TC_19910063 · Tribunal Constitucional

Acórdão 63/91

ACÓRDÃO N.o 63/91

Processo: n.º 588/88.

Plenário

Relator: Conselheiro Bravo Serra.

Acorda-se, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

1 — Um grupo de trinta e oito deputados à Assembleia da República veio requerer a este Tribunal a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, de diversas normas do Regimento da Assembleia da República, constante da Resolução n.º 13-A/88 publicada na I Série do Diário da República de 22 de Julho de 1988.

2 — Indicam-se expressamente como padecendo de inconstitucionalidade as normas constantes dos seguintes artigos do Regimento em causa:

21.º, n.º 1; 23.º, n.º 5; 23.º, n.º 6; 55.º; 81.º; 137.º; 150.º; 154.º; 155.º; 156.º; 157.º; 158.º; 160.º; 203.º; 227.º; 236.º; 238.º e 241.º

3 — Atendendo, contudo, às ordens de razões invocadas pelos requerentes que adiante se explicitarão é de evidência que as normas arguidas de inconstitucionalidade se devem considerar como sendo as constantes dos seguintes artigos:

20.º, n.º 1; 22.º, n.os 5 e 6; 56.º, n.º 1; 81.º, n.º 1; 137.º, n.º 5; 150.º, n.º 3; 154.º; 160.º, n.º 4; 203.º, n.º 2; 227.º, n.º 2; 236.º, n.º 2; 238.º, n.º 1; e 241.º, n.º 4.

4 — Segundo os requerentes, igualmente padece de inconstitucionalidade o artigo 111.º, n.º 2, da Resolução que aprovou as alterações ao Regimento (— por manifesto lapso indica-se o «artigo 111.º, n.º 2, do novo Regimento»).

5 — Ainda segundo os mesmos, toda a Resolução em causa, por ter sido da iniciativa e aprovada unicamente com os votos dos deputados do Partido Social Democrata, viola o princípio constante da alínea a) do artigo 178.º da Constituição.

6 — Na óptica dos solicitantes:

a) —

— O n.º 1 do artigo 20.º (tendo-se indicado o n.º 1 do artigo 21.º, o que, pensa-se, se deveu a evidente lapso), ao impedir a participação dos representantes dos partidos não constituídos em grupo parlamentar em reuniões com o Presidente da Assembleia da República com vista à programação dos trabalhos parlamentares;

— O n.º 1 do artigo 56.º (foi indicado o artigo 55.º, tudo apontando dever-se essa indicação a manifesto lapso), ao prever a distribuição da informação sobre as ordens do dia exclusivamente aos grupos parlamentares;

— O n.º 1 do artigo 81.º (foi indicado pelos requerentes tão só o artigo 81.º), ao excluir os deputados não integrados em grupos parlamentares do direito de uso da palavra;

— O n.º 2 o artigo 227.º (os requerentes mencionaram simplesmente o artigo 227.º), ao eliminar o direitos dos partidos não constituídos em grupo parlamentar a intervirem na apreciação do programa do Governo e,

— ao se eliminar o artigo 12.º da anterior versão do Regimento, assim retirando por completo os poderes e direitos do deputado que seja o único representante de um partido, designadamente impedindo-o de participar nas comissões parlamentares,

feriram as estatuições constantes do n.º 1 do artigo 158.º e do n.º 2 do artigo 182.º da Lei Fundamental;

b) —

— O n.º 2 do artigo 236.º (mencionaram os requerentes tão só o artigo 236.º), ao circunscrever aos deputados integrados em grupos parlamentares o direito de formular perguntas ao Governo, violou a alínea c) do artigo 159.º da Constituição;

c) —

— Os n.os 5 e 6 do artigo 22.º (por lapso indicaram os requerentes os n.os 5 e 6 do artigo 23.º), visando, na prática, permitir a existência de uma mesa em funcionamento sem estarem eleitos todos os seus membros, assim autorizando que uma maioria conjuntural assuma o total controlo da Mesa da Assembleia da República, violaram a alínea b) do artigo 178.º da Constituição;

d) —

— O n.º 5 do artigo 137.º (os requerentes fizeram apelo unicamente ao artigo 137.º), ao reduzir de 10 para 3 minutos (por lapso os requerentes invocam uma redução de 10 para 5 minutos) os tempos de intervenção, relativamente a recurso, das forças políticas de oposição, eliminando ainda a declaração de voto oral, constante do n.º 6 do artigo 134.º da anterior versão;

— O n.º 3 do artigo 150.º (os requerentes reportam-se unicamente ao artigo 150.º), ao reduzir de 10 para 5 minutos o tempo mínimo de intervenção de cada grupo parlamentar nos debates de cada projecto, proposta de lei ou resolução, apreciação de decretos ou recursos;

— O n.º 4 do artigo 160.º (mencionam os requerentes tão só o artigo 160.º), ao reduzir para 6 minutos o tempo de declaração de voto oral, na votação final global, ainda que incida sobre várias votações;

— O n.º 2 do artigo 227.º (os requerentes referem-se globalmente ao artigo 227.º), ao eliminar o que constava dos artigos 222.º, n.º 2, e 224.º da anterior versão do Regimento, disposições que asseguravam o tempo de 15 minutos por cada grupo parlamentar para pedidos de esclarecimento na apreciação do programa de Governo e as intervenções de um deputado de cada partido, por tempo não superior a 30 minutos, e do 1.º Ministro, no encerramento do debate e na apreciação do Programa do Governo;

— O n.º 1 do artigo 238.º (reportam-se os requerentes unicamente ao artigo 238.º), ao diminuir o número de perguntas que cada grupo parlamentar pode formular ao Governo, já que aquele número está dependente do número de deputados que esse grupo representa e

— O n.º 4 do artigo 241.º (os requerentes somente mencionam o artigo 241.º), ao alterar, nas interpelações ao Governo e aquando do encerramento do debate, a ordem das intervenções, passando a ser o Governo a efectuar o encerramento em vez do Grupo parlamentar interpelante,

lesaram os princípios constitucionais da oposição e de pluralismo de expressão e organização, consagrados nos artigos 2.º e 117.º e «até 290.º, i)», da Constituição;

e) —

— O artigo 154.º, ao estabelecer que a discussão na especialidade de projectos ou propostas de lei é realizada nas comissões competentes (e é somente aquele preceito que determina tal estabelecimento e consequência o que dele decorre, não sendo, pois, cabido, para o ponto, o que se consagra nos artigos 155.º a 158.º), violou o disposto no n.º 3 do artigo 171.º da Constituição;

f) —

— O n.º 2 do artigo 203.º (os requerentes reportam-se globalmente ao artigo 203.º), na parte em que prevê a aprovação na generalidade dos decretos-leis sujeitos a apreciação pela Assembleia da República, feriu o artigo 172.º da Lei Básica, já que, nesse domínio, a intervenção do órgão parlamentar se deve circunscrever à alteração ou à recusa de ratificação;

g) —

— O n.º 2 do artigo 111.º da Resolução que aprovou as alterações do Regimento em apreço, ao determinar que os agrupamentos parlamentares existentes à data da entrada em vigor de tais alterações subsistiriam até ao termo da sessão legislativa então em curso, violou o artigo 2.º e o n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, pois que:

os agrupamentos parlamentares foram criados em 1980 e têm existido em todas as posteriores legislaturas da Assembleia da República;

na presente legislatura o único agrupamento parlamentar existente é o da «Intervenção Democrática»;

aquela norma visará, consequentemente, tal agrupamento, pelo que, não obstante a sua referência a «agrupamentos parlamentares», não tem carácter geral e abstracto;

os direitos adquiridos pelo agrupamento «Intervenção Democrática» devem reportar-se à legislatura em curso e não apenas a qualquer das sessões legislativas em que ela se divide, de harmonia com os artigos 156.º, n.º 1, e 174.º, n.º 1, da Constituição;

a norma em questão reveste, assim, carácter retroactivo indesejado pela Lei Fundamental.

7 — Cumprido o artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio o Presidente da Assembleia da República oferecer o merecimento dos autos, juntando um parecer elaborado pela Auditoria Jurídica daquela Assembleia, no qual se conclui que as normas questionadas não enfermam de qualquer inconstitucionalidade.

II

1 — A primeira questão sobre a qual nos temos de debruçar consiste em saber, pois que nos situamos face a uma Resolução da Assembleia da República que aprovou alterações ao respectivo Regimento, se podem ser sindicados por este Tribunal as normas de uma e de outro.

2 — Segundo tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional, para integrar o conceito de «norma» constante dos artigos 278.º a 282.º da Constituição e, claramente, para efeitos de fiscalização da constitucionalidade, não se poderá partir do conceito clássico e aprioristicamente fixado de norma, nomeadamente aquele a que se ligam as características de generalidade e abstracção (cfr., entre outros, Acórdãos n.os 26/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º Vol., pp. 7 e segs., e 157/88, no Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988).

Daí que, e segundo aquele entendimento, se torne necessário buscar um conceito de norma funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade instituído na Lei Fundamental e que seja «consonante com a sua justificação e sentido» (cfr. cits. Acórdãos).

Tal sistema, contudo, não visou todo o conjunto de actividades dos poderes públicos, mas somente aquelas que têm por fim a «emissão de regras de conduta», «critérios de decisão» ou «padrões de valoração de comportamento» (vide Acórdão n.º 150/86 no Diário da República, II Série, de 26 de Julho de 1986).

É, pois, nesse sentido que se tem entendido que o conceito funcional de «norma» se não deverá inteiramente e desde logo desligar de um conceito formal, e que se pondera que o sistema de fiscalização de constitucionalidade é um sistema que intenta controlar os actos do poder normativo público, o que inculca, antes do mais, e num significado mais corrente ou imediato da expressão «norma», a sua edição mediante a forma adequada ao exercício de um poder normativo (cfr., sobre o ponto, o Parecer n.º 13/82 da Comissão Constitucional, em Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., pp. 149 e segs., onde se concluiu ser decerto seguro e indiscutível que a Constituição, «ao prever o controlo da constitucionalidade das normas jurídicas… teve em vista não toda a actividade dos poderes públicos mas apenas um sector dela, a saber, o que se traduz na emissão de regras de conduta ou padrões de valoração de comportamentos…»).

3 — Seja como for, parece-nos seguro que o «regulamento» que fixa as normas necessárias ao funcionamento e organização da Assembleia da República, inserido na sua competência interna de harmonia com o comando constante do artigo 178.º, alínea a), da Constituição, preenche as características de norma para efeitos da sua apreciação pelo Tribunal Constitucional, sendo certo que é questionável que o Regimento em causa seja um puro regulamento interno.

Na realidade, há que ponderar que na própria Lei Básica se encontram múltiplas regras reguladoras da organização e funcionamento da Assembleia da República e atribuidoras de direitos e deveres aos deputados, grupos parlamentares, membros do Governo, comissões e, até, aos cidadãos.

A concretização de tais regras funcionará, pois, como uma real parte de um total estatuto ou de uma lei estatutária parlamentar (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 1986, p. 678), a par com o estatuto dos deputados, a lei orgânica da Assembleia da República e a lei respeitante aos poderes das comissões parlamentares de inquérito.

De outro passo, há que não deixar passar em claro que no Regimento da Assembleia da República se contêm variadíssimas normas que implicam directamente com os poderes e direitos dos deputados, grupos parlamentares e partidos representados no Parlamento, poderes e direitos esses expressamente consagrados na Constituição. Ora, seria absurdo que eventuais normas que contendessem com aqueles poderes e direitos não pudessem ser passíveis de sindicabilidade por este Tribunal, ainda que perspectiváveis como interna corporis.

Assim sendo, face às características estatutárias do Regimento da Assembleia da República e à possibilidade de as respectivas normas poderem directamente respeitar regras constitucionais expressas que visem a organização e funcionamento daquele órgão de soberania, ter-se-á de concluir que a expressão «regimento» não servirá, só por si, para eximir as suas normas do controlo de constitucionalidade.

Deverá, com efeito, ver-se nele um acto normativo específico ou sui generis (embora não um acto legislativo), expressão de autonomia normativa interna (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., pp. 235 e 236, e Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 294).

Aliás, no sentido da sindicabilidade das normas do Regimento da Assembleia da República se pronunciam Gomes Canotilho, ob. cit., p. 680, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., pp. 236, 237 e 473, e Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, pp. 345 e 346, e Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 296.

4 — O mesmo se diga relativamente a outras resoluções normativas do órgão parlamentar (autores e obras citadas, respectivamente, pp. 632, 472 e 473, 345 e 346, e, ainda, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pp. 100 e segs., e Vitalino Canas, Introdução às Decisões de Provimento do Tribunal Constitucional, 1984, pp. 61 e segs.).

Ponto é que, como se torna tautológico, nessas resoluções se contenham regras de conduta, critérios de decisão ou padrões de comportamento, isto é, enfim, normas (no sentido atrás tentado definir).

5 — Da Resolução n.º 13-A/88 está directamente impugnado o que consta do n.º 2 do seu artigo 111.º, ao determinar que os agrupamentos parlamentares até então existentes subsistiriam até ao termo da sessão legislativa ao tempo em curso.

Confrontadamente com a anterior versão do Regimento, fácil é de verificar que a determinação ínsita no n.º 2 daquele artigo 111.º criou «um direito novo» ou, se se quiser, criou uma nova forma de «direito» diversa da antecedente, directamente repercutível numa forma, até então prevista, de organização de deputados.

E, por isso, crê-se, não poderá ser posta em causa a sua natureza normativa.

6 — Face ao que se deixa dito, impõe-se concluir pela admissibilidade da averiguação, solicitada a este Tribunal, referentemente às normas questionadas, o que se passará a fazer.

III

1 — A suscitada violação da alínea a) do artigo 178.º da Constituição consequente da circunstância de a Resolução n.º 13-A/88 ter sido da iniciativa e aprovada unicamente com os votos dos deputados do Partido Social Democrata.

Dispõe-se naqueles artigo e alínea que «compete à Assembleia da República» «elaborar e aprovar o seu regimento, nos termos da Constituição».

Na Lei Básica não se contém qualquer preceito do qual, directamente, se extraia que a aprovação do Regimento da Assembleia da República tenha de obedecer a uma maioria qualificada.

Todavia, como se viu, a aprovação do Regimento tem de efectuar-se nos termos da Constituição, o que desde logo aponta para que a deliberação que o aprova tenha de atender ao que a lei ou o regimento em vigor à data dessa aprovação preveja, de acordo com o que se normatiza no n.º 3 do artigo 119.º da Lei Fundamental.

Ao tempo da Resolução em apreço vigorava o Regimento da Assembleia da República resultante das alterações introduzidas pela Resolução n.º 9/85 (Diário da República, I Série, de 6 de Março de 1985), que dispunha, no seu artigo 288.º, n.º 5, que as alterações ao Regimento deviam «ser aprovados por maioria absoluta dos Deputados presentes».

