TC_19910080 · Tribunal Constitucional

Acórdão 80/91

ACÓRDÃO N.o 80/91

Processo: n.º 286/89.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Messias Bento.

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1 — A Cooperativa de Produção Agro-Pecuária «A.» requereu no Supremo Tribunal Administrativo a suspensão da eficácia do despacho do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, de 17 de Maio de 1989, que mandou restituir a «Herdade …» a B., seu marido, C., D., E. e F...

Invocou, para tanto e entre o mais, a inconstitucionalidade da norma do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, por violação dos artigos 13.º, 209, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição da República.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 6 de Julho de 1989, decretou, conforme se requeria, a suspensão de eficácia do aludido despacho, de 17 de Maio de 1989, do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação. E, para isso, recusou aplicação ao referido artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, por, em seu entender, violar o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.

2 — É deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que vêm os presentes recursos: (um deles, interposto pelo Magistrado do Ministério Público, outro, por C. e B. e um terceiro, pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação), ao abrigo do disposto a alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro — ou seja, fundado em que o referido acórdão recusou a aplicação de uma norma jurídica — no caso, a norma constante do artigo 50.º da citada Lei n.º 109/88 —, com fundamento na sua inconstitucionalidade.

Os recursos foram admitidos com efeito suspensivo.

3 — Neste Tribunal, apresentaram alegações o Ministério Público, o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação e os recorrentes C. e mulher.

O Procurador-Geral Adjunto em exercício no Tribunal Constitucional juntou às suas alegações cópias de duas sentenças do Tribuna Constitucional italiano, um parecer do Professor Doutor Gomes Canotilho e outro do representante do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo. E concluiu-as como segue:

1.º Deve ser alterado o efeito do presente recurso de suspensivo para meramente devolutivo;

2.º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detêm a posse útil do prédio relativamente ao qual foi reconhecida a inexistência de expropriação ou nacionalização o direito de requerer a suspensão da eficácia desse acto, por ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios legais — artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição;

3.º Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Lei Fundamental.

Termos em que deve ser confirmada, na parte impugnada, a decisão recorrida.

O Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação juntou às suas alegações — que concluiu do modo que segue — um parecer subscrito pelo Dr. G.:

1.ª Deve o Tribunal Constitucional confirmar o regime de subida e o efeito suspensivo do presente recurso, preliminarmente determinados pelo STA por aplicação do artigo 78.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro;

2.ª O disposto no artigo 50.º da LBRA em nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso do artigo 268.º, n.º 4, e o direito de acesso aos tribunais ou à tutela judicial efectiva do artigo 20.º, n.º 1, da CRP;

3.ª Sendo certo que, debalde se procura, na Constituição, uma qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos;

4.ª Nem se diga que, sem a possibilidade de requerer a suspensão, em casos como estes se prejudicaria o efeito útil do recurso, traduzindo-se a eventual sentença anulatória numa reparação «moral» e «simbólica». É que, para além de se apoiar em situações eventuais e meramente hipotéticas — como, v. g., a extinção da UCP —, esquece-se, pura e simplesmente, que o objecto de recurso é a anulação de um acto de atribuição de reserva e que, com a sentença anulatória, as respectivas terras serão restituídas às UCP’s (ou ao Estado), atingindo-se, portanto, plenamente, o efeito a que tende o recurso;

5.ª Restam, é certo, os prejuízos decorrentes da cessação da exploração «medio tempore».

Só que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção (ou recurso) e um meio cautelar, faz-se necessariamente apenas em função do objecto dessa acção (ou recurso), qual é neste caso a ilegalidade da atribuição da terra ao reservatário, não a ilegalidade do desapossamento da UCP;

6.ª Por outro lado, se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse — como se vem invocando — algo de inerente ou conatural à garantia constitucional de recurso contencioso ou ao princípio constitucional da tutela judicial efectiva, não poderia admitir-se, como não se admite em relação aos preceitos do artigo 20.º, n.º 1, e do artigo 268.º, n.º 4, da CRP, que ela pudesse ser afastada ou excluída por razões de «grave interesse público» ou outras;

7.ª Ora, em todos os regimes de Administração Executiva conhecidos — incluindo o alemão — admite a lei ordinária, sem que seja posta em causa a sua constitucionalidade, que a suspensão não possa ser decretada (ou possa ser excluída) quando se lhe opõem graves razões de interesse público ou quando assim o determinar lei especial (como sucede também na Alemanha, cujo regime costuma ser apontado como o mais avançado nesta matéria);

8.ª É, pois, ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela deve ser decretada ou pode ser excluída;

9.ª Ponto é que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados;

10.ª O conteúdo normativo do artigo 50.º, n.º 1, da LBRA não viola o princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º da CRP. Explicitando: nenhum dos dois pressupostos especiais, introduzidos para modelar as condições de procedência da suspensão da eficácia dos actos de atribuição de reservas, no âmbito da reforma agrária, afecta o alcance da garantia constitucional da igualdade;

11.ª Quanto ao primeiro requisito: não se traduz em desigualdade o tratamento diferente do que é juridicamente desigual (a exploração do domínio privado do Estado, com título legal e sem ele). E a restrição introduzida pelo legislador ordinário do artigo 50.º — em reflexo da diferença supra-enunciada, é geral e abstracta, objectiva, juridicamente legítima, racional e lógica ou, pelo menos, não manifestamente desproporcionada ou irrazoável;

12.ª Também não procede invocar-se, em abono da tese da violação do princípio da igualdade (ainda no quadro deste primeiro requisito) a exclusão dos titulares de uma relação de comodato ou de contrato associativo. Como com o suprimento do douto Parecer junto aos autos com as presentes alegações se demonstra, a norma não pode deixar de ser interpretada como incluindo na sua previsão situações tituladas através daqueles contratos, que eventualmente surjam;

13.ª A abundante fundamentação contida nestas alegações — onde não se esquece, inclusivé, a análise pari passu dos argumentos em que se sustentou o Acórdão ora recorrido e outros Arestos do STA que, igualmente, têm concluído pela inconstitucionalidade do artigo 50.º — demonstra a firmeza das conclusões tiradas nos n.os 11 e 12;

