TC_19900215 · Tribunal Constitucional

Acórdão 215/90

ACÓRDÃO N.o 215/90

Processo: n.º 69/89.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Bravo Serra.

Acorda-se na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

i

1 — Por sentença de 17 de Fevereiro de 1989, proferida no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, foi anulada a deliberação tomada em 28 de Março de 1979 pela Câmara Municipal de Santa-Cruz, a qual aprovou a lista definitiva dos concorrentes à atribuição de sete licenças para o exercício da indústria de transporte de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, a efectuar na praça da vila sede daquele município, deliberação essa de que recorreu A..

2 — Para decretar essa anulação, baseou-se a sentença recorrida na recusa de aplicação da norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Regional n.º 24/78/M, de 2 de Junho, pois que, segundo aquela decisão, essa norma violaria uma lei geral da República — precisamente o Decreto-Lei n.º 512/75, de 20 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 99/76, de 2 de Fevereiro — além de, no caso, não haver interesse específico regional impositor do que nela se consagra.

3 — Por dever de ofício recorreu o Ministério Público, neste Tribunal Constitucional tendo o seu Ex.mo Representante alegado, propugnando pela confirmação da sentença impugnada, concluindo que:

a) A norma em causa é inconstitucional e ilegal por não versar sobre matéria de interesse específico para a Região Autónoma da Madeira e por desrespeitar leis gerais da República, violando assim a alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da versão originária da Constituição;

b) Essa norma, integrada pelo n.º 3 do mesmo artigo 3.º, ao conceder preferência aos motoristas sindicalizados, viola ainda os princípios da liberdade sindical, da igualdade e da liberdade de escolha de profissão, consagrados nos artigos 57.º, n.os 1 e 2, alínea b), 13.º e 51.º, n.º 3, da versão originária da Constituição.

4 — Igualmente alegou o A., que deu a sua total concordância às alegações do Ex.mo Magistrado alegante.

ii

Importa desde já sublinhar que, como deflui do relato anteriormente efectuado, a norma efectivamente desaplicada foi a constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Regional n.º 24/78/M.

Não haverá, por isso, o Tribunal que entrar em linha de conta com o n.º 3 daquele artigo, a que a decisão recorrida não apelou e, assim, analisar o que a tal respeito consta das alegações do Ex.mo Representante do Ministério Público.

iii

1 — Pelo Decreto Regional n.º 24/78/M, de 2 de Junho, foi atribuída às câmaras municipais da Região Autónoma da Madeira competência para a atribuição de licenças para a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros, mediante a abertura de concurso com o parecer favorável da competente Secretaria do Governo Regional (artigo 1.º).

De harmonia com o artigo 3.º desse diploma, naquela atribuição será observada a seguinte ordem de prioridades:

a) Motoristas de automóveis-táxis ou de aluguer de passageiros letra A e restantes motoristas profissionais, na proporção de 70% aos primeiros e 30% aos segundos;

b) Cooperativas de motoristas profissionais inscritos como sócios efectivos no Sindicato dos Motoristas do Funchal;

c) Industriais de transportes;

d) Outros concorrentes com carta de condução (seu n.º 1).

Por outro lado, dispõe-se nos n.os 2, 3 e 4 daquele artigo 3.º:

2 — Nas prioridades referidas no número anterior tem preferência:

a) O candidato com domicílio habitual na área da freguesia;

b) Não havendo concorrentes na freguesia, preferem os candidatos residentes no concelho.

3 — Os motoristas referidos na alínea a) do n.º 1, têm de estar inscri­tos no sindicato ou sindicatos da Região, representativos da classe, como sócios efectivos e descontar para a caixa de previdência.

4 — Em relação aos motoristas referidos na alínea a) do n.º 1, têm prioridade os requerentes que ainda não tenham qualquer licença e, entre estes, os que exerçam a profissão há mais tempo.

