312/90 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 193/91

ACÓRDÃO N.º 193/91

Processo n.º 312/90

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida

Acordam, na 1ª Secção, do Tribunal Constitucional:

I – RELATÓRIO:

1. - Em processo pendente no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em que é recorrente A. e autoridade recorrida o Director do Serviço de Pessoal do Exército, veio a recusar-se a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, da norma constante do artigo 119.º do Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/77, de 9 de Abril.

O delegado do Procurador da República junto daquele tribunal interpôs recurso obrigatório de tal decisão, para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do pre­ceituado nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 3 e 75.º-A, da respectiva Lei Orgânica (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, modificada pela Lei n.º 85/89,de 7 de Setembro-adiante, LOTC).

Da decisão proferida veio também a interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, a autoridade recorrida.

2. - Por despacho de 18 de Outubro de 1990, o senhor juiz recorrido admitiu o recurso interposto pela autoridade recorrida, fixando logo o seu regime de subida e os respectivos efeitos. No mesmo despacho e relativamente ao recurso do Ministério Público, escreveu o senhor juiz recorrido:

"Em virtude da admissão do recurso para o STA fica por ora prejudicada a admissão do recurso para o Tribunal Constitucional interposto pelo M.º P.º a fls. 82, conforme o artigo 70.º; em especial os seus n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro alterada pela Lei n.º 143/85, de 26.11. e pela Lei Orgânica n.º 85/89, de 7 de Setembro – Lei do Tribunal Constitucional.

Oportunamente, se for caso disso, se apreciará a questão da admissão do recurso."

3. - Não se conformando com esta decisão, o representante do Ministério Público junto do Tribunal de Círculo de Lisboa veio dela reclamar para o Tribunal Constitucional, sustentando que o recurso obrigatório interposto devia subir de imediato ao Tribunal «ad quem» e considerar-se interrompido o prazo de interposição do recurso ordinário para o STA.

O senhor juiz recorrido, em 31 de Outubro de 1990 manteve o despacho em reclamação, nos termos seguintes:

"Mantém-se a decisão reclamada, parecendo-nos que a retenção do recurso se justifica face ao disposto nos números 3 e 4 do artigo 70.º da Lei n.º 85/89, como se referiu. O artigo 75.º, n.º 1 da mesma Lei n.º 85/89 não parece ter o alcance que vem indicado pela reclamante visto que correndo o prazo para recurso ordinário de oito dias a respectiva interrupção ficaria dependente de o recurso para o Tribunal Constitucional ser interposto antes ou depois daquele. De qualquer modo, a reclamação encontra-se em condições de prosseguir pelo que se ordena a respectiva remessa imediata ao Tribunal Constitucional, interrompendo-se até a respectiva decisão os prazos de recurso para o STA."

4. O Procurador-Geral Adjunto em exercício junto deste Tribunal teve vista dos autos e aí expôs a sua posição, tendo suscitado a questão prévia da admissibilidade da reclamação, concluindo no sentido de que a reclamação deve ser recebida e, quanto ao mérito da mesma reclamação, entende que ela deve ser deferida e, por isso, o despacho reclamado revogado e substituído por outro que admita o recurso interposto pelo Ministério Público com o efeito e o regime de subida legais.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II – FUNDAMENTOS:

5. - Importa, antes de mais, analisar a questão prévia suscitada pelo digno representante do Ministério Público junto deste Tribunal.

A questão da admissibilidade da reclamação resulta do facto de os artigos 76.º, n.º 4, e 77.º, n.ºs 1 e 4, da LOTC apenas referirem a possibilidade de reclamação do despacho que indefira o requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, omitindo qualquer referência a hipóteses como a dos autos em que se trata de um despacho de retenção do recurso, em vez de um despacho de indeferimento.

Porém, o artigo 688.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, ao regular a reclamação do despacho que não admita a apelação, a revista, o agravo ou o recurso para o tribunal pleno, equipara àquele despacho, para o efeito de poder igualmente ser reclamado, o despacho que retiver o agravo.

