TC_19900202 · Tribunal Constitucional

Acórdão 202/90

ACÓRDÃO N.o 202/90

Processo: n.º 598/88.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1 — A., Conservador-Notário em Sousel, requereu, em incidente prévio à propositura do recurso contencioso de anulação, a suspensão da eficácia do acto do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, de 11 de Março de 1988, que negou provimento ao recurso hierárquico do despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado que lhe aplicou, em processo disciplinar, a pena de suspensão de 180 dias.

Tal pedido de suspensão foi indeferido pelo acórdão de 31 de Maio de 1988, da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

Inconformado, veio interpor recurso para o pleno da 1.ª Secção do Contencioso Administrativo invocando a inconstitucionalidade do artigo 103.º, alínea d), da Lei de Processo e do artigo 24.º, alíneas a) e b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), por violação do princípio constitucional da garantia de recurso de decisões jurisdicionais, consagrado nos artigos 212.º, n.º 2, 215.º e 20.º da Constituição da República.

Por despacho do Conselheiro Relator, veio a ser indeferido tal requerimento de interposição de recurso para o pleno da Secção, não se admitindo, assim, o recurso interposto do acórdão de 31 de Maio de 1988.

Deste despacho de não recebimento de recurso, veio o recorrente reclamar para a conferência, no sentido de, sobre o mesmo, recair acórdão da Secção, o que veio a suceder em 9 de Agosto de 1988.

Este acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo confirmou o despacho do Conselheiro Relator que não admitiu o recurso interposto para o pleno da Secção, do acórdão que negou a suspensão de eficácia do acto punitivo aplicado ao ora recorrente.

Não se conformando com tal decisão, veio o recorrente interpor o presente recurso para o Tribunal Constitucional.

O recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e é restrito à inconstitucionali­dade do artigo 103.º, alínea d), da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA), na parte em que não admite o recurso jurisdicional de acórdãos que decidam sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados, quando não fundado em oposição de julgados, e do artigo 24.º, alíneas a) e b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), na parte em que exclui este recurso jurisdicional da competência do pleno da Secção.

Refere o recorrente que tais disposições assim entendidas violam o princípio constitucional da garantia do recurso de decisões jurisdicionais, consagrado nos artigos 212.º, n.º 2, 215.º e 20.º da Constituição da República Portuguesa.

2 — Admitido o recurso, veio o recorrente apresentar as suas alegações nas quais formulou as seguintes conclusões:

a) O artigo 20.º, n.º 2, da CRP contém uma garantia de recurso jurisdicional de 2.º grau;

b) Nada autoriza que se retire ao seu alcance a garantia de acesso à via judiciária, para tutela de direitos e interesses legalmente protegidos violados por actos jurisdicionais;

c) A via de defesa contra actos jurisdicionais é, precisamente, o recurso jurisdicional;

d) O artigo 212.º, n.º 1, alínea b), consagra, no plano organizatório, aquela garantia de recurso jurisdicional de 2.º grau;

e) Essa garantia, contida nos artigos 20.º, n.º 2, 212.º, n.º 1, alínea b), e 215.º, é aplicável aos Tribunais Administrativos;

f) O artigo 24.º, alíneas a) e b), do ETAF e o artigo 103.º, alínea d), da LPTA, ao limitarem os recursos, para o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo, dos acórdãos proferidos em inciden­tes de suspensão de eficácia de actos impugnados, aos casos de oposi­ção de julgados restringem o conteúdo essencial da garantia do recurso jurisdicional de 2.º grau, consagrada naqueles preceitos cons­titucionais;

g) Pelo que, o artigo 24.º, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, e o artigo 103.º, alínea d), do Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho, são materialmente inconstitucionais, por violação dos artigos 20.º, n.º 2, 212.º, n.º 2, e 215.º da CRP.

3 — Nas suas contra-alegações, o Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal referiu que a questão suscitada nos autos pelo recorrente fora já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 65/88, de 23 de Março de 1988, publicado no Diário da República, ii Série, de 20 de Agosto de 1988, de que junta fotocópia.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

ii — Fundamentos

4 — A questão que vem suscitada nos autos é a seguinte: os artigos 24.º, alíneas a) e b), do ETAF e 103.º, alínea d), da LPTA, ao limitarem os recursos para o Pleno da 1.ª Secção do STA, de acórdãos proferidos em inci­dentes de suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados, aos casos em que ocorra oposição de julgados, violam os artigos 20.º, n.º 2, 212.º, n.º 2, e 215.º da Constituição da República (versão de 1982), por restringirem o conteúdo essencial da garantia de recurso jurisdicional de segundo grau, que, segundo o recorrente, estaria previsto em tais dis­po­sições?

Vejamos, antes de mais, qual o teor das normas em causa.