14.ª Destaque especial merece, sem conceder quanto à relevância jurídica da restante fundamentação, o princípio fundamental de que, na aferição da inconstitucionalidade das normas, ao Tribunal não é legítimo, nunca, sobrepor as suas próprias opções sociais, políticas, culturais e técnicas às do legislador, desde que a valoração legislativa se suporte na realidade (jurídica ou factual) e em factores de destrinça não excluídos pela Constituição ou desconformes com ela;

15.ª São também, constitucionais, em nossa opinião, o preceito da parte final do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 50.º da LBRA. Como sobre eles não se pronunciou o acórdão sub-judicio, a recorrente dispensou-se de escrever em contra-alegação, remetendo-se, porém, se fôr caso disso, para o Parecer que se junta.

Os recorrentes C. e mulher formularam as seguintes conclusões:

I) O n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não é inconstitucional por estabelecer um regime mais apertado para a concessão da suspensão da eficácia de actos administrativos praticados no âmbito da Reforma Agrária, do que aquele que em geral é previsto no artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho.

II) Com efeito, a desigualdade das situações criadas pelo processo político-social da Reforma Agrária, justificam como razoável e não arbitrário um tratamento diferente para esse problema, nomeadamente na fixação de requisitos especiais para a concessão ou não, da suspensão da eficácia de actos administrativos;

III) E, desde que tais requisitos não sejam influenciados por nenhum dos factores previstos no n.º 2 do artigo 13.º da CRP, nem sejam tendentes a subjectivar e individualizar situações, isto é, sejam gerais e abstractas, não pode a norma que os encerra ser considerada inconstitucional.

IV) O facto de o n.º 1 do artigo 50.º ter omitido a detenção, por parte dos interessados na suspensão, dos títulos jurídicos decorrentes do contrato associativo ou do contrato de comodato, não é susceptível de levar a considerar inconstitucional toda a norma, isto é, a norma que encerra os restantes títulos. Assim sendo, em sede de fiscalização concreta, como é o caso dos autos sub-judice, a mesma não pode deixar de ser aplicada.

V) A norma constante do n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não ofende o princípio de igualdade por, em sede de actos ainda não executa­dos, possibilitar ao juiz — tratando-se, como se trata, de actos de efeitos duplos — ponderar os dois interesses em litígio, tendo em vista a suspensão ou não da respectiva eficácia. Pelo contrário, tal normativo é bem a consagração legal do princípio de igualdade.

4 — Decidida pelo Acórdão n.º 146/90 a questão prévia suscitada pelo Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, relativa ao efeito do recurso, mantendo-se como suspensivo, e corridos os vistos, o relator, por despacho de… de… de 1990, julgou deserto o recurso dos recorrentes C. e B., dado que não apresentaram alegações.

Cumpre, agora, decidir.

II — Fundamentos

5 — A questão da constitucionalidade do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), aqui sub iudicio, não é nova, pois foi já analisada por este Tribunal, no seu Acórdão n.º 187/88, publicado no Diário da República, II Série, de 5 de Setembro de 1989. E a análise fez-se, justamente, confrontando aquele artigo 50.º com as normas constitucionais que consagram o direito ao recurso — maxime, ao recurso contencioso [artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição, na redacção de 1982 (hoje é o n.º 1 do artigo 20.º e o n.º 4 do artigo 268.º)] — e o princí­pio da igualdade (artigo 13.º, n.º 2), normas que são as que se pretendem violadas.

Nada havendo a acrescentar ao que então se disse — que se não vê seja infirmado pela argumentação aduzida nos autos — limitar-nos-emos a transcrever a parte interessante daquele Acórdão n.º 187/88.

Disse-se, então, a propósito:

Prescreve como segue o artigo 50.º:

1 — A suspensão de eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, à data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto.

2 — A entidade ou entidades que beneficiem da execução dos actos referidos no número anterior serão notificadas, simultaneamante com o seu autor, para, no mesmo prazo, invocarem e demonstrarem, se quiserem obstar a que a suspensão seja decretada, que ela lhes causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente.

3 — Para os efeitos do número anterior, serão indicados no requerimento de suspensão a entidade a quem a suspensão da eficácia do acto pode directamente prejudicar.

O artigo 13.º, n.º 2, da Constituição dispõe assim:

2 — Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.

Por último, o artigo 20.º, n.º 2, também da Constituição preceitua:

2 — A todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos. [Corresponde ao actual n.º 1].

Antes de passar ao confronto do artigo 50.º com as normas da Constituição acabadas de transcrever, convém fixar o seu sentido.

Vejamos, então:

O artigo 50.º do decreto preceitua que os tribunais só podem suspender a eficácia dos actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico, quando — para além da verificação dos requisitos gerais [os do artigo 76.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA): Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho] — concorram também os seguintes requisitos especiais:

a) Invocar o requerente o facto de explorar o prédio em causa mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha;

b) Ser, à data do acto administrativo cuja eficácia se pede seja suspensa, a pontuação da área na posse do requerente inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução desse mesmo acto;

c) Não provar o reservatário que a não execução imediata do despacho de entrega lhe causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente.

