TC_19900203 · Tribunal Constitucional

Acórdão 203/99

ACÓRDÃO N.o 203/90

Processo: n.º 197/89.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

i — A questão

1 — Em autos de contra-ordenação instaurados na delegação do Porto da Inspecção-Geral do Trabalho contra a A., Lda., com estabelecimento comercial na …, 887, daquela cidade, por despacho de 2 de Fevereiro de 1989, foi aplicada à arguida a coima de 30.000$00, por infracção ao disposto no artigo 23.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, conjugado com o disposto nos n.os 2 e 3 do mesmo preceito e no artigo 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 421/83, de 2 de Dezembro, o que integra contra-ordenações punidas nos termos do disposto nos artigos 23.º, n.º 4, e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, e consistentes na falta de registo do trabalho suplementar prestado por trabalhadores ao seu serviço e na falta de comunicação da prestação desse trabalho à Inspecção-Geral do Trabalho.

2 — Desta decisão da autoridade administrativa levou a arguida recurso de impugnação ao Tribunal do Trabalho do Porto no qual, por despacho de 30 de Maio de 1989, se rejeitou, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação do Decreto-Lei n.º 491/85, nomeadamente dos seus artigos 23.º e 24.º, e, por se considerarem repristinados os artigos 6.º, n.º 2, 10.º e 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 421/83, converteu-se o processo contra-ordenacional em processo penal (contravencional) do trabalho.

Para tanto, ateve-se este despacho à consideração de que o Decreto-Lei n.º 491/85, que estabeleceu o regime das contra-ordenações laborais e cujas normas hão-de ter-se por incluídas no conceito constitucional de legislação laboral, foi editado sem ter sido facultada, na sua elaboração, a participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais, violando-se desde modo o disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Consti­tuição.

E, sustentando-se este entendimento, assim ali se escreveu:

Realmente, as normas do direito contra-ordenacional do trabalho visam proteger o estatuto jurídico dos trabalhadores e assegurar que as relações de trabalho se processem em harmonia com os direitos constitu­cionais, legais e convencionais dos trabalhadores. Estão, por isso, abrangidas no conceito de legislação do trabalho (...). Mesmo que se entenda que as normas de direito contra-ordenacional laboral se limitam a estabelecer meros deveres para com a Administração (o que nem é totalmente correcto, cfr., v. g., artigo 8.º Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, que pune a discriminação em função do sexo na oferta do emprego), não resultando do seu incumprimento lesão de bens jurídicos fundamentais (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 491/85), nem mesmo assim pode tal legislação deixar de ser considerada do trabalho. Desde logo, tem uma relação directa com o direito laboral, como reconhece o preâmbulo citado; e ao versar aspectos ligados à relação de trabalho, estabelecida ou a estabelecer, está a proteger indirecta ou directamente, consoante os casos, a relação de trabalho e o estatuto jurídico dos trabalhadores, versando, naturalmente, aspectos daqueles — questões emergentes de relações de trabalho subordinado, no dizer do artigo 64.º, alínea b), da Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro.

3 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 2, da Constituição [280.º, n.os 1, alínea a), e 3, na versão da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho] e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público recurso de constitucionalidade a este Tribunal.

Nas alegações entretanto produzidas pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, formulou-se o seguinte quadro de conclusões:

1.º As normas constantes dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, não se integram na categoria de «legislação do trabalho», pois não visam regular as relações individuais ou colectivas de trabalho, nem os direitos dos trabalhadores enquanto tais ou das suas organizações;

2.º Assim, não ocorreu qualquer violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição [versão de 1982, a que correspondem actualmente os artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a)], por tais normas terem sido aprovadas sem participação das organizações representativas dos trabalha­dores;

3.º Pelo que deve ser concedido provimento ao recurso e determinar-se a reforma da decisão recorrida, de acordo com o precedente juízo de constitucionalidade.