2 — Em 20 de Setembro de 1975 foi publicado, entrando imediatamente em vigor, o Decreto-Lei n.º 512/75 que, rompendo com o sistema antecedente que atribuía à Direcção-Geral de Transportes Terrestres competência para a atribuição, em todo o País, de licenças para a exploração da indústria de transporte de aluguer em veículos ligeiros de passageiros, veio conceder tal atribuição, também em todo o País, às respectivas câmaras municipais, observados os contingentes fixados por aquela Direcção-Geral (cfr., seu artigo 1.º, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 99/76, de 2 de Fevereiro. Na primitiva redacção eram excluídos do âmbito do Decreto-Lei n.º 512/75 os concelhos que integram as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto).

Segundo o artigo 2.º deste diploma, a atribuição de licenças será feita mediante concurso que obedecerá aos requisitos genéricos e às normas específicas a fixar por portaria do Ministro dos Transportes e Comunicações e, pelo seu artigo 3.º, n.º 1 (redacção dada pelo dito Decreto-Lei n.º 99/76), naquela atribuição será observada a seguinte ordem de prioridades:

1 — Motoristas profissionais inscritos como sócios efectivos no sindicato há mais de um ano;

2 — Cooperativas de motoristas profissionais inscritos como sócios efectivos no sindicato há mais de um ano e,

3 — Outros concorrentes.

Comanda ainda o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 512/75 (redacção do Decreto-Lei n.º 99/76) que, para o efeito do disposto no artigo anterior, será levado em conta o tempo de exercício efectivo da profissão ou actividade.

3 — Em nenhum preceito do Decreto-Lei n.º 512/75 se excluem do respectivo âmbito de aplicação as regiões autónomas ou se faz referência a que a exploração da indústria de transporte de aluguer em veículos ligeiros de passageiros possa, nessas regiões, ser objecto de regulamentação própria.

Significa isto que o falado Decreto-Lei n.º 512/75 inquestionavelmente pretendeu que fosse, todo ele, aplicado sem restrições à globalidade do ter­ritório nacional (o que até é vincado pela alteração introduzida no seu artigo 1.º pelo Decreto-Lei n.º 99/76 ao eliminar a excepção, anteriormente prevista, dos concelhos incluídos nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto).

Aquando da edição deste Decreto-Lei e do Decreto Regional n.º 24/78/M, regia ainda a versão originária da Constituição da República Portuguesa, a qual não continha norma semelhante à do n.º 4 do artigo 115.º da versão actual e da resultante da 1.ª Revisão Constitucional, definidora do que são leis gerais da República, designadamente para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º

Assim, a parte mais significativa da doutrina — com uma ou outra especificidade — (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.ª ed., p. 420, Fernando Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas na Constituição da República, 1980, Prof. Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., pp. 313 e segs.) entendia que, sendo Portugal um Estado unitário, legislando os órgãos de soberania sobre determinadas matérias e não circunscrevendo o âmbito territorial de aplicação dos elaborandos diplomas — leis ou decretos-leis —, se das respectivas normas se extraísse o envolvimento sem reservas a todo o território nacional, seriam eles de considerar leis gerais da República.

Isto é:— leis gerais da República seriam todas aquelas que eram aplicáveis à generalidade do território nacional, desde que, expressamente (ou implicitamente — cfr. F. Amâncio Ferreira, ob. cit.) ou por natureza, não excluíssem do seu âmbito territorial de aplicação as regiões autónomas.

Por isso, o Prof. Jorge Miranda (ibidem) expressava o entendimento segundo o qual se deveria presumir que, quando os órgãos de soberania legislavam, o faziam para todo o território nacional; daí que, para se afastar essa presunção, devessem os diplomas circunscrever o seu âmbito de aplicação.

É evidente que estas posições doutrinárias se reportavam à versão originária do texto constitucional pelo que, atenta a alteração introduzida no artigo 115.º (seu n.º 4) pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, diferente postura terá de ser perfilhada.

Adiante, porém, se tratará da questão de saber se, quanto à matéria em causa, deve ela ser objecto de tratamento por uma «lei geral da República».

4 — O poder legislativo regional, na versão originária da Constituição, exercitava-se perante os seguintes pressupostos:

a) Estarem em causa matérias de interesse específico para as regiões autónomas;

b) Que essas matérias não constituíssem reserva legislativa dos órgãos de soberania; e, finalmente;

c) Que aquele poder legislativo exercitado fosse conforme com a Constituição e com as leis gerais da República [artigo 229.º, n.º 1, alínea a)].

