183/89 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 234/90

ACÓRDÃO N.º 234/90

Processo n.º 183/89

1ª Secção

Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

1. No processo n.º 236/1961 do Tribunal do Trabalho de Braga, respeitante a um acidente de trabalho ocorrido em 14 de Novembro de 1960 de que foi vítima A., veio este último requerer, em 25 de Abril de 1989, a remição da pensão paga pela Companhia de Seguros Aliança Seguradora, atendendo a que recebera no ano de 1988 uma pensão total de 871$00, incluindo subsídio de Natal, "o que nada representa" (a fls. 49). Tal pensão havia sido fixada por acordo entre o sinistrado e a Companhia de Seguros A Mutual do Norte, homologada por sentença de 30 de Outubro de 1961.

2. Dada vista ao Ministério Público, veio este declarar que nada tinha a opor ao pedido de remição da pensão formulado pelo sinistrado.

Por despacho de fls. 50 v.º a 51 v.º, foi autorizada a remição da pensão.

Nesse despacho, o senhor Juiz do Tribunal da Trabalho de Braga entendeu que o cálculo do capital de remição deveria ser efectuado com base na taxa de 13,831, constante da tabela I anexa à Portaria n.º 632/71, de 19 de Novembro, relativa à idade atendível do autor (59 anos), recusando a aplicação do factor constante da tabela I anexa á Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, em virtude da inconstitucionalidade desta última.

A recusa de aplicação é fundamentada do seguinte modo:

"É que a al. b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, viola claramente os arts. 55.º, al. d), e 57.º, n.º 2, al. a) da Constituição [versão de 1982], quando determina que as novas tabelas que aprova se apliquem ao "cálculo... do valor do capital de remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da publicação dessa Portaria", porquanto tal norma respeita inequivocamente a legislação do trabalho – cfr. Art.º. 2.º, n.º 1, al. b) da Lei n.º 16/79, de 26.5 – reduzindo, acentuadamente, o direito dos trabalhadores – sinistrados à reparação dos danos emergentes dos acidentes que os incapacitaram, quando as suas pensões anuais e vitalícias sejam remíveis, uma vez que opera uma redução gravosa nos quantitativos do capital de remição das pensões, sem que tenha sido dada oportunidade às comissões de trabalhadores e às associações sindicais de participarem na elaboração de tal Portaria." (a fls. 50 v.º - 51).

Neste mesmo despacho, o juiz recorrido afirma que a consulta às associações sindicais era tanto mais necessária, quanto bastaria confrontar as taxas das tabelas das portarias de 1971 e de 1985 para verificar que esta última só beneficiava, e de forma reduzida, os sinistrados com idade igual ou superior a 77 anos, sendo sabido que a esmagadora maioria dos acidentes de trabalho ocorre entre os 18 e os 40 anos de idade. Acrescia que não podia "deixar de causar a maior estranheza" que a tabela de 1985 conti­vesse taxas inferiores à tabela aprovada para os sinistros ocorridos até ao final do ano de 1936, para os sinistrados com idades compreendidas entre os 10 e os 45 anos, o que significava que "a tabela de há 50 anos era mais favorável para os sinistrados do que a actual!"

No caso concreto do requerente, a aplicação da Portaria de 1985 acarretar-lhe-ia um prejuízo de apenas 1 577$00 na remição, em confronto com o cálculo efectuado com base na Portaria de 1971. Todavia, no caso de um sinistrado com 20 anos e com direito à pensão anual e vitalícia de 48 000$00, o prejuízo na respectiva remição elevar-se-ia a 368 357$00, em virtude do factor a aplicar segundo a tabela de 1971 ser de 24,981, ao passo que o factor a aplicar na Portaria de 1985 seria o de 16,903.

Reafirmando a tese de que tal portaria de 1985 seria inconstitucional por falta de audição das organizações representativas dos trabalhadores, invoca-se o estudo de Vitor Ribeiro sobre esse diploma e outros respeitantes a acidentes de trabalho para criticar as soluções aí adoptadas, afirmando-se que a Secretaria de Estado do Tesouro teria estado "realmente mais vocacionada e empenhada nos bons resultados de exploração das empresas seguradoras do que na protecção das vítimas dos acidentes de trabalho."

3. Deste despacho interpôs recurso o Agente do Ministério Público junto do Tribunal de Trabalho de Braga, ao abrigo dos arts. 280.º, n.º 1, alínea a) e n.º 2 da Constituição e art. 70.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o qual foi admitido a fls. 53.