Na contralegação oferecida pela recorrida, depois de se ponderar que as normas em causa, «não visando regular as relações individuais ou colectivas de trabalho nem os direitos dos trabalhadores enquanto tais ou das suas asso­cia­ções sindicais, não se integram na noção de legislação do trabalho», defende-se a inexistência de qualquer vício de inconstitucionalidade, por parte daquelas normas, razão pela qual deverá ser concedido provimento ao recurso e ordenada a reformulação da decisão impugnada.

Passados que foram os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir.

ii — A fundamentação

1 — No domínio da fiscalização concreta de constitucionalidade, ao Tribunal Constitucional, delimitado como se encontra pelo princípio do pedido (cfr. artigos 71.º e 79.º-C da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro), apenas cabe apreciar e julgar a inconstitucionalidade das normas que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação, estando-lhe assim vedada a pronúncia sobre quaisquer outras normas mesmo quando estas se inscrevem no mesmo diploma ou até no mesmo preceito em que aquelas se contêm.

Deste modo, no caso em presença, é de todo irrelevante a eventual ausência de rigor constitucional do quadro normativo do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, que se situe para além das normas que foram objecto de desaplicação na sentença sob recurso, concretamente as normas dos seus artigos 23.º e 24.º, havendo apenas quanto a estas de incidir a sindicância sobre a sua legitimidade constitucional.

Importa recordar a estatuição que nestes preceitos se acha formulada. Assim:

Artigo 23.º

(Registo do trabalho suplementar)

1 — O trabalho suplementar deve ser registado em livro ou outro suporte documental adequado de modelo definido por despacho ministerial, assinado por cada trabalhador imediatamente após a sua prestação.

2 — Do registo previsto no número anterior constará sempre a indica­ção expressa do fundamento da prestação de trabalho suplementar, além de outros elementos fixados no despacho ministerial referido.

3 — No mesmo suporte documental deverão ser anotados os perío­dos de descanso compensatório gozados pelo trabalhador.

4 — Constitui contra-ordenação, punida com coima de 5.000$ a 50.000$ por cada trabalhador relativamente ao qual se verifique a infracção, a falta de registo, o seu preenchimento com rasuras não ressalvadas ou a omissão de quaisquer elementos fixados na lei.

Artigo 24.º

(Comunicação à administração do trabalho)

Constitui contra-ordenação, punida com coima de 3.000$ a 60.000$, a falta de comunicação ao serviço competente da administração do trabalho da prestação de trabalho suplementar, nos casos em que a lei a determina.

Será que estas normas se consideram incluídas no conceito constitucional de legislação do trabalho e, por via da falta de participação das organizações dos trabalhadores no respectivo processo de produção legislativa, afrontam o disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição na versão da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro [artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), na versão vigente, saída da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho]?

É o que passará a averiguar-se.

2 — A participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho pressupõe, na ausência de uma explícita definição constitucional, uma prévia caracterização do âmbito daquele conceito pois que dela está dependente o exercício do respectivo direito de participação.

Não constitui essa caracterização tarefa isenta de embaraços, como logo reconhecem Gomes Canotilho e Vital Moreira (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., p. 300), segundo os quais «levanta algumas dificuldades a definição do âmbito da noção de legislação do trabalho, devendo, porém, entender-se que ela abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), incluindo a aprovação de convenções internacionais, que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo, naturalmente, as que tenham a ver com os direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de ‘direitos, liberdades e garantias’ (artigos 53.º a 58.º), quer a título de ‘direitos económicos, sociais e culturais’ (artigos 59.º e 60.º) (cfr. Lei n.º 16/79, artigo 2.º, n.º 1)».

Na verdade, a Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, veio disciplinar a participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho, concedendo desta última, no seu artigo 2.º, n.º 1, a seguinte noção:

Entende-se por legislação de trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente:

a) Contrato individual de trabalho

b) Relações colectivas de trabalho;

c) Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos;

d) Associações sindicais e direitos sindicais;

e) Exercício do direito à greve;

f) Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho;

g) Formação profissional;

h) Acidentes de trabalho e doenças profissionais.