No que tange à questão de saber o que sejam interesses específicos das regiões autónomas, e já que quer a Lei Fundamental, quer os Estatutos, Provisó­rio da Região Autónoma da Madeira (Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril), e Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, alterada pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março), os não tipificam exaustivamente, ter-se-á de fazer apelo ao que, sobre o assunto, a doutrina e a jurisprudência da Comissão Constitucional e do Tribunal Constitucional têm expendido (cfr. F. Amâncio Ferreira, ob. cit., pp. 83 e segs., Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 409, Pareceres da Comissão, entre outros, n.os 5/77, 7/77, 15/78, 28/78, 25/80 e 33/80, Pareceres da Comissão Constitucional, 1.º vol., pp. 89 e segs. e pp. 113 e segs., 5.º vol., p. 135, 6.º vol., pp. 321 e segs., 13.º vol., pp. 143 e segs., 14.º vol., pp. 91 e segs., e Acórdãos do Tribunal Constitucional, entre outros, n.os 91/84, Diário da República, I Série, de 6 de Outubro de 1984, 42/85, idem, de 6 de Abril de 1985, 91/88, idem, de 12 de Maio de 1980, e 257/88, Diário da República, II Série, de 11 de Fevereiro de 1989).

Ressalta dos entendimentos perfilhados pelas aludidas doutrina e jurispru­dência que por interesse específico das regiões autónomas (não se olvidando que para tanto se terão de ter presentes os fundamentos e fins constitucionais que ditaram os regimes politico-administrativos das regiões, ditados pelos seus especiais condicionalismos geoeconómicos e sociais) se deverão considerar as matérias que, exclusivamente, lhes respeitam, ou que nas mesmas se exija um especial tratamento por, ali, assumirem uma peculiar configuração.

Pois bem:

5 — Assente o que se deva ter como interesse específico das regiões autónomas, é evidente que nenhum circunstancialismo especial se descortina que aponte para que nas mesmas (e, in casu, na Região Autónoma da Madeira) deva existir, no que concerne ao regime legal de acesso à actividade de exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros, uma regulamentação dotada de particular configuração confrontadamente com todo o demais território nacional.

Está, na verdade, e é isso que importa sublinhar, em causa o direito de acesso ao exercício de uma concreta actividade profissional, que a norma em causa vai regular de jeito diferente do existente para o demais território nacio­nal, não se vendo que as especificidades da Região Autónoma da Madeira, por qualquer forma, justifiquem essa diferenciação no tratamento legal do direito em questão.

Se assim é, não podia, quanto a essa matéria, ser editada normação especial pelo órgão legislativo regional, por inexistência de interesse específico na Região Autónoma da Madeira.

6 — Contudo, atendo o que se consagra na alínea b) do n.º 1 do artigo 229.º (versão originária) da Constituição, será que se poderá entender a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Regional n.º 24/78/M como uma mera regulamentação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 512/75 (redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 99/76), não obstante isto não ser invocado no primeiro diploma ?

A resposta a esta questão não poderá deixar de ser negativa.

Efectivamente, do confronto de ambas as disposições ressalta a evidência que, enquanto que no segundo diploma se limita a consagração da primeira prioridade na atribuição das licenças a todos os motoristas profissionais (graduando-se estes segundo o tempo de exercício da profissão — artigo 4.º), no primeiro abre-se uma outra primeira prioridade àqueles que forem motoristas de táxi e de automóveis de aluguer, letra A, concedendo-lhes sete em cada dez vagas, reservando-se aos demais motoristas profissionais as restantes três.

O que vale por dizer que pelo Decreto Regional n.º 24/78/M foi consagrada, de entre a categoria de motoristas profissionais, uma sub-categoria — a dos motoristas de táxi e de automóvel de aluguer, letra A, — à qual foi conferida prioridade relativamente àquela.

Enquanto que, para todo o território nacional, por força da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º e do artigo 4.º ambos do Decreto-Lei n.º 512/75, todos os motoristas profissionais concorrentes se posicionam relativamente entre si de acordo com o tempo de exercício da profissão, para a Região Autónoma da Madeira um motorista de táxi ou de automóvel de aluguer, letra A, tem preferência relativamente aos demais motoristas profissionais (que não sejam de táxi ou de automóvel de aluguer, letra A), ainda que tenham menos tempo de exercício da actividade.