Subiram os autos ao Tribunal Constitucional, apenas tendo apresentado alegações o Senhor Procurador -Geral Adjunto neste Tribunal, com as seguintes conclusões:

"1.º. A norma constante da alínea b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, versando sobre matéria de legislação do trabalho (artigo 2.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio), foi editada sem a participação das organizações representativas dos trabalhadores e é, por isso, inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição;

2.º. Tal norma é ainda materialmente inconstitucional, na medida em que reduz o direito dos trabalhadores com menos de 77 anos de idade à protecção contra a diminuição da capacidade para o trabalho, através da degradação do capital de remição, assim violando o princípio da proibição de retrocesso social, decorrente do princípio da democracia económica e social." (a fls. 67-68)

5. Ocorreu entretanto mudança de relator, em virtude da recomposição do Tribunal Constitucional em 1989.

Foram corridos os vistos legais.

II

6. Importa conhecer do objecto do recurso, por não haver circunstâncias que a tal obstem.

A matéria de acidentes de trabalho regula-se ainda hoje no essencial pela Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965 e Decreto n.º 360/71, de 23 de Novembro.

Em matéria de remição de pensões, dispõe a Base XXXIX da Lei n.º 2127:

"Salvo tratando-se de doenças profissionais, serão obrigatoriamente remidas as pensões de reduzido montante, e poderá ser autorizada a remição quando deva considerar-se economicamente mais útil o emprego judicioso do capital".

Esta lei de bases foi regulamentada pelo Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, constando a matéria de remição de pensões dos arts. 64.º a 67.º desse diploma. A redacção em vigor dos artigos 64.º e 65.º foi introduzida pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro e artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 466/85, de 5 de Novembro, respectivamente.

Dispõe o artigo 64.º do Decreto n.º 760/71, na redacção em vigor desde 1979:

"1. Serão obrigatoriamente remidas as pensões devidas a sinistrados e ascendentes que, cumulativamente, correspondam a desvalorizações não superiores a 10% e não excedam o valor da pensão calculada com base numa desvalorização de 10% sobre o salário mínimo nacional.

2. Poderão ser, a requerimento dos pensionistas ou das entidades responsáveis e com autorização do tribunal competente, remidas as pensões devidas a sinistrados e ascendentes que, cumulativamente, correspondam a desvalorizações superiores a 10% e inferiores a 20% e não excedam o valor da pensão calculada com base numa desvalorização de 20% sobre o salário mínimo nacional e desde que haja uma comprovada aplicação útil do capital de remição.

3. Não são remíveis as pensões devidas a incapazes ou a afectados de doenças profissionais, bem como as fixadas ao abrigo do artigo 48.º, enquanto não for dada alta definitiva.

4. As remições previstas no n.º 2 podem incidir apenas sobre parte da pensão, se assim for justificadamente requerido pelos interessados ou entre eles acordado.

5. Pode ser autorizado o pagamento em prestações da parte do capital a receber pelo pensionista, havendo acordo das partes e garantia do respectivo pagamento integral, pela forma que o juiz determinar".

Por seu turno, o art. 65.º do Decreto n.º 360/71, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 466/85, estabelece:

"1. - O capital da remição de uma pensão será igual a 95% do valor correspondente ao montante da respectiva provisão matemática, calculada de acordo com as tabelas em vigor para o cálculo das provisões matemáticas das empresas de seguros.

2- No cálculo da provisão matemática para os efeitos do disposto no número anterior não serão, no caso de a pensão ser da responsabilidade de empresas de seguros, consideradas as alterações verificadas em pensões fixadas anteriormente a 1 de Outubro de 1979, em consequência da aplicação da redacção dada ao artigo 50.º do presente decreto pelo Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, nem tão-pouco a atribuição de prestações suplementares pagáveis no mês de Dezembro de cada ano."

De harmonia com o art. 5.º do Decreto-Lei n.º 466/85, de 5 de Novembro, a nova redacção do art. 65.º do Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto só passou a ser aplicável "às remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da publicação do presente diploma", ou seja, a partir de 1 de Dezembro de 1985.

7. Especificamente no que toca à remição de pensões por acidentes de trabalho e atendendo ao teor da decisão recorrida, importa analisar brevemente a sucessão de leis no tempo, no que toca ao art. 65.º do Decreto n.º 360/71 e ao modo como têm sido calculadas as provisões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho.