No n.º 2 do mesmo preceito, considera-se igualmente matéria de legislação de trabalho, o processo de aprovação para ratificação das Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Não sendo esta definição, por si só, inteiramente esclarecedora (desde logo, porque a enumeração que ali se contém é feita a título exemplificativo), o certo é que alguns subsídios se podem extrair da sua formulação.

De qualquer modo, deve notar-se que nela se parte de dois vectores essenciais, quais sejam, a regulação das relações individuais e colectivas de trabalho e a regulação dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, buscando-se depois situações de preenchimento concreto como as que ali são elencadas.

A jurisprudência constitucional traçou já uma linha de entendimento conceitual daquela noção que, de modo uniforme, lhe tem vindo a servir de suporte interpretativo dos preceitos constitucionais em causa.

De harmonia com ela, e seguindo para sua explicitação, por todos, o Acórdão n.º 107/88, Diário da República, I Série, de 21 de Junho de 1988, «apesar de o texto constitucional não definir o que seja ‘legislação do trabalho’ pode dizer-se que esta há-de ser ‘a que visa regular as relações indi­viduais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores enquanto tais, e suas organizações’ (cfr. Parecer n.º 17/81, Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16.º, p. 14) ou, se asssim melhor se entender, há-de abranger ‘a legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição’ (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 31/84, 451/87 e 15/88, Diário da República, i Série, de, respectivamente, 17 de Abril de 1984, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)».

Tendo em atenção estas linhas conceituais, cabe agora responder à interrogativa que atrás se colocou.

3 — Considerando ser o direito laboral «uma área da ordem jurídica na qual bem se compreende a pertinência do direito das contra-ordenações», pois que, «de par com disposições que consagram direitos fundamentais como o direito ao trabalho, ao salário ou à liberdade sindical, outras há cujo carácter preventivo é evidente» limitando-se a estabelecer «meros deveres para com a Administração», não resultando do seu incumprimento lesão de bens jurídicos fundamentais.

Considerando também que «a inobservância das normas que se limitam a estabelecer meros deveres para com a Administração dá causa, actualmente, a contravenções puníveis apenas com multa», e por caber agora ao legislador «na esteira de uma doutrina já assumida, prosseguir a tarefa de integração no direito de mera ordenação social daquele ilícito contravencional», foi editado o Decreto-Lei n.º 491/85, no qual se integram no seu Capítulo ii (Das contra-ordenações), Secção ii (Infracções à disciplina de duração do trabalho), as normas dos artigos 23.º e 24.º, aqui sob sindicância.

Como se extrai dos respectivos textos, reportam-se tais normas, respectivamente, à falta de registo do trabalho suplementar em livro ou suporte documental adequado e à falta de comunicação ao serviço competente da administração do trabalho da prestação de trabalho suplementar.

À luz dos princípios atrás expostos, e partindo da materialidade destas normas, pode dizer-se que elas não versam sobre «relações individuais e colectivas de trabalho», nem sobre »os direitos dos trabalhadores enquanto tais», nem tão pouco sobre «as suas organizações» nem ainda sobre «os direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição» (cfr. Acórdão n.º 107/88, cit.), razão por que não se enquadram no conceito constitucionalmente adequado de legislação do trabalho.

A circunstância de estas normas poderem eventualmente assumir «uma relação directa com o direito laboral, (...) versando aspectos ligados à relação de trabalho, estabelecida ou a estabelecer», protegendo «indirecta ou directamente, consoante os casos, a relação de trabalho e o estatuto jurídico dos trabalhado­res» (como se afirma na decisão recorrida), não lhes confere aquele estatuto, por manifesta carência dos seus elementos caracterizadores essenciais.