O artigo 24.º do ETAF (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, alterado pela Lei n.º 4/86, de 21 de Março) determina que:

Compete ao pleno da Secção de Contencioso Administrativo conhecer:

a) Dos recursos de acórdãos proferidos em recursos directamente interpostos para a Secção que não sejam da competência do plenário;

b) Dos recursos de acórdãos da Secção que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção;

[…]

Pelo seu lado, o artigo 103.º da LPTA (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, e rectificada em 31 de Agosto de 1985), determina que:

Salvo por oposição de julgados, só não é admissível recurso dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam:

[…]

d) Sobre a suspensão da eficácia dos actos contenciosamente impugnados.

Da simples leitura das normas transcritas resulta que o artigo 103.º da LPTA é claro ao proibir o recurso dos acórdãos do STA que decidam sobre a suspensão da eficácia dos actos impugnados, a menos que haja oposição de julgados, enquanto que tal restrição não sendo expressa no artigo 24.º do ETAF, ela resulta do facto de não se prever nas alíneas a) e b) de tal preceito, o recurso para o pleno das decisões sobre tal matéria proferidas pela Secção do Contencioso Administrativo [alínea m) do artigo 26.º do ETAF].

O fundamento da inconstitucionalidade alegada pelo recorrente assenta essencialmente na violação do princípio do duplo grau de jurisdição que se tem por consagrado nas disposições da Lei Fundamental por ele invocadas — artigos 20.º, n.º 2, 212.º, n.º 2, e 215.º

Vejamos, pois, cada uma destas normas separadamente. Nesta análise seguir-se-á, de perto, a formulação adoptada no Acórdão n.º 65/88, com a qual se concorda, nada vindo alegado que leve a modificar o sentido da decisão ali tomada.

5 — O artigo 20.º, n.º 2, da CRP (versão de 1982) tem a seguinte redacção:

2 — A todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos.

Na redacção da Lei Constitucional n.º 1/89 verificam-se ligeiras mas não despiciendas modificações: fala-se em «acesso ao direito e aos tribunais» e acrescentou-se à defesa dos direitos a defesa dos «interesses legítimos», passando esta norma a constituir o n.º 1 do preceito e o antigo n.º 1 a integrar o n.º 2.

Consagra-se nesta disposição a garantia da via judiciária ou da tutela jurisdicional, que se desdobra em dois aspectos essenciais: por um lado, o legislador ordinário terá de assegurar a todos os cidadãos, sem qualquer discriminação de fundo económico ou outro, o acesso a um grau de jurisdição, considerado como tutela jurisdicional mínima; e, por outro lado, garante-se que, sempre que o legislador ordinário estabelecer vários graus de jurisdição, deverá igualmente garantir, sem discriminações, o acesso a todos esses graus.

No que se refere ao primeiro aspecto, escreve, com inteira pertinência, Armindo Ribeiro Mendes (in Direito Processual Civil, AAFDL, V.III):

Tal como sucede na Constituição italiana de 1947, a nova Constituição [portuguesa] não se refere qua tale à garantia do duplo grau de jurisdição ou à previsão sequer da existência de recursos em processo civil ou penal.

A Constituição garante a todos o «acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos» (artigo 20.º, n.º 2).

Mas a Constituição não garante expressis verbis a existência de um duplo grau de jurisdição no domínio das jurisdições civil, penal ou administrativa.

Nem tão-pouco o recurso à Declaração Universal dos Direitos do Homem, nos termos do artigo 16.º, n.º 2, da Constituição, permite integrar uma eventual lacuna sobre os contornos da garantia do duplo grau de jurisdição, que aquela Declaração não contempla tal garantia (cfr. artigos 8.º e 10.º).

Em previsão paralela a esta, o artigo 268.º, n.º 3, garante o acesso à justiça administrativa contra os actos administrativos definitivos e executórios com fundamento em ilegalidade, atribuindo aos interessados a garantia do «recurso contencioso».

A garantia da via judiciária traduzida no artigo 20.º, n.º 2, da CRP consiste no direito de recorrer a um tribunal para que o mesmo se pronuncie sobre a questão jurídica relevante que lhe seja colocada, não resultando da referida norma o direito a dois graus de jurisdição.

É certo que o Tribunal Constitucional tem reconhecido em vários acórdãos relativos a matéria penal o princípio da dupla jurisdição como constitucionalmente consagrado, não no artigo 20.º, n.º 2, mas antes no artigo 32.º, n.º 1, da CRP, como expressão directa das garantias de defesa ínsitas nesta norma (Acórdãos n.os 40/84, 17/86, 202/86, 5/87 e 8/87).

Quanto ao segundo aspecto da análise do artigo 20.º, n.º 2, da CRP — a garantia para todos os cidadãos que, ali onde o legislador ordinário estabelecer vários graus de jurisdição, o acesso a esses diversos graus fica garantido sem discriminações de natureza económica ou outra — tem o mesmo vindo a ser afirmado desde a Comissão Constitucional (in Pareceres..., n.os 8/78 e 9/82, respectivamente, vol. 5.º, pp. 12 e 13, e vol. 19.º, p. 29).