O artigo 50.º contém, pois, um regime especial de suspensão judicial da executoriedade (ou da eficácia) dos «actos administrativos defi­nitivos e executórios» de que trata: os interessados na sua impugnação — que este preceito não define quem sejam, mas que o artigo 821.º, n.º 2, do Código Administrativo identifica com os «titulares de interesse directo, pessoal e legítima no provimento do recurso» — podem impugnar tais actos contenciosamente, com fundamento na sua ilegalidade, nos exactos termos em que os actos administrativos definitivos e executórios em geral o podem ser. Designadamente — e concretizando —, tem-se entendido que uma UCP (unidade colectiva de produção) que haja explorado terras abrangidas pelo despacho atributivo de uma reserva tem legitimidade para impugnar contenciosamente a legalidade de um tal despacho, mesmo que o seu título de exploração não seja nenhum dos indicados no artigo 50.º [cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 17 de Abril de 1980, com anotação favorável de Afonso Rodrigues de Queiró (Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 114, pp. 85 e segs.)], e mesmo também que a pontuação da área na sua posse seja superior à pontuação da área da reserva atribuída pelo despacho impugnado. Esta questão — a questão da legitimidade para o recurso contencioso — é estranha a este artigo 50.º: pressuposta a legitimidade para o recurso nos termos gerais, e bem assim a recorribilidade do acto, o que este artigo vem dizer é que os actos administrativos de que trata, quando impugnados contenciosamente, podem ver a sua eficácia suspensa — como sucede, aliás, em geral com os actos administrativos definitivos e executórios de que se interpôs recurso contencioso —, mas, neste caso, apenas se, mais que os requisitos gerais da suspensão, concorrerem os requisitos especiais atrás enunciados.

Com dizer isto está a afirmar-se que a norma do artigo 50.º em nada contende com o direito ao «recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra [os] actos administrativos definitivos e executórios», de que fala o artigo 268.º, n.º 3, da Constituição. [Corresponde ao actual n.º 4].

Assim sendo, o que então, há que ver é se a norma do artigo 50.º do decreto, enquanto fixa o apontado regime especial da suspensão da executoriedade dos actos administrativos de que trata, viola qualquer outra norma ou princípio constitucional, designadamente se infringe o artigo 20.º, n.º 2, ou o artigo 13.º, n.º 2, da Constituição, como pretende o requerente.

A) Começando, então, pelo confronto com o artigo 20.º, n.º 2:

A Administração pratica actos através dos quais define direitos, cria obrigações e impõe interdições aos administrados, sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais, e isso, quanto a larga soma deles, se não mesmo quanto à sua generalidade, para os executar coactivamente. São actos que, assim, gozam de imperatividade e de executoriedade.

Isto, que, em geral, é considerado como um princípio fundamental de direito público, designa-se habitualmente por privilégio de execução prévia ou princípio da autotutela da Administração. Isto é assim porque — diz-se geralmente — os actos da Administração gozam da presunção de legalidade.

Como a Administração, por imperativo constitucional, «visa a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (cfr. o artigo 266.º, n.º 1, da Constituição), bem se compreenderá uma tal presunção de legalidade, tanto mais que «os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções» (cfr. o n.º 2 do mesmo artigo 266.º).

Simplesmente, por vezes, a Administração não cumpre a lei. Por isso, aos interessados é constitucionalmente garantido «recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido» (cfr. o artigo 268.º, n.º 3, da Constituição). [Corresponde ao actua1 n.º 4].

O recurso contencioso não tem, porém, efeito suspensivo: o acto pode continuar a executar-se.

Também isto, sendo igualmente uma consequência da presunção de legalidade de que gozam os actos da Administração, bem se com­preende, pois, de outro modo — como faz notar Jean Rivero [Direito Administrativo (tradução portuguesa), Coimbra, 1981, p. 253] —, «os particulares poderiam paralisar a seu bel-prazer a Administração, interpondo recursos destituídos de qualquer fundamento».

Esta regra — a do carácter não suspensivo dos recursos contenciosos — é, no entanto, daquelas que, embora sendo necessária, pode revelar-se perigosa, uma vez que «a execução pode acarretar consequências irreparáveis que o julgamento, depois do facto consumado, não poderia apagar» (cfr. Rivero, ibidem).

Por isso — escreve Marcello Caetano (Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 1977, p. 558) —, «se da execução do acto impugnado puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que venham a tornar praticamente ineficaz a sentença que o declare ilegal, impõe-se que, logo no início do processo, o tribunal suspenda a executoriedade do acto, isto é, confira à acção efeito sus­pensivo».

Pois bem: a LPTA (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho) consagra justamente o instituto da suspensão da executoriedade. Preceitua o artigo 76.º que, para a suspensão ser decretada, é necessário que «a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso» [alínea a) do n.º 1] e que «a suspensão não determine grave lesão do interesse público» [alínea b) do n.º 1], nem do processo «resultem indícios da ilegalidade da interposição do recurso» [alínea c) do n.º 1].

De sua parte, os artigos 77.º, n.º 2, e 78.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei n.º 267/85 (redacção da Lei n.º 12/86, de 21 de Maio) prevêem a intervenção no incidente dos «interessados a quem a pretendida suspensão do acto possa directamente prejudicar», com objectivo, naturalmente, de os respectivos interesses serem levados na devida conta na decisão.

Quando os actos administrativos já estão executados, se for judicial­mente requerida a sua suspensão, esta «não será concedida se o interessado tiver feito prova de que dela lhe resultaria prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta da execução do acto para o requerente» — dispõe o artigo 81.º, n.º 2, do mesmo diploma legal (redacção da Lei n.º 12/86).

Como se vê, a lei consagra o instituto da suspensão judicial da executoriedade dos actos administrativos, mas nenhum preceito constitucional impõe ao legislador que preveja tal garantia. Por isso mesmo, é o legislador livre de a consagrar ou não e, fazendo-o, de definir como tiver por mais razoável os respectivos pressupostos, e bem assim os requisitos da sua concessão.

Pois bem: o preceito sub iudicio o que fez foi, justamente, como já se disse, fixar requisitos especiais para a concessão da suspensão da eficácia de certos actos administrativos.

Dir-se-á, no entanto, que, apesar de a Constituição não impor expressamente ao legislador a consagração da suspensão da eficácia dos actos administrativos, essa obrigação resulta de o artigo 20.º, n.º 2.

Na verdade, aí se garante «a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos», garantia que, para o efeito específico de impugnar os actos administrativos, está consagrada no artigo 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental, o que, dir-se-á, leva implicado, inter alia, o direito a que a sentença que vier a ser proferida possa ser realmente eficaz. Ora — ajuntar-se-á —, no caso de recurso de anulação de um acto administrativo, isso só se conseguirá (isto é, a sentença só será realmente eficaz) garantindo-se a suspensão da executoriedade do acto judicialmente impugnado em todos aqueles casos em que a execução do mesmo seja susceptível de causar danos irreparáveis ou de difícil reparação.

