constitucional.

Tais normas dispunham da seguinte formulação:

Artigo 2.º

(Constituição da Reserva Ecológica Nacional)

A Reserva Ecológica Nacional (REN), que adiante se designará por Reserva Ecológica, é constituída por:

1 — Ecossistemas costeiros, designadamente:

.................................................................................................

c) Arribas, incluindo uma faixa até 200 m, para o interior do território a partir do respectivo rebordo.

Artigo 3.º

(Regime da Reserva Ecológica)

1 — Nos solos da Reserva Ecológica são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acesso, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal.

Não sendo fácil encontrar uma definição segura e objectiva do que deve entender-se por bases gerais de um determinado regime ou sistema normativo, poderá todavia afirmar-se que, no âmbito dessa competência reservada da Assembleia da República, hão-de inscrever-se as opções político-legislativas fundamentais respeitantes à matéria a que aquelas respeitam.

No exercício dessa competência cabe ao Parlamento — sem prejuízo de delegação no Governo mediante autorização legislativa no caso de reserva relativa — a definição das grandes linhas que virão a inspirar, no caso concreto, a regulamentação legal do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico, demarcando-se também ali o âmbito da sua específica aplicação.

Escreveu-se no Acórdão n.º 142/85, Diário da República, II Série, de 7 de Setembro, a propósito da matéria das «bases do regime e âmbito da função pública» e pode agora repetir-se, por traduzir, a este respeito, o entendimento jurisprudencial deste Tribunal, o seguinte:

Temos assim que o que em exclusivo cabe à Assembleia da República — sem prejuízo de ela poder delegar no Governo essa competência mediante uma autorização legislativa ­— é a definição das grandes linhas que hão-de inspirar a regulamentação legal da função pública e demarcar o âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime. Na imediata dependência de um debate e de uma decisão parlamentares (é esse, bem se sabe, o significado da reserva) encontra-se apenas, e compreensivelmente, o estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulamentação, dos seus princípios reitores ou orientadores — princípios esses que caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo (consoante o exigir a especificidade das situações a contemplar), e princípios que constituirão justamente o parâmetro e o limite desse desenvolvimento, concretização e particularização (cfr., a propósito, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., Coimbra, 1983, p. 631).

E mais adiante, ajuntou-se o seguinte:

Numa palavra, e para nos servirmos de uma consabida distinção, dir-se-á: a reserva parlamentar inclui apenas o que tenha a natureza de uma regulamentação de princípio, por constituir, ou co-envolver, uma redefinição de «princípios jurídicos»; a emissão de normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles, essa encontra-se o Governo habilitado a fazê-la autonomamente.

À luz deste entendimento que agora se sufraga, importa averiguar se o Decreto-Lei n.º 321/83, ao instituir a Reserva Ecológica Nacional e definir a sua constituição e o seu regime, estabeleceu total ou parcialmente os princípios gerais e as linhas de força estruturadoras da respectiva matéria — sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico —, ou simplesmente, atribuiu, por forma secundária, uma diferente modelação ou concretização a um determinado quadro normativo pré-existente.

No âmbito desta peculiar disciplina pode talvez apresentar-se como seu diploma originário a Lei n.º 9/70, de 19 de Junho, definidora das bases dos parques nacionais e outros tipos de reservas.

Representou ela «um passo decisivo para a concretização no nosso país de medidas de conservação da Natureza, permitindo a definição legal de reservas com diferentes objectivos específicos que ficavam sujeitos ao regime florestal obrigatório, mesmo no caso de nada terem que ver com aquele regime, como, por exemplo, sucede com a reserva das ilhas Selvagens», de acordo com os dizeres preambulares do Decreto-Lei n.º 613/76, de 27 de Julho, que a revogou.

Por seu turno, este diploma veio atribuir à Secretaria de Estado do Ambiente competência para propôr ao Conselho de Ministros a definição e constituição de: a) Reservas naturais (integrais e parques nacionais); b) Reservas naturais parciais; c) Reservas de recreio; d) Paisagens protegidas; e) Objectos, conjuntos, sítios e lugares classificados; f) Parques naturais (artigo 1.º).

Do mesmo modo, aquela Secretaria de Estado passou a dispor de competência para propôr ao Conselho de Ministros a definição de áreas que especialmente garantem o equilíbrio biológico da paisagem natural, ou seja: a) Áreas ecológicas especiais; b) Áreas agrícolas ou florestais especiais; c) Áreas degradadas a recuperar; d) Áreas de reserva de subsolo (artigo 3.º).

E definiu-se área ecológica especial, como «áreas de alto valor ecológico, quer quanto à produtividade, quer quanto à natureza e qualidade dos produtos, em que deverá assegurar-se a manutenção da fertilidade e da capacidade de renovação dos recursos naturais e que garantem o equilíbrio biológico da paisagem regional» (artigo 4.º).

Aquele departamento governativo passou a dispor de competência para, conjuntamente com diversos Ministérios que ali se referem, propôr ao Governo a delimitação de áreas a sujeitar a medidas cautelares temporárias, tendo por finalidade permitir o estudo da definição, quer das áreas de protecção e recreio ou afectas à salvaguarda de recursos naturais, quer as destinadas a empreendimentos planeados com vista à efectivação dos programas de desenvolvimento nacional e regional (artigo 5.º).