Não parece, porém, que a omissão de qualquer referência ao despacho de retenção do recurso deva valer como rejeição da admissibilidade da reclamação correspondente, no âmbito dos recursos para o Tribunal Constitucional. É verdade que o regime dos recurso do CPC, em especial o de apelação, é subsidiário do regime processual prescrito na LOTC, por força do seu artigo 69.º. Mas também é certo que os artigos 76.º, n.º 4 e 77.º, n.ºs 1 e 4 da Lei n.º 28/82, quando referem o indeferimento do requerimento de interposição do recurso, não distinguem entre «não admissão» e «retenção», sendo que esta última se consubstancia em acto contrário a uma pretensão previamente formulada – logo, e nessa medida, em um indeferimento – tanto assim que, contra ela, nos termos do regime processual geral, se admite «reclamação».

Poderá, assim, sustentar-se que o indeferimento a que alude a LOTC tem paralelo no indeferimento a que se refere o artigo 687.º, n.º 3, do CPC, depois desdobrado no n.º 4 deste e no artigo 688.º seguinte.

Nesta perspectiva, a retenção de um recurso será apenas um caso especial de indeferimento.

Mas, deixando de lado as considerações de teor meramente literal e passando para os aspectos sistemáticos, logo se verá que a retenção do recurso e, a admitir-se esta, a reacção contra a mesma, têm perfeito cabimento na economia do regime de recursos para o Tribunal Constitucional. É que logo no artigo 78.º da LOTC se estabelece, quanto ao regime de subida dos recursos, um paralelismo com os recursos das decisões proferidas em outras ordens jurisdicionais, acrescendo uma cláusula geral residual de consagração da subida dos recursos nos próprios autos (n.º 4 do preceito). É óbvio que a impossibilidade de reagir contra a retenção dos recursos frustraria a finalidade que o legislador pretende prosseguir ao admitir casos de subida imediata.

Acresce que, sempre haverá de se convir que o Tribunal que pode o mais – sindicar a não admissibilidade – deve poder sindicar o menos – a mera retenção do recurso.

Tem, pois, de se entender que deve ser admitida a reclamação de despachos que retenham recursos de constitucionalidade.

6. - Vejamos, então, se a retenção do recurso interposto pelo Ministério Público se justifica ou não.

O processo de fiscalização concreta de constitucionalidade surge entre nós como um processo incidental através do qual se atribui aos juízes de todos os tribunais o dever de apreciar, nos feitos que lhes são submetidos, a conformidade à Lei Fundamental das normas a aplicar ao caso concreto sujeito a decisão (artigo 207.º da Constituição da República Portuguesa, adiante CRP).

De acordo com o preceituado no artigo 280.º da CRP e no artigo 70.º da LOTC, são as seguintes, em termos genéricos, as decisões de que cabe recurso para o Tribunal Constitucional:

a) - decisões que recusem a aplicação de certa norma com fundamento em inconstitucionalidade ou em ilegalidade (artigo 280.º, n.º 1, alª a) e n.º 2, alíneas a), b) e c) da CRP, e artigo 70.º, n.º 1, alª a), c), d) e e), da LOTC );

b) - decisões que apliquem norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade haja sido suscitada durante o processo (artigo 280.º, n.º 1, alª b) e n.º 2 alª d), da CRP e artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f), da LOTC);

c) - decisões que apliquem norma anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional [artigo 280.º, n.º 5 e artigo 70.º, n.º 1, alª g)] ou já anteriormente julgada inconstitucional pela Comissão Constitucional (artigo 70.º, n.º 1, alª h);

d) - decisões que recusem a aplicação de norma constante de acto legislativo com fundamento na sua contrariedade com uma convenção internacional ou a apliquem em desconformidade com o anteriormente decidido pelo Tribunal Constitucional (artigo 70.º, n.º 1, alª i).

Os recursos de decisões que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade {alínea A)}, designados na doutrina por «recursos de decisões positivas de inconstitucionalidade» (decisões de acolhimento na doutrina italiana) são de interposição obrigatória para o Ministério Público se a norma constar de convenção internacional, de acto legislativo ou de decreto regulamentar – artigo 280.º, n.º 3 da CRP e artigo 70.º, n.º 3. primeira parte, da LOTC.