As coisas não têm, porém, por que ser assim.

A suspensão da executoriedade do acto administrativo judicialmente impugnado torna, decerto, mais consistente o direito de acesso aos tribunais, ou seja, o direito ao recurso contencioso. A suspensão é, na verdade, um plus de garantia que se acrescenta à garantia do próprio recurso contencioso. Mas, mesmo sem esse acréscimo de garantia, sem esse mais, que é a suspensão, o direito ao recurso (a garantia de «acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos») continua a ser assegurado, embora, naturalmente, a eficácia do resultado do recurso à justiça possa, em certos casos, ser mais problemática.

A propósito de uma questão semelhante — a questão da fundamentação dos actos administrativos —, já que este Tribunal, face à redacção do artigo 269.º da Constituição na sua versão originária, que não impunha tal dever de fundamentação, teve ocasião de escrever o seguinte: «A fundamentação dos actos administrativos não constitui pressuposto juridicamente necessário, ou condição insuprível, do exercício do direito ao recurso contencioso, mas unicamente condição ou factor de uma sua maior viabilidade prática». (Cfr. o Acórdão n.º 150/85, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Fevereiro de 1985).

Insiste-se, pois: a suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação é, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal, uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente.

Para que tal garantia venha a obter consagração constitucional, necessária será uma evolução semelhante à que ocorreu, após a revisão constitucional de 1971, com a própria garantia de recurso contencioso (cfr. os artigos 8.º, n.º 21, da Constituição de 1933 e 268.º, n.º 3, da Constituição actual) e, depois da revisão constitucional de 1982, com a garantia da fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos (cfr. o artigo 268.º, n.º 2).

Também estas garantias começaram por ser aspirações dos administrados, tendo passado, em dado momento, a ter força de lei, só por último indo ao texto da Lei Fundamental.

Por ora, porém — repete-se —, a garantia da suspensão judicial da eficácia do acto administrativo é uma garantia sem assento constitucional, uma garantia apenas concedida pela lei.

Aqui chegados, poderíamos, naturalmente, parar. Sempre se dirá, no entanto, que, ainda que a suspensão da executoriedade estivesse constitucionalmente garantida, sempre cumpriria ao legislador definir os respectivos pressupostos e os requisitos para a sua concessão. E, ao fazê-lo, era-lhe lícito fixar pressupostos (máxime de legitimidade) diferentes dos que são exigidos para o recurso, como lícito lhe era também fixar, para a suspensão de um determinado tipo de actos, requisitos diferentes — e mais apertados — daqueles que são exigidos para a concessão da suspensão da generalidade dos casos. Questão era tão-só que se não tratasse de pressupostos e requisitos arbitrários que conduzissem a restringir de forma injustificada ou desproporcionada a obtenção da suspensão da executoriedade do acto impugnado.

Pois bem: no caso do artigo 50.º do decreto, os pressupostos e requisitos de que depende a concessão da suspensão de executoriedade são inteiramente razoáveis e proporcionados à consecução do justo equilíbrio dos interesses que estão em jogo — interesses que são o do requerente da suspensão, que só se satisfaz com a não entrega da reserva; o interesse do reservatário, cuja satisfação exige se cumpra o acto de entrega da reserva atribuída, e o interesse público no acatamento da decisão administrativa, que, no caso, coincide, ao menos presumidamente, com o interesse do reservatário, uma vez que é suposto ter sido na prossecução do interesse público que foi ordenada a entrega da reserva.

Na verdade, abstractamente considerados, o interesse do requerente da suspensão em conservar a posse da terra é, em princípio, tão razoável como o do reservatário em que ela lhe seja entregue. Por isso, quando se tenha presente que, na generalidade dos casos, os reservatários foram vítimas de actos de ocupação de terras só posteriormente legalizados e que, ainda por cima, alguns deles estão há anos à espera de que as reservas lhes sejam entregues, sem o conseguirem, fácil é concluir que nada há de irrazoável, nem de desproporcionado, no facto de se exigir, para que a suspensão seja decretada, que o recorrente explore a terra com base nalgum dos títulos legalmente previstos para o efeito e que a área de terra por ele explorada tenha pontuação inferior à pontuação da reserva atribuída ao reservatário. Do mesmo modo que, se o reservatário provar que a não execução imediata do despacho que ordenou a entrega da reserva lhe causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto (isto é, da entrega da reserva) adviria para o requerente, razoável e adequado é que se não conceda a suspensão e, antes, se permita que a reserva seja entregue.

Nada há de irrazoável também na exigência de algo mais do que ser o requerente «titular de um interesse directo, pessoal e legítimo no provi­mento do recurso» para que a suspensão da executoriedade seja decretada.

Uma maior exigência faz a lei também para os demais casos de suspensão, não sendo, assim, sequer específica das hipóteses previstas na norma sub iudicio (cfr. os artigos 76.º, 77.º, 78.º e 81.º do Decreto-Lei n.º 267/85). É uma exigência que bem se compreende seja feita quando se tiver em conta que se trata de substituir uma decisão da Administração — uma decisão de um dos «poderes» do Estado —, proferida sobre uma matéria da sua competência após adequado procedimento, por uma decisão judicial de interim, assente, por conseguinte, num simples juízo de probabilidade.

O artigo 50.º não viola, pois, o artigo 20.º, n.º 2, da Constituição [hoje n.º 1].

B) O artigo 50.º em confronto com o artigo 13.º, n.º 2, da Constituição:

O legislador, no Decreto-Lei n.º 267/85, não fornece qualquer critério para, hierarquizando interesses privados, servir de orientação ao juiz para decidir a concessão ou denegação da suspensão de executoriedade dos actos administrativos que, tendo sido judicialmente impugnados e não estando ainda executados, atinjam interesses de particulares que, entre si, estão em conflito. Confiou no prudente arbítrio do juiz.

