TC_19900244 · Tribunal Constitucional

Acórdão 244/90

ACÓRDÃO N.o 244/90

Processo: n.º 158/89.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Mário de Brito.

1 — No Diário da República, II Série, de 21 de Janeiro de 1981, foi publicada a seguinte declaração, datada de 18 de Dezembro de 1980, e assinada pelo Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros:

Para os devidos efeitos se faz público que o Ministro da Justiça, por despacho de 5 de Dezembro de 1980 e nos termos do artigo 10.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, e da Resolução n.º 5/80, de 18 de Janeiro, do Conselho de Ministros restrito, declarou de utilidade pública urgente a expropriação das parcelas de terreno indicadas na zona delimitada na planta anexa, que se destinam à ampliação do campo de tiro de Alcochete, em que foi requerente o Estado-Maior General das Forças Armadas.

Tudo consta do processo arquivado nesta Secretaria-Geral.

A planta respectiva havia sido publicada, por lapso, no Diário da República, II Série, de 20 de Janeiro de 1981, em anexo a outra declaração, também datada de 18 de Dezembro de 1980, conforme consta de rectificação feita no mesmo Diário, II Série, de 12 de Fevereiro de 1981, e dela se vê que a parcela n.º 2, objecto de expropriação, era propriedade de Carlos António Espírito Santo Silva de Melo.

Em 3 de Novembro de 1986, o chefe de gabinete do Estado-Maior General das Forças Armadas dirigiu ao presidente da Relação de Lisboa um ofício, donde consta o seguinte:

Tornando-se agora necessário proceder à constituição de arbitragem em relação aos terrenos identificados na planta anexa à declaração de utilidade pública como «parcela n.º 2», mas só a área constituída em reserva, com 232 ha e pertencente a Carlos António Espírito Santo Silva de Melo, tenho a honra de solicitar a V. Ex.ª se digne indicar, nos termos do artigo 64.º do Decreto-Lei n.º 845/76, quais os árbitros permanentes que irão intervir na fixação da indemnização concernente àquela parcela.

Os árbitros nomeados vieram a fixar o valor da indemnização por acórdão de 13 de Fevereiro de 1987.

O processo foi enviado ao tribunal da comarca de Benavente com ofício do Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas de 26 desse mês, tendo lá dado entrada em 2 de Março.

Em 5 de Março, veio o expropriado invocar perante o juiz da comarca a caducidade do direito de expropriação, face ao n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 845/76, quer na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 154/83, de 12 de Abril, quer na redacção que resultou do Decreto­-Lei n.º 413/83, de 23 de Novembro, por a constituição da arbitragem não ter sido promovida dentro dos prazos ai previstos (um ano e dois anos, respectivamente, sobre a publicação da declaração de utilidade pública). E logo no respectivo requerimento suscitou a inconstitucionalidade dos Decretos-Leis n.os 125/85, de 24 de Abril, e 396/85, de 11 de Outubro, o primeiro alargando para quatro anos o prazo de caducidade relativamente às expropriações cujo fim se integre nos objectivos de política de defesa nacional e o segundo esclarecendo dúvidas relativas à aplicação do primeiro.

E o juiz, por sentença de 10 de Março, decidiu que a declaração de utilidade pública caducou efectivamente em 21 de Janeiro de 1982 (um ano depois da respectiva publicação), nos termos do citado artigo 9.º, n.º 2, na redacção do Decreto-Lei n.º 154/83, com a consequência de a parcela de terreno em questão não poder ser adjudicada à entidade expropriante.

Dessa sentença apelou o Ministério Público para a Relação de Évora e esta, por Acórdão de 1 de Junho de 1988, decidiu o seguinte:

a) que, não fixando o Decreto-Lei n.º 845/76, na sua versão originária, qualquer prazo de caducidade da declaração de utilidade pública, a declaração em causa teria caducado — por força das alterações introduzidas nesse diploma pelos Decretos-Leis n.os 154/83, de 12 de Abril, e 413/83, de 23 de Novembro, e de harmonia com os preceitos dos n.os 1 e 2 do artigo 297.º do Código Civil — em 17 de Abril de 1984 (um ano depois da data de entrada em vigor daquele primeiro Decreto-Lei) e em 17 de Abril de 1985 (dois anos depois da mesma data);

b) que, dado o alargamento do prazo de caducidade operado pelo Decreto-Lei n.º 125/85 para as expropriações cujo fim se integre nos objectivos de política de defesa nacional, e não sendo esse diploma inconstitucional, a declaração em causa só viria a caducar em 17 de Abril de 1987, mas não caducou por entretanto ter sido promovida a constituição da arbitragem.

