TC_19900221 · Tribunal Constitucional

Acórdão 221/90

ACÓRDÃO N.o 221/90

Processo: n.º 595/88.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Alves Correia.

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1 — A., Comissário da PSP, e outros, interpuseram, em 22 de Novembro de 1983, na Auditoria Administrativa de Lisboa, recurso contencioso de anulação, com pedido cível de indemnização, do despacho do Governador Civil de Lisboa, de 7 de Novembro de 1983, que proibiu o funcionamento das assembleias de voto destinadas à constituição da «Associação Sindical dos Profissionais da PSP» e determinou a este corpo policial a adopção das «medidas adequadas».

Por sentença de 31 de Outubro de 1988, o M.mo Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa — instância jurisdicional para a qual transitou o processo após a extinção da Auditoria Administrativa de Lisboa — anulou, com fundamento em violação de lei, o mencionado despacho que proibiu a «Assembleia Constituinte da Associação Sindical dos Profissionais da PSP».

Para chegar a este resultado, aquele Magistrado Judicial recusou, com fundamento em inconstitucionalidade — mais concretamente, por violação dos artigos 270.º e 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental —, a aplicação da norma constante do n.º 2 do artigo 69.º da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro, na parte em que, remetendo para o artigo 31.º da mesma Lei, restringe o exercício dos direitos sindicais, de reunião e de associação dos profissionais da Polícia de Segurança Pública, supondo-os «agentes militarizados».

2 — Daquele aresto interpôs o Representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, obrigatoriamente, o presente recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos das disposições constitucionais e legais aplicáveis.

3 — Nas suas alegações produzidas neste Tribunal, o Ex.mo Procurador­-Geral Adjunto conclui do seguinte modo:

1.º A norma constante do n.º 2 do artigo 69.º da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro, na parte em que torna transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública a restrição aos direitos sindicais imposta nos n.os 4 e 6 do artigo 31.º da mesma Lei, é materialmente inconstitucional, por violação dos artigos 270.º, 18.º, n.º 2, e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, já que:

a) a Constituição só permite restrições ao exercício do direito de associação, designadamente sindical, aos «agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo», categoria em que não cabem nem os funcionários administrativos, nem os próprios agentes de polícia da PSP;

b) admitindo — sem conceder — que estes últimos pudessem ser considerados «agentes militarizados», e sendo certo que lhes convém o estatuto de trabalhadores da Administração Pública, a proibição absoluta da constituição de sindicato mostra-se desproporcionada, pois vai para além da «estrita medida das exigências das suas próprias funções»;

2.º Deve ser confirmada a sentença recorrida, na parte impugnada.

4 — Por sua vez, os ora recorridos Comissário Santinhos e outros pronun­ciam-se pela inconstitucionalidade da norma questionada e, con­sequentemente, pela confirmação da sentença recorrida, nos seguintes termos:

— A PSP tem uma natureza de carácter inequívoca e fundamentalmente civilista. O seu pessoal goza dos direitos e está sujeito aos deveres previstos na lei geral para os demais funcionários e agentes da Administração Pública (artigo 4.º, n.º 2, do Estatuto da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 151/85, de 9 de Maio);

— A norma do artigo 29.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro, é uma norma que há vários anos viu expirar os prazos que ela própria se impôs, no sentido de, por alguma forma, dar transitória cobertura ao pessoal da PSP, com a regulamentação própria dos militares;

— O artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82 não tem cobertura constitucional nos artigos 18.º, n.º 2, e 270.º da Lei Fundamental em que se apoia para restringir e muito menos proibir a liberdade sindical no seio da PSP.

5 — Corridos os vistos legais e cumprindo decidir, importa começar por delimitar o objecto do presente recurso.

O despacho do Governo Civil de Lisboa anulado pela sentença recorrida teve como finalidade impedir a realização da «Assembleia Constituinte da Associa­ção Sindical dos Profissionais da PSP». Está, assim, em causa nos presentes autos apenas o exercício do direito de constituir sindicatos e não o exercício dos direitos gerais de reunião e de associação. O mesmo é dizer que só é questionado, in casu, o exercício dos direitos de reunião e de associação enquanto instrumento do exercício do direito de constituição de sin­dicatos.