Na redacção primitiva do art. 65.º do Decreto n.º 360/71, o capital da remição seria "igual a 95 por cento do valor actual da pensão vitalícia remida, destinando-se 90 por cento ao pensionista e 5 por cento ao Fundo de Garantia e Actualização de Pensões" (n.º 1). E o n.º 2 esclarecia que " (p)ara efeito do disposto no número anterior, o valor actual da pensão vitalícia remida será calculado de harmonia com as bases oficialmente adoptadas para a determinação das reservas matemáticas das sociedades de seguros".

O Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, suprimiu o n.º 2 da redacção primitiva da disposição e alterou a redacção da parte subsistente nos termos seguintes:

"O capital de remição será igual a 95% do valor actual da pensão vitalícia remível".

Confrontando a redacção introduzida em 1979 com a alteração de 1985 acima transcrita, resulta claro que o legislador pretende com o Decreto-Lei n.º 466/85 voltar a deixar expresso que o capital de remição será sempre calculado de acordo com as tabelas constantes das portarias respeitantes ao cálculo de provisões matemáticas das empresas de seguros (Portaria n.º 632/71, de 19 de Novembro, substituída pela Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro). Mas a supressão do n.º 2 do primitivo art. 65.º do Decreto n.º 360/71, em 1979, não visou qualquer alteração substancial do regime de cálculo da forma de remição das pensões por acidentes de trabalho, como esclarece Vítor Ribeiro:

"Acabava, portanto, a forçada contribuição de 5% para o Fundo de Garantia e deixava de se fazer qualquer referência à utilização das reservas matemáticas como instrumento de cálculo do capital de remição.

Omissão que, contudo, nenhum embaraço causou, já que, conforme se disse, a própria Portaria n.º 632/71 expressamente determinava também aquela utilização.

E, assim, além da referida abolição do desconto de 5% para o Fundo de Garantia, o que já não era pouco, tudo o mais continuava como dantes" (Remição de Pensões, in Cadernos da Revista do MinistÉrio Público n.º 1, Acidentes de Trabalho, págs. 96-97).

8. Por outro lado, em 1971 a Portaria n.º 632/71, de 19 de Novembro, aprovou as novas tabelas de taxas para o cálculo de reservas matemáticas das pensões de acidentes de trabalho e doenças profissionais, esclare­cendo o próprio preâmbulo do diploma que "as referidas tabelas são também aplicáveis para o cálculo do valor actual das pensões para efeito de remição nos termos legais". Nesse mesmo preâmbulo refere-se ainda que foi utilizada "a tábua de mortalidade PF 1946-49. Adoptada a taxa de juro técnica de 3,5 por cento e tomada em consideração a carga de gerência de 4 por cento".

Na tabela I anexa à Portaria n.º 632/71 aplicável a "pensionistas de ambos os sexos (exceptuados os casos das tabelas seguintes) "as taxas oscilam entre 26,451, para a idade de 10 anos, e a taxa de 0,814 para a idade de 104 anos. Na aplicação desta tabela (e das restantes anexas à Portaria), o diploma esclarece que se toma "a idade correspondente ao aniversário mais próximo da data a que se referem os cálculos" (observação a)).

A Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro veio substituir a Portaria n.º 632/71, de 19 de Novembro, por se considerar que as provisões matemáticas do ramo "aciden­tes de trabalho" eram calculadas em função de tábuas de mortalidade e de taxas de juro técnicas "manifestamente desadequadas". Passaram então a ser utilizadas a tábua de mortalidade PF 1960-64, a taxa de juro técnica de 6% e a carga de gerência de 4% (n.º2). Na tabela I, as taxas oscilam entre 17,296 para os dez anos de idade e 0,888 para os 105 anos de idade. Tais tabelas são aplicáveis " (a)o cálculo das provisões matemáticas correspondentes as pensões fixadas, quer a partir da data da entrada em vigor da presente portaria, quer anteriormente;" (n.º 3, alínea a)) e " (a)o cálculo, nos termos legais em vigor do valor do capital de remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data de publicação da presente portaria". (n.º 3, alínea b) da Portaria n.º 760/85).

Vítor Ribeiro, anotando a Portaria n.º 760/85, exprime-se deste modo sobre o sentido da inovação introduzida na matéria de remição de pensões por acidentes de trabalho:

"Como já acima dissemos, põe em vigor novas tabelas de cálculo das provisões matemáticas para garantia das pensões por acidentes de trabalho, em substituição das aprovadas pela Portaria n.º 632/71, de 23-11.