Ora, considerando as combinadas disposições da alínea a) do artigo 178.º e do n.º 3 do artigo 119.º, um e outro da Constituição, e do n.º 5 do artigo 288.º do Regimento da Assembleia da República resultante da Resolução n.º 9/85, haverá que concluir que a aprovação da Resolução ora em apreço, porque efectuada pelos deputados que, então, detinham maioria absoluta em efectividade de funções, formalmente, não estará inquinada de qualquer vício de inconstitucionalidade.

2 — O alegado ferimento do n.º 1 do artigo 158.º e do n.º 2 do artigo 182.º, um e outro da Constituição, efectuado pelas normas constantes do n.º 1 do artigo 20.º, n.º 1 do artigo 56.º, n.º 1 do artigo 81.º e n.º 2 do artigo 227.º do Regimento em causa, e pela eliminação das normas do artigo 12.º da anterior versão desse Regimento.

Dispõe-se naquelas normas do Regimento:

Artigo 20.º

(Conferência dos representantes dos grupos parlamentares)

1 — O Presidente reúne-se com os presidentes dos grupos parlamentares, [ou] o seu substituto, para apreciar os assuntos previstos na alínea b) do artigo 16.º [marcação das reuniões plenárias e fixação da ordem do dia] e outros previstos no Regimento, sempre que o entender necessário para o regular funcionamento da Assembleia».

Artigo 56.º

(Anúncio da ordem do dia)

1 — As ordens do dia fixadas nos termos do artigo 55.º são anunciadas pelo Presidente na primeira reunião plenária posterior à sua fixação e distribuídas em folhas avulsas aos grupos parlamentares.

Artigo 81.º

(Ordem no uso da palavra)

1 — A palavra é dada pela ordem das inscrições, mas o Presidente promoverá de modo a que não intervenham seguidamente, havendo outros inscritos, Deputados do mesmo grupo parlamentar ou membros do Governo.

Artigo 227.º

(Apreciação do programa)

1 — ..........................................................................................................

2 — Finda a apresentação, há um período para pedidos de esclarecimento por Deputados dos grupos parlamentares.

2.1 — De outro lado, no artigo 12.º, da versão do Regimento resultante da Resolução n.º 9/85, estatuia-se:

Artigo 12.º

(Poderes e direitos dos agrupamentos parlamentares)

1 — Constituem poderes dos agrupamentos parlamentares e dos agrupamentos de Deputados independentes:

a) Participar nas comissões, em função do número dos seus membros, indicando os seus representantes nelas;

b) Ser ouvido na fixação da ordem do dia e determinar a ordem do dia de um certo número de reuniões nos termos do artigo 61.º;

c) Requerer a interrupção da reunião plenária, nos termos do artigo 69.º;

d) Provocar, por meio de interpelação ao Governo, a abertura de um debate em cada sessão legislativa sobre assunto de política geral;

e) Solicitar à Comissão Permanente que promova a convocação da Assembleia;

f) Requerer a constituição de comissões parlamentares de inquérito;

g) Exercer iniciativa legislativa.

2 — Constituem poderes do Deputado que seja único representante de um partido os previstos na alínea a), na primeira parte da alínea b) e na alínea g) do número anterior.

3 — Cada agrupamento parlamentar, agrupamento de Deputados independentes e o Deputado que seja único representante de um partido têm direito a dispor de locais de trabalho na sede da Assembleia, bem como de pessoal técnico e administrativo da sua confiança, nos termos que a lei determinar

As disposições deste artigo foram eliminadas pelo n.º 1 do artigo 7.º da Resolução n.º 13-A/88, aliás em consonância com inúmeras outras que eliminaram as referências aos agrupamentos parlamentares e, por isso, no n.º 1 do artigo 21.º da anterior versão se previa a reunião do Presidente com os presidentes dos grupos parlamentares e agrupamentos parlamentares e com os representantes dos partidos não constituídos em grupo, e no n.º 2 do artigo 222.º dessa versão se previa que, finda a apresentação do programa do Governo, existia um período de esclarecimentos por Deputados dos grupos parlamentares e partidos.

2.2 — Violarão as transcritas disposições do vigente Regimento, tendo em conta a eliminação das normas constantes do artigo 12.º da anterior versão, operada pelo n.º 1 do artigo 7.º da Resolução em causa, normas ou princípios constitucionais, nomeadamente o n.º 1 do artigo 158.º e o n.º 2 do artigo 182.º da Lei Fundamental?

Viu-se já que, na actual versão do Regimento, foi intenção do órgão parlamentar eliminar os então designados agrupamentos parlamentares e agrupamentos de deputados independentes que, como tais, se tenham apresentado ao eleitorado integrados em listas de determinado partido ou coligação, ou grupos de deputados, eleitos por partido ou coligação, que se não tenham integrado em grupo parlamentar, ou que tenham passado, após a eleição, a situação de independentes.

Torna-se claro que a criação destes agrupamentos, aliás não previstos expressamente na Constituição, visou conferir-lhes muitos dos poderes atribuí­dos aos grupos parlamentares (cfr. artigos 10.º e 12.º da anterior versão do Regimento), o que, porventura, do ponto de vista organizatório interno da Assembleia da República, poderia facilitar o seu funcionamento, uma vez que, constituindo-se tais agrupamentos, diminuir-se-ia o número de sujeitos específicos da actividade parlamentar.

A Lei Fundamental refere-se, de modo expresso, aos grupos parlamentares [cfr. os artigos 162.º, alínea b), 170.º, n.os 1 e 2, 173.º, n.º 1, 178.º, alínea b), 179.º, n.º 3, 181.º, n.º 6, 183.º, 195.º, n.º 3, e 197.º, n.º 1 — na versão operada pela Lei de Revisão Constitucional n.º 1/82] que, deste modo, se configuram como um específico sujeito das actividade, organização e funcionamento do órgão parlamentar.

Tais grupos são, como se sabe, constituídos por deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos, enquanto tais, a eles se deferindo pela Constituição uma expressa importância. O que se compreende já que, assim, se alcança a conferência de expressão no parlamento às forças políticas que se apresentaram, como tal, ao eleitorado, com os respectivos programas e objectivos políticos.

Perante esta postura da Constituição, Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., 2.º vol., pp. 248 a 252) sublinham que os grupos parlamentares não são simples formas de organização dos deputados, sem poderes parlamentares autónomos, mas antes «verdadeiras entidades parlamentares, com poderes parlamentares próprios, os quais, mesmo quando paralelos aos dos deputados, são exercidos cumulativa e independentemente», funcionando a Assembleia da República, na prática parlamentar, «muito mais como um conjunto de G.Ps do que como conjunto de deputados», integrando, homogeneizando e unificando «as posições dos deputados que os integram, substi­tuindo às múltiplas posições individuais uma posição de grupo unificado», pelo que os deputados, «ao intervirem na actividade parlamentar», funcionam, em geral, «como simples transmissores ou porta-vozes da posição do grupo».

Porque a Lei Fundamental não impõe (embora se admita que os deputados eleitos por partidos tenham o «direito» de se não integrar em grupos parlamentares) a constituição de agrupamentos, que de forma expressa não prevê, seguramente que a eliminação da respectiva previsão e conferência de poderes na actual versão do Regimento se não pode configurar como ofensiva da Lei Fundamental.

2.2.1 — O artigo 12.º da anterior versão do Regimento não menciona unicamente os agrupamentos parlamentares. Na realidade previam-se aí, ainda, alguns poderes e direitos do deputado que fosse único representante de um partido, eleito como tal.

Significa isto que, com a eliminação das regras constantes daquela disposição, ficaram substancialmente afectados os direitos e poderes do deputado que seja o único representante de um partido?

Entende-se que não.

É que, por um lado, não se referindo a Constituição ao número mínimo de deputados necessários para a formação de um grupo parlamentar (cfr. artigo 183.º), sempre se poderia defender que um deputado único representante de um partido se pode constituir em grupo parlamentar. Claro que um tal grupo, pela natureza das coisas, ver-se-ia impossibilitado, na prática, de desenvolver, uno tempore, todas as actividades e de exercer todos os direitos e poderes que podem ser exercidos por um grupo constituído por vários deputados.

Obtemperar-se-á que a locução «grupo» implica, semanticamente, a existência de uma pluralidade.

Todavia, não se pode esquecer que tal locução deve ser vista, não de um modo puramente semântico, mas antes ser tomada como um conceito normativo.

Por outro lado, ainda que, dando-se o maior relevo ao aspecto semântico daquela locução, se perfilhasse o entendimento segundo o qual não seria, de todo, possível ao único deputado representante de um partido constituir-se em grupo parlamentar, o que é certo é que com a eliminação do artigo 12.º da anterior versão do Regimento não foram, na actual versão, retirados todos os direitos consagrados no n.º 2 daquela disposição.

Efectivamente, o n.º 1 do artigo 29.º do Regimento, ao estatuir que a composição das comissões deve corresponder às relações de voto dos partidos representados na Assembleia (em consonância com o artigo 181.º, n.º 2, da Constituição) e o n.º 1 do seu artigo 43.º, ao dispôr que a comissão permanente é composta por deputados indicados por todos os partidos (o que, igualmente, se consagra no n.º 2 do artigo 182.º, da Lei Fundamental), apontam, inequivocamente, para que é direito do único deputado repre­sentante de um partido estar representado nas comissões e na comissão permanente.

Intocado, fica, pois, o poder conferido na alínea a) do n.º 1 do artigo 12.º da anterior versão ao deputado único representante do partido.

Igualmente o poder da alínea g) daquele n.º 1 não é minimamente abalado pela actual versão do Regimento, que em nenhum passo exige que um número mínimo de deputados exerça a iniciativa legislativa [cfr. artigo 5.º, n.º 1, alínea b), e artigos 128.º e seguintes].

E, no que concerne ao direito que se consagrava no n.º 3 do artigo 12.º da antecedente versão do Regimento, também aqui se não descortina qualquer inconstitucionalidade, pois que sempre decorrerá directamente do n.º 1 do artigo 158.º da Constituição o direito de o deputado único representante de um partido poder desfrutar, na sede da Assembleia da República, de local de trabalho, como condição adequada ao exercício das suas funções.

2.3 — Referem os solicitantes que os n.º 1 do artigo 20.º, n.º 1 do artigo 56.º, n.º 1 do artigo 81.º e n.º 2 do artigo 227.º do Regimento ferem os n.º 1 do artigo 158.º e n.º 2 do artigo 182.º, ambos da Constituição da República Portuguesa.

Comandam estas normas da Constituição:

Artigo 158.º

(Exercício da função de Deputado)

1 — São garantidas aos Deputados condições adequadas ao eficaz exercício das suas funções, designadamente ao indispensável contacto com os cidadãos eleitores.

Artigo 182.º

(Comissão Permanente)

1 — ..........................................................................................................

2 — A Comissão Permanente é presidida pelo Presidente da Assembleia da República e composta pelos Vice-Presidentes e por Deputados indicados por todos os partidos, de acordo com a respectiva representatividade na Assembleia.

2.4 — Começando por esta última disposição, dever-se-á atentar em que, tendo presentes as funções cometidas à Comissão Permanente da Assembleia da República (que, como assinala a doutrina, sem divergências, é na prática um verdadeiro «prolongamento» da Assembleia da República quando esta se não encontre em funcionamento), nessa Comissão se «deve reproduzir o universo político» que constitui o órgão parlamentar (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. e vol. cits., p. 246).

Ora, a ser assim, mister é que na Comissão Permanente se encontrem representados os partidos que tenham, como tal, assento na Assembleia da República, e de harmonia com «a respectiva representatividade».

Como se viu, os agrupamentos parlamentares, não são constituídos por deputados que, no acto eleitoral, se apresentaram integrados em partidos ou coligações de partidos.

Antes são grupos de deputados que, não obstante tal apresentação ao eleitorado e eleição através de listas partidárias, se não inserem no partido ou coligação que se apresentou ao sufrágio ou, posteriormente, deixaram de integrar o grupo parlamentar desse partido ou coligação.

Em consequência, não se pode dizer que esses deputados, ao se apresentarem ao eleitorado, estavam a propor programas e objectivos de partidos autónomos daqueles em cujas listas se integravam.

Ora, são estes partidos que se submeteram a sufrágio que vieram a ficar representados na Assembleia e são eles mesmo que, de acordo com a respectiva representatividade, devem indicar os deputados que hão-de compor a Comissão Permanente.

Só assim nesta fica representado o universo partidário, igualmente represen­tado na Assembleia da República, e que, como tal, se apresentou ao eleitorado.

Não se vislumbra, desta arte, que os partidos, correntes ou opiniões políticas que porventura sejam seguidos pelos deputados independentes eleitos através das listas partidárias que se apresentaram a sufrágio, tenham, constitucionalmente, «direito» inultrapassável a uma representação, qua tale, na Assembleia da República e, consequentemente, na sua Comissão Permanente, pois que eles não submeteram sequer ao veredito eleitoral um seu autónomo programa e ideário, não significando isto, porém, que seja feridente da Constituição o estabelecimento de formas organizatórias de deputados independentes.

2.5 — Tocantemente ao que se dispõe no n.º 1 do artigo 158.º da Constituição da República Portuguesa, crê-se que igualmente as questionadas normas com ele não colidem.

Na realidade, o que naquela estatuição constitucional se consagra é a garantia de os deputados desfrutarem de condições que, não foram elas, poderiam conduzir a um menos eficaz exercício das funções de deputado.

Comentando tal disposição, dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. e vol. cits., p. 167) que entre tais condições hão-de contar-se, desde logo, o poderem contar os deputados «dedicar-se inteiramente a elas, como dispensa da sua ocupação ou profissão, pública ou privada (…), bem como a garantia de não virem a ser ‘lesados’ na sua profissão ou carreira profissional por causa do exercício do cargo …»

E, no que concerne a condições funcionais propriamente ditas, acrescentam que: — «devem ter-se por exigíveis o dispor de locais de trabalho e de serviços de secretariado na sede da AR, bem como o acesso a todas as informações adequadas ao exercício das funções».

A circunstância de na ora vigente versão do Regimento se prever unicamente a reunião do Presidente da Assembleia da República com os presidentes dos grupos parlamentares para a marcação das reuniões plenárias e fixação da ordem do dia, como se depara claro, não contende, por si, com a garantia constitucional de atribuição aos deputados (aqui, e no que ora interessa, se integrando os deputados independentes) das condições necessárias ao eficaz exercício de funções.

De facto, a marcação das reuniões plenárias e a fixação da ordem do dia é matéria claramente organizatória do funcionamento e de preparação dos trabalhos da Assembleia da República, que se não repercute de forma directa com o desempenho de funções dos deputados em si.