Daí que se deva entender — como bem salienta o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto — que o objecto do presente recurso consiste tão-só na questão da constitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 69.º da Lei n.º 29/82, na parte em que torna transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública a restrição ao exercício dos direitos sindicais imposta nos n.os 4 e 6 do artigo 31.º daquela Lei.

6 — O artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82 (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas) rezava assim, na sua redacção originária:

O disposto nos artigos 31.º, 32.º e 33.º do presente diploma é transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública, até à publicação de nova legislação, devendo o Governo apresentar à Assembleia da República a correspondente proposta de lei no prazo de 6 meses.

Por seu lado, a Lei n.º 41/83, de 21 de Dezembro, veio alterar a parte final deste preceito, relativa ao prazo nele referido, estabelecendo que o Governo deveria apresentar aquela proposta «até 15 de Julho de 1984».

E o artigo 31.º da Lei n.º 29/86 — para o qual remete o artigo 69.º, n.º 2 — preceitua, nos seus n.os 4 e 6:

4 — Os cidadãos referidos no n.º 1 — os militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e contratados em serviço efectivo — não podem convocar ou participar em qualquer reunião de carácter político, partidário ou sindical, excepto se trajarem civilmente e sem usar da palavra nem fazer parte da mesa ou exercer qualquer outra função.

6 — Os cidadãos referidos no n.º1 não podem ser filiados em associações de natureza política, partidária ou sindical, nem participar em quaisquer actividades por elas desenvolvidas, com excepção da filiação em associações profissionais com competência deontológica e no âmbito exclusivo dessa competência.

Questiona-se, no caso sub judicio, se a norma transcrita do n.º 2 do artigo 69.º da Lei n.º 29/82, na parte em que torna transitoriamente aplicá­vel à Polícia de Segurança Pública a restrição ao exercício dos direitos de constituição de sindicatos e de filiação sindical, estabelecida nos men­cionados n.os 4 e 6 do artigo 31.º da mesma Lei, é (ou não) inconstitucional.

Saliente-se — embora o facto não tenha qualquer influência na resolução do caso dos autos — que o «período transitório» de aplicação ao pessoal com funções policiais da PSP do regime constante do artigo 31.º da Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas cessou com a entrada em vigor da Lei n.º 6/90, de 20 de Fevereiro, que regula o regime de exercício de direitos do pessoal da PSP, e em cujo artigo 5.º é reconhecido, em determinados moldes, o direito de associação ao pessoal com funções policiais em serviço efectivo dos quadros da PSP, traduzido na faculdade de constituir «associações profissionais de âmbito nacional» para promoção dos correspondentes interesses. Só que estas «associações profissionais» — que estão sujeitas a um regime próprio, o qual consta do Decreto-Lei n.º 161/90, de 22 de Maio — não são a mesma coisa que «sindicatos». Mesmo após a entrada em vigor da Lei n.º 6/90, continuam a ser vedados ao pessoal com funções policiais em serviço efectivo na PSP a constituição de sindicatos, nos termos do artigo 55.º da Constituição, e a filiação em quaisquer associações nacionais de natureza sindical (cfr. o artigo 6.º da Lei n.º 6/90).

Isto significa que, no que respeita à restrição ao exercício dos direitos de constituição de sindicatos e de filiação sindical, o pessoal com funções policiais da PSP não se encontra, após a entrada em vigor da Lei n.º 6/90, numa situação substancialmente diferente daquela em que se encontrava quando estava sob a alçada da aplicação do artigo 69.º, n.º 2, da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas.

II — Fundamentos

7 — A questão da constitucionalidade da norma do artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro, na redacção da Lei n.º 41/83, de 21 de Dezembro, bem como na sua redacção inicial, por referência ao artigo 31.º da mesma Lei n.º 29/82, foi exaustivamente analisada por este Tribunal, no Acórdão n.º 103/87 (publicado no Diário da República, i Série, de 6 de Maio de 1987), tendo-se aí concluído, embora com votos discordantes, que aquela disposição legal, na parte em que, remetendo para o artigo 31.º da Lei n.º 29/82, proíbe, transitoriamente, ao pessoal com funções policiais da PSP o exercício do direito de constituir sindicatos ou de se filiar em associações sindicais, não viola qualquer preceito constitucional. (Para uma crítica a este entendimento do Tribunal cfr. Jorge Leite, «Liberdade Sindical dos Profis­sionais da PSP. Notas a um Acórdão», in Revista do Ministério Público, ano 10.º, n.º 39, pp. 9 e segs.)