Segundo se diz no preâmbulo, "por estas se encontrarem manifestamente desajustadas". Propósito que, num primeiro impulso, nos regozijou.

De facto, as que estavam em vigor assentavam em tábuas de mortalidade de 1946-49 e toda a gente sabe que os índices de longevidade são hoje, felizmente, bem mais elevados que os daquela Época. (...)

É que não se limitou o autor da Portaria a permitir-lhes [às seguradoras] no futuro a constituição de reservas matemáticas acentuadamente mais baixas. Liberta-lhes, do mesmo passo, uma significativa fatia das provisões matemáticas que já anteriormente mantinham afectadas (...)

Mas isto que acabamos de descrever não teria em si mesmo mal nenhum, não fora a afrontosa estatuição da alínea c) do n.º 3 da Portaria que manda aplicar as tais novas e minguadas tabelas ao cálculo de todas as remições por acidente de trabalho, a partir de 1-11-85.

Mesmo para quem já tenha a sensibilidade à prova de todos os ardis, é arrepiante presenciar espectáculo tão indecoroso como este autêntico afundar de mão no bolso dos nossos desafortunados sinistrados do trabalho" (estudo cit., ob. cit., págs. 88-89).

A "iniquidade" da Portaria é demonstrada pelo seguinte exemplo dado por Vítor Ribeiro:

"Assim, se imaginarmos uma companhia de seguros com 1 000 pensionistas de 30 anos de idade, com pensões anuais de 20 000$00 cada um, essa companhia será restituída por força dessa Portaria à plena disponibilidade de valores da ordem dos 140 mil contos até aí comprometidos em provisões matemáticas.

Pelo contrário, para nossa vergonha, se qualquer desses sinistrados de 30 anos quiser (ou for obrigado a) remir a respectiva pensão, em vez dos cerca de 460 contos que recebia até 1-11-85, receberá, depois dessa data, apenas cerca de 320 contos. Portanto, menos 140 contos!!" (estudo cit., ob. cit. pág. 90).

9. É indiscutível, assim, que a Portaria n.º 760/85 tem como finalidade não só estatuir sobre as provisões ou reservas matemáticas – importâncias ou conjuntos de valores de que as empresas seguradoras que exploram o ramo de "acidentes de trabalho" devem dispor para poderem fazer face no futuro as obrigações assumidas de pagamento das pensões ou do capital de remição daquelas – mas estabelecer igualmente o modo de cálculo do capital das remições obrigatórias ou autorizadas para cada um dos sinistrados de acidente de trabalho, independentemente de a responsabilidade da entidade patronal ter sido ou não transferida para uma empresa seguradora.

Impõe-se, por isso, averiguar se tal portaria (o seu n.º 3 b)) constitui ou não legislação do trabalho, para efeitos do disposto nos arts. 55.º, alínea d) e 57.º, n.º 2, alínea a) da Constituição (versão de 1982) (a que correspondem os arts. 54.º, n.º 5, alínea d) e 56.º, n.º 2, alínea a) da Constituição, na versão de 1989), uma vez que não consta do preâmbulo do diploma que as comissões de trabalhadores e associações sindicais hajam participado na sua elaboração, devendo presumir-se que não se verificou a audição dessas organizações, conforme tem sido acentuado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (vejam-se, por todos, os acórdãos n.ºs 451/87 e 15/88, publicados no Diário da República, I Série, n.ºs 286, de 14 de Dezembro de 1987 e n.º 28, de 3 de Fevereiro de 1988, respectivamente).

A Constituição impõe ao legislador que ouça os organismos representativos dos trabalhadores quando esteja em curso um processo de elaboração da legislação de trabalho. Tal dever de audição constitui o instrumento que garante o direito de participação desses organismos na referida elaboração da legislação do trabalho.

No plano da lei ordinária, a Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, desenvolve as normas constitucionais sobre participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho. O artigo 2.º desta lei contém uma enumeração meramente exemplificativa do que constitui legislação de trabalho, onde se inclui a matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais:

"1. - Entende-se por legislação de trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente:

h) Acidentes de trabalho e doenças profissionais."