E o Tribunal Constitucional tem vindo a reafirmar tal posição em diversos arestos (Acórdãos n.os 269/87, 345/87, 412/87 e 30/88, publicados, respectivamente, no Diário da República, ii Série, n.os 202, 275 de 1987, e 1 de 1988, e i Série, n.º 34 de 1988).

Assim, o artigo 20.º, n.º 2, da CRP (versão de 1982) assegura a todos o acesso aos tribunais para defender os seus direitos, em todas as instâncias ou graus de jurisdição que o legislador ordinário reconhecer, até se alcançar uma decisão definitiva.

Mas, não impõe que o legislador ordinário, em todos os casos, institua uma instância de recurso generalizada para que toda e qualquer decisão possa vir a ser reapreciada jurisdicionalmente.

6 — Decorrerá, porém, tal imposicão dos preceitos dos artigos 212.º, n.º 2, e 215.º da CRP (versão de 1982)?

Vejamos.

O artigo 212.º estabelece que:

1 — Existem as seguintes categorias de tribunais:

a) […]

b) Tribunais judiciais de primeira instância, de segunda instância e o Supremo Tribunal de Justiça;

[…]

2 — Podem existir tribunais administrativos e fiscais, tribunais marítimos e tribunais arbitrais;

[…]

Pelo seu lado o artigo 215.º estabelece que:

1 — Os tribunais de primeira instância são, em regra, os tri­bunais de comarca, aos quais se equiparam os referidos no n.º 1 do artigo seguinte;

2 — Os tribunais de segunda instância são, em regra, os tribunais da Relação;

3 — O Supremo Tribunal de Justiça funcionará como tribunal de instância nos casos que a lei determinar.

Estes normativos, com a revisão constitucional de 1989, passaram a corresponder, com algumas diferenças de redacção, aos artigos 211.º e 212.º, tendo-se acrescentado o artigo 214.º relativo aos tribunais administrativos e fiscais.

O recorrente vê nestas normas, ainda que no mero plano organizatório, a consagração da garantia do duplo grau de jurisdição, com aplicação aos tribunais administrativos, partindo do facto de a Constituição reconhecer a existência de uma linha hierárquica na ordem dos tribunais, quer judiciais quer administrativos e fiscais, implicaria, só por si, a garantia do duplo grau de jurisdição para todas as situações.

A este respeito, escreveu-se no Acórdão n.º 65/88 o que se passa a transcrever:

Tem-se, porém, por inaceitável esta conclusão [a da garantia constitucional do duplo grau de jurisdição] que claramente exorbita do quadro de premissas de que parte. A circunstância de constitucionalmente se impor a estruturação, em três níveis, de certa ordem de tribunais (princípio afirmado, em primeira linha, para os tribunais judiciais e porventura aplicável, por analogia, à ordem dos tribunais administrativos) não envolve logicamente que, em qualquer hipótese, sempre haja de haver recurso até ao tribunal colocado no topo da linha hierárquica desta ou daquela ordem de tribunais. Antes tal escalonamento das sucessivas instâncias, dentro da mesma ordem judiciária, exigirá apenas que, em alguns casos — naturalmente os de maior relevo (por aplicação do princípio da proporcionalidade, que domina o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias) —, seja possível a impugnação de uma primeira decisão judicial junto de um tribunal superior e, eventualmente ainda, a impugnação da decisão deste último junto de outro tribunal, necessariamente colocado um grau acima na escala hierárquica.

E, voltando a citar Armindo Ribeiro Mendes (ob. cit., pp. 126 a 128):

[...] inclino-me para supor que não há qualquer imposição constitucional absoluta do duplo grau de jurisdição, tendo o legislador ordinário a liberdade de alterar pontualmente as regras sobre a recorribilidade das decisões e a existência dos recursos, desde que não afecte substancialmente o sistema existente à data da entrada em vigor. O legislador ordinário não poderá, porém, ir até ao ponto de limitar de tal modo o direito de recorrer, que, na prática, se tivesse de concluir que os recursos tinham sido suprimidos.

Tem, pois, de concluir-se que a garantia do duplo grau de recurso não goza de uma protecção constitucional generalizada, não obtendo credencial constitucional nem junto do artigo 20.º, n.º 2, nem dos artigos 212.º, n.º 2, e 215.º, todos da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982), pelo que as normas do artigo 103.º, alínea d), da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais (LPTA) e o artigo 24.º, alíneas a) e b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), enquanto limitam o recurso jurisdicional dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam sobre a suspensão de eficácia dos actos contenciosamente impugnados, não ofendem qualquer princípio constitucional.

iii — Decisão

7 — Pelo exposto, julga-se que as normas dos artigos 103.º, alínea d), da LPTA e 24.º, alíneas a) e b), do ETAF, não são inconstitucionais, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido.

