TC_19900200 · Tribunal Constitucional

Acórdão 200/90

ACÓRDÃO N.o 200/90

Processo: n.º 233/89.

Plenário

Relator: Conselheiro António Vitorino.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

1 — Em 7 de Agosto de 1989, o Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade, por violação do artigo 39.º da Constituição (no texto resultante da revisão de 1982), dos Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80, ambos de 24 de Maio, diplomas que criaram nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira os centros regionais da Radiodifusão Portuguesa (RDP, EP) e da Radio­televisão Portuguesa (RTP, EP), respectivamente, «na medida em que não exigem que a nomeação e exoneração dos directores dos centros regionais dos Açores e da Madeira, sobre os quais impende a responsabilidade pela informação e programação emitida a nível regional, sejam objecto de parecer prévio do Conselho de Comunicação Social».

Instruindo o pedido, juntou cópia de informação de uma assessora do Serviço do Provedor de Justiça, elaborada com base numa reclamação do Conselho de Comunicação Social.

Convidado a pronunciar-se, nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o Primeiro-Ministro não fez juntar aos autos qualquer resposta.

2 — O pedido do Provedor de Justiça diz assim respeito aos Decretos­-Leis n.os 155/80 e 156/80, ambos de 24 de Maio, diplomas que aprovaram os regimes jurídicos, respectivamente, das representações da Radiodifusão Portuguesa e da Radiotelevisão Portuguesa nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira.

Os Decretos-Leis mencionados criaram os denominados centros regionais daquelas empresas públicas nas regiões autónomas, definindo a sua natureza jurídica e respectivas competências, regulando as condições de produção e de aquisição de programas, estabelecendo regras para a correspondente emissão e dispondo ainda acerca do regime de nomeação e exoneração dos respectivos directores, das suas competências e do quadro geral de relacionamento dos governos das regiões autónomas com os centros regionais, conferindo a estes autonomia contabilística.

Embora o pedido do Provedor de Justiça seja feito em termos genéricos quanto aos Decretos-Leis em causa, quer no seu articulado argumentativo, quer no parecer que junta, apenas são questionadas as normas dos n.os 1 e 3 do artigo 6.º de ambos os diplomas, por violação do artigo 39.º da Constituição (no texto resultante da revisão constitucional de 1982), pelo que só sobre estas caberá ao Tribunal Constitucional pronunciar-se.

3 — Dispõe o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 155/80:

Artigo 6.º

(Direcção dos centros regionais)

1 — A gestão dos centros regionais será assegurada por um director, nomeado pelo conselho de gerência da RDP, precedendo acordo dos governos regionais.

2 — O director será responsável perante o conselho de gerência da RDP.

3 — Os governos regionais, através do departamento competente, poderão propor a exoneração do director.

O artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 156/80 é do mesmo teor, só que referente à RTP.

O director dos centros regionais, nos termos dos diplomas em causa, assegura a sua gestão (artigo 6.º, n.º 1), é responsável perante o conselho de gerência da respectiva empresa (artigo 6.º, n.º 2) e compete-lhe exercer, por delegação do director de programas de cada uma das empresas, as funções que a este incumbirem no âmbito da programação regional [artigo 7.º, alínea d)].

4 — Em síntese, sustenta o Provedor de Justiça:

a) que compete ao Conselho de Comunicação Social, nos termos do n.º 1 do artigo 39.º da Constituição (na redacção de 1982) e da