Interposto recurso de revista pelo expropriado, o Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de 19 de Abril de 1989, da sua 1.ª Secção, confirmou o acórdão recorrido, decidindo para tanto:

a) que o Decreto-Lei n.º 125/85 não está ferido de inconstitu­cionalidade formal, já que obedeceu aos requisitos formais: foi promulgado, foi assinado pelo Presidente da República, foi dada ordem para a sua publicação e foi referendado;

b) que o mesmo Decreto-Lei não viola o n.º 2 do artigo 62.º ou o n.º 1 do artigo 13.º da Constituição.

É desse acórdão que vem o presente recurso, interposto pelo expropriado, com os seguintes fundamentos, constantes das conclusões da sua alegação:

1.º Os Decretos-Leis n.os 125/85 e 396/85 sofrem ambos de inconstitu­cionalidade formal, por não conterem a assinatura de um ministro competente em razão da matéria — o Ministro da Justiça —, o que constitui violação do disposto no artigo 204.º, n.º 3, da Constituição.

2.º O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85 sofre de inconsti­tucio­nalidade material, por conter uma dupla violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

3.º O artigo único do Decreto-Lei n.º 396/85 sofre de inconstitucionalidade material, por conter também uma dupla violação do princípio da igualdade e ainda por ter efeito retroactivo em matéria de restrição de um direito fundamental, o que constitui violação do artigo 18.º, n.º 3, da Constituição.

O representante do Ministério Público junto deste Tribunal, por sua vez, concluiu assim a sua alegação:

1.º As normas constantes dos Decretos-Leis n.os 125/85 e 396/85 são formalmente inconstitucionais por falta de assinatura dos respectivos diplomas pelo Ministro da Justiça, que era um dos ministros competentes em razão da matéria para assinarem esses Decretos-Leis (artigo 204.º, n.º 3, da Constituição);

2.º As mesmas normas, estabelecendo, sem fundamento material bastante, uma diferenciação de tratamento entre expropriações com base na data da respectiva declaração de utilidade pública e no fim visado, violam ainda o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da lei fundamental.

Cumpre decidir.

2 — O Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro (Código das Expropriações), dispunha no artigo 9.º, versão originária, que «a declaração de utilidade pública da expropriação pode resultar de lei, decreto-lei, decreto regulamentar ou de acto administrativo».

A esse artigo veio o Decreto-Lei n.º 154/83, de 12 de Abril, aditar um número (n.º 2), do seguinte teor:

A declaração de utilidade pública caducará se, passado um ano sobre a sua publicação, a entidade expropriante não tiver adquirido os bens por expropriação amigável ou não tiver promovido a constituição da arbitragem, nos termos dos artigos 49.º e seguintes deste diploma.

Na nova redacção dada ao mesmo artigo pelo Decreto-Lei n.º 413/83, de 23 de Novembro, o prazo fixado no seu n.º 2 foi alargado para dois anos.

Não estabelecia, pois, o Código das Expropriações, na sua versão originária, qualquer prazo de caducidade para a declaração de utilidade pública. O Decreto-Lei n.º 154/83 veio, porém, fixar um prazo de caducidade para tal declaração: um ano a contar da publicação da declaração. E o Decreto-Lei n.º 413/83 alargou esse prazo para dois anos.

Tal prazo acabou por ser alargado para quatro anos pelo Decreto-Lei n.º 125/85, de 24 de Abril, para as expropriações «cujo fim se integre nos objectivos de política de defesa nacional». Dispõe, na verdade, o artigo 1.º desse diploma:

O prazo de caducidade previsto no n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada, sucessivamente, pelos Decretos-Leis n.os 154/83, de 12 de Abril, e 413/83, de 23 de Novembro, relativamente às declarações de utilidade pública feitas anteriormente a 23 de Novembro de 1983 das expropriações cujo fim se integre nos objectivos de política de defesa nacional é alargado para quatro anos.

E o Decreto-Lei n.º 396/85, de 11 de Outubro, veio esclarecer o alcance desse preceito, dizendo no seu artigo único:

O disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85, de 24 de Abril, é aplicável a todas as declarações de utilidade pública de expropriações cujo fim se integre nos objectivos de política de defesa nacional, feitas ao abrigo do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, ainda que a entidade expropriante não tenha adquirido os bens por expropriação amigável ou não tenha promovido a constituição da arbitragem, nos termos dos artigos 49.º e seguintes do Código referido, até à data da entrada em vigor daquele diploma.