Há-de aceitar-se no entanto que as normas em causa, relativamente àquelas que as precederam no ordenamento jurídico — artigos 10.º e 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 421/83, de 2 de Dezembro — estabelecem para as entidades empregadoras um quadro sancionatório menos gravoso, e são, por isso, susceptíveis de indirectamente enfraquecer o direito dos trabalhadores à remuneração especial por prestação de trabalho suplementar.

Simplesmente, há-de convir-se, como bem assinala o Ex.mo Procurador­-Geral Adjunto, que tais normas «não assumem (...) aquela directa repercussão na situação jurídica dos trabalhadores que justifica a participação das suas organizações representativas no processo de elaboração respectivo. A defesa dos interesses dos trabalhadores, que esta participação visa acautelar, foi (ou devia ter sido) feita aquando da aprovação do regime legal substantivo da prestação do trabalho suplementar (condições de admissibilidade, duração, compensações, etc.), não havendo razão válida para a repetir a propósito da adopção de mecanismos administrativos que indirectamente assegurarão a efectividade desse regime».

Do exposto, porque não se consideram as normas dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, legislação do trabalho para os efeitos do disposto nos artigos pertinentes da Constituição, a circunstância de tais normas haverem sido aprovadas sem a participação das organizações dos trabalhadores (facto que se presume, devido à inexistência de qualquer menção, a esse propósito, na respectiva nota preambular) não lhes determina qualquer vício de inconstitucionalidade.

É tempo de terminar.

Antes, porém, ainda se acrescentará, embora perfunctoriamente, face ao julgamento de constitucionalidade emitido que, mesmo na hipótese de as normas em causa terem sido havidas por inconstitucionais, a repristinação dos preceitos correspondentes do bloco normativo anterior, não poderia processar-se nas condições apontadas na decisão recorrida.

É que, pese embora o facto de o julgamento de inconstitucionalidade operado pelos tribunais ou pelo Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta, dever, em princípio, produzir efeitos ex tunc, tal como sucede, por força do disposto no artigo 282.º da Constituição, nos casos de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, o certo é que na situação em presença, as normas precedentes, por estabelecerem penas mais graves do que as previstas no momento da correspondente conduta, sempre se haveria de atender na resolução do caso à exigência contida no artigo 29.º, n.º 4, da Constituição.

iii — A decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro;

b) Conceder provimento ao recurso e determinar a reformulação da sentença recorrida, em conformidade com o presente julgamento da questão de constitucionalidade.

Lisboa, 19 de Junho de 1990.

Antero Alves Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não pude acompanhar a tese que fez vencimento e que considerou que as normas desaplicadas pelo despacho recorrido não assumiram «uma determinada repercussão na situação jurídica dos trabalhadores», que justificasse a participação das suas organizações representativas no processo de elaboração respectivo.

Sem deixar de reconhecer as dificuldades e incertezas que rodeiam a densificação da noção constitucional de legislação do trabalho, constante hoje dos artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da versão resultante da segunda revisão constitucional, afigura-se-me que o intérprete não está autorizado a restringir a extensão do conceito de legislação do trabalho, nomeadamente por recurso a padrões ou critérios gerais, como sejam a «dignidade» das normas em causa, o seu carácter «fundamental», e a sua «susceptibilidade de se repercutirem directamente na situação dos trabalhadores», padrões ou critérios que não têm acolhimento no texto constitucional.

De harmonia com este entendimento — que parece decorrer das formulações de Gomes Canotilho e Vital Moreira, acolhidas em alguns acórdãos deste Tribunal, «a legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição» (Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.ª ed., 1978, p. 150), «toda a qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), incluindo a aprovação de convenções internacionais, que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral» (Constituição cit., 1.º vol., 2.ª ed., 1984, p. 300) — considerei que as normas dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, não obstante versarem aspectos administrativos relacionados com a tutela de certos direitos fundamentais dos trabalhadores (direitos à correspondência da retribuição do trabalho à quantidade prestada pelo trabalhador em concreto; à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes; ao repouso e aos lazeres, a um limite máximo da jornada de trabalho, ao descanso semanal, etc.), se revestiam da natureza de legislação do trabalho.