Lisboa, 19 de Junho de 1990.

Vítor Nunes de Almeida

Antero Alves Monteiro Diniz

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

António Vitorino (com declaração)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o Acórdão, mas afastei-me, em parte, dos fundamentos aduzidos. Com efeito, parece-me inteiramente pertinente a consideração feita pelo Conselheiro Vital Moreira em declaração de voto ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 65/88 (publicado no Diário da República, ii Série, n.º 192, de 20 de Agosto de 1988), onde afirmava que «há-de considerar-se constitucionalmente garantido — ao menos por decurso do princípio do Estado de direito democrático — o direito à reapreciação judicial das decisões judiciais que afectem direitos fundamentais, o que abrange não apenas as decisões condenatórias em matéria penal — como se reconhece no acórdão — mas também todas as decisões judiciais que afectem direitos fundamentais constitu­cionais, pelo menos os que integram a categoria constitucional dos ‘direitos, liberdades e garantias’ (artigos 25.º e seguintes da CRP».

A temática da tutela judicial efectiva dos direitos fundamentais (do «direito à jurisdição como direito fundamental», na expressão de Angela Figueruelo Burrieza, «El derecho a la tutela judicial efectiva», ed. Tecnos, Madrid, 1990, p. 49), em especial dos direitos, liberdades e garantias, constitui, de facto, matéria da maior relevância no âmbito das garantias constitucionais das posições jurídicas subjectivas dos particulares. A Constituição Portuguesa expressa, a diversos títulos, tal preocupacão. E se do seu texto não ressalta, expressamente, um preceito que funde directamente um genérico princípio de duplo grau de jurisdição, tal não obsta a que o intérprete da Lei Fundamental e o próprio julgador da constitucionalidade dos actos normativos, maxime em sede de fiscalização concreta, formulem um entendimento (deduzido quer do princípio do Estado de direito democrático, quer da forma ampla com que o artigo 20.º da CRP consagra o direito de acesso ao direito e aos tribunais) que assegure plenamente tal tutela judicial efectiva para garantia dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

É que a aplicação do direito em sede judicial não se pode quedar pelo limiar de um fair process, mas deve também almejar ser um verdadeiro due process, a que não pode ser indiferente a determinação, no plano das realidades concretas, das condições de efectivação da tutela jurisdicional dos direitos, liberdades e garantias. Como afirma Jesús González Pérez («El derecho a la tutela jurisdicional», Cuadernos Civitas, 2.ª ed., Madrid, 1989, p. 38) «se todo o direito fundamental goza desta tutela judicial reforçada, é óbvio que tal tutela nunca será tão justificada como quando se trata do direito à tutela judicial, cuja violação resultará, por via de regra, dos órgãos jurisdicionais».

Sem uma tal meta interpretativa não se poderá deixar de concluir que, no plano das garantias jurisdicionais, a tutela dos direitos, liberdades e garantias ficaria bem aquém do especial estatuto que o artigo 18.º da Constituição expressamente lhes confere em termos de força jurídica.

Acresce que é sabido que, em certos casos (v. g., de certos direitos de participação política), a efectivação da tutela judicial dos direitos fundamentais, pelos condicionalismos processuais legalmente impostos, não é, não pode ser cabalmente garantida sem a possibilidade de suscitar com oportunidade a intervenção e a pronúncia de uma instância judicial em tempo útil, em termos que tornem efectivamente operativa a tutela jurisdicional desses direitos e, por vezes mesmo, sem que a lei possibilite a reapreciação judicial das correspondentes decisões. É que em tais situações-limite, o sentido útil da decisão judicial é, por exemplo, mais premente em sede de suspensão da executoriedade dos actos administrativos do que em sede de decisão contenciosa final (basta reflectir, a este propósito, no regime de dissolução dos órgãos autárquicos e das inelegibilidades daí decorrentes, nos termos dos artigos 13.º e 14.º da Lei de tutela das autarquias locais — Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro).

Sem prejuízo destas considerações, fui de opinião que no caso (garantia do bom nome em virtude de uma decisão administrativa de suspensão de um funcionário público na ausência de um duplo grau de jurisdição em sede de suspensão da executoriedade dos actos administrativos) não violava, por si só, a Constituição, porquanto estamos perante uma outra situação em relação à qual os meios normais do contencioso administrativo se me afiguram bastantes e suficientes para garantir a tutela judicial efectiva do direito fundamental em causa (sendo mesmo questionável que no caso se pudesse invocar o direito ao bom nome como sendo o direito fundamental em questão). — António Vitorino

Publicado no Diário da República, ii Série, de 21 de Janeiro de 1991.