Se se perfilhasse o entendimento de que, para a organização da ordem do dia se teria sempre de auscultar e discutir a marcação de reuniões com todos os deputados independentes (desde que não integrados em qualquer grupo parlamentar) ou com outras (possíveis) formas de organização desses deputados, isso poderia conduzir a uma diminuição de peso dos grupos parlamentares, única entidade à qual a Constituição atribui [artigo 183.º, n.º 2, alínea b)] o direito a ser ouvida na fixação da ordem do dia.

Também não será da circunstância de se não distribuirem folhas avulsas contendo as ordens do dia aos deputados não integrados em grupos parlamentares que ficará coarctado o seu direito a informações adequadas ao exercício das suas funções.

Na realidade, o que do n.º 1 do artigo 56.º da nova versão do Regimento se retira é que aquela distribuição é feita aos grupos parlamentares.

Porém, o anúncio das ordens do dia é efectuado pelo Presidente ao plenário e, desta arte, o seu conhecimento bem pode ser alcançado pela totalidade dos deputados. A única coisa que os que se não encontram integrados em grupos parlamentares não desfrutam é da «regalia» de disporem de folhas contendo a ordem do dia.

«Direito» este, aliás, não existente na anterior versão, mesmo relativamente aos agrupamentos parlamentares então admitidos (cfr. artigo 55.º do Regimento resultante da Resolução n.º 9/85).

2.6 — Referem os requerentes que o que se dispõe no [n.º 1 do] artigo 81.º e no [n.º 2 do] artigo 227.º do Regimento em apreço exclui os deputados independentes do direito ao uso da palavra e de intervenção na discussão do programa do Governo, o que vai negar uma condição essencial para o exercício do respectivo mandato.

Depara-se claro que, no que tange ao n.º 1 do artigo 81.º, em causa está a regulamentação do uso da palavra, mas relativamente a deputados integrados no mesmo grupo parlamentar.

E que aos deputados não integrados em grupos parlamentares não veda a actual versão do Regimento o direito ao uso da palavra, é questão da qual, bem se crê, se não pode duvidar.

Na realidade, para uma tal asserção, basta atentar no que se dispõe, entre outros, nos artigos 80.º, 83.º, 84.º, 85.º, 86.º, n.º 1, 87.º, n.os 1, 2 e 4, 88.º, n.os 2, 3 e 4, 89.º, n.os 1, 2 e 3, 90.º, 91.º e 94.º, n.º 1.

2.7 — De outro lado, igualmente o n.º 2 do artigo 227.º não impede os deputados independentes de intervirem no debate sobre o programa do Governo.

Efectivamente, prevê-se no n.º 1 do artigo 228.º que «o debate sobre o programa do Governo inicia-se findos os esclarecimentos» pedidos por deputados dos grupos parlamentares «ou, a solicitação de qualquer Deputado, no prazo máximo de 48 horas após a distribuição do texto do programa» (o itálico é, obviamente, nosso).

O que se comanda no n.º 2 do artigo 227.º é, ao fim e ao resto, uma vez mais, a consagração ou reforço do desiderado dos preceitos constitucionais segundo os quais se perspectiva o grupo parlamentar como a unidade orgânica mais sublinhada na Assembleia da República.

E, assim, bem se concebe que os esclarecimentos a pedir sobre a declaração do Primeiro Ministro se inicie com pedidos de esclarecimento formulados pelas ditas unidades orgânicas, obviamente através dos seus deputados, pelo que entre estes e os deputados não integrados nos grupos parlamentares se não cria qualquer diferenciação arbitrária.

Todavia, no debate do programa, não veda o vigente Regimento a intervenção dos deputados não integrados nos grupos parlamentares, bem podendo, como é claro, nesse debate suscitarem-se os cabidos esclarecimentos.

3 — A alegada violação da alínea c) do artigo 159.º da Constituição pelo n.º 2 do artigo 236.º do Regimento.

Dispõe-se nesta última norma:

Artigo 236.º

(Perguntas ao Governo)

1 — ..........................................................................................................

2 — O objecto de perguntas é definido, pelo menos com oito dias de antecedência, pelos grupos parlamentares.

Por outro lado, a alínea c) do artigo 159.º da Lei Fundamental indica que constitui poder dos deputados «fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos deste ou da Administração Pública».

3.1 — Do n.º 2 do artigo 236.º extrai-se que unicamente aos grupos parlamentares é concedido o poder de formular perguntas ao Governo, por isso que só a eles cabe definir o respectivo objecto.

A Lei Básica consagra, como se viu, o poder de cada deputado para fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos do mesmo ou da Administração Pública, impondo o n.º 2 do seu artigo 180.º que sejam «marcadas reuniões em que os membros do Governo estarão presentes para responder a perguntas e pedidos de esclarecimento dos Deputados, formulados oralmente ou por escrito …».

Se a respeito da definição do objecto perguntas orais o Regimento efectua a normalização do respectivo processo, limitando aos grupos parlamentares essa definição, o que é certo é aquele corpo de normas não impede, por qualquer forma, que os deputados não integrados em grupos parlamentares possam formular perguntas por escrito.

Isto é:

— o n.º 2 do artigo 236.º reporta-se, e somente, à fixação do objecto das perguntas orais, actividade que é unicamente conferida aos grupos parlamentares, dado o especial enfoque do Regimento a esta forma organizacional;

— por outro lado, não é de considerar como parâmetro constitucional o que se encontra consagrado no alínea c) do artigo 159.º da CRP. Na realidade, quer esta alínea, quer a alínea d), recobrem situações que nada têm a ver com formulação de perguntas orais ao Governo. É nítido, para fundamentar esta asserção, o acrescentamento do inciso final da citada alínea c) na última revisão constitucional, já que se não compreenderia que, se essa alínea se reportasse a sessão de perguntas orais, a resposta do Governo devesse ser obtida «em prazo razoável»;

— o que não há é a previsão de sessões para responder a perguntas por escrito, sendo que o poder da sua formulação é aquele que se encontra previsto na aludida alínea c);

— não sendo esta alínea o cabido parâmetro, e já que o Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucionalidade com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada (n.º 5 do artigo 51.º da Lei n.º 28/82), sempre se imporia analisar se outro parâmetro não deveria ser o chamado. Neste particular, a única norma constitucional que poderia ser apelada seria a que consta no n.º 2 do artigo 180.º da Lei Básica;

— simplesmente, nesta norma não se confere qualquer direito aos deputados em si, antes se tratando de uma norma meramente organiza­cional, no ponto em que impõe a realização — e previsão no Regimento da Assembleia da República — de reuniões para os membros do Governo, que a elas estarão presentes, responderem a perguntas e pedidos de esclarecimento dos deputados, não proibindo que o objecto dessas perguntas e pedidos de esclarecimento só possa ser definido pelos grupos parlamentares;

— por último, é de admitir a opção tomada no vigente Regimento em nele se não regulamentar as perguntas escritas, compreendendo-se, de outro passo, que, tocantemente ao objecto das perguntas orais, se preveja no Regimento uma forma de organização do respectivo processo, já que terá de existir calendarização a acordar com o Governo e o mesmo terá de ter conhecimento das matérias no âmbito das quais vão incidir as perguntas.

E, sendo o que se dispõe nos artigos 236.º a 239.º uma forma de organização de trabalhos da Assembleia da República, compreende-se também que ao respectivo processo fosse unicamente prevista a chamada das únicas entidades específicas de organização dos deputados expressamente previstas na Constituição, ou sejam, os grupos parlamentares.

4 — A alegada lesão dos princípios constitucionais de oposição e de pluralismo de expressão e organização consagrados nos artigos 2.º e 117.º da Constituição, pelas normas ínsitas no n.º 5 do artigo 137.º, no n.º 3 do artigo 150.º, no n.º 4 do artigo 160.º (quanto à redução dos tempos de intervenção), no n.º 2 do artigo 227.º (ao eliminar o que constava dos artigos 222.º, n.º 2, e 224.º da anterior versão do Regimento), no n.º 1 do artigo 238.º (ao diminuir o número de perguntas a formular por cada grupo parlamentar) e no n.º 4 do artigo 241.º (ao alterar a ordem de intervenções, no encerramento do debate nas interpelações ao Governo).

Consagra-se nas censuradas normas (sendo que já acima ficou transcrito o n.º 2 do artigo 227.º):

Artigo 137.º

(Recurso)

1 — ..........................................................................................................

2 — ..........................................................................................................

3 — ..........................................................................................................

4 — ..........................................................................................................

5 — O parecer é lido e votado no Plenário, podendo cada grupo parlamentar produzir uma intervenção de duração não superior a três minutos, salvo decisão da Conferência que aumente os tempos de debate.

Artigo 150.º

(Tempo de debate)

1 — ..........................................................................................................

2 — ..........................................................................................................

3 — A cada grupo parlamentar é garantido um tempo mínimo de intervenção em face da natureza e importância do assunto a discutir, que nunca pode ser inferior a cinco minutos.

Artigo 160.º

(Votação final global)

1 — ..........................................................................................................

2 — ..........................................................................................................

3 — ..........................................................................................................

4 — Tendo lugar sucessivamente várias votações finais globais, a declaração de voto oral a que se refere o número anterior só será produzida no termo dessas votações, podendo incidir sobre todas ou algumas delas, mas sem exceder o tempo limite de três minutos, se referente a uma só votação, ou de seis minutos, se referente a mais do que uma votação.

Artigo 238.º

(Distribuição das perguntas e organização das respostas)

1 — Cada grupo parlamentar pode formular uma pergunta por cada conjunto de 25 Deputados ou fracção que o componha.

Artigo 241.º

(Debate)

1 — ..........................................................................................................

2 — ..........................................................................................................

3 — .........................................................................................................

4 — O debate termina com as intervenções de um Deputado do grupo parlamentar interpelante e de um membro de Governo, que o encerra.

4.1 — Na versão do Regimento resultante da Resolução n.º 9/85 era permitido, pelo n.º 5 do seu artigo 134.º, a cada grupo parlamentar (ou agrupamento parlamentar), no processo legislativo comum, produzir uma intervenção de duração não superior a dez minutos, salvo decisão da Conferência que aumentasse os tempos de debate, permitindo-se aos grupos (ou agrupamentos) que não tivessem intervindo proferir uma declaração de voto oral por tempo não superior a três minutos (n.º 6 daquele artigo 134.º).

Ainda nessa versão, nas discussão e votação de projectos ou propostas de lei ou de resolução, o n.º 3 do artigo 146.º garantia a cada grupo (ou agrupamento) um tempo mínimo de intervenção que nunca poderia ser inferior a dez minutos.

Todavia, aquando da votação final global, naquela versão não se previa qualquer norma da qual se extraísse a possibilidade de efectivação de declaração de voto e, consequentemente, qualquer limitação temporal dela (cfr. artigo 155.º).

De outra banda, perante o texto do artigo 235.º daquela versão de 1985, não se concluía qual o número de perguntas orais que cada grupo parlamentar (ou agrupamento) podia formular ao Governo, pois que a única previsão, constante do n.º 2 desse artigo, se referia ao número de deputados que se podiam inscrever para o efeito (dois deputados por cada grupo parlamentar e um por cada agrupamento), não podendo cada deputado inscrito formular mais de duas perguntas sobre o mesmo objecto ao membro do Governo indicado para responder (artigo 237.º).

Por fim, de harmonia com o n.º 4 do artigo 240.º da precedente versão do Regimento, o debate da interpelação ao Governo era encerrado com as intervenções do Primeiro-Ministro ou de outro membro do Governo e de um representante do grupo parlamentar (ou do agrupamento), por períodos não superiores a meia hora cada um.

4.2 — A redução dos tempos de intervenção consagrados nos n.º 5 do artigo 137.º e n.º 3 do artigo 150.º, comparativamente aos tempos de intervenção que se encontravam previstos no n.º 5 do artigo 134.º e no n.º 3 do artigo 146.º da precedente versão do Regimento, constituirá a violação dos princípios constitucionais de oposição e de pluralismo e expressão e organização impostos pela Constituição?

Cremos que a resposta a tal questão não poderá deixar de ser negativa.

Na verdade, trata-se de reduções de tempos da intervenção e não de eliminar o uso do direito à palavra, este essencial na função do deputado.

Por tais reduções não deixam de poder ser expressas as opiniões, pontos de vista e perspectivas das forças políticas representadas na Assembleia da República, maxime as da oposição.

Trata-se, no fundo, de um critério que foi entendido corresponder, em regra (e diz-se em regra já que, em matérias de maior complexidade, permite-se à Conferência o aumento dos tempos de debate), às necessidades de um debate sobre o parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e acerca do recurso de rejeição ou distribuição do projecto ou proposta de lei, visando-se imprimir maior celeridade aos trabalhos da Assembleia da República.

A mesma ordem de razões se aplica relativamente ao n.º 3 do artigo 150.º Simplesmente, aqui, o que se estabelece já não é o limite máximo de tempo de intervenção das forças políticas com assento no órgão parlamentar (esse tempo máximo não é fixado, dependendo, pois, da natureza e importância do assunto, garantindo-se a duração da intervenção de harmonia com aqueles factores), mas sim um tempo mínimo de intervenção, ainda que a matéria se revista de muito pouca complexidade.

De todo o modo, mesmo no prisma de objectiva redução dos tempos de intervenção, não se operou uma diminuição tal que, na prática, conduza a uma inviabilização da manifestação de opiniões.

4.3 — Referentemente ao n.º 4 do artigo 160.º, há-de convir-se que, assegurada que está a intervenção das forças políticas na admissão dos projectos e propostas de lei, na sua discussão e votação na generalidade e na sua apreciação em comissão na especialidade (podendo ainda o Plenário avocar a votação na especialidade), não se tornaria sequer necessária, para assim se alcançarem os princípios constitucionais de oposição democrática e de pluralidade de expressão, a consagração da intervenção oral para se expressarem declarações de voto na votação final global, tal como se encontrava configurado na anterior versão do Regimento.

A versão ora vigente, contudo, ainda assim, veio efectuar tal consagração, fixando tempos limite de intervenção para aquele fim (3 ou 6 minutos consoante se trate de uma ou várias votações finais globais).

4.4 — Pela redacção ora existente do n.º 2 do artigo 227.º, confrontada com a do n.º 2 do artigo 222.º da anterior versão, verifica-se que a diferença de estatuições no que concerne aos pedidos de esclarecimento apresentados por deputados dos grupos parlamentares (na versão de 1985 previam-se igualmente os pedidos de esclarecimento apresentados por deputados dos agrupamentos parlamentares, atenta a consagração dessa figura organizativa) reside unicamente no retirar de fixação temporal a tais pedidos.