No caso do artigo 50.º do decreto, porém, fixou um critério: se o reservatário conseguir provar que a não entrega imediata da reserva lhe causa prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente, a suspensão não é concedida e a reserva atribuída pelo despacho recorrido será entregue. Não fazendo tal prova, o juiz ordena a suspensão.

Ao legislador é perfeitamente lícito fixar os critérios pelos quais os tribunais se hão-de guiar nas suas decisões. A intepretação judicial pressupõe a obediência a critérios legais, sem que com isso corra perigo, pouco ou muito, a independência dos juízes. Os juízes só têm de fazer apelo ao seu prudente arbítrio quando a lei lhes não fornece critérios de decisão.

Mas pergunta-se: o artigo 50.º, impondo o critério de decisão que se deixou apontado, não viola o princípio da igualdade, na medida em que apenas os casos nele previstos têm de ser decididos em obediência a esse critério? Responde-se negativamente.

O princípio da igualdade exige que se tratem de modo igual as situações essencialmente iguais e reclama se tratem diferentemente as situações que forem substancialmente distintas.

Por isso, um tratamento diferenciado só importará violação de tal princípio constitucional quando para ele não houver fundamento material, ou seja, quando o mesmo for irrazoável ou arbitrário.

Pois bem: a situação dos reservatários é diferente da de outros interessados na execução de actos administrativos cuja suspensão haja sido requerida judicialmente: em geral, os interesses em conflito são de natureza diferente e isso permite ao juiz discernir, sem dificuldade de maior, qual o interesse a que deve dar prevalência e, assim, conceder ou não a suspensão. No caso sub iudicio, o interesse do reservatário é da mesma natureza do interesse do requerente da suspensão, por isso que seja muito difícil ao juiz decidir sobre qual deles deva prevalecer, o que facilita a tendência de, tratando-se, como se trata, de acto não executado, não deixar que a execução se faça, e, assim, conceder a suspensão.

Uma situação diferente a reclamar, pois, uma solução legal diferente também. Solução legal que é inteiramente razoável, pois que, se o reservatário, sobre quem recai o ónus da prova, consegue convencer o juiz de que o seu prejuízo é de mais difícil reparação que o do requerente, vê o seu interesse prevalecer e a reserva ser-lhe entregue: se não consegue fazer tal prova, é o seu interesse que cederá perante o do requerente, que continua na posse da terra.

Tratando-se de uma solução legal com fundamento material, de uma solução razoável, não há, pois, violação do princípo da igualdade.

A norma do artigo 50.º sub iudicio não é apenas quanto ao aspecto apontado que contém uma solução diferente da que a lei (no caso, o Decreto-Lei n.º 267/85) consagra para a generalidade dos pedidos de suspensão de executoriedade dos actos administrativos. Também quanto aos pressupostos ou requisitos da medida ela consagra um regime diferente e mais apertado: para além dos requisitos exigidos em geral pela lei, exige-se a verificação dos requisitos especiais já atrás apontados [supra A)].

Daí a pergunta: haverá nisto (ou seja: no condicionar o deferimento da suspensão a um regime mais exigente do que aquele que vigora para a generalidade dos casos) violação do princípio da igualdade?

Também aqui a resposta tem de ser negativa, uma vez que, como se viu já, a situação de facto é inteiramente diferente e sem qualquer similitude com a da generalidade dos casos, em que, impugnando-se um acto administrativo, se pretende ver desde logo suspensa a sua eficácia.

Na verdade, trata-se de actos — os actos que determinam a entrega de reservas — que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agudizado: os reservatários começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente definida, depois, por que as reservas lhes fossem entregues e, sempre, pelo pagamento das indemnizações. Quanto a este último ponto, recorda-se que só muito recentemente foi publicado o Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio (anunciado no artigo 61.º, n.º 1, da Lei n.º 77/77), fixando os critérios para a determinação das indemnizações definitivas devidas pelas expropriações e nacionalizações de terras no âmbito da reforma agrária.

Há, pois, fundamento material para este regime especial, que, como já antes se viu, constitui uma solução razoável para os casos a que se aplica.

Assim, também sob este aspecto, o artigo 50.º […] não viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição.

III — Decisão

Pelos fundamentos exposto, concede-se provimento aos recursos e, em conseqência, revoga-se a decisão recorrida, que deve ser reformada em conformidade com o juízo aqui proferido sobre a questão de inconstitucionalidade.

Lisboa, 10 de Abril de 1991.

Messias Bento

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração junta)

Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos do declaração de voto junta)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a inconstitucionalidade da norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, por ofensa do direito de acesso aos tribunais para defesa dos próprios direitos e interesses legítimos — artigos 20.º, n.º 2 (hoje n.º 1), e 268.º, n.º 3 (hoje n.º 4), da Constituição, na redacção da 1.ª revisão constitucional —, por ofensa do princípio da igualdade — artigo 13.º da Constituição.

1 — O direito de defesa judicial os direitos e interesses legítimos, genericamente consagrado no artigo 20.º, n.º 2, e, quanto à defesa contra actos administrativos, no n.º 3 do artigo 268.º, inclui o direito à suspensão da eficácia desses actos nos termos da lei geral.

A atribuição de bens à realização de fins das pessoas é efectuada pelo direito através do reconhecimento normativo de direitos subjectivos e de interesses legítimos. A eficácia da ordem jurídica subjectiva assim criada depende da disponibilidade pelos titulares desses direitos e interesses do direito da sua defesa judicial. Esta defesa não será, por sua vez, efectiva em muitos casos, se ao titular do direito os do interesse legítimo não forem atribuídos, além do direito de acção, outros meios cautelares que visam igualmente garantir a possibilidade de reclamação dos fins a que os bens são juridicamente afectados. Uma aplicação desta exigência instrumental é expressa pelo artigo 22.º do Código de Processo Civil quando diz que «a todo o direito corresponde uma acção destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, bem como as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção». É sabido que a autonomização do direito processual se fez à custa da correspondência romanística entre o direito e acção e é certo que a Constituição não dissolve o direito de defesa judicial em tantos direitos de defesa acessórios quantos os direitos subjectivos. Mas o princípio da garantia judicial efectiva dos direitos tem certamente assento constitucional no artigo 20.º, e a insuficiên­cia em muitas situações do simples direito de acção envolve a exigência constitucional de providências cautelares expressa no artigo 2.º do Código de Processo Civil. O próprio artigo 20.º consagra expressamente outros corolários daquele princípio, o qual se refere, não apenas aos direitos subjectivos, mas também a interesses legítimos, e que são os direitos a apoio judiciário na insuficiên­cia económica, à informação e consulta jurídicas e ao patrocínio judiciário.