Parece indiscutível que os diplomas legais respeitantes a acidentes de trabalho e doenças profissionais, matéria de segurança social dos trabalhadores, constituem legislação de trabalho, para efeitos de aplicação das referidas normas constitucionais, ainda que a Lei n.º 16/79 nada dissesse sobre a matéria. Bastará pensar na origem histórica da legislação de defesa dos trabalhadores contra os riscos de acidente de trabalho e de doenças profissionais para compreender que essa legislação visou colmatar desde o final do século passado uma situação de inferioridade dos trabalhadores por conta de outrem afectados por acidente e incapazes de obter o seu sustento e dos membros do seu agregado familiar, integrando o estatuto normativo do contrato de trabalho dependente (vejam-se A. Brun e Henri Galland, Droit du Travail, 2.ª ed., 1.º vol. Paris, 1978, págs. 14 e segs; A. Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, I, 6.ª ed., 1987, págs. 23 e segs., 44 e segs. G. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 2ª ed., Coimbra, 1984, pags. 300-30l). É no mesmo sentido se poderia invocar a jurisprudência do próprio Tribunal Constitucional (vejam-se os acórdãos n.ºs 31/84, 451/87 e 15/88, os dois últimos já atrás citado e o primeiro in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º vol. págs. 123 e segs.).

A circunstância de o diploma em causa ser uma portaria, diploma infra-legislativo, não constitui obstáculo a que se considere abrangido na noção de "legislação do trabalho", como é sustentado por Gomes Canotilho e Vital Moreira e por Barros Moura.

Têm-se por inteiramente pertinentes as seguintes considerações constantes das doutas alegações da entidade recorrente:

“ (...) Contra isto poderá dizer-se, porém, que o termo "legislação" é susceptível de uma interpretação lata, sinónima de "normação", e abarcando actos legislativos e regulamentos, e, por outro lado, que a Lei n.º 16/79 regula também a participação das organizações dos trabalhadores na elaboração de diplomas dos governos regionais e estes nunca tiveram competência legislativa mas apenas regulamentar (…).

Afigura-se-nos que, mais do que a forma externa dos actos, há que dar relevância ao seu conteúdo substancial e sobretudo à sua natureza inovatória. É compreensível que não se exija a participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração de meros regulamentos de execução ou complementares, que se limitam a pormenorizar e desenvolver opções já tomadas nos actos legislativos que os precedem, actos estes que já contaram com aquela participação.

Distinta é, porém, a situação quando a lei a regulamentar pouco mais é do que uma fórmula vazia, cujo conteúdo vai ser preenchido pelo acto regulamentar. É essa, a nosso ver, a situação em presença.

A norma que mandar atender, para o cálculo do capital de remição, às tabelas relativas às provisões matemáticas das empresas de seguros, em si mesma considerada nada adianta quanto à qualificação desse direito dos trabalhadores. O que dá conteúdo, expressão e substância a essa fórmula é o coeficiente indicado nas tabelas" (a fls. 64-65).

Na linha de idêntica solução pronunciava-se, embora dubitativamente, desde 1986 Vítor Ribeiro (estudo cit., ob. cit., pág. 91).

Conclui-se, assim, no sentido de que a alínea b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro é inconstitucional, do ponto de vista formal, por ter sido editada sem a participação das organizações de trabalhadores,

10. A entidade recorrente sustenta ainda que a norma em causa seria materialmente inconstitucional, por violar o princípio da proibição do retrocesso social, decorrente do princípio da democracia económica e social aceite pela Constituição portuguesa.

Julga-se, porém, que sempre será inútil no caso sub judicio inquirir sobre a verificação do invocado vício de inconstitucionalidade material, atendendo ao resultado a que acima se chegou quanto à inconstitucionalidade formal da norma impugnada.

III

11. Termos em que se decide julgar inconstitucional a norma constante da alínea b), do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, apenas por violação ao disposto nos arts. 55.º, alínea d) e 57.º, n.º 2, alínea a) da Constituição, na versão resultante da primeira revisão constitucional, e, por isso, improcedente o recurso, confirmando-se assim a decisão impugnada.

Lisboa, 3 de Julho de 1990

Armindo Ribeiro Mendes

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Antero Alves Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves (vencida, nos termos da declaração de voto junta).

José Manuel Cardoso da Costa (nos termos da declaração anexa).

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencida. A Constituição reconhece o direito de participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração da "legislação do traba­lho" (artigo 54.º, n.º 5, alínea d) e artigo 56.º, n.º 2, alínea a), correspondentes, respectivamente, aos artigos 55.º, alínea d) e 57.º, n.º2, alínea a) do texto resultante da revisão consti­tucional de 1982).