Por essa verificação se concluirá que, contrariamente à opinião dos requerentes, não foram tocado os princípios constitucionais de oposição e pluralismo de expressão das forças representadas na Assembleia da República, uma vez que a intervenção dos deputados não foi arredada do texto do novo Regimento.

4.5 — Referem os solicitantes que a eliminação do tempo de intervenção máxima de 30 minutos de que cada representante dos partidos dispunha no artigo 224.º da anterior versão também infringirá aqueles princípios constitucionais.

Comandava tal disposição:

Artigo 224.º

(Encerramento do debate)

1 — Após as intervenções previstas no artigo anterior, o debate termina com intervenções de um Deputado de cada partido e do Primeiro-Ministro, que o encerra.

2 — O representante de cada partido não pode usar da palavra por mais de trinta minutos.

Na versão actual, o n.º 4 do artigo 228.º, contudo, determina que «o debate termina com as intervenções de um Deputado de cada grupo parlamentar e do Primeiro-Ministro, que o encerra».

Mais uma vez, do confronto das analisadas normas dos n.os 1 e 2 do artigo 224.º da versão de 1985 e do n.º 4 do artigo 228.º da versão de 1988, resulta que, no que respeita às intervenções dos deputados, a alteração consagrada redunda no desaparecimento do limite máximo de tempo de uso da palavra no encerramento de debate.

E, consequentemente, neste particular, são plenamente aplicáveis as considerações já efectuadas aquando do exame da extinção do limite temporal ínsito no n.º 2 do artigo 222.º do Regimento na versão de 1985.

4.6 — Nessa versão e na parte respeitante a perguntas ao Governo, o n.º 1 do artigo 235.º indicava que «cada grupo parlamentar não representado no Governo» podia formular «até duas perguntas escritas por reunião» [quinzenal, para esse fim designada — cfr. artigo 233.º, n.º 1], enquanto que cada grupo parlamentar representado naquele órgão de soberania [e bem assim cada agrupamento parlamentar] podia formular uma.

O n.º 1 do artigo 238.º da vigente versão, como já se deixou transcrito, permite a formulação por cada grupo parlamentar, de uma pergunta por cada conjunto de 25 deputados ou fracção.

A necessidade de limitação de número de perguntas a colocar ao Governo é algo que se não poderá pôr em causa.

Daí que se tenha, nas várias versões do Regimento da Assembleia da República, previsto um número máximo de perguntas a formular.

A questão que se coloca, pois, é a de saber se mercê do sistema insti­tuído no n.º 1 do artigo 238.º da actual versão do Regimento, a limitação de perguntas vai ficar de tal sorte acentuada que, na prática, vai inviabilizar o direito a formulação de perguntas e pedidos de esclarecimento ao Governo, como expressão do poder de fiscalização que sobre ele tem a Assembleia da República [cfr. artigo 165.º, alínea a), da Lei Básica].

Assente que se deva considerar inviável a permissão da feitura de um número ilimitado de perguntas, limitação constante do n.º 1 do artigo 238.º do Regimento em apreço não pode deixar de afigurar-se como um sistema razoável e que não impede a inviabilização do direito de formulação de perguntas e esclarecimentos, inserindo-se, perfeita e jusificadamente, na liberdade conformativa e auto-regulamentadora da Assembleia da República.

E afigura-se igualmente como um sistema que confere a todos os grupos parlamentares o direito de formular perguntas ao Governo (n.º 1 do artigo 238.º), pois que, estabelecendo-se no n.º 1 do mesmo artigo que cada grupo parlamentar pode formular, por fracção inferior a 25 deputados, uma pergunta, facilmente se constatará que a todos os grupos é, por aquela norma, conferido o exercício do direito de fiscalização na sua vertente de formulação de perguntas e pedidos de esclarecimento.

4.7 — Na versão de 1985 do Regimento da Assembleia da República, o encerramento do debate nas questões de interpelação ao Governo era efec­tuado «com as intervenções do Primeiro-Ministro ou de outro membro do Governo e de um representante do grupo parlamentar» (ou do agrupamento parlamentar) interpelante.

Na versão de que ora curamos, aquele encerramento efectua-se com a intervenção de um membro do Governo.

Esta alteração na ordem de intervenções, todavia, não pode ser perspectivada como ofensiva da Constituição.

É que, por um lado, nenhuma norma expressa existe na Lei Básica que imponha que nas interpelações ao Governo o último uso da palavra incumbe ao interpelante.

Por outro, os princípios constitucionais de oposição e de fiscalização da actividade governativa igualmente se não podem considerar tocados pela alteração da ordem de intervenções no encerramento do debate nas interpelações ao Governo por isso que esses princípios são realizadas pela interpelação em si.

Aliás, nessa matéria, o Governo «é confrontado com a crítica à sua política» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 251), pelo que, sendo-lhe deferida a última intervenção, ao jeito de defesa dessa mesma política, isso é algo de perfeitamente razoável.

5 — A alegada violação do n.º 3 do artigo 171.º da Constituição pelo artigo 154.º da actual versão do Regimento, ao se estabelecer que a discussão na especialidade de projectos ou propostas de lei é realizada nas comissões competentes.

Dispõe-se em tais artigos:

Artigo 154.º

(Regra geral)

Salvo o disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 171.º da Constituição e no Regimento, a discussão e votação na especialidade cabem à comissão competente em razão da matéria.

Reza, por seu turno, o artigo 171.º da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982).

Artigo 171.º

(Discussão e votação)

1 — A discussão de projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade.

2 — A votação compreende uma votação na generalidade, uma votação na especialidade e uma votação final global.

3 — Se a Assembleia assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade serão votados na especialidade pelas comissões, sem prejuízo do poder de avocação pela Assembleia e do voto final desta para aprovação global.

4 — São obrigatoriamente votadas na especialidade pelo Plenário as leis sobre matérias previstas nas alíneas a), c), d) e j) do artigo 167.º, bem como nas alíneas r) e s) do artigo 168.º

5 — A lei prevista na alínea m) do artigo 167.º carece de aprovação por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções.

Na versão do Regimento aprovada pela Resolução n.º 9/85, consagrava-se no artigo 153.º:

Artigo 153.º

(Votação na especialidade pelas comissões)

1 — A Assembleia pode deliberar, a todo o tempo, submeter a votação na especialidade à comissão competente, ou, havendo mais do que uma, àquela que considerar mais adequada para o efeito.

2 — São obrigatoriamente votados na especialidade pelo Plenário os projectos e as propostas de lei sobre matérias previstas nas alíneas a), c), d) e j) do artigo 167.º e nas alíneas r) e s) do artigo 168.º da Constituição.

Comentando o transcrito artigo 171.º da Constituição, referem, a dado passo, Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., p. 216):

I — Diferentemente do que parece decorrer deste preceito o processo legislativo começa, normalmente, não por um debate em plenário — como acontece noutros parlamentos (sistema de primeira leitura) —, mas sim pela apreciação do projecto ou proposta de lei em comissão, a qual só pode ser dispensada mediante adopção de processo de urgência (…). Frequentemente, as comissões parlamentares apresentam textos de substituição (cfr. artigo 170.º-6, in fine), sobre os quais, muito mais do que sobre o texto originário dos projectos ou das propostas de lei, incide o debate na genera1idade no plenário.

E, mais adiante:

III — Aprovado na generalidade um texto pelo plenário, segue-se a discussão e votação na especialidade (n.os 1 e 2). Na prática, essa fase do processo legislativo é quase sempre efectuada em comissão e não no plenário (n.º 3). Só não podem ser votadas em comissão as leis relativas às matérias referidas no n.º 4 e ainda, nos termos do Regimento, as relativas aos estatutos regionais e ao estatuto de Macau (Regimento, artigos 165.º e 171.º).

Na prática parlamentar, porém, mesmo nesses casos, a discussão e votação na especialidade pelo plenário incide frequentemente, não sobre o texto votado na generalidade, mas sobre um texto preparado ou pré-votado pela comissão competente. De resto, esse expediente é inevitável nos casos em que tenham sido aprovados na generalidade mais do que um projecto e/ou proposta de lei sobre a mesma matéria, como por vezes sucede.

IV — A lógica de cada uma das três votações (n.º 2) é substancialmente distinta. A votação na generalidade versa sobre a oportunidade e o sentido global do projecto ou da proposta de lei; a votação na especia-lidade destina-se a aprovar o texto de cada um dos preceitos, incidindo portanto sobre cada uma das soluções concretas; a votação final global tem por objecto o texto aprovado na especialidade (e que pode ter alterado mais ou menos profundamente o texto originário submetido a votação na generalidade), permitindo um juízo definitivo sobre ele.

A aprovação, em votação na generalidade, apenas abre caminho para a discussão e votação na especialidade.

Do exposto resulta que, afora os casos previstos no texto constitucional e noutras disposições específicas do Regimento da Assembleia da República, aprovado que seja, pelo Plenário, na generalidade, um texto consubstan­ciando uma proposta ou projecto de lei, sempre foi prática corrente efectuar-se a votação (que, naturalmente, igualmente implica a previa discussão) na especialidade na comissão competente.

Ora, uma tal prática é algo de perfeitamente consentido pela Consti­tuição.

Poderia argumentar-se que a faculdade conferida pelo n.º 3 do artigo 171.º da Lei Básica teria de ser suscitada caso a caso, enquanto que, face à regra contida no artigo 154.º do Regimento cuja versão se analisa agora, tornou-se imperativa a discussão e votação na especialidade nas comissões.

Esse argumento, contudo é facilmente afastável.

De um lado, o texto do n.º 3 do artigo 171.º não consente unicamente uma interpretação que conduza a que a faculdade nele contida tenha de ser exercida casuisticamente.

De outro lado, mesmo perante a interpretação que à frente se fará, o que é certo é que ela não afecta qualquer direito dos deputados ou das minorias de modo significativo.

O aludido n.º 3 do artigo 171.º o que exige, para que a votação (e prévia discussão) na especialidade das propostas ou projectos de lei seja feita pelas comissões, é que haja em tal sentido uma deliberação da Assembleia.

Ora, nada obsta a que essa deliberação seja tomada de um modo de tal sorte genérico que se converta numa regra de funcionamento parlamentar, como é o caso das normas regimentais.

Não se poderá olvidar que, como acentuam Gomes Canotilho e Vital Moreira (idem, pp. 242 e 243), «as comissões são, juntamente com o plenário, órgãos de estrutura parlamentar» da Assembleia da República, tendo «um importante papel parlamentar» que, na sua prática, «pode ser ainda maior do que o que resulta directamente da Constituição, dado que o principal do processo legislativo se desenrola em comissão, não só porque a maior parte das leis são aí votadas na especialidade», mas igualmente «porque frequentemente o debate e a votação no plenário fazem-se sobre textos preparados em comissão em substituição dos projectos ou das propostas de lei», assim, em certo sentido, se fazendo da Assembleia da República «mais um conjunto de comissões parlamentares do que propriamente uma assembleia de deputados».

A regra do actual artigo 154.º mais não era que o testemunho do cometimento de funções às comissões, exigido pela prática parlamentar e pelos desenvolvimento e especialização do respectivo labor.

Trata-se, afinal, da consagração normativa de um procedimento parlamentar que era na generalidade seguido, ou seja, o de a discussão e votação na especialidade (afora os casos ressalvados na Constituição e no Regimento), serem levados a cabo nas comissões.

A tudo isto acresce que continua a permitir-se, a todo o tempo, e somente a requerimento de, pelo menos, dez deputados, a avocação, pelo plenário, da votação na especialidade (artigo 155.º do Regimento).

6 — O invocado ferimento do artigo 172.º da Constituição pelo n.º 2 do artigo 203.º da actual versão do Regimento, na parte em que prevê a aprovação na generalidade dos decretos-leis sujeitos a apreciação pela Assembleia da República.

Preceitua aquela questionada norma:

Artigo 203.º

(Alteração do decreto-lei)

1 — ..........................................................................................................

2 — Salvo deliberação da Assembleia, o decreto-lei aprovado na generalidade, bem como as respectivas propostas de alteração, baixam à comissão competente para se proceder à discussão e votação na espe­cialidade no prazo máximo de cinco dias, se outro não for fixado pelo Plenário.

E, por sua vez, reza o artigo 172.º da Constituição (versão de 1982):

Artigo 172.º

(Ratificação dos decretos-leis)

1 — Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apre­ciação da Assembleia da República, para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação, a requerimento de dez Deputados, nas primeiras dez reuniões plenárias subsequentes à publicação.

2 — Requerida a apreciação, e no caso de serem apresentadas propostas de alteração, a Assembleia poderá suspender, no todo ou em parte, a vigência do decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas aquelas propostas.

3 — Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de ignorar desde o dia em que a resolução for publicada no Diário da República e não poderá voltar a ser publicado no decurso da mesma sessão legislativa.

O transcrito preceito constitucional, muito embora sujeito à epígrafe «Ratificação dos decretos-leis», não consagra, pois, a figura da confirmação da totalidade dos actos legislativos governamentais (à excepção dos emitidos no exercício da sua competência legislativa exclusiva) pelo órgão parlamentar.

Efectivamente, antes tal preceito consagra a possibilidade de tais actos ou não serem ratificados, ou serem alterados pela Assembleia da República, consumando-se esta última com a edição de uma lei e equivalendo a primeira à revogação do acto legislativo governamental.

E tanto assim é que Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., p. 222) se expressam no seguinte sentido:

A AR não pode ratificar: só pode não-ratificar ou alterar. A rejeição da proposta de não ratificação ou das propostas de alteração não equivale a uma ratificação: no caso de serem aprovadas alterações, esse facto não significa que a AR adopte como seu o diploma na parte não alterada, salvo se ele for globalmente renovado na lei de alteração da AR.

Desse modo, a sujeição de decretos-leis ao controlo parlamentar não se traduz numa confirmação parlamentar daqueles diplomas.

[Cfr., em sentido idêntico, António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas, Constituição da República Portuguesa, ed. da AAFDL, p. 200, e, com posição dubitativa, Isaltino Morais, «A Ratificação Legislativa no Direito Constitucional Português», Cognitio, 1985, pp. 39 e 40; veja-se ainda, sobre o ponto, o Acórdão deste Tribunal n.º 461/87, no Diário da República, I Série, de 15 de Janeiro de 1988].

Será porventura pelos contornos definidos no artigo 172.º da Constituição da República Portuguesa para apreciação dos decretos-leis que os peticionantes suscitaram a questão da não conformidade da norma constante do n.º 2 do artigo 203.º do Regimento com aquele preceito constitucional, na parte em que tal norma se refere à aprovação na generalidade do decreto-lei sujeito a apreciação.

Simplesmente, o uso da locução «aprovado na generalidade» empregue no n.º 2 do artigo 203.º não tem o significado de confirmação parlamentar do acto legislativo governamental.