É neste contexto que se deve considerar a garantia constitucional de recurso contencioso dada pelo artigo 268.º, n.º 3 (da 1.ª revisão constitucional, hoje n.º 4), aos interessados, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, a que na revisão de 1989 se acrescentou — só explicitamente — garantia dada aos administrados de acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (n.º 5). É claro que o referido n.º 3 não representou nunca uma restrição, no âmbito da justiça administrativa, do princípio da efectividade da defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, consagrado no artigo 20.º Tratava-se antes de uma aplicação deste, melhor explicitada em 1989. Daqui se conclui que, tal como o direito a providências cautelares complementa o direito de acção civil, garantindo o efeito útil deste último, assim o direito à suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos vem garantir a efectividade dos direitos subjectivos materiais e dos interesses legítimos, que são ameaçados pela execução imediata dos actos administrativos impugnados em recurso contencioso. Em ambos os casos se trata de uma exigência constitucional, que a legislação ordinária se limita a concretizar. Não posso, portanto, aceitar a tese, sufragada neste acórdão, de que «o legislador é livre» de consagrar ou não a garantia da suspensão da eficácia [Acórdão n.º 187/88, Diário da República, II Série, de 5 de Setembro de 1988, p. 8110(11)].

Nada disto implica uma opção unilateral a favor dos administrados e contra a administração pública, nem que o regime constitucionalmente necessitado da garantia não estabeleça um equilíbrio entre os interesses públicos e privados em conflito, segundo critérios de justiça distributiva. Uma solução deste tipo é precisamente a da lei geral em vigor (artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho), segundo a qual a suspensão só pode ser discutida se a execução do acto causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, se a suspensão não determinar grave lesão do interesse público e se do processo não resultarem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. Há aqui uma margem deixada à valoração jurisprudencial dos interesses concretos em presença que não pode ser suprimida — deixa-se imprejudicada a possibilidade de formulação genérica de critérios valorativos. Com efeito, a eliminação normativa da possibilidade de ponderação judicial dos interesses em certo grupo de casos implicaria a discriminação de certo grupo de interessados, isto é, o seu desigual tratamento pela justiça administrativa.

É, assim, de aplaudir a doutrina da Corte Costituzionale italiana quando diz que «uma vez que o poder de suspensão de execução do acto administrativo é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional, que se realiza definitivamente com a anulação dos actos da administração pública e que o mencionado poder foi coerentemente disciplinado… de modo geral e de acordo com uma longa tradição histórica, de maneira a consentir que se valore, caso a caso, a ocorrência de graves razões (ou do perigo de irreparabilidade dos efeitos da execução), uma exclusão do próprio poder, ou uma limitação da sua área de exercício relativamente a determinadas categorias de actos administrativos ou ao tipo de vícios denunciados contrasta com o princípio da igualdade…, sempre que não ocorra uma razoável justificação do diverso tratamento» (sentença n.º 284, de 19 de Dezembro de 1974, Giurispr. Costituzionale, 1974, pp. 295 e, 2957­-8).

2 — Ora, o artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 estabelece desigualdades injustificadas entre os titulares de interesse legítimo.

Uma primeira desigualdade é criada segundo o título da exploração. As empresas agrícolas, sejam pequenos agricultores, unidades colectivas ou coope­rativas, que exploram prédios expropriados ou a expropriar no âmbito da Reforma Agrária, são partes legítimas nos processos administrativos ou burocrá­ticos de demarcação e entrega de reservas e no recurso contencioso de que a suspensão de eficácia é uma providência cautelar. Com efeito, tais empresas foram mantidas na posse útil do prédio, depois da expropriação, foram reconhe­cidas pela Constituição e pela lei como titulares legítimos da exploração e normalmente beneficiaram de apoio técnico e financeiro de acordo com a lei.

Acresce que, como disse o Supremo Tribunal Administrativo, «a natureza específica da tutela, no contencioso administrativo anulatório, faz que o interesse na anulação do acto se caracterize como um interesse instrumental à legalidade da actuação da Administração, decorrendo dessa actuação uma vez anulado, pelo Tribunal, o acto ilegal, a realização (eventual) da pretensão recorrente» (acórdão da 1.ª Secção de 17 de Abril de 1980, com anotação concordante de Afonso Rodrigues Queiró, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 114, pp. 85-87).

Ora, nos termos da lei geral, para que a suspensão seja decretada, é necessário que do processo não resultem indícios da ilegalidade da interposição do recurso [alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 267/85]. Temos assim que, mesmo quando a entrega da reserva seja provavelmente ilegal e se não verifique grave lesão do interesse público [alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º] e seja provado a dificuldade — ou mesmo a impossibilidade — de reparação do prejuízo [alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º] do detentor da posse útil da terra, este, por força do n.º 1 do artigo 50.º em questão, não tem o mesmo direito de requerer a suspensão de eficácia que os possuidores mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha teriam, em idênticas circunstâncias.

Esta discriminação não é justificável do ponto de vista dos interesses que devem ser ponderados na suspensão da eficácia, segundo a lógica deste instituto. Nem se diga que este argumento despreza o interesse do reservatário, porque este não é um interesse relevante do ponto de vista da discriminação apontada, já que não é sacrificado mas sim beneficiado pela entrega e, por outro lado, é devidamente considerado através da ponderação do mesmo, a que o juiz estaria vinculado, nos termos dos artigos 77.º, n.º 2, e 78.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 276/85 (redacção da Lei n.º 12/86, de 21 de Maio).