Questão é saber qual a dimensão assinalada à expressão "legislação do trabalho": com ela pretende a Constituição referir apenas os actos legislativos – leis, decretos-leis, decretos legislativos regionais (artigo 115.º, n.º5) – ou vai mais longe, abrangendo, ainda, os actos regulamentares?

Do meu ponto de vista, a expressão "legislação do trabalho" não comporta esta dimensão "extensiva".

Desde logo, pelos fundamentos do direito de participação dos trabalhadores no plano da legiferação, e atenta a especial caracterização da função legislativa. De outro lado, pelo posicionamento relativo dos regulamentos na estrutura hierárquico-normativa e a sua particular orientação ao princípio da legalidade. Finalmente, pela diferente feição procedimental da actividade legislativa em relação à actividade da Administração.

O direito constitucional de as comissões de trabalhadores e as associações sindicais participarem na elaboração da legislação do trabalho tem um sentido e um alcance: assegurar, no momento da decisão política, uma intervenção efectiva dos trabalhadores, de tal modo que as suas opiniões, informações e críticas estejam em tempo de conformar o sentido da legislação.

A participação dirige-se à função legislativa do Estado, materialmente caracterizada pela definição primária de situações, "a interpretação dos fins e a escolha dos meios". (Jorge Miranda), à qual corresponde uma liberdade apenas sujeita à Constituição e de cujo resultado (actos legislativos) deriva uma cadeia de vinculações (regulamentos, actos administrativos).

Como acto de definição primeira das situações jurídico-laborais, o acto legislativo inclui, no seu procedimento, e por imposição constitucional, a participação dos trabalhadores. E com isso, o acto legislativo logra obter um maior grau de "legitimação social".

Mas o sentido da participação na actividade legislativa, como actividade nuclear da decisão política (à qual se liga o princípio da tipicidade dos actos legislativos") já não se encontra na actividade regulamentar.

Os regulamentos são actos da função administrativa, participam da natureza subordinada desta mesma função. A produção de regulamentos insere-se numa lógica de legalidade necessária: tem lugar apenas no espaço permitido pela lei (precedência da lei) e com subordinação à lei (prevalência da lei). Como diz Jorge Miranda, "o regulamento não vale autonomamente, tem de possuir um título, tem de assentar em normas jurídicas, tem de corresponder a um poder constitucional ou legalmente definido".

Assim, não só o momento da elaboração da legislação é o momento adequado para a conformação da decisão política como a actividade regulamentar derivada há-de garantir as opções ali plasmadas, em virtude do princípio da legalidade.

A necessária conformidade legal-constitucional dos regulamentos acautela os direitos dos trabalhadores definidos, com primariedade, pela lei. A protecção da participação decalca-se, aqui, na realização do princípio da legalidade, na protecção da regularidade da ordem jurídica.

Poderá argumentar-se (como se argumenta) que, no caso dos autos, o regulamento (portaria) "inova" em relação à lei ou que a lei remete para regulamento a definição de matéria essencial do trabalho. Mas, então, o plano da discussão deslocar-se-ia das estruturas subjectivas (artigos 54.º, n.º 5, alínea d) e 56.º, n.º 2, alínea a), da C.R.P.) para as estruturas normativas (artigo 115.º, C.R.P.). A questão da constitucionalidade teria, aí, um diferente enfoque, aferir-se-ia por um outro "lugar" da Constituição.

Outros fundamentos se podem avançar para a posição aqui assumida.

Admitir a participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração dos regulamentos é admitir a possibilidade de uma dupla participação: (a) participação necessária no processo de legislação (1.º momento); (b) participação na produção da actividade normativa derivada (2.º momento).

A possibilidade de uma dupla participação não tem um sentido útil na perspectiva da protecção dos trabalhadores e nada acrescenta ao fim visado pelos preceitos constitucionais em causa. E é, de seu lado, pouco compatível com a feição procedimental da actividade da Administração que, devendo ser eficaz, requer procedimentos céleres e simplificados.

Como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, "três princípios delimitam o alcance do direito de participação: (a) possibilidade de influência real na definição do conteúdo da legislação do trabalho; (b) conformação do procedimento legislativo, de modo a nele fazer integrar a intervenção formal das organizações dos trabalhadores; (c) publicidade adequada do processo de participação, de modo a permitir o seu controlo" (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 2.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1985, pág. 300).