Na realidade, como ressalta do n.º 1 do artigo 200.º do Regimento, a «votação na generalidade incide sobre a recusa de ratificação».

Vale isto por dizer que, apresentado requerimento de apreciação de um decreto-lei para efeito de alteração e de recusa de ratificação de um decreto-lei, é este apreciado pela Assembleia da República em plenário (não há exame em comissão — cfr. artigo 194.º, n.º 1, do Regimento) a fim de se recusar ou não a respectiva ratificação.

Se essa recusa não suceder — e é isso o que significará a expressão «aprovado na generalidade» — seguir-se-á a discussão e votação, na competente comissão, dos preceitos específicos objecto de propostas de alteração.

Trata-se, no fundo, da prossecução de processo legislativo específico baseado nas propostas de alteração do decreto-lei emitido pelo Governo.

Perante esta postura interpretativa da locução em causa, concluir-se-á não padecer de inconstitucionalide a norma ínsita no n.º 2 do artigo 203.º, ao falar em aprovação na generalidade dos decretos-leis sujeitos a apreciação da Assembleia da República.

7 — A suscitada violação do artigo 2.º e do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição operada pelo n.º 2 do artigo 111.º da Resolução n.º 13-A/88.

Consagrou-se em tal norma:

Artigo 111.º

1 — ..........................................................................................................

2 — Os agrupamentos parlamentares existentes à data da entrada em vigor das presentes alterações ao Regimento subsistirão até ao termo da actual sessão legislativa, sendo-lhes aplicáveis, com as necessárias adaptações, as disposições do Regimento no seu novo texto.

De novo se repetirá aqui que, na óptica dos requerentes, desde 1980 têm existido agrupamentos parlamentares, como forma de enquadrar deputados que se não integravam (quer por se terem apresentado ao sufrágio em listas partidárias, mas na qualidade de independentes, quer por se não terem querido integrar nos grupos parlamentares aquando da respectiva constituição, ou por deles terem saído) nos grupos parlamentares, sendo que, na legislatura em curso em 1988, o único agrupamento parlamentar existente era o da «Intervenção Democrática».

Daí que, continuam os requerentes, a questionada norma tivesse em mira tão só tal agrupamento, por isso não revestindo carácter geral e abstracto, não obstante se usar a expressão plural «agrupamentos parlamentares».

Ora, prosseguem os solicitantes, tendo a Intervenção Democrática «sido constituída no uso de direitos concedidos pelo Regimento vigente à data dessa constituição, forçoso é concluir que os adquiridos direitos se haverão de reportar a toda a legislatura em curso, não podendo, em consequência, determinar-se a extinção daquele agrupamento no final da sessão legislativa que decorria aquando da aprovação da Resolução n.º 13-/88 (aprovação essa ocorrida em 28 de Junho de 1988).

Por isso, concluem os peticionantes, a sindicada norma reveste carácter retroactivo, assim ferindo o princípio da confiança dos cidadãos ínsito no artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição.

7.1 — A Lei Fundamental, conquanto em nenhuma das suas disposições proíba a existência no seio do órgão parlamentar de unidades orgânicas autónomas ou específicas de organização de deputados para além dos grupos parlamentares, em passo algum os prevê expressamente ou lhes concede, como tais, qualquer direito ou «papel de intervenção».

Daí que alguma parte da doutrina chegue mesmo a questionar a existência dos agrupamentos parlamentares, face à inexistência de fundamento constitucional expresso, constituídos por deputados eleitos por listas de um partido (ou coligação de partidos) e que, posteriormente à eleição, não integraram o respectivo grupo parlamentar ou, integrando-o a princípio, dele deixaram de fazer parte (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 249).

De todo o modo, prevendo a Constituição expressamente uma forma de organização dos deputados — os grupos parlamentares — aos quais concede determinados poderes e direitos, a sua subalternização — ainda que na prática — por outras possíveis formas de organização seria, manifestamente, contrária à Lei Fundamental.

Perante este seu posicionamento, e porque nenhum preceito, ainda que de modo indirecto, se refere ou prevê a forma de organização de deputados em agrupamentos parlamentares (o que não significa que a proíba), torna-se seguro que, tendo por referência as normas de organização e funcionamento da Assembleia da República constantes da Lei Fundamental, nenhuma violação desta poderia haver, quer quando os preceitos regimentais não prevejam tais agrupamentos, quer quando extingam os que porventura existissem.

7.2 — Aduzem contudo os requerentes que o n.º 2 do artigo 111.º da Resolução n.º 13-A/88 visou unicamente extinguir o agrupamento parlamentar «Intervenção Democrática», por isso se configurando como uma norma desprovida de abstracção e generalidade.

Quanto a este ponto, crê-se que os peticionantes carecem de razão.

Na realidade, não se estará perante uma norma respeitante a restrições em matéria de direitos, liberdades e garantias enunciadas no Título II da Constituição e outros direitos fundamentais de natureza análoga, matéria relativamente à qual exige a Lei Fundamental que as leis de carácter restritivo se revistam de generalidade e abstracção (n.º 3 do artigo 18.º), como emanação do princípio da igualdade (cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 1983, pp. 241 e 242).

Tais características, do ponto de vista constitucional, já não serão exigidas para as normas não incidentes sobre aquela matéria.

E não o serão, seguramente, para as normas de carácter regulamentar e organizatório que, como é o caso, se não inserem na matéria de direitos, liberdades e garantias fundamentais.

De outro passo, aceita-se que a necessidade de criação de utilidades concretas pode justificar a edição normativa de aplicação concretizada ou facilmente concretizável, («Einzefallgesetze») se em causa se não colocarem motivos de criação de uma ordem geral e, obviamente, se se não estiver perante matéria conexionada com direitos, liberdades e garantias fundamentais ou outros direitos de natureza análoga.

Contudo, além de tudo isto, mister é que se não passe em claro que sendo escopo da nova versão do Regimento terminar com a previsão dos agrupamentos parlamentares já constituídos ou que pudessem constituir-se, teria de ser usada expressão similar à utilizada no n.º 2 do artigo 111.º da Resolução n.º 13-A/88.

O que acontece é que, visando o Regimento acabar com a previsão dos agrupamentos parlamentares, aos quais concedia direitos de conteúdo muito semelhante (e na maioria dos casos igual) ao concedido aos grupos parlamentares, a normatização concreta que viria a corporizar a intenção do legislador regimental necessariamente se teria de reflectir no único agrupamento parlamentar que, ao tempo da entrada em vigor da Resolução n.º 13-A/88, existia, sendo certo que não foi ele o único agrupamento que teve existência na Assembleia da República.

Daí que, só por aqui, muito dificilmente se descortinariam na norma em apreço, ainda que camufladamente, características de «Einzelpersongesetze» ou «Einzelfallgesetze».

7.3 — Invocam os peticionantes que, tendo a «Intervenção Democrática» sido constituída de harmonia com e usufruindo de direitos concedidos por anterior versão do Regimento, os mesmos se deveriam reportar a toda a legislatura então em curso, de harmonia com os artigos 156.º, n.º 1, e 174.º, n.º 1, da Constituição, motivo pelo qual o n.º 2 do artigo 111.º da Resolução n.º 13-A/88 revestiu carácter retroactivo e, consequentemente, na sua perspectiva, violou os artigos 2.º e 18.º, n.º 3, da mesma Lei Fundamental.

Quanto a esta questão de assinalar é, em primeiro lugar, que as disposições conjugadas dos artigos 154.º, n.º 1, e 174.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa se reportam ao mandato dos deputados durante toda a legislatura, o que o mesmo é dizer que, em regra (ou seja, ressalvando os casos de suspensão ou cessação individual do mandato e de dissolução da Assembleia da República), os deputados eleitos iniciam o seu mandato com a primeira reunião da Assembleia após as eleições, mandato esse que subsistirá durante quatro sessões legislativas, cada uma destas com a duração de um ano (n.º 1 do artigo 177.º da Constituição da República Portuguesa).

Ora, o mandato dos deputados integrantes do agrupamento parlamentar «Intervenção Democrática» não foi, pela norma em questão, afectado.

Efectivamente, extinto que fosse, finda a sessão legislativa de 1987/1988, aquele agrupamento, os deputados que nele se organizaram continuavam no desempenho das suas funções, como independentes.

Daí que, de modo directo, se não possa falar numa violação do preceituado nos aludidos artigos 154.º, n.º 1, e 174, n.º 1, da Constituição.

7.4 — É certo que aos agrupamentos parlamentares eram conferidos determinados poderes pelo Regimento da Assembleia da República anterior à redacção conferida pela Resolução n.º 13-A/88, sendo que, se não fora aquela redacção e na parte determinante da extinção dos agrupamentos parlamentares, seria figurável que, até ao termo da legislatura então em curso, os agrupamentos existentes (aliás um só — a «Intervenção Democrática») continuariam a desfrutar desses poderes.

Perante esta expectativa, poder-se-á dizer que a norma ínsita no n.º 2 do artigo 111.º da falada solução n.º 13-A/8 veio violar a tutela da confiança que decorre do artigo 2.º da Constituição?

Entende-se que não.

A consagração constitucional do Estado de direito democrático implica que sejam protegidas a confiança que é detida pelos cidadãos e pela comunidade na ordem jurídica existente e a previsão das intervenções do Estado sobre ou perante eles.

Só assim, na realidade, poderão aqueles cidadãos e comunidade adequar as suas actuações face e de acordo com o direito reconhecido pela ordem jurídica e, igualmente, poderão contar que, estabelecidas determinadas situações, daí decorrerão consequências jurídicas consagradas pelo ordenamento vigente.

Este contar com as consequências jurídicas advindas do alcance de certas situações consubstanciará expectativas (jurídicas) que o princípio do Estado de direito democrático não pode deixar de garantir num mínimo (cfr., a este respeito, parecer n.º 25/79 da Comissão Constitucional, em Pareceres da Comissão Constitucional, 9.º vol., pp. 115 e segs.).

Assim sendo, perguntar-se-á, toda a normação que vá abalar ou frustrar aquelas expectativas deverá — considerada constitucionalmente intolerável?

A tal pergunta não se poderá responder, sem mais e na generalidade, afirmativamente.

Efectivamente, o direito não é algo de imutável e as razões da vida exigem, por variada ordem, a sua alteração e repercussão dela em situações anteriores (cfr., sobre o ponto, Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, pp. 189 e segs.).

Por isso, na Lei Fundamental inexiste preceito genérico proibitivo da retroactividade das leis, afora em determinadas matérias (criminal e restrição dos direitos, liberdades e garantias artigos 29.º e 18.º, n.º 3) (cfr. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 487; e Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 229 a 247).

Todavia, presente a ideia da tutela do mínimo de confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica, postulada pelo princípio do Estado de direito democrático (princípio esse não contornado sólida ou definidamente e não possuído de conteúdos concretos e determinados), da não proibição constitucional da retroactividade das leis não poderá resultar a livre afectação ou frustração das expectativas jurídicas já criadas pela edição de normativos que possam repercutir-se acentuadamente nas expectativas criadas ou que possuam conteúdo retroactivo.

Deverá, por isso, caminhar-se com prudência de sorte a que, por um lado, se não conclua, sem mais, pela inconstitucionalidade das normas que meramente frustrem as expectativas jurídicas sobre as situações criadas (dando a essas situações diferentes efeitos jurídicos das que, ao tempo em que elas ocorreram, seriam produzidas por ofensivas do princípio da tutela da con­fiança — cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 93/84, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol., pp. 253 e segs.) e, por outro, que a essa inconstitucionalide se seja chegado desde que aquela frustração, ou seja, a dação de novos o diferentes efeitos, ocorra ou se depare de modo injustificado, intolerável, arbitrário ou demasiadamente opressivo (cfr. acórdãos n.os 437 e 463 da Comissão Constitucional — Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro — p. 78 — e de 23 de Agosto de 1983 — p. 133 — e Acórdãos n.os 10/84, 17/84, 86/84 e 89/84, do Tribunal Constitucional — Acórdãos do Tribunal Constitucional — 2.º Vol., p. 289, idem, p. 375; 4.º Vol., p. 81, e idem, p. 253).

Perante uma tal parametrização, poder-se-á desde já avançar na questão de que nos ocupamos.

Assim:

Em primeiro lugar, como resulta do antecedentemente exposto, a existência ou a não subsistência de agrupamentos parlamentares é matéria que se insere na orgânica e funcionamento do órgão parlamentar, sendo que em nenhum passo a Constituição a eles se refere.

Por isso, a não subsistência dos citados agrupamentos facilmente entroncará numa óptica normativa de transformação da orgânica parlamentar visando unicamente a adaptação dessa orgânica a um só modo de organização de deputados — o grupo parlamentar —, o que, de certo modo, constituirá uma razão objectiva e de interesse relevante justificador daquela transfor­mação.

Em segundo lugar, e ainda não passando em claro a matéria em cuja sede deverá ser posicionada a existência ou inexistência de agrupamentos parlamentares, sempre se seria levado a considerar que em causa não estarão os direitos, liberdades e garantias a que se reporta o n.º 3 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa.

E mesmo que, de modo não directo, se focassem os direitos dos deputados organizados nos agrupamentos, vimos já que os mesmos continuavam intocados após a extinção dos últimos.

Em terceiro lugar, o anterior Regimento, ao prever os agrupamentos parlamentares, regulava algo que, expressamente, não se encontrava previsto na Constituição. Por isso, as meras expectativas do(s) existente(s) agrupamento(s) parlamentare(s) na manutenção dos direitos e poderes que lhe(s) tinham sido conferidos não eram tuteladas constitucionalmente, não podendo, pois, os respectivos deputados contar com mais direitos do que aqueles que a própria Constituição lhes confere.

De todo o modo, com a extinção dos agrupamentos parlamentares os deputados a eles pertencentes não ficaram a desfrutar de menos direitos, próprios dos deputados vistos em si, do que os desfrutados pelos restantes, ainda que reunidos em grupos parlamentares.

Em quarto e último lugar, não se trata, verdadeiramente, de uma norma que comporte efeitos retroactivos. De facto, o que se veda é a manutenção, para além de um futuro próximo, de situações que anteriormente foram criadas à sombra de «lei» vigente, com a consequente não prossecução dos «direitos» e «poderes» que nasceram dessa situação (cfr., sobre a questão, Baptista Machado, Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil, pp. 131 e segs. e 285 e segs.), pelo que o que unicamente estaria em causa, e tal como acima se debateu, seria a tolerabilidade ou intolerabilidade constitucional, aferida pelo artigo 2.º da Constituição, das expectativas detidas pelos argupamentos parlamentares cuja subsistência veio a ser interdita.