Uma segunda desigualdade é criada pela exigência de que a pontuação da área na posse do requerente seja inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto. Na verdade, seja inferior ou seja igual, sempre a imediata execução implica simultânea extinção da exploração por parte do requerente. E a mesma consequência tenderá a verificar-se sempre que a parte da exploração não abrangida pela reserva não seja economicamente viável. Em todos estes casos se justifica o mesmo tratamento pelo direito do prejuízo provável do requerente da suspensão, que, em geral, nos termos do artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 267/85, deveria ser ponderado pelo juiz para decidir da suspensão. Há, assim, uma discriminação dos interessados não abrangidos por aquela exigência do n.º 1 do artigo 50.º, que contraria a própria razão de ser da exigência.

Em conclusão, o n.º 1 do artigo 50.º cria desrazoavelmente desigualdades na legitimidade para requerer a suspensão da eficácia do acto administrativo, retirando assim, sem justificação, a titulares de interesses legítimos, uma faculdade implicada pelo direito de recurso contencioso e, mais geralmente, pelo direito de acesso ao direito. Devem pois, ter-se por violados os artigos 13.º, 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição, na redacção da primeira revisão constitucional. — José de Sousa e Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Na declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 187/88, de 17 de Agosto, pronunciei-me pela inconstitucionalidade — por ofensa do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição) — da norma do n.º 1 do artigo 50.º do Decreto da Assembleia da República n.º 114/V (Lei de Bases da Reforma Agrária) — que veio a converter-se no n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), aqui em apreciação —, na medida em que ela, por um lado, limitava ou restringia, sem fun­damento razoável, a legitimidade activa para o incidente ou procedimento cautelar da suspensão da eficácia dos actos administrativos aí previstos — incidente regulado em termos genéricos nos artigos 76.º e seguintes do Decreto­-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) —, afastando do círculo de entidades com legitimidade para requerer a suspensão da eficácia as unidades colectivas de produção (entenda-se, as unidades colectivas de produção que não explorassem os prédios mediante qualquer dos títulos nessa norma referidos), e, por outro lado, criava um privilégio injustificável a uma classe de cidadãos — os reservatários —, ao equiparar o seu interesse próprio ao interesse público.

Deixei em aberto a questão de saber se as restrições ao direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos, estabelecidas na norma em questão pela exigência de requisitos para além dos constantes da lei geral, implicavam a violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado genericamente no n.º 2 do artigo 20.º da Constituição (n.º 1 desse artigo, depois da 2.ª revisão, operada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho) e em especial para o recurso contencioso dos actos administrativos no n.º 3 do artigo 268.º (hoje, n.º 4 do mesmo artigo).

Ora, em primeiro lugar, e como vem referido pelo Professor José Joaquim Gomes Canotilho no parecer junto, «salienta hoje a doutrina a ‘essencialidade’ dos procedimentos cautelares — como é, no processo administrativo, o instrumento da suspensão jurisdicional da eficácia do acto — relativamente ao direito de protecção judicial efectiva e ao próprio direito de defesa». Isto porque, por um lado, «o princípio da tutela judicial efectiva pressupõe que os cidadãos, ao recorrerem aos Tribunais, esperam tirar utilidade da decisão ditada pelos órgãos jurisdicionais, impondo-se, por isso, a existência de procedimentos adequados que, cautelarmente, evitem factos consumados ou situações irreversíveis», e, por outro lado, esse mesmo princípio «exige que a justiça seja feita a tempo, sob pena de o perigo da demora transformar o recurso aos Tribunais numa ‘paródia’ da justiça».

Em segundo lugar, o artigo 2.º do Código de Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de Dezembro de 1961, estabelece o princípio de que a todo o direito corresponde, não só uma acção, destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, mas também as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção.

Daí o meu entendimento de que a eliminação do direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos adminstrativos, ou a sua regulamenta­ção em termos excessivamente restritivos, ofende o direito de acesso aos tri­bunais.

Votei, pois, a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 50.º, aqui em apreciação, por ofensa dos citados preceitos constitucionais. — Mário de Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido, pois teria julgado inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro.

Na declaração de voto que juntei ao Acórdão n.º 187/88 (publicado no Diário da República, II Série, de 5 de Setembro de 1988), justifiquei, assim, as razões que me levaram a considerar que a norma em causa — então objecto de apreciação preventiva da constitucionalidade — se encontrava em contradição com o nosso ordenamento jurídico-constitucional:

1 — Entendo que o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, a todos garantido pelo artigo 20.º, n.º 2, da Constituição, e concre­tizado, no que se refere à impugnação contenciosa dos actos administrati­vos definitivos e executórios, no artigo 268.º, n.º 3, da mesma Lei Fundamental, pressupõe a faculdade de obter a suspensão judicial da eficácia desses actos, quando impugnados, se da respectiva execução puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação para o recorrente.

É que, na verdade, a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular.

Consequentemente, a garantia constitucional do recurso à tutela jurisdicional determina a ilegitimidade de «todas as técnicas que, mediante a consumação de situações irreversíveis, diminuam substancialmente a eficácia restauratória da decisão jurisdicional» (cfr. Juan Alfonso Santama­ria Pastor, «Tutela Judicial Efectiva Y No Suspension En Via de Recurso», in Revista de Administracion Publica, n.os 100-102, vol. ii, p. 1625).

Assim sendo, não se pode afirmar, como se faz no acórdão que obteve vencimento, que a «suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso conten­cioso com vista a obter a sua anulação é, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal — uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente».

Com efeito, a pura e simples eliminação da suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou seja a sua regulamentação em termos dema­siado restritivos, conflitua com a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos, porquanto, sem esse instituto, numerosas anulações apenas trariam aos recorrentes uma satisfação moral ou jurídica, sem que fosse realmente possível reconstituir o estado de coisas anterior à exe­cução do acto, o que, certamente, poria em causa a própria credibilidade de todo o sistemo jurisdicional (cfr. Bernard Pacteau, Contentieux Administratif, PUF, p. 233).