Nenhum destes princípios se me afigura compaginável com a natureza da actividade da Administração em que, afinal, se insere a produção regulamentar.

Maria da Assunção Esteves

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Acompanho, no essencial, as considerações desenvolvidas pela Exma. Conselheira Assunção Esteves na sua declaração de voto, e a conclusão de princípio a que nela chega. Sobra-me todavia alguma dúvida quanto a saber se daí há-de realmente excluir-se in limine, e de modo radical, a possibilidade de considerar um qualquer regulamento como "legislação do trabalho" (para os efeitos aqui em causa), ou se tal possibili­dade não deverá, apesar de tudo, deixar-se aberta para algum ou alguns casos (decerto contados e "excepcionais") de diplomas secundários que acabem por revestir-se de um conteúdo normativo afinal "equiparável" (na sua natureza e no seu alcance ou efeito "prático) ao de uma norma "legal".

Seja como for, e mesmo deixando este ponto em aberto, o que não creio é que na hipótese dos autos se esteja, de todo o modo, perante um desses casos. E entendo que se não está, porque, desde logo, a norma da alínea b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, ao determinar que as tabelas por ela aprovadas se apliquem ao cálculo do capital de remição das pensões por acidentes de trabalho, nada "inovou", relativamente à regra ou princípio do direito português (então e agora vigente) segundo o qual o valor do capital de remição das ditas pensões é apurado com base nas tabelas em vigor para o cálculo das reservas ou provisões matemáticas das empresas de seguros: efectivamente, se tal regra deixou de figurar expressamente na versão dada ao art. 65.º do Decreto n.º 360/71 pelo Decreto-Lei n.º 459/79 – como antes figurava, e voltou a figurar com o Decreto-Lei n.º 466/85 –, a verdade é que continuou, nesse meio tempo, a valer, como decorre do que se diz no acórdão. Mas com esta razão converge uma outra, que é a do carácter eminentemente técnico das tabelas em causa, e o facto de elas nem sequer se destinarem só, ou pelo menos em primeira linha, ao cálculo do capital de remição das pensões, mas também, e antes de mais, ao cálculo das reservas ou provisões das empresas de seguros (o que vale por dizer, não merecerem a qualificação "primária" de normas de direito laboral). Ora, sendo assim, não vejo que, por outro lado, tenha justificação a audição prévia dos organismos representativos dos trabalhadores de toda a vez que seja aprovada uma nova dessas tabelas, com a sua consequente aplicação ao cálculo do capital de remição das pensões (como na hipótese dos autos). A audição prévia compreender-se-á, sim, quanto a emissão do preceito legal que estabeleça a regra ou o princípio segundo o qual se utilizarão, no cálculo daquele valor de remição, as tabelas de cálculo das provisões matemáticas das empresas seguradoras.

Pelas razões expostas, não votei, pois, a decisão.

2. Entretanto, não tendo votado a inconstitucionalidade da norma em apreço por violação dos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição (redacção de 1982), devo acrescentar que tão pouco (ou muito menos) a votaria por violação do alegado princípio da proibição do retrocesso social.

A tal respeito – e muito brevemente – direi que desde logo é altamente problemático que possa (ou deva) extrair-se da Constituição um tal princípio, enquanto critério "limitador" da actividade legislativa – um princípio, de resto, sempre passível de grande (e, porventura, ineliminável) "ambiguidade", e revestindo-se da maior dificuldade de aplicação nas situações concretas (a começar no plano dos limites funcionais do controlo de constitucionalidade). E a isso acrescentarei só que justamente tal "ambiguidade", e dificuldade de aplicação, se revelaria de maneira clara no caso dos autos – já que, para se emitir sem mais um juízo negativo (do ponto de vista dos interesses imediatos dos pensionistas) sobre as tabelas aprovadas pela Portaria n.º 760/85 em comparação com as tabelas anteriores correspondentes (um juízo como aqueles de que se dá conta no Acórdão), é preciso deixar entre parênteses a alteração ocorrida na taxa de juro (a qual é, obviamente, um elemento essencial na construção das tabelas em causa): de facto, como se sabe, o valor capital de um rendimento fixo varia, coeteris paribus, em razão inversa da variação da taxa de juro (legal, corrente ou outra) que haja de tornar-se como referência.

José Manuel Cardoso da Costa