Ora, quanto a isto, concluiu-se já por que se não afigurava existir injustificação ou arbitrariedade da (eventual) frustração daquelas expectativas, que não tinham directa proveniência constitucional.

8 — A alegada violação da alínea b) do artigo 178.º da Constituição pelos n.os 5 e 6 do artigo 22.º do Regimento.

Consagra-se no dito artigo 22.º:

Artigo 22.º

(Eleição)

1 — Os Vice-presidentes, Secretários e Vice-Secretários são eleitos por sufrágio de lista completa e nominativa.

2 — Cada um dos quatro maiores grupos parlamentares propõe um Vice-Presidente e, tendo mais de 25 Deputados, pelo menos um Secretário e um Vice-Secretário.

3 — Consideram-se eleitos os candidatos que obtiverem a maioria absoluta dos votos dos Deputados em efectividade de funções.

4 — Se algum dos candidatos não tiver sido eleito, procede-se de imediato, na mesma reunião, a novo sufrágio para o lugar por ele ocupado na lista, até se verificar o disposto no número seguinte.

5 — Eleitos o Presidente e metade dos restantes membros da Mesa, considera-se atingido o quórum necessário ao seu funcionamento.

6 — Terminada a reunião, mesmo não estando preenchidos todos os lugares vagos, o Presidente comunica a composição da Mesa, desde que nela incluídos os Vice-presidentes, ao Presidente da República e ao Primeiro-Ministro.

Já o artigo 178.º, alínea b), da Constituição da República Portuguesa reza do seguinte modo:

Artigo 178.º

(Competência interna da Assembleia)

Compete a Assembleia da República:

a) .......................................................................................................

b) Eleger por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções o seu Presidente e demais membros da Mesa, sendo os quatro Vice-Presidentes eleitos sob proposta dos quatro maiores grupos parlamentares.

c)

Do transcrito preceito constitucional haverá que considerar resultarem as seguintes imposições:

a) Que a Mesa deve comportar, pelo menos, um Presidente e quatro Vice-Presidentes;

b) Que a Mesa deve ser eleita por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções e

c) Que os quatro Vice-Presidentes sejam eleitos sob proposta dos quatro maiores grupos parlamentares.

Perante tais imposições, não veda a alínea c) do artigo 178.º que a Mesa da Assembleia da República comporte mais membros do que aqueles a que o preceito se reporta, i. é, um Presidente e os quatro Vice-Presidentes.

Daí que o n.º 1 do artigo 21.º do Regimento venha a comandar que a «Mesa da Assembleia é composta pelo Presidente, por quatro Vice-Presidentes, quatro Secretários e quatro Vice-Secretários».

8.1 — Face a estas disposições, será que o n.º 5 do artigo 22.º do Regimento, ao permitir o funcionamento da Mesa, eleitos que sejam o Presidente e metade dos demais membros, viola a alínea b) do artigo 178.º da Constituição da República Portuguesa?

Antes de tudo, ter-se-á de reconhecer que nem aquela norma da Lei Fundamental nem, aliás, qualquer outra, contêm disposição que reja o modo de funcionamento da Mesa da Assembleia da República, nele se incluindo o seu «quorum» mínimo.

E é esse «quorum» mínimo a que se reporta o n.º 5 do artigo 22.º, permitindo que a Mesa possa funcionar desde que estejam eleitos o Presidente e metade dos demais membros.

8.2 — A Assembleia da República, como se sabe, é dirigida por uma Mesa (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 237).

Ora, na hipótese de renúncia ao cargo de membro da Mesa (que não de Presidente) ou de renúncia, suspensão ou perda do mandato do deputado eleito para membro, não se compreenderia que a Assembleia da República se viesse a encontrar numa situação em que não pudesse ser dirigida por impossibilidade de funcionamento da respectiva Mesa.

Daí que uma coisa seja a composição da Mesa [e é à forma mínima desta que se reporta a alínea b) do artigo 178.º da Constituição da República Portuguesa] e outra o seu funcionamento, não se podendo extrair daquela disposição constitucional que a Mesa da Assembleia, para qualquer efeito, só possa funcionar uma vez totalmente composta.

8.3 — Uma interpretação meramente literal do n.º 5 do artigo 22.º do vigente Regimento, e vista isoladamente esta norma, podia levar a que, antes de atingida a composição mínima querida pela Constituição e a que se reporta a alínea b) do seu artigo 178.º, pudesse a Mesa da Assembleia da República entrar em funcionamento sem que estivessem eleitos os quatro Vice-Presidentes, o que conflituaria com aquele preceito da Lei Básica.

Na verdade, a Constituição da República, depois de operada a sua 1.ª Revisão, indubitavelmente desejou que ficasse consagrado na lei de superior hierarquia o princípio da pluralização da composição da Mesa da Assembleia da República [cfr., a este propósito, a discussão do artigo 178.º que teve lugar na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional — Reunião de 17 de Novembro de 1981 — Diário da Assembleia da República, II Série, 4.º Suplemento ao n.º 3, de 13 de Janeiro de 1982, idem, idem, 2.º Suplemento ao n.º 106, de 16 de Junho de 1982, pp. 1998(32 e 33), Reunião de 1 de Abril de 1982, idem, idem, Suplemento ao n.º 87, de 5 de Maio de 1982, pp. 1618(23 e 24), e, ainda, já a propósito da 2.ª Revisão Constitucional, as intervenções dos deputados Carlos Encarnação e António Vitorino na Reunião de 12 de Julho de 1988 na CERC, no Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 45-RC, de 18 de Outubro de 1988], não concebendo que, sem terem, por maioria de deputados em efectividade de funções, sido eleitos os respectivos Presidente e Vice-Presidentes, ela se considere composta e possa entrar em funções.

Se coisas diferentes são o funcionamento e a composição, e se se admite que deva haver um «quorum» mínimo de funcionamento que permita o desempenho das funções da Mesa sem, por isso, se exigir a presença da totalidade dos seus membros, o que é certo é que aquele «quorum», visando o aludido funcionamento, só pode produzir os seus efeitos obtida que seja, previamente, a composição mínima constitucionalmente desejada.

Não exige porém a Constituição que, para o simples funcionamento da Mesa, nela tenham de estar presentes o Presidente e os quatro Vice-Presidentes. De facto, podem todos ou alguns dos Vice-Presidentes eleitos não desejarem (ou não poderem) estar presentes em todas as ocasiões de funcionamento da Mesa.

Contudo, à partida, sempre haverá que criar condições para que, se esse fôr o desejo (ou a possibilidade) dos quatro Vice-Presidentes eleitos, os mesmos possam estar presentes aquando do funcionamento da Mesa, efectivando neste órgão do Parlamento o pluralismo principal nele existente.

Assim sendo, a falada criação de condições unicamente se pode atingir se, previamente ao funcionamento da Mesa, estiverem eleitos os quatro Vice-Presidentes.

8.4 — Simplesmente, a norma constante do n.º 5 do artigo 22.º do Regimento não deve ser lida isoladamente, mas sim em articulação com a norma ínsita no seu n.º 6.

Ora, esta leitura conjugada permite levar a interpretar aquele n.º 5 de modo a que na metade dos restantes membros da Mesa, para se considerar atingido o quórum necessário ao seu funcionamento, se tenham de incluir os quatro Vice-Presidentes.

Esta interpretação cabe na letra do n.º 5 do artigo 22.º e conduz que este preceito, com o sentido assim dado, confrontadamente com a Constituição, com ela não seja conflituante.

Como sustenta Karl Larenz (Metodologia da Ciência e do Direito, 1989, p. 411), se a dação de uma dada interpretação a uma norma infra-constitucional conduz à conclusão da não existência da contradição com os preceitos e princípios constitucionais, ter-se-á de haver essa norma, em tal interpretação, por válida, consequentemente se havendo de preferir a interpretação que leve à não invalidade da disposição, relativamente a outra ou outras que conduzam à invalidade perante os parâmetros constitucionais.

Por isso se impõe, in casu, a conferência de sentido atrás dado à norma do n.º 5 do artigo 22.º do Regimento, que é até aquele que, sistematicamente, mais se harmoniza com a norma do n.º 6 do mesmo artigo.

IV

Face ao que se deixa exposto, o Tribunal Constitucional decide:

a) Não declarar a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 111.º da Resolução da Assembleia da República n.º 13-A/88, publicada no 3.º Suplemento ao Diário da República, I Série, n.º 168, de 22 de Julho de 1988;

b) Não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos n.º 1 do artigo 20.º, n.os 5 e 6 do artigo 22.º, n.º 1 do artigo 56.º, n.º 1 do artigo 81.º, n.º 5 do artigo 137.º, n.º 3 do artigo 150.º, artigo 154.º, n.º 4 do artigo 160.º, n.º 2 do artigo 203.º, n.º 2 do artigo 227.º, n.º 2 do artigo 236.º, n.º 1 do artigo 238.º e n.º 4 do artigo 241.º, todos do Regimento da Assembleia da República resultante das alterações nele introduzidas pela Resolução acima indicada.

Lisboa, 19 de Março de 1991.

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Mário de Brito (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

Maria da Assunção Esteves (vencida quanto à norma do artigo 236.º, n.º 2, nos termos da declaração de voto junta)

Armindo Ribeiro Mendes (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

Antero Alves Monteiro Diniz (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

José de Sousa e Brito (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

Luís Nunes de Almeida (votei a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 154.º, 227.º, n.º 2, e 236.º, n.º 2, do Regimento, nos termos e com os fundamentos constantes da declaração de voto junta)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — O artigo 7.º do Regimento da Assembleia da República (no Diário da República, I Série, de 6 de Março de 1985, Suplemento), integrado no capítulo II do título I, dispunha no seu n.º 1 que «os Deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos podem constituir-se em grupo parlamentar» e no n.º 2 que «os Deputados independentes que como tais se tenham apresentado ao eleitorado em listas de um determinado partido ou coligação podem constituir-se em agrupamento parlamentar»; por sua vez, o artigo 8.º estabelecia no seu n.º 1 que «os Deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos que não se tenham integrado num grupo parlamentar ou que tenham passado, nos termos da Constituição e do Regimento, à situação de Deputados independentes podem constituir-se em agrupamentos de Deputados independentes». No artigo 10.º enumeravam-se os poderes dos grupos parlamentares e no artigo 12.º os poderes dos agrupamentos parlamentares e dos agrupamentos de Deputados independentes.

Dizia esse artigo 12.º:

1 — Constituem poderes dos agrupamentos parlamentares e dos agrupamentos de Deputados independentes:

a) Participar nas comissões, em função do número dos seus membros, indicando os seus representantes nelas;

b) Ser ouvido na fixação da ordem do dia e determinar a ordem do dia de um certo número de reuniões, nos termos do artigo 61.º.;

c) Requerer a interrupção da reunião plenária, nos termos do artigo 69.º.;

d) Provocar, por meio de interpelação ao Governo, a abertura de um debate em cada sessão legislativa sobre assunto de política geral;

e) Solicitar à Comissão Permanente que promova a convocação da Assembleia;

f) Requerer a constituição de comissões parlamentares de inquérito;

g) Exercer iniciativa legislativa.

2 — Constituem poderes do Deputado que seja único representante de um partido os previstos na alínea a), na primeira parte da alínea b) e na alínea g) do número anterior.

3 — Cada agrupamento parlamentar, agrupamento de Deputados independentes e o Deputado que seja único representante de um partido têm direito a dispor de locais de trabalho na sede da Assembleia, bem como de pessoal técnico e administrativo da sua confiança, nos termos que a lei determinar.

O n.º 1 do artigo 7.º da Resolução da Assembleia da República n.º 13-A/88, aprovada em 28 de Junho de 1988 (no Diário da República, I Série, de 22 de Julho de 1988, 3.º Suplemento) veio, porém, eliminar aquele artigo 12.º Correspondentemente, foram também eliminados do Regimento por essa Resolução todas as referências aos agrupamentos parlamentares e aos agrupamentos de Deputados independentes.

O requerimento que deu origem ao presente processo não sustenta a inconstitucionalidade desse preceito, isto é, do n.º 1 do artigo 7.º da Resolução, em si mesmo considerado. Mas argui de inconstitucionais, na sua nova redacção, as normas do Regimento que retiraram aos agrupamentos parlamentares e aos agrupamentos de Deputados independentes — mais precisamente, aos Deputados que os constituíam — os poderes que anteriormente lhes eram atribuídos.

Na verdade, a Constituição da República Portuguesa só prevê os grupos parlamentares, permitindo — não impondo —, no n.º 1 do artigo 183.º, a sua constituição aos «Deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos» e enumerando, nos n.os 2 e 3 desse artigo, os direitos de cada grupo parlamentar. Quanto aos agrupamentos parlamentares e aos agrupamentos de Deputados independentes já diziam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed. revista e ampliada, 1985, nota IV ao citado artigo:

A figura dos chamados agrupamentos de deputados independentes (Regimento, artigos 8.º e 12.º) não possui fundamento constitucional expresso, sendo de questionar se é conforme aos princípios constitucionais permitir que deputados eleitos pelas listas de um partido (ou coligação de partidos), que não se integrem ou deixem de integrar o respectivo GP, constituam organizações parlamentares formais, fora e à margem dele. Seguramente contraditória com a filosofia constitucional é a figura regimental dos agrupamentos parlamentares (artigo 7.º-2), que permite conferir expressão parlamentar própria a partidos políticos que se não apresentaram directamente ao sufrágio e cujos deputados foram eleitos como «independentes» em listas de outros partidos […].

Vejamos então as normas postas em causa.

2 — Segundo os requerentes, com a eliminação do artigo 12.º do Regimento são retirados os poderes e os direitos do Deputado que seja único representante de um partido [n.º 2 do citado artigo, com referência às alíneas a) e b), 1.ª parte, e g) do n.º 1].

Quanto à participação nas comissões [alínea a)]:

Também entendo, com o acórdão, que esse poder consta do n.º 1 do artigo 30.º do Regimento (nova redacção), na parte em que nele se diz «devendo a sua composição [das comissões] corresponder às relações de voto dos partidos representados na Assembleia», observando-se assim o disposto no n.º 2 do artigo 181.º da Constituição, e do n.º 1 do artigo 43.º do mesmo Regimento, na parte em que ele se refere a Deputados indicados por todos os partidos, em conformidade, portanto, com o n.º 2 do artigo 182.º da Constituição.

Quanto ao exercício da iniciativa legislativa [alínea g)]:

Também esse poder está assegurado a qualquer Deputado pelos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 125.º do Regimento, de harmonia com o preceituado nos artigos 159.º, alínea b), e 170.º n.º 1, da Constituição.

Quanto ao poder de ser ouvido na fixação da ordem do dia [alínea b), 1.ª parte]:

Nos termos do artigo 55.º do Regimento (redacção actual), o Presidente da Assembleia só ouve, antes da fixação da ordem do dia, a Conferência dos representantes dos grupos parlamentares.