Aliás, é por isso que a doutrina, embora reconhecendo que o instituto «representa uma excrescência relativamente à pureza do sistema que pretende restringir a intervenção dos tribunais à anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos com base num juízo de legalidade», acaba por concluir que «assim tem de ser, a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilégio da execução prévia em circunstâncias em que o interesse público não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto» (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, p. 517).

Nestes termos, entendo que a Constituição consagra, embora de forma implícita, a garantia de obter a suspensão de um acto administrativo que se haja contenciosamente impugnado, quando da sua execução possam resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, de tal forma que uma eventual decisão judicial favorável careceria de qualquer efeito prático.

Nem se diga, em sentido contrário, que este Tribunal está a ir longe de mais, porquanto a garantia em causa se não encontra expressamente consignada na Lei Fundamental.

É que constitui, sem dúvida, uma das tarefas mais nobres de qualquer Tribunal Constitucional a progressiva modelação dos direitos fundamentais, designadamente através da definição dos direitos, liberdades e garantias que só de forma implícita encontram consagração constitucional, mas que a jurisprudência deve necessariamente deduzir daqueles que encontram expresso assento na Lei Fundamental, porquanto são indispensáveis à inteira realização destes últimos.

2 — Isto posto, resulta evidente a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 50.º do decreto em apreço.

Com efeito, aí se consignam dois requisitos que têm como consequência permitir que entidades com legitimidade para interpor o recurso contencioso não possam requerer a suspensão judicial da eficácia do acto recorrido, ainda que da sua execução lhes possam resultar prejuízos irreparáveis.

Tal situação é, como vimos, inteiramente desconforme com o preceituado no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição.

Mas a isto acresce ainda o facto de um dos requisitos em causa — o de, à data do acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão ser inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto — se configurar como inteiramente desproporcionado, irrazoável e discriminatório, de tal forma que se devem considerar atingidos os princípios essenciais por que se deve reger um Estado de direito democrático.

Na verdade, em resultado da aplicação de tal requisito, pode verificar-se a situação de uma entidade que explore legitimamente um prédio, mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, ou seja, mediante título legalmente bastante, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 111/78, de 27 de Maio, ser pura e simplesmente privada da exploração em que se achava regu­larmente investida pela autoridade pública, na sua totalidade, sem poder requerer a suspensão judicial da eficácia do acto que a priva desse direito adquirido.

Basta, tão-só e por exemplo, que se trate da atribuição de uma reserva de 90 000 pontos, apenas conferida nos termos da nova lei, que corresponda integralmente a área anteriormente explorada pela entidade em causa.

Este simples exemplo, deveras chocante, demonstra à saciedade como a disposição questionada pelo Presidente da República, embora continuando a permitir, formalmente, o recurso aos tribunais, elimina, na prática, instrumentos indispensáveis para que as decisões judiciais disponham do grau de eficácia compatível com as exigênciaa de um Eatado de direito.

3 — Pelo contrário, não me pareceu que a norma do n.º 2 do mesmo artigo 50.º violasse a Constituição.

É que, no meu entender, e sempre que estejamos perante actos administrativos de efeitos duplos, a eventual suspensão judicial dos mesmos há-de ter em conta os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que a suspensão ou a não suspensão podem determinar relativamente aos diversos particulares afectados por uma ou pela outra.

Assim sendo, a tutela jurisdicional dos interesses das diversas partes interessadas só se pode assegurar através de uma norma como a constante do artigo 50.º, n.º 2, sempre que estejam em causa actos administrativos de efeitos duplos.

Esta convicção mantém-se inteiramente válida e foi entretanto, re­forçada.

Que a possibilidade de obter a suspensão de eficácia do acto impugnado constitui manifestação de um princípio geral do nosso direito processual, princípio esse que se há-de considerar ínsito no direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 2, da CRP, é matéria que, hoje, me não oferece quaisquer dúvidas.

Tal princípio encontra-se, aliás, expresso, de forma emblemática, no artigo 2.º do Código de Processo Civil, quando se asseguram «as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção».

Por outro lado, a jurisprudência de outros tribunais constitucionais também vai no sentido de se não poder eliminar, pura e simplesmente, para certos casos ou categorias de pessoas, o direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos.

Assim, o Tribunal Constitucional espanhol na sua Sentença n.º 115/1987, de 7 de Julho (in Jurisprudência Constitucional, tomo 18, pp. 575 e segs.), muito embora reconheça que o direito à tutela judicial efectiva não envolve a necessidade de suspensão de todos os actos administrativos impugnados, sem outra ponderação de interesses, afirma expressamente que tal não significa «que, quando a legislação tenha estabelecido essa possibilidade para a protecção dos direitos fundamentais, esta decisão legislativa não incida também sobre a configuração da tutela judicial efectiva, […], de forma que a supressão de essa possibilidade de suspensão para certos casos ou grupos de pessoas não afecte este direito à tutela judicial efectiva».

Por seu turno, o Tribunal Constitucional italiano, na sua Sentença de 19 de Dezembro de 1974 (in Giurisprudenza Costituzionale, Ano 19, tomo II, pp. 2953 e segs.), considerou que «o poder de suspensão da execução do acto administrativo é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional» e que um tal poder, consagrado de forma genérica e «em conformidade com uma longa tradição histórica» para consentir a valorização casuística das graves razões do recorrente ou da irreparabilidade dos efeitos da execução, não pode ser excluído «relativamente a certas categorias de actos administrativos» sob pena de violação da Constituição.

Tendo-se, pois, consolidado o entendimento que já se expressou quando da apreciação preventiva da constitucionalidade do n.º 1 do artigo 50.º da Lei da Reforma Agrária, continuo entender que o normativo em causa viola o disposto no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, e, consequentemente, teria negado provimento ao recurso. — Luís Nunes de Almeida.

Publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Agosto de 1991.