É essa conclusão que o Tribunal agora reitera limitando-se, para tanto, a recordar o essencial dos fundamentos em que se estribou a jurisprudência firmada naquele aresto.

8 — Sentido e alcance da expressão «agentes militarizados» do artigo 270.º da Constituição.

Este preceito constitucional refere que «a lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias».

De capital importância para a análise da problemática da constitucionalidade da norma questionada no caso sub judicio é o esclarecimento do significado da locução «agentes militarizados dos quadros permanentes», inserta naquela disposição constitucional, com o objectivo de se saber se o pessoal com funções policiais da PSP — e já não o pessoal com funções não policiais, o qual «desempenha tarefas cujo conteúdo funcional é genericamente idêntico ao de lugares semelhantes de qualquer outro organismo ou serviço público», pelo que não é abrangido pelo artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82 — se integra ou não naquela categoria constitucional.

Com efeito, se se entendesse que o pessoal não militar da PSP com funções policiais não se enquadra nos «agentes militarizados», então ficaria claro que a norma do artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, no segmento que para o caso concreto interessa, seria inconstitucional por falta de credencial constitucional para as restrições aos direitos de constituição de sindicatos e de filia­ção sindical.

No entanto, não foi esta a posição adoptada no citado Acórdão n.º 103/87. Pelo contrário, defendeu-se neste aresto que no artigo 270.º da Constituição se tem em vista não apenas os membros das Forças Armadas e os membros das forças de segurança com um «estatuto idêntico», mas ainda os agentes do Estado enquadrados em «organizações» que apresentam uma configuração similar à da instituição militar, sendo a eles — ou, pelo menos, também a eles — que o artigo 270.º se refere quando estende a sua ressalva aos «agentes militarizados».

Depois de apontar as características mais salientes da instituição militar (o estrito enquadramento hierárquico dos seus membros, segundo uma ordem rigorosa de patentes e de postos; a subordinação da actividade da instituição e, consequentemente, da actuação individualizada de cada um dos seus membros, a um «peculiar princípio de comando em cadeia»; o uso de armamento; o princípio do aquartelamento; a obrigatoriedade, para os seus membros, do uso de farda ou uniforme; e a sujeição dos mesmos a particulares regras disciplinares e, eventualmente, jurídico-penais), de salientar que a intentio do conceito de instituição «militarizada» e de «agentes militarizados» é caracterizada pela presença conjugada de algumas delas e de demonstrar que o seu núcleo essencial está presente na instituição da PSP e nos agentes policiais desta corporação, conclui o Acórdão n.º 103/87, a propósito do ponto de que estamos a tratar, «que a PSP continua, ainda hoje, a constituir uma força ‘militarizada’ e que os seus agentes são agentes ‘militarizados’ — no sentido em que destes se fala no artigo 270.º da CRP».

Sendo assim, e achando-se os membros da PSP cobertos pela referência do artigo 270.º a «agentes militarizados», tem de concluir-se que a norma do artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, na parte em que estende à Polícia de Segurança Pública a restrição ao exercício dos direitos sindicais e imposta nos n.os 4 e 6 do artigo 31.º daquela Lei, não alarga para fora do domínio daquele preceito constitucional — e também contra o que consente o artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental — as restrições de direitos aí contemplados.

9 — O artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82 e o princípio da «proporcionalidade em sentido amplo» ou da «proibição do excesso».

Um segundo aspecto que convirá não deixar de tratar a propósito da questão da constitucionalidade daquele preceito, na dimensão já várias vezes referida, é o seguinte: nos termos do artigo 270.º da Constituição, as restrições ao exercício dos direitos, aí enunciados, dos militares e agentes militarizados apenas serão admissíveis «na estrita medida das exigências das suas funções próprias». Ora, não será que o legislador, no artigo 69.º, n.º 2, da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, ultrapassou este limite, ao fazer valer para os simples «agentes militarizados» da PSP as mesmas restrições ao exercício de direitos sindicais que estabeleceu para os «militares»?

A este quesito responder-se-á negativamente, tal como o fez o citado Acórdão n.º 103/87.