Ora, contrariamente ao decidido no acórdão, entendo que esta norma, ao menos na parte em que omite a audição do Deputado que seja único representante de um partido, é inconstitucional, por violação do artigo 179.º, n.º 3, parte final, da Constituição.

Finalmente, quanto ao direito a dispor de locais de trabalho na sede da Assembleia, bem como de pessoal técnico administrativo da sua confiança (n.º 3):

Na nova redacção do Regimento, tal direito está apenas consagrado — n.º 2 do artigo 10.º — para os grupos parlamentares.

Embora não especificadamente indicada no pedido, essa norma deve nele considerar-se abrangida, pela referência feita à eliminação do artigo 12.º do Regimento, na sua redacção originária.

Ora, o n.º 1 do artigo 158.º da Constituição garante aos Deputados condições adequadas ao eficaz exercício das suas funções. E, como dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. e vol. cits., nota I a esse artigo, «no que respeita a condições funcionais propriamente ditas, devem ter-se por exigíveis o dispor de locais de trabalho e de serviços de secretaria na sede da AR».

Votei, pois, a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 10.º, na parte em questão, isto é, na parte em que se não refere ao Deputado que seja único representante de um partido.

3 — Outro grupo de normas.

Como se entende no acórdão, o artigo 1.º do Regimento não veda o uso da palavra aos Deputados não integrados em grupos parlamentares e, por isso, não é inconstitucional.

Quanto ao artigo 227.º:

O preceito está integrado na secção que regula a apreciação do programa do Governo. O n.º 1 dispõe que o programa é submetido à apreciação da Assembleia «através de uma declaração do Primeiro-Ministro». O n.º 2 acrescenta que, «finda a apresentação, há um período para pedidos de esclarecimento por Deputados dos grupos parlamentares».

Só, portanto, os Deputados dos grupos parlamentares podem fazer pedidos de esclarecimento.

Ora, isto é, a meu ver, inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, já que o poder de fazer pedidos de esclarecimento é atribuído, não aos grupos parlamentares, mas aos Deputados que os integram. A Constituição (artigo 183.º) concede direitos especiais aos grupos parlamentares, não aos Deputados que neles estão integrados.

Quanto ao artigo 236.º:

Segundo o n.º 1 deste preceito, os Deputados podem, em reuniões plenárias para o efeito marcadas, «formular oralmente perguntas aos membros do Governo». Mas, nos termos o n.º 2, «o objecto das perguntas é definido, pelo menos com oito dias de antecedência, pelos grupos parlamentares».

Tenho esta norma como inconstitucional, por violação do artigo 159.º, alínea c), da Constituição, já que aí se confere aos Deputados — a todos os Deputados —, sem qualquer restrição, o poder de «fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos deste ou da Administração Pública».

Onde cabe, na verdade, o direito dos Deputados não integrados em grupos parlamentares a fazer perguntas ao Governo, se o objecto das perguntas é definido pelos grupos parlamentares?

4 — O artigo 154.º

Diz este artigo:

Salvo o disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 171.º da Constituição e no Regimento, a discussão e votação na especialidade cabem à comissão competente em razão da matéria.

A Constituição dispõe, por seu lado, no n.º 3 do artigo 171.º, que, «se a Assembleia assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade serão votados na especialidade e pelas comissões».

Quer dizer: — a Constituição exige uma deliberação caso a caso.

A norma regimental infringe claramente o preceito constitucional.

5 — O artigo 22.º:

Regula este artigo a eleição da Mesa da Assembleia, que é constituída, nos termos do artigo 21.º, pelo Presidente, por quatro Vice-Presidentes, por quatro Secretários e por quatro Vice-Secretários.

De acordo com o n.º 5, «eleitos o Presidente e metade dos restantes membros da Mesa, considera-se atingido o quórum necessário ao seu funcionamento».

Ora, o artigo 178.º, alínea b), da Constituição, ao dizer que compete à Assembleia da República «eleger por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções o seu Presidente e os demais membros da Mesa, sendo os quatro vice-presidentes eleitos sob proposta dos quatro maiores grupos parlamentares», isto é, ao fazer referência expressa aos quatro vice-presidentes, torna claro que, sem eles estarem eleitos, não pode considerar-se constituída a Mesa.

O n.º 5 do artigo 22.º do Regimento, ao permitir o funcionamento da Mesa uma vez eleitos o Presidente e «metade dos restantes membros», sem exigir que estejam eleitos os quatro vice-presidentes, afronta, assim, o texto constitucional.

É evidente que, para a Mesa funcionar, não é necessário que estejam sempre presentes os quatro vice-presidentes. Mas o que não pode é considerar-se constituída a Mesa sem que os quatro vice-presidentes estejam eleitos.

6 — O n.º 2 do artigo 111.º da Resolução.

Dispõe este preceito:

Os agrupamentos parlamentares existentes à data da entrada em vigor das presentes alterações ao Regimento subsistirão até ao termo da actual sessão legislativa, sendo-lhes aplicáveis, com as necessárias adaptações, as disposições do Regimento no seu novo texto.

Sustentam os requerentes a inconstitucionalidade desta norma, na medida em que ela assegura os direitos do único agrupamento parlamentar existente, a «Intervenção Democrática — ID», apenas «até ao termo da actual sessão legislativa» não até ao termo da legislatura.

Também me pronunciei no sentido da inconstitucionalidade, com fundamento na ofensa do princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição): confiança dos Deputados num estatuto que o Regimento lhes assegurava e confiança dos eleitores no exercício do mandato dos Deputados por eles escolhidos de acordo com esse mesmo estatuto. — Mário de Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei, vencida, a decisão do Tribunal relativa à norma do artigo 236.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República, pois que a julgo inconstitucional por violação dos artigos 13.º, 159.º, alínea c), e 180.º, n.º 1, da Constituição.

O artigo 236.º do Regimento dispõe assim:

(Perguntas ao Governo)

1 — Em reuniões plenárias, para o efeito marcadas, os Deputados podem formular oralmente perguntas aos membros do Governo.

2 — O objecto das perguntas é definido, pelo menos com oito dias de antecedência, pelos grupos parlamentares.

3 — ..........................................................................................................

A formulação genérica do n.º 1, segundo a qual «os Deputados podem formular oralmente perguntas aos membros do Governo» sofre uma «redução» no plano da norma do n.º 2: «o objecto das perguntas é definido (…) pelos grupos parlamentares».

Assim, limita-se o universo dos sujeitos a quem é reconhecido o direito de formular perguntas orais ao Governo. E limita-se por via da atribuição aos grupos parlamentares — e só a eles — da possibilidade da definição do objecto das perguntas.

O direito de definir o objecto das perguntas não é o direito de fazer perguntas? Qual é, neste quadro normativo, a situação dos deputados não integrados em grupos parlamentares?

A resposta oferecida pela norma do n.º 2 do artigo 236.º do Regimento da AR é a de que estes deputados não têm o direito de formular perguntas orais ao Governo. A norma do n.º 2 anula, em relação a esses deputados, o meio de concretização do direito atribuído pela norma do n.º 1 do mesmo artigo. É absurdo e é inconstitucional.

É que isso entra em directo confronto com a definição constitucional dos direitos dos deputados [artigos 159.º, alínea c), e 180.º, n.º 1] e, por essa via, com o estatuto constitucional do Parlamento na sua natureza representativa e na sua dimensão fiscalizadora.

A norma do artigo 236.º, n.º 2, do Regimento da AR, viola, desde logo, o artigo 159.º, alínea c), da Constituição que dispõe:

(Poderes dos Deputados)

Constituem poderes dos deputados:

a) .

b) .

c) Fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos deste ou da Administração Pública e obter resposta em prazo razoável, salvo o disposto na lei em matéria de segredo de Estado.

d) .

e) .

f) .

Para a tese do acórdão, a norma transcrita não serve de parâmetro constitucional de aferição. E não serve porque o acrescentamento do inciso «e obter resposta em prazo razoável», operado pela segunda revisão constitucional, apontará para que as perguntas aí referidas só possam ser as perguntas escritas.

Mas a Constituição não distingue e o intérprete, ainda que referindo, naturalmente, às perguntas escritas a exigência constitucional de resposta em «prazo razoável», não pode deixar de considerar também incluídas naquele preceito as perguntas orais. Não pode fazê-lo, em homenagem ao «quociente» de legitimidade reconhecido aos deputados pela Constituição, à oralidade e à publicidade que vão envolvidas na natureza e funções do Parlamento.

A norma do artigo 236.º, n.º 2, do Regimento da AR, viola também o artigo 180.º, n.º 2, da Constituição. Aqui se dispõe:

(Participação dos membros do Governo)

1 — ..........................................................................................................

2 — Serão marcadas reuniões em que os membros do Governo estarão presentes para responder a perguntas e pedidos de esclarecimento dos Deputados, formulados oralmente ou por escrito, as quais se realizarão com a periodicidade mínima fixada no regimento e em datas a estabelecer por acordo com o Governo.

3 — ..........................................................................................................

Também aqui se consagra o poder de os deputados formularem perguntas orais ao Governo.

Para a tese do acórdão, a norma transcrita é uma norma meramente «organizacional», que não confere direitos.

Mas uma norma da Constituição com este teor literal «estarão presentes para responder a perguntas e pedidos de esclarecimento, formulados oralmente ou por escrito», e atinente a actos de controlo do Governo pelo Parlamento, não confere direitos?

No quadro da nossa Constituição, a estrutura processual da AR não pode alhear-se da titularidade individual dos mandatos ao definir os meios de controlo político do Governo e do exercício do direito de oposição. Como Assembleia política soberana, o Parlamento está adstrito às regras do jogo democrático, de que é ponto de referência fundamental.

Finalmente, a norma do artigo 236.º, n.º 2, do Regimento viola o artigo 13.º da Constituição, ao estabelecer uma injustificada desigualdade entre os deputados que integram os grupos parlamentares e os outros deputados.

Para mais, a restrição operada pela norma em apreço não deixa de significar uma excessiva afirmação da dependência dos deputados em relação aos partidos, apontando para uma espécie de «sucedâneo funcional do mandato imperativo» (Bobbio), ao arrepio da norma do artigo 152.º, n.º 3, da Constituição.

É verdade que a operatividade e a capacidade funcional do Parlamento não podem prescindir de uma organização racional e isso justifica a preeminência muitas vezes conferida aos grupos parlamentares. Mas, no caso das perguntas ao Governo, fazê-lo à custa da anulação do protagonismo dos deputados que não integram os grupos parlamentares é contrário à Constituição da República e à sua lógica de máxima efectivação dos poderes de quem assenta no sufrágio directo e universal a sua própria legitimidade. — Maria da Assunção Esteves.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não pude acompanhar a posição que fez maioria relativamente a três questões de constitucionalidade examinadas no acórdão, tendo, por isso, discordado do juízo de conformidade constitucional emitido a respeito de três normas impugnadas pelos Deputados requerentes. Passo a indicar tais normas e as razões da minha discordância.

1.º Norma do artigo 227.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República.

O n.º 1 do artigo 227.º da versão do Regimento de 1988 dispõe que o programa do Governo é submetido à apreciação da Assembleia da República através de uma declaração do Primeiro-Ministro. Corresponde ao n.º 1 do artigo 195.º da Constituição. Nos termos do n.º 3 deste último preceito, o «debate não pode exceder três dias e até ao seu encerramento pode qualquer grupo parlamentar propor a rejeição do programa ou o Governo solicitar a aprovação de um voto de confiança».

Por seu turno, o n.º 2 do artigo 227.º do Regimento estabelece que, uma vez finda a apresentação do Programa de Governo pelo Primeiro-Ministro, «há um período para pedidos de esclarecimento por Deputados dos Grupos Parlamentares».

Ora, sendo concebível que os esclarecimentos pudessem ser pedidos pelos Grupos Parlamentares — visto serem os mesmos quem tem constitucionalmente o direito de propor a rejeição do programa do Governo — não se pode constitucionalmente admitir que os esclarecimentos possam ser apenas solicitados por quaisquer Deputados integrados em Grupos Parlamentares e já não por Deputados independentes ou não integrados em Grupos Parlamentares.

Daí a conclusão de que tal norma é irremissivelmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), na medida em que estabelece, sem fundamento material bastante, uma discriminação ilegítima entre Deputados, consoante se achem ou não integrados em Grupos Parlamentares.

2.º Norma do artigo 236.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República.

Considerei igualmente que o n.º 2 do artigo 236.º do Regimento restringe, sem credencial constitucional, aos Grupos Parlamentares a fixação do objecto das perguntas orais aos membros do Governo, padecendo, por isso, de vício de inconstitucionalidade material.

Com efeito, o artigo 180.º, n.º 2, da Constituição impõe que sejam «marcadas reuniões em que os membros do Governo estarão presentes para responder a perguntas e pedidos de esclarecimento dos Deputados, formulados oralmente ou por escrito, as quais se realizarão com a periodicidade mínima fixada no regimento e em datas a estabelecer por acordo com o Governo». Diferentemente da posição aceite pela maioria do Tribunal, entendo que esta norma não tem natureza meramente organizatória, antes se reveste de natureza substantiva, conferindo um direito a todos os Deputados de formularem perguntas e pedidos de esclarecimento, oralmente ou por escrito, os quais serão objecto de resposta em reuniões marcadas para o efeito.

Do meu ponto de vista, tal direito de formular perguntas e pedidos de esclarecimento, oralmente ou por escrito, para serem respondidos em reuniões parlamentares a que compareçam membros do Governo, é uma concretização do poder conferido a cada Deputado de «fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos ou da Administração Pública e de obter resposta em prazo razoável, salvo o disposto em matéria de segredo de Estado» [artigo 159.º, alínea c), da Constituição; a garantia de obtenção de resposta em prazo razoável foi aditada pela II Revisão Constitucional, em 1989].

De harmonia com este ponto de vista, considero inconstitucional a norma que restringe a definição do objecto das perguntas aos Grupos Parlamentares, sendo certo que o artigo 238.º, n.º 1, do Regimento esclarece inequivocamente que só os Grupos Parlamentares podem formular perguntas (uma pergunta por cada conjunto de 25 Deputados ou fracção que o componham), inscrevendo para tal Deputados seus (n.º 2 do mesmo artigo 238.º).

Considero, assim, violados os artigos 159.º, alínea c), e 180.º, n.º 2, da Constituição pelo n.º 2 do artigo 236.º do Regimento.

3.º Norma do n.º 2 do artigo 111.º da Resolução da Assembleia da República n.º 13-A/88, que introduz Alterações ao Regimento da mesma Assembleia (publicado no Diário da República, I Série, n.º 168, de 22 de Julho de 1988).