Os recursos das decisões que apliquem norma de que tenha sido suscitada durante o processo a respectiva inconstitucionalidade ou ilegalidade {alínea B)}, usualmente designados por «recursos de decisões negativas de inconstitucionalidade ou de rejeição», só podem ser interpostos pela parte que tenha suscitada tal questão de constitucionalidade ou de ilegalidade (artigo 280.º, n.º 4 e artigo 72.º n.º 2, da LOTC) e apenas cabem de decisões que não admitam recurso ordinário, por a lei o não prever ou por já haverem sido esgotados os que no caso cabiam (artigo 70.º, n.º 2, da LOTC).

No caso de decisões que apliquem normas já anteriormente julgadas inconstitucionais quer pelo Tribunal quer pela Comissão Constitucional ou ilegais pelo Tribunal Constitucional {alínea C)}, o recurso é obrigatório para o Ministério Público, tal como o é também na última hipótese referida {alínea D)}, salvo no caso de se tratar de recusa de aplicação fundada em contrariedade com convenção internacional, pois, então o Ministério Público pode abster-se de recorrer se se tratar de decisões conformes com a jurisprudência estabelecida pelo Tribunal acerca de tal questão.

No caso em apreço, o senhor juiz recusou a aplicação da norma do artigo 119.º do Regulamento de Disciplina Militar (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/77, de 9 de Abril) com fundamento na sua inconstitucionalidade, pelo que se está perante uma decisão em que o recurso por parte do Ministério Público é obrigatório (artigo 280.º, n.º 3, da CRP e artigo 72.º, n.º 3, da LOTC).

Nestes casos, a obrigatoriedade do recurso oficioso justifica-se pelo princípio da presunção da constitucionalidade das leis e actos com valor equivalente (princípio do favor legis), pretendendo-se evitar que os actos normativos de maior relevo do ordenamento jurídico possam ser desaplicadas por decisões dos tribunais sem que o Tribunal Constitucional – que detém a competência especifica para administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional – tenha a última palavra sobre a questão de constitucionalidade.

Como refere Gomes Canotilho (in "Direito Constitucional", 4ª Ed., pg. 801), "os recursos facultativos de partes e os recursos obrigatórios do MP têm lógicas diferentes. Os primeiros destinam-se, em geral, a defender interesses subjectivos (mas não só) e daí o seu carácter facultativo. Os segundos destinam-se a salvaguardar princípios objectivos de ordem jurídico-constitucional, assim se justificando o seu carácter obrigatório".

7. - A questão subjacente ao problema que vem suscitado da retenção do recurso traduz-se, essencialmente, em saber se o recurso nas decisões positivas de inconstitucionalidade deve ser um recurso directo para o Tribunal Constitucional ou, ao invés, devem esgotar-se os recursos ordinários.

No texto originário da Constituição (artigo 282.º, n.º 1) impunha-se o esgotamento dos recursos ordinários e, só depois, surgia o "recurso gratuito, obrigatório para o Ministério Público, e restrito à questão de constitucionalidade, para julgamento definitivo do caso concreto pela Comissão Constitucional".

Este sistema foi sujeito a várias críticas, pelo que, na revisão constitucional de 1982, o mesmo veio a ser alterado, passando os recursos obrigatórios a ser sempre directos para o Tribunal Constitucional, mesmo que a causa ainda admita outros recursos ordinários (neste sentido, Jorge Miranda, in "Manual de Direito Constitucio­nal", Tomo II, pg. 375 e Gomes Canotilho, "Direito Consti­tucional", 4ª Ed., pg. 803 e nota 16).

É este também o entendimento que este Tribunal sufragou no Acórdão n.º 105/84, de 7 de Novembro de 1984 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional", 4.º Volume, pg. 31).