É a inconstitucionalidade do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85 — e só dessa norma, embora com a interpretação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 396/85 — que está em causa no recurso.

Vejamos então essa questão, começando naturalmente pela alegada inconstitucionalidade formal.

3 — O Decreto-Lei n.º 125/85 foi aprovado em Conselho de Ministros, de acordo com o disposto no artigo 203.º, n.º 1, alínea d), 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa, na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro — Primeira revisão da Constituição; foi assinado pelo Primeiro-Ministro, Mário Soares, e por Rui Manuel Parente Chancerelle de Machete; foi promulgado pelo Presidente da República, Ramalho Eanes (em 12 de Abril de 1985); e foi, finalmente, referendado pelo Primeiro-Ministro.

O Dr. Rui Manuel Parente Chancerelle de Machete era, ao tempo, Vice-Primeiro-Ministro e Ministro da Defesa Nacional, conforme nomeação feita no Decreto do Presidente da República n.º 24/85, de 15 de Fevereiro.

Sendo os decretos-leis assinados pelo Primeiro-Ministro e pelos ministros competentes em razão da matéria, por imperativo do n.º 3 do artigo 204.º da Constituição, justifica-se a assinatura do diploma em causa pelo Dr. Rui Machete, na qualidade de Ministro da Defesa, por as expropriações nele previs­­tas terem por fim a prossecução de «objectivos de política de defesa nacional».

Mas não deveria esse diploma ser assinado também pelo Ministro da Justiça, então o Dr. Mário Ferreira Bastos Raposo (nomeado pelo Decreto do Presidente da República n.º 25/85, de 15 de Fevereiro)?

Segundo o recorrente, a matéria das expropriações por utilidade pública inclui-se na competência do Ministro da Justiça, «como aliás toda a produção legislativa incidente sobre direitos como o de propriedade». De idêntica opinião é o Ministério Público: a matéria em causa — lê-se na sua alegação — «prende-se directamente ao âmbito de actuação do Ministério da Justiça, pela incidência judiciária que dela imediatamente decorre».

Como se sabe, a expropriação por utilidade pública exige sempre a intervenção dos tribunais judiciais. Assim, por exemplo: a) é ao juiz que compete adjudicar a propriedade e posse dos prédios expropriados ao expropriante, tanto no caso de expropriação litigiosa (artigos 58.º e 70.º do Decreto-Lei n.º 845/76, na redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 32/82, de 1 de Fevereiro), como no caso te expropriação amigável (artigo 44.º do mesmo diploma); b) quando a expropriação é litigiosa, o valor da indemnização é fixado por arbitragem, mas da decisão arbitral há recurso para os tribunais (citado Decreto-Lei, artigos 46.º, 59.º e 73.º e seguintes); c) no caso de expropriação amigável, e na falta de acordo dos interessados sem direito a indemnização autónona, quanto à partilha da indemnização, é o juiz que decide sobre o reconhecimento ou verificação dos respectivos direitos, sua graduação e forma de pagamento (artigo 45.º).

Ora, pelo menos naqueles pontos que reclamem a intervenção dos tribunais ou disciplinem essa intervenção, como serão todos aqueles que contendam com o direito de propriedade — e as normas que estabelecem um prazo de caducidade da declaração de utilidade pública, como é a norma em apreciação no presente recurso, constituem elas próprias uma expressão da garantia desse direito —, os diplomas sobre expropriação por utilidade pública devem ser assinados pelo Ministro da Justiça.

Assim é que os Decretos-Leis n.os 154/83 e 413/83 foram assinados, respectivamente, pelo Dr. José Manuel Meneres Sampaio Pimentel e pelo Dr. Rui Manuel Parente Chancerelle de Machete, na qualidade precisamente de Ministros da Justiça (nomeados pelos Decretos do Presidente da República n.os 113-C/81, de 4 de Setembro, e 15/83, de 9 de Junho).

E, se é certo que o Decreto-Lei n.º 845/76 não está assinado pelo Ministro da Justiça de então, isso deve-se ao facto de na altura, de acordo com a redacção originária da Constituição, os decretos-leis aprovados em Conselho de Ministros, como é o caso, serem assinados apenas pelo Primeiro-Ministro (artigo 201.º, n.º 3).

Qual a consequência da falta de assinatura do Ministro da Justiça no diploma em apreciação?