Dispõe esta norma que «os agrupamentos parlamentares existentes à data da entrada em vigor das presentes alterações ao Regimento subsistirão até ao termo da actual sessão legislativa, sendo-lhes aplicáveis, com as necessárias adaptações, as disposições do Regimento no seu novo texto».

Tal norma abrange o único agrupamento parlamentar existente na V Legislatura, o da «Intervenção Democrática — ID».

Impõe-se realçar que os Deputados desse agrupamento gozavam de um estatuto próprio, nos termos do artigo 12.º da anterior versão do Regimento, agora suprimido. Para exercer os poderes previstos no n.º 1 desse artigo 12.º, os Deputados de «Intervenção Democrática — ID» tinham o «direito a dispor de locais de trabalho na sede da Assembleia, bem como de pessoal técnico e administrativo da sua confiança, nos termos que a lei determinará». Tal direito traduzia a garantia constitucional de disponibilidade de «condições adequadas ao eficaz exercício das suas funções» (artigo 158.º, n.º 1), conferida aos seus Deputados.

A supressão de tais condições adequadas ao eficaz exercício de funções no final do primeiro ano do mandato constitui um intolerável retrocesso e uma patente violação às garantias conferidas pelo artigo 158.º, n.º 1, da Constituição. Daí o juízo de inconstitucionalidade formulado quanto à norma do n.º 2 do artigo 111.º da citada Resolução. — Armindo Ribeiro Mendes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — A propósito da delimitação do objecto do pedido sustentei que neste se devia compreender a apreciação da norma constante do artigo 7.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia da República n.º 13-A/88, de 22 de Julho, através da qual se operou a eliminação do artigo 12.º da versão anterior do Regimento da Assembleia da República.

Com efeito, para além de os requerentes explicitamente se referirem à «eliminação do artigo 12.º» a qual, como se viu, resultou daquele preceito da Resolução, acresce ainda que as questões resultantes desse facto — foram «retirados por completo os poderes e os direitos do Deputado que seja único representante de um partido, designadamente o poder de participação nas Comissões Parlamentares» — só podem ser apreendidas, de modo positivo, quando se tenha em conta uma realidade normativa integrada naquele preceito.

A não ser assim, isto é, a não se considerar a norma que eliminou os «poderes e direitos dos agrupamentos parlamentares» a avaliação da inconstitucionalidade deste tema acaba por se fundar na alteração de uma determinada realidade normativa sem ter em conta o facto jurídico que dela foi gerador.

2 — O acórdão não teve por inconstitucional a norma do artigo 227.º, n.º 2, do Regimento segundo o qual, finda a apresentação do programa do Governo, «há um período para pedidos e esclarecimento por Deputados dos grupos parlamentares», com base na consideração de que todos os deputados, mesmo os não integrados em grupos parlamentares podem intervir no «debate sobre o programa do Governo», em conformidade com o disposto no artigo 228.º, n.º 1, do Regimento.

Simplesmente, e sem questionar o que no acórdão se diz a respeito dos grupos parlamentares enquanto entidades parlamentares específicas, importa desde logo assinalar que os pedidos de esclarecimento são coisa distinta do debate, iniciando-se este, aliás, apenas quando aqueles são havidos por findos.

Por outro lado, a norma do artigo 227.º, n.º 2, concede um direito aos deputados dos grupos parlamentares e não aos grupos parlamentares enquanto tais, estabelecendo assim um tratamento diferenciado, sem suporte em fundamento material bastante, entre os deputados que integram grupos parlamentares e aqueles que em tais grupos não se incluem.

Não convence o argumento que se aduziu no acórdão em ordem a legitimar este esquema normativo — os pedidos de esclarecimento são, em direitas contas, dos grupos parlamentares, se bem que formulados pelos respectivos deputados — pois que, na sistemática do Regimento, nem sempre se estabeleceu esta distinção entre a entidade orgânica e a entidade pessoal, sendo assim consentida a rejeição da norma com base na violação do princípio da igualdade.

3 — Extrai-se do disposto no artigo 236.º do Regimento que apenas aos grupos parlamentares é concedido o poder de, oralmente, formular perguntas ao Governo, na justa medida em que só a eles cabe definir o respectivo objecto.

Sustentou-se no acórdão que esta realidade normativa não envolve qualquer violação constitucional pois que o Regimento «não impede, por qualquer forma, que os deputados não integrados em grupos parlamentares possam formular perguntas por escrito» sendo certo, prossegue-se, que não deve ser havido como parâmetro, neste domínio, o disposto no artigo 159.º, alíneas c) e d), da Constituição, reportados a matérias «que nada têm a ver com formulação de perguntas orais ao Governo».

Não se concordando com este entendimento das coisas, votei no sentido da inconstitucionalidade da norma do artigo 236.º, n.º 2 (na sua necessária conexionação com a norma do artigo 238.º, n.º 1), na medida em que retira aos deputados não integrados em grupos parlamentares o direito de formularem oralmente aos membros do Governo perguntas e pedidos de esclarecimentos, direito esse que está constitucionalmente consagrado nos artigos 159.º, alínea c), e 180.º, n.º 2, do texto constitucional.

Não parece ser precedente a argumentação do acórdão no duplo sentido em que, a propósito desta matéria, se desenvolve: (1) a norma do artigo 159.º, alínea c), não funcionaria aqui como parâmetro constitucional; (2) a norma do artigo 180.º, n.º 2, não confere qualquer direito aos deputados em si, antes se tratando de uma norma meramente organizacional.

Na verdade, o artigo 159.º da Constituição, elenca na sua alínea c), entre os poderes dos Deputados, o direito de fazer perguntas ao Governo e obter resposta em prazo razoável, não se vendo como a referência a um tempo adequado de resposta consinta a interpretação restritiva e limitativa que o acórdão empreen­deu no sentido de excluir as perguntas oralmente formuladas as quais, em bom rigor, se revestem de uma importância acrescida relativamente às perguntas escritas, quando se tiver em atenção a verdadeira natureza do estatuto dos deputados. De outro lado, não se tem por exacta a afirmação de que a norma do artigo 180.º, n.º 2, é inteiramente neutra e adjectiva, de mero conteúdo organizatório, porquanto ali se reconhece de forma expressa a formulação oral e escrita de perguntas e pedidos de esclarecimento dos Deputados aos membros do Governo, o que não pode deixar de significar, embora no plano próprio em que a norma se inscreve, a reiteração do direito já contido no artigo 159.º, alínea c), em termos de nele se compreenderem não só as perguntas formuladas por escrito como também perguntas formuladas oralmente. — Antero Alves Monteiro Diniz.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 227.º, n.º 2, e 236.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República, pelos fundamentos seguintes:

1 — Segundo o artigo 195.º, n.º 1, da Constituição, o programa do Governo é submetido à apreciação da Assembleia da República através de uma declaração do Primeiro-Ministro. A esta declaração se refere o n.º 2 do artigo 227.º do Regimento, quando diz que «finda a apresentação, há um período para pedido de esclarecimento por Deputados dos grupos parla­mentares».

Ora, apreciar o programa do Governo é uma competência de toda a Assembleia da República [artigos 166.º, alínea d), e 195.º, n.º 1, da Constituição], que pode — embora não tenha que — concluir pela rejeição do programa do Governo, através dos votos da maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (artigo 195.º, n.º 4), ou pela aprovação ou não aprovação de um voto ou moção de confiança solicitado pelo Governo (n.os 3 e 4 do artigo 195.º). A Constituição apenas restringe aos grupos parlamentares a faculdade de propor a rejeição do programa (n.º 3 do artigo 195.º). Sendo os pedidos de esclarecimento instrumentais para a apreciação que incumbe a todos os deputados, não tem fundamento material a discriminação feita em favor dos que estão integrados em grupos parlamentares, pelo que o n.º 2 do artigo 227.º do Regimento viola o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição).

2 — Ao restringir aos grupos parlamentares a definição do objecto das perguntas ao Governo, a que este deve responder em reuniões da Assembleia da República para o efeito marcadas, o n.º 2 do artigo 236.º do Regimento impossibilita os deputados que não integram tais grupos de exercerem um direito que lhes é conferido pelo artigo 180.º, n.º 2, conjugado com o artigo 159.º, alínea c), da Constituição. Viola, pois, estas disposições, como melhor demonstra na sua declaração de voto o Conselheiro Ribeiro Mendes.

3 — Não se deve esquecer que a igualdade dos deputados, posta em causa pelas regras regimentais que contestei, é uma consequência necessária do princípio da igualdade do direito de sufrágio activo e passivo (artigos 48.º, n.º 1, 49.º, n.º 1, e 50.º, n.º 1). A democracia exige que os deputados de uns tenham os mesmos direitos que os deputados dos outros. — José de Sousa e Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 154.º, 227.º, n.º 2, e 236.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República, com os seguintes fundamentos:

1 — Entendo que o n.º 3 do artigo 171.º da Constituição, ao permitir que, «se a Assembleia assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade serão votados na especialidade pelas comissões», não pode ser interpretado de forma a consentir que a deliberação nele prevista assuma um carácter genérico, designadamente a natureza de norma regimental.

Com efeito, o que no n.º 3 do artigo 171.º da Lei Fundamental se autoriza é que, casuisticamente, com base num juízo político de oportunidade que só face a cada situação concreta se pode apurar, a Assembleia remeta para as comissões a votação dos textos na especialidade. Isto é, a regra jurídica — que não pode ser confundida com a prática parlamentar — é a de que a votação na especialidade se faça em plenário, muito embora se possa maioritariamente deliberar que tal votação ocorra em comissão.

Ora, o artigo 154.º do Regimento, agora em análise, inverte o sentido da norma constitucional, já que a regra jurídica passa a ser a da votação em comissão, só havendo votação em plenário se a maioria deliberar que haja avocação.

Aliás, a questão em apreço foi exaustivamente discutida durante a 1.ª revisão constitucional, já que o projecto de revisão apresentado pela Aliança Democrática continha uma proposta de alteração para o artigo 171.º da Lei Fundamental inteiramente coincidente com o ora impugnado artigo 154.º do Regimento.

Nessa altura, tal proposta foi expressamente rejeitada, porquanto não foi aceite pelos proponentes um compromisso consistente em se fixar o princípio da votação na especialidade em comissão, em contrapartida de ser atribuído a um certo número de Deputados ou grupos parlamentares o direito potestativo de procederem à avocação pelo plenário [cfr. Diário da Assembleia da República, II Legislatura, 2.ª sessão legislativa, 3.º Suplemento ao n.º 38, de 13 de Janeiro de 1982, pp. 796(70 a 82), e 2.º Suplemento ao n.º 106, de 16 de Junho de 1982, pp. 1998(30 a 32), especialmente as diversas intervenções dos Deputados Vital Moreira, Jorge Miranda, Nunes de Almeida, Almeida Santos, Luís Beiroco e Amândio de Azevedo].

Nesta conformidade, o que o artigo 154.º do Regimento veio a fazer foi introduzir uma regra expressamente rejeitada na revisão constitucional, após um largo debate, o qual se espraia ao longo de numerosas páginas do Diário da Assembleia da República.

De todo o modo, sempre seria de rejeitar a tese segundo a qual se permite que, onde a Constituição prevê uma deliberação que, pela própria natureza das coisas, exige um juízo político diferenciado, seja adoptada uma deliberação de carácter genérico, convertida em norma regimental.

O artigo 154.º do Regimento viola, pois, o n.º 3 do artigo 171.º da Constituição.

2 — O n.º 2 do artigo 227.º do Regimento, ao reservar aos «Deputados dos Grupos Parlamentares» a possibilidade de pedirem esclarecimentos ao Primeiro-Ministro após a apresentação do programa do Governo, viola, no meu entendimento, o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

Na verdade, não se trata aqui de reservar certo poder funcional aos grupos parlamentares, já que a eles não foi conferida a faculdade de, institucionalmente, formularem pedidos de esclarecimento — solução que seria constitucionalmente admissível; o que se trata é de conferir um direito a certos deputados e de privá-lo a outros, ainda quando os primeiros não agem na qualidade de representantes dos respectivos grupos parlamentares. Ora, essa discriminação é manifestamente proibida pela Constituição, como se salienta na declaração de voto do Ex.mo Conselheiro Ribeiro Mendes, que inteiramente acompanho neste ponto.

3 — O artigo 159.º, alínea c), da Constituição afirma que constitui poder dos Deputados «fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos deste ou da Administração Pública e obter resposta em prazo razoável, salvo o disposto na lei em matéria de segredo de Estado».

Por seu turno, o artigo 180.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental determina que «serão marcadas reuniões em que os membros do Governo estarão presentes para responder a perguntas e pedidos de esclarecimento dos Deputados, formulados oralmente ou por escrito, as quais se realizarão com a perio-dicidade mínima fixada no regimento e em datas a estabelecer por acordo com o Governo».

Da conjugação destas duas disposições parece resultar com meridiana clareza o seguinte:

a) constitui poder dos Deputados formular perguntas ao Governo, oralmente ou por escrito;

b) existe uma forma particularmente qualificada de formular perguntas, qual seja a de as formular em sessão pública especialmene destinada para o efeito.

É evidente que, pela própria natureza das coisas, tem de haver um processo regimental adequado para limitar o mínimo de perguntas a formular em sessão pública, isto é, destinadas a obter resposta oral, já que, caso contrário, poderia tornar-se impossível conferir exequibilidade ao preceito constitucional.

Por outro lado, também se afigura relativamente pacífico que, por esse mesmo motivo, só relativamente às perguntas que solicitem uma resposta escrita se aplica a exigência de obtenção dessa resposta «em prazo razoável».

O que não se descortina é por que razão as perguntas a que se refere o artigo 236.º, n.º 2, do Regimento se não enquadram no artigo 159.º, alínea c), da Constituição.

Na verdade, o artigo 180.º, n.º 2, da Lei Fundamental mais não é que um desenvolvimento do artigo 159.º, alínea c), ali se prevendo, como já se afirmou, uma forma especialmente qualificada de exercício de um poder genericamente atribuído neste último preceito.

Para além disso, o artigo 180.º, n.º 2, expressamente se refere a perguntas dos Deputados e não a perguntas dos grupos parlamentares.

Consequentemente, muito embora partilhe a opinião de que os grupos parlamentares constituem um elemento essencial no funcionamento da instituição parlamentar, votei a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 236.º do Regimento, por entender que a posição contrária só apresenta viabilidade interpretativa quando se considere que os poderes dos Deputados constitucionalmente garantidos podem ser mediatizados pela intervenção dos referidos grupos parlamentares, o que se afigura excessivo, por constituir uma ilegítima funcionalização dos Deputados, assim remetidos ao papel de meros executores dos respectivos partidos. — Luís Nunes de Almeida.

Publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Julho de 1991.