Na verdade, escreveu-se neste aresto o seguinte:

«Ao condicionar a admissibilidade de restrições legais aos direitos pelo que é ‘estritamente’ exigido pelas ‘funções próprias’ dos destinatários dessas restrições, o legislador constitucional não fez mais do que reafirmar, de um modo qualificado, no âmbito específico do artigo 270.º, o princípio da ‘proibição do excesso’ ou princípio da ‘proporcionalidade’ em sentido amplo, já em geral consignado no artigo 18.º, n.º 2. Como se sabe, este princípio compreende três vertentes: uma ideia de adequação (da restrição ao objectivo de salvaguardar certo valor constitucional), uma ideia de necessidade ou exigibilidade (da restrição para atingir tal objectivo) e uma ideia de propor­cionalidade em sentido estrito (o custo da restrição há-de ser proporcionado ao benefício da pro­tecção com ela obtida). Ora, o que o legislador constitucional esclarece no artigo 270.º é que, no tocante às restrições nele previs­tas, o padrão por onde há-de guiar-se o legislador ordinário, e por onde há-de aferir-se a ‘propor­cionalidade’ (lato sensu) das restrições que o mesmo venha a introduzir, terá de ser o das ‘exigências das funções próprias’ das forças ou instituições aí consideradas. Por outras palavras: o valor ou valores constitu­cionais justificativos das restrições hão-de reconduzir-se a essas exigências.

Assim, no caso em apreço (o da aplicabilidade das restrições do artigo 270.º aos ‘agentes militarizados’ das forças de segurança), o valor ou valores constitucionais cuja protecção cumprirá acautelar hão-de ser, naturalmente, os da eficácia e disciplina dessas forças (condição indispensável para o cumpri­mento da missão que lhes é constitucionalmente confiada: cfr. o artigo 272.º, n.º 1) e o da sua imparcialidade e isenção, é dizer, da sua exclusiva dependência do interesse público (cfr. artigos 266.º, n.º 1, e 269.º, n.º 1, da Constituição). A índole e o carácter socialmente básico das tarefas que lhes estão cometidas, combinadas com o poder ‘coercivo’ de que tais forças dispõem, em virtude de seu tipo de organização e da sua natureza de organismo armado, tornam necessário, na verdade, que, a um tempo, se lhes assegure um elevado nível de operacionalidade e se acautele de modo particular o risco (e mesmo só a suspeição) de actuações dos seus agentes des­viadas do puro serviço do interesse público, e antes determinadas por objectos e interesses particularistas (e até pessoais). Nisto reside a ‘lógica’ do artigo 270.º da Constituição.

Ora, se se percorrer o elenco das restrições de direito estabelecidas pelo artigo 31.º da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, não poderá negar-se que elas são em geral ‘adequadas’ ao objectivo da salvaguarda e protecção dos valores constitucionais referidos, no que concerne aos ‘agentes militarizados’ de uma força de segurança como é a PSP; e, se se atentar na extensão e intensidade de tais restrições (...), não poderá, tão-pouco afirmar-se que elas, em geral, sejam ‘desnecessárias’ para o objectivo em vista e ‘desproporcionadas’ ao valor desse objectivo — atento o indiscutível relevo que este assume na estruturação de um Estado de direito democrático. E, sendo isto assim, não é certamente o facto de as restrições serem idênticas às que vigoram para as ‘forças armadas’ que poderá pôr em causa a conclusão» a que acaba de chegar-se.

Mas, se isto é assim em geral, convém ainda analisar o problema específico da proibição da constituição de associações sindicais na PSP a outra luz.

10 — O artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82 e o artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição [na versão de 1982, correspondente ao artigo 55.º, n.º 2, alínea a), na versão actual].

É o seguinte o teor deste preceito constitucional:

Artigo 56.º

(Liberdade Sindical)

1 — ...

2 — No exercício da liberdade sindical é garantido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação, designadamente:

a) A liberdade de constituição de associações sindicais a todos os níveis;

b) ...

O artigo 69.º, n.º 2, da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, na parte em que remetendo para o artigo 31.º, n.os 4 e 6, da mesma Lei, proíbe o exercício do direito de constituição de associações sindicais, bem como do direito de filiação e participação sindical, viola aquele dispositivo constitu­cional?

A resposta a esta pergunta é fortemente condicionada por uma questão: a de saber se os agentes policiais da PSP, enquanto «agentes militarizados», são abrangidos pelo estatuto constitucional de «trabalhadores».

A pertinência desta questão assenta na contraposição entre «trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado», formulada nos n.os 1 e 2 do artigo 269.º da Constituição, díade esta que traduz inequi­vocamente «a diferença entre os agentes do Estado a que convém o estatuto constitucional de ‘trabalhadores’ e aqueles outros a que não convém tal estatuto».