A única hipótese em que não cabe recurso imediato para o Tribunal Constitucional, mesmo que a decisão tenha recusado a aplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade é a prevista no n.º 3 do artigo 70.º, da LOTC, quando se tratar de decisão sujeita a recurso obrigatório ordinário. E bem se compreende a solução da lei: o Ministério Público estava colocado perante dois recursos obrigatórios (o recurso ordinário e o recurso de constitucionalidade), e, havendo que dar prevalência a um deles, o legislador do processo constitucional optou por privilegiar o recurso ordinário obrigatório, não sendo, então, admitido recurso de tal decisão para o Tribunal Constitucional. Mas esta norma é perfeitamente irrelevante para o caso em apreço uma vez que se não está perante qualquer recurso ordinário obrigatório segundo as leis de processo que lhe são aplicáveis.

Sem qualquer relevo, também, a norma invocada pelo Senhor Juiz do n.º 4 do artigo 70.º da LOTC. De facto, tal normativo, como bem refere o senhor Procurador-Geral Adjunto, «pretende prevenir as hipóteses em que, não tendo sido interposto recurso para o Tribunal Constitucional da decisão a ele sujeita, mas da qual foi interposto recurso ordinário, se vem a constatar que a decisão deste recurso ordinário confirma a decisão anterior. Poderia entender-se que da segunda decisão, porque meramente confirmativa da primeira, já não caberia recurso para o Tribunal Constitucional». A norma afasta tal entendimento, admitindo o recurso da decisão confirmativa para o Tribunal Constitucional.

8. - Em sentido contrário ao do despacho reclamado, que considerou prejudicada a admissão do recurso obrigatório de constitucionalidade face à admissão do recurso ordinário interposto pela autoridade recorrida, invoca o reclamante o preceituado no artigo 75.º, n.º1, da LOTC.

Nesta disposição estabelece-se que «o prazo de interposição de recurso para o Tribunal Constitu­cional é de oito dias e interrompe os prazos para a interposição de outros que porventura caibam da decisão, os quais só podem ser interpostos depois de cessada a interrupção».

Deste preceito parece decorrer – e o Tribunal assim o tem entendido (cf. acórdão n.º 109/84, de 14.11.1984, in Diário da República, II Série, n.º 45, de 1985.02.23 - que, "(..) na hipótese da decisão recorrida admitir também recurso ordinário, os prazos para interpô-lo e para interpor o recurso do artigo 280.º, n.º 1, alª a), da Constituição correm em paralelo e simultâneo".

Compreende-se bem este paralelismo e a simultaneidade se se atender a que a fiscalização concreta da constitucionalidade visa predominantemente a tutela da posição subjectiva dos intervenientes na lide jurisdicional, sendo o recurso de constitucionalidade só obrigatório para o Ministério Público se verificadas certas circunstâncias.

Contudo, o relevo da simultaneidade e do paralelismo diminuirá a partir do momento em que se torne imperioso o interesse público na reintegração do ordenamento objectivo, pelo que o regime processual terá de se adaptar à necessidade de considerar tal interesse consubstanciado na intervenção do órgão especificamente criado para assegurar a garantia da Constituição.

O artigo 75.º da LOTC, sem distinguir entre recursos obrigatórios e facultativos, visa obviar a que a normal tramitação processual e o princípio da celeridade que a mesma deve realizar sejam prejudicados, o que aconteceria se o recurso de constitucionalidade tivesse de aguardar inutilmente o decurso de um prazo de recurso que poderá não vir a ser utilizado.

A interposição de recurso para o Tribunal Constitucional não preclude nem retira validade à interposição de outros recursos: em relação a estes, porém, a LOTC estabelece uma relação de preferência, da qual decorre que os prazos respectivos que não se extinguiram nem caducaram, se deverão então considerar interrompidos.

Deve, pois, o preceito ser entendido como dele resultando "implícita mas necessariamente" que é a interposição do recurso para o Tribunal Constitucional que faz interromper os prazos para a interposição de outros recursos que caibam da decisão.

O artigo 75.º, n.º 1, da LOTC só regula o regime aplicável a recursos de outra natureza que ainda não tenham sido interpostos. Mas, quanto àqueles que já o foram, por identidade de razão deverá aplicar-se uma solução que conduza a resultado semelhante: ou seja, deverá entender-se que ficam sustados os respectivos termos enquanto estiver pendente o processo na instância fiscalizadora da constitucionalidade.