Pareceu-me igualmente que deveria ter-se em consideração a delimitação da noção de direito do trabalho — relacionada com a de «legislação do trabalho» — que é avançada pela doutrina. Nesse plano, tem-se sustentado que o direito do trabalho é um ramo de direito que disciplina a prestação de trabalho subordinado, sendo certo que tal prestação de trabalho subordinado está na origem de relações jurídicas de diferente natureza, nomeadamente a relação individual de trabalho (que vincula o trabalhador e a entidade patronal, tendo por base o contrato celebrado entre ambos), a relação entre o empregador e o Estado e, por último, as relações colectivas de trabalho.

No que toca à relação entre o empregador e o Estado, surge-nos o chamado direito público do trabalho ou direito administrativo do trabalho ou direito de protecção do trabalho. Monteiro Fernandes, por exemplo, considera que fazem ainda parte do direito substantivo do trabalho as normas que criam os deveres que os empregadores têm de observar, no desenvolvimento da relação individual, inspirados «na tutela dos interesses gerais que relevam do trabalho e cujo cumprimento é fiscalizado pela administração estadual do trabalho e sancionado por meios de natureza pública» (Direito do Trabalho, I, 6.ª ed., 1987, p. 44).

E também Menezes Cordeiro acentua o carácter «policêntrico» do fenómeno do juslaborismo, considerando que o direito do trabalho abrange nas socie­dades contemporâneas o direito individual do trabalho, o direito colectivo do trabalho e ainda o «direito das condições de trabalho», «âmbito regulativo que assenta em situações jurídicas laborais diferentes das acima consideradas ou, se se preferir, em níveis não individuais das situações jurídicas laborais». Nesse direito das condições do trabalho entram as regras jurídicas que têm por base aspectos de segurança, de higiene e saúde pública, de cultura ou de política económica que levam a uma intervenção estadual, com regras destinadas à sua regulação.

Sendo duvidoso que tal âmbito regulativo «apresente um objecto suficientemente preciso ou um teor minimamente característico», a verdade é que a estrutura desses comandos é «bem marcada»: «jogando a autoridade do Estado contra meras esferas privadas, o Direito das Condições de Trabalho é Direito Público, pelo menos tendencialmente» (Direito do Trabalho, 1.º vol., 2.ª ed., Lisboa, 1988, pp. 28-29). Admitindo este autor que todo o direito das condições do trabalho «corra o risco» de ser, materialmente, Direito administrativo, a distinção há-de operar, em sua opinião, «com recurso à relação geral/especial: o Direito administrativo trata a generalidade da problemática administrativa, enquanto o Direito do trabalho se ocupa, em especial, da questão laboral» (ob. cit., p. 34; vejam-se as considerações na mesma obra feitas a pp. 106 e segs.; e, ainda, António D’Harmant François, Il diritto amministrativo del lavoro, Pádua, 1981, pp. 2 e segs., chamando a atenção para a importância da chamada legislação social na configuração contemporânea do direito do trabalho).

As normas em causa dizem respeito em primeira linha às relações entre os empregadores e o Estado, mas da sua conformação concreta (ou das alternativas concebíveis) decorrem importantes consequências para o desenvolvimento dos contratos individuais de trabalho dos trabalhadores que prestam trabalho extraordinário. Não pode, por isso, falar-se em matérias de que sejam «destinatários os cidadãos em geral», como sucede em grande parte do direito de mera ordenação social.

Ao discordar da tese que fez vencimento e ao considerar formalmente inconstitucionais as normas desaplicadas pelo tribunal recorrido, aceitei que a densificação da noção de legislação do trabalho, na sua aplicação a este caso, se havia de fazer em obediência ao princípio da «máxima efectividade» do texto constitucional (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, 1986, p. 162). — Armindo Ribeiro Mendes.

Publicado no Diário da República, ii Série, de 21 de Janeiro de 1991.