Trata-se de uma inconstitucionalidade formal, por violação do citado preceito do n.º 3 do artigo 204.º da Constituição, como em caso idêntico se decidiu no Acórdão deste Tribunal n.º 55/84, de 12 de Junho (no Diário da Republica, I Série, de 19 de Julho de 1984, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º Vol., pp. 147).

O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85 é, assim, formalmente inconstitucional, por violação desse preceito constitucional.

4 — Seguir-se-ia apreciar a inconstitucionalidade material da norma em questão.

Mas, tendo-se concluído pela sua inconstitucionalidade formal, julga-se dispensável averiguar se ela é também materialmente inconstitucional.

5 — Pelo exposto, julga-se inconstitucional, por violação do n.º 3 do artigo 204.º da Constituição, o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85, de 12 de Abril, e, consequentemente, concede-se provimento ao recurso, ordenando-se que o acórdão recorrido seja reformado em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade.

Lisboa, 4 de Julho de 1990.

Mário de Brito (com a declaração de voto junta)

José de Sousa e Brito

Messias Bento

Fernando Alves Correia

Bravo Serra

José Manuel Cardoso da Costa.

Declaração de voto

O recurso colocava também a questão da inconstitucionalidade material do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85, de 24 de Abril.

Entendi que essa questão devia ser igualmente objecto de apreciação no presente acórdão, embora a tal respeito o Tribunal não fosse obrigado a averiguar mais do que a possível violação do artigo 13.º da Constituição. Foi, com efeito, apenas sob esse ponto de vista que a inconstitucionalidade foi examinada no acórdão recorrido, como resulta, bem claramente, da forma como nele é posta a questão: «E sob o ponto de vista material? Violará o princípio constitucional da igualdade?».

Por isso, o meu projecto de acórdão dizia mais o seguinte:

Como se viu atrás, o Decreto-Lei n.º 845/76, na sua versão originária, não estabelecia qualquer prazo de caducidade para a declaração de utilidade pública. Foi o Decreto-Lei n.º 154/83, de 12 de Abril, que, ao aditar um número ao artigo 9.º daquele Decreto-Lei, veio dispor que tal declaração caducaria se, passado um ano sobre a sua publicação, a entidade expropriante não tivesse adquirido os bens por expropriação amigável ou não tivesse promovido a constituição da arbitragem. Esse prazo veio a ser alargado para dois anos pelo Decreto-Lei n.º 413/83, de 23 de Novembro.

A solução foi assim justificada na seguinte passagem do preâmbulo daquele Decreto-Lei n.º 154/83:

Por outro lado, sendo a expropriação por utilidade pública uma privação forçada do direito de propriedade, torna-se aconselhável […] estabelecer um prazo para que a entidade expropriante promova a expropriação amigável ou o início da tramitação do processo litigioso, de modo a limitar os efeitos negativos provocados ao titular dos bens expropriados pelo protelamento do início de tais actos.

É, pois, o interesse dos expropriados, e unicamente esse interesse, que está na base da fixação do prazo de caducidade da declaração de utilidade pública.

Esse prazo não pode, assim, ficar dependente do fim que se tenha em vista com a expropriação: — quer o fim da expropriação seja um ou outro, sempre se justificará que ao cabo de certo prazo — sempre o mesmo — a declaração de utilidade pública caduque. Exige-o o interesse do expropriado, que não pode aguardar indefinidamente a expropriação amigável ou o início do processo litigioso.

Em conclusão: não tem fundamento bastante a distinção, feita pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85, consoante o fim da expropriação se integre ou não «nos objectivos de política de defesa nacional».

E, se não tem fundamento bastante tal norma quando fixa em quatro anos o prazo de caducidade das declarações de utilidade pública das expropriações cujo fim se integre nesses objectivos, menos se justifica ainda que o prazo nela fixado valha apenas para as declarações «feitas anteriormente a 23 de Novembro de 1983». Tal distinção, assente na data da declaração de utilidade pública, poderá mesmo considerar-se totalmente arbitrária.

Como sublinha o representante do Ministério Público junto deste Tribunal, as exigências de «defesa nacional», como as exigências de «segurança» ou outras de gravidade idêntica, podem fundar o carácter «urgentíssimo» da expropriação, nos termos do artigo 46.º, n.º 4, do Código, mas isso «indicia que as expropriações com fim de defesa nacional se devem caracterizar por especial celeridade, e não por morosidade acrescida».

Em resumo: julgaria inconstitucional o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 125/85 também por violação do artigo 13.º da Constituição. — Mário de Brito.

Publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Janeiro de 1991.