Com efeito, o momento da interposição daqueles recursos – antes ou depois da interposição do recurso para o Tribunal Constitucional – não lhes altera em nada a respectiva natureza nem a finalidade que com eles se pretende alcançar. Por um lado, seria inteiramente arbitrário fazer depender o seu destino imediato da circunstância fortuita do momento da interposição. Mas, por outro lado, é a própria celeridade processual que inicialmente impôs o paralelismo que, agora, impõe a intervenção preferente do Tribunal Constitucional.

Na verdade, este Tribunal vai pronunciar-se não sobre qualquer norma mas sobre uma norma cuja recusa de aplicação, no caso presente, se mostra "constituir fundamento determinante, «ratio decidendi» do aresto sindicado" (v., entre outros, o Acórdão n.º 101/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º V., p. 617-620).

Assim, com a notificação aos interessados de uma decisão positiva de inconstitucionalidade, abre-se a contagem do prazo de oito dias para recorrer para o Tribunal Constitucional e, nesse prazo, quem tiver legitimidade para interpor os dois recursos (o recurso de constitucionalidade e o recurso ordinário) poderá optar entre um e outro. No entanto, o Ministério Público para quem o recurso para c Tribunal Constitucional é obrigatório, tem de interpor este último recurso com prevalência sobre qualquer outro não obrigatório, a menos que se trate da hipótese prevista no n.º 3 do artigo 70.º da LOTC.

E, se interposto recurso para o Tribunal Constitucional, designadamente o recurso a que está obrigado o Ministério Público, fica interrompido o prazo para a interposição de outros que porventura possam ser apresentados, então, tem de se concluir que o legislador pretende que só o recurso para aquele Tribunal possa prosseguir, pois, de outra forma não se compreenderia tal efeito interruptivo do prazo de interposição de outros recursos.

E isto será assim mesmo que o recurso obrigatório do Ministério Público não tenha sido o primeiro a ser interposto. É que, como claramente resulta da norma em análise, os outros recursos que não sejam para o Tribunal Constitucional «só podem ser interpostos depois de cessada a interrupção» (artigo 75.º, n.º l, «in fine»).

Do exposto, tem de se concluir que interpostos da mesma decisão positiva de inconstituciona­lidade, dois recursos – um, para o Tribunal Constitucional e outro, para o tribunal hierarquicamente superior – deve prosseguir a tramitação do recurso de constitucionalidade e sobrestar-se na admissibilidade do recurso ordinário, uma vez que "(...) a decisão de constitucionalidade a proferir pelo Tribunal Constitucional faz caso julgado no processo, tendo de ser consequentemente acatada peio tribunal que vai conhecer do recurso ordinário, pelo que se evita logo posterior recurso da decisão desse tribunal para o Tribunal Constitucional e poderá mesmo tornar evitável esse recurso ordinário", com bem salienta na sua exposição o digno representante do Ministério Público neste Tribunal.

Efectivamente, tendo o recurso como objecto, única e exclusivamente, a questão de constitucionalidade, não parece fazer muito sentido que tal questão tenha de ser, necessariamente apreciada por outros tribunais cuja competência todavia não é especificamente a de conhecer de tais questões a título principal, antes de alcançar o tribunal que, em matérias jurídico-constitucionais, tem que ter sempre a última e definitiva palavra.

O despacho reclamado, que reteve o recurso de constitucionalidade, deve ser, por todas estas razões, revogado.

III – DECISÃO:

Nestes termos, decide-se atender a reclamação levantada pelo Ministério Público do despacho que reteve o recurso de constitucionalidade que interpôs em 12 de Outubro de 1990 e, em consequência, determina-se a substituição desse despacho por outro que se pronuncie sobre a admissibilidade do recurso do Ministério Público para o Tribunal Constitucional, fixando-lhe o respectivo efeito e regime de subida, se for caso disso.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Maio de 1991.

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da Costa