É, pois, um sistema diverso aquele que se estatuiu na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto Regional n.º 24/78/M, possibilitante de criação de situações muito díspares confrontadamente com aqueloutro constante do artigo 3.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 512/75.

Por isso, de todo em todo, se não poderá nunca considerar o diploma regional como regulamentador de um diploma legislativo que, como à frente melhor se verá, tem de ser visto como de âmbito territorial geral.

7 — Se, alcançada a conclusão de que, de um lado, a questionada norma não é regulamentadora de um diploma geral emanado dos órgãos de soberania e que pudesse inserir-se na alínea b) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa e, de outro, que não rege matéria que respeite exclusivamente à Região Autónoma da Madeira, ou que exija nesta uma especial tratamento, é evidente que desde logo se concluirá que a mesma viola a alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo 229.º pelo que, por esse motivo, se há-de ela julgar inconstitucional.

8 — Poder-se-ia argumentar, todavia, que, podendo a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 512/75 — que deve ser perspectivada como de vocação de aplicação sem reservas a todo o ter­ritório nacional —, ser visualisada como padecendo de invalidade por desconformidade com o disposto nos artigos 13.º e 51.º, n.º 3, da versão originária da Constituição (hoje n.º 1 do artigo 47.º) e 57.º, n.º 1, da mesma versão (hoje n.º 1 do artigo 57.º), à mesma se não deveria atender, designadamente para se aferir do que atrás se veio de expôr.

Todavia, um tal argumento não procede.

E não procede porque, por um lado, essa norma ainda subsiste no ordenamento jurídico, já que não foi, por este Tribunal, efectivada declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.

Por outro, muito embora pelo Acórdão n.º 220/88 (Diário da República, II Série, de 27 de Dezembro de 1988) ela fosse julgada inconstitucional, foi-o mas somente na medida em que confere primeira prioridade na atribuição das licenças para a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros aos motoristas profissionais inscritos como sócios efectivos no sindicato há mais de um ano, o que significa que a primeira prioridade na atribuição dessas licenças a motoristas profissionais, sem mais, é algo que deve continuar a ser tido como não afectado pelo juízo concreto de inconstitucionalidade constante daquele Acórdão.

E é precisamente quanto a tais motivos que o sistema do Decreto Regional n.º 24/78/M diverge, impondo outro, do do Decreto-Lei n.º 512/75.

9 — Ora, esta divergência, e neste momento perspectivando o parâmetro negativo segundo o qual o poder legislativo regional se não pode exercitar contrariamente às leis gerais da República, conduzirá também à consideração segundo a qual a norma em causa será feridente daqueloutra ínsita na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 512/75, que tem vocação de aplicação sem reservas a todo o território nacional.

É que, como já se frisou atrás, a matéria em apreço consubstancia-se no direito de acesso ao desempenho de uma determinada actividade profissional.

Consequentemente, haverá que convir que o respectivo regime tem relevo para a generalidade dos cidadãos, reclamando, por isso, que o seu tratamento seja feito de modo idêntico para todo o território nacional, o que conduzirá a que edição da legislação atinente a esse tratamento seja efectuada pelos órgãos de soberania.

10 — Ainda o Ex.mo Representante do Ministério Público, como se viu, invoca que a norma sub specie, integrada pelo n.º 3 do mesmo preceito, é materialmente inconstitucional por ofender os artigos 56.º, n.os 1 e 2, alínea b), 13.º e 47.º, n.º 1, da Constituição (versão da 1.ª Revisão).

Quanto a este ponto, porém, porque, como já acima foi focado, na decisão recorrida não foi feito apelo àquele n.º 3, não terá este Tribunal de se debruçar sobre o alegado vício resultante da integração da norma sindicada com o dito n.º 3.

iv

Perante o exposto, nega-se provimento ao recurso confirmando-se, na parte impugnada, a decisão recorrida.

Lisboa, 20 de Junho de 1990.

Bravo Serra

Mário de Brito

José de Sousa e Brito

Messias Bento

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da Costa.

Publicado no Diário da República, ii Série, de 17 de Setembro de 1990.