Na verdade, se a própria Constituição reconhece que certos agentes ou servidores do Estado não podem ser havidos, do seu ponto de vista, como «trabalhadores», então é certo, como refere o Acórdão n.º 103/87, que desta categoria de agentes públicos não podem deixar de fazer parte os «militares» e os «agentes militarizados», não só devido «à natureza mesma das funções (do ‘serviço’) que uns e outros desempenham», mas também devido à «natureza das instituições em que se integram».

Ora, do entendimento de que aos agentes policiais da PSP não convém o estatuto constitucional de «trabalhadores» extrai-se uma consequência de relevo: a de que aqueles não gozam dos específicos «direitos, liberdades e garantias» destes últimos — designadamente da «liberdade sindical», nas suas várias manifestações e desenvolvimentos, do direito de criação de comissões de trabalhadores, também nas suas diferentes ramificações, e do direito à greve (mas já beneficiam, sem dúvida, de outros direitos fundamentais relacionados com o trabalho e o exercício de uma profissão «dependente», como «o direito ao salário e direitos conexos» e o «direito à segurança no emprego»).

Tudo isto significa que em relação à restrição ao exercício dos direitos sindi­cais, com referência aos agentes com funções policiais da PSP, constante dos n.os 4 e 6 do artigo 31.º da Lei n.º 29/82, por força da remissão do artigo 69.º, n.º 2, «em rigor nem chega a colocar-se a questão da ‘proporcionalidade’ das correspondentes soluções, nem há, por conseguinte, que responder-lhe afirmativamente, para concluir pela sua não desconformidade constitucional». O que sucede é que, não estando os direitos sindicais, referidos nos n.os 4 e 6 do artigo 31.º, «constitucionalmente assegurados aos agentes da PSP, o legislador, ao excluí-los quanto aos mesmos agentes, não está propriamente a estabelecer uma ‘restrição’ (uma restrição ‘legislativa’, sujeita ao condicionalismo do artigo 18.º da Constituição) do âmbito dos preceitos constitucionais correspondentes, mas simplesmente, em boa verdade, a transpô-la para o plano legislativo» (cfr. o Acórdão n.º 103/87). Vistas as coisas nesta óptica, o enfoque da questão desloca-se do domínio das «restri­ções», para o da chamada concretização ou explicitação dos «limites imanentes» dos direitos (sobre a distinção entre «restrições» aos direitos fundamentais e «limites imanentes» destes direitos, cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1986, pp. 476 e segs.; e J. C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, Almedina, 1987, pp. 213 e segs.).

Assim sendo, forçoso é concluir que o artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, no segmento que vimos considerando, também não infringe o artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição na versão de 1982, e o artigo 55.º, n.º 2, alínea a), na versão actual.

11 — Pelas razões sucintamente expostas, concluímos, tal como o havia feito o Acórdão n.º 103/87, que o artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, na parte em que tornava transitoriamente aplicável a Polícia de Segurança Pública a «restrição» ao exercício dos direitos de constituição de sindicatos e de filiação sindical, estabelecida nos n.os 4 e 6 do artigo 31.º da mesma Lei, não é inconstitucional.

III — Decisão

12 — Nos termos e pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se a sentença recorrida, que deve ser reformada em conformidade com o aqui decidido sobre a questão da inconstitucionalidade

Lisboa, 20 de Junho de 1990.

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Bravo Serra

José de Sousa e Brito (com a declaração de voto junta)

Mário de Brito (vencido, de acordo com a posição que assumi no Acórdão n.º 103/87, de 24 de Março, e constante da declaração de voto que a ele fiz juntar)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o acórdão, sem o acompanhar no entendimento de que aos agentes policiais da PSP não convém o estatuto constitucional de «trabalhadores», pelo que em relação a eles nem chegaria a colocar-se a questão da necessidade e proporcionalidade da restrição legal à liberdade sindical. Sufrago neste ponto a interpretação do artigo 269.º da Constituição perfilhada na declaração de voto do Sr. Conselheiro Monteiro Diniz no Acórdão n.º 103/87 (Diário da República, i Série, de 6 de Maio de 1987, p. 1902). — José de Sousa e Brito.

Publicado no Diário da República, ii Série, de 22 de Janeiro de 1991.