Este diploma editado pelo VI Governo Provisório revestia-se de um pendor essencialmente organizatório pois que definia, como sua finalidade principal, áreas de intervenção própria da Secretaria de Estado do Ambiente então criada, estabelecendo desde logo os mecanismos de disciplina normativa adequados a uma efectiva e imediata protecção dos diversos elementos que influenciam o ambiente e a conservação da Natureza.

De qualquer modo, e não obstante esta sua particular configuração, representava à data da publicação do Decreto-Lei n.º 321/83, conjuntamente com o Decreto-Lei n.º 451/82, de 16 de Novembro, que instituiu a Reserva Agrícola Nacional, um segmento significativo na rede de protecção das potencialidades biofísicas e culturais do território e, portanto, um instrumento de ordenamento da maior importância.

4 — Aqui chegados, e concluída a breve análise relativa ao quadro normativo vigente em 1983 no domínio das matérias próprias da reserva ecológica nacional — e há-de reconhecer-se que as formas legislativas então existentes eram manifestamente precárias, sem forte e continuada tradição cultural, e de alcance e contornos imprecisos e inseguros — importa enfrentar a questão que atrás se suscitou, isto é, apurar se o Decreto-Lei n.º 321/83, ao instituir a Reserva Ecológica Nacional, veio estabelecer os princípios gerais e as linhas de força estruturadoras da respectiva matéria, ou simplesmente, veio atribuir, por forma secundária, uma diferente modelação a um tecido normativo já existente.

Pode afirmar-se, aliás na esteira das suas considerações preambulares — a Reserva Ecológica Nacional «vem salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões», sendo «para nós necessário salvaguardar desde já determinadas situa-ções específicas que servirão de apoio à indispensável estrutura de protecção e enquadramento dos espaços produtivos ou urbanos» (itálicos acrescentados) — que o diploma em causa, ao instituir a Reserva Ecológica Nacional e ao determinar a sua constituição e o seu regime, introduziu todo um sistema inovador, criando uma nova disciplina de protecção às áreas ali compreendidas, muito para além, consequentemente, de se limitar a remodelar de forma acessória uma realidade normativa já existente.

Com efeito, a definição dos ecossistemas costeiros e interiores que constituem a Reserva Ecológica obedeceu a um critério de selecção e determinação sem qualquer paralelo nos textos anteriores como, por outro lado, o esquema de protecção instituído a propósito do regime dos solos ali integrados, veio introduzir, também inovatoriamente, uma forte limitação a todas as acções que diminuam ou destruam as funções e potencialidades daqueles solos, sendo assim seguro não poder, a seu propósito, falar-se em normação de tipo secundário, de mera remodelação, sistematização ou aperfeiçoamento.

De tudo isto decorre que o Decreto-Lei n.º 321/83, dispondo sobre matéria própria da competência da Assembleia da República, sem dispor de credencial parlamentar, viola o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na versão saída da revisão de 1982.

E isto assim seria, desde logo, para quem entendesse que é vedado ao Governo legislar, no domínio reservado, sobre matéria de bases enquanto a Assembleia da República o não fizer e — já se viu que a Lei de Bases do Ambiente apenas foi editado em 1987 — apenas lhe restando, quando considerar urgente a aprovação de uma lei de bases, apresentar uma proposta de lei ao parlamento ou solicitar autorização (no caso de reserva relativa) para legislar sobre as próprias bases (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho, ob. cit., p. 629).

Como será também para quem acompanhe a doutrina do já referido Acórdão n.º 142/85, como aqui e agora acontece, porquanto, como já se viu, não é legítimo afirmar a propósito do Decreto-Lei n.º 321/83, que ele não introduziu no regime pré-existente nenhuma novidade essencial, posto que não criou nada de fundamentalmente novo e se limitou a remodelar o existente.

E assim sendo, à luz de qualquer um destes entendimentos sempre haveria de se concluir no sentido da inconstitucionalidade das normas objecto de desaplicação nos presentes autos, as quais, respeitando à constituição e ao regime da Reserva Ecológica Nacional, dispõem sobre uma matéria própria da política do ambiente, isto é, do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico, inscrevendo-se assim a sua estatuição na esfera própria da competência legislativa da Assembleia da República.

III — Decisão

Nestes termos, decide-se julgar as normas dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, organicamente inconstitucionais por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na versão da primeira revisão constitucional, negando-se, em consequência, provimento ao recurso e confirmando-se a decisão recorrida.

Lisboa, 8 de Maio de 1991.

Antero Alves Monteiro Diniz

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa (Na linha de fundamentação do acórdão, poderia ainda acrescentar-se a circunstância de — ao que se julga — tão pouco se poder extrair de qualquer outra legislação anterior ao Decreto-Lei n.º 321/83, para além da relativa à protecção da natureza, que é referida, e nomeadamente da legislação sobre domínio marítimo, o princípio ínsito das normas julgadas inconstitucionais).

Publicado no Diário da República, II Série, de 13 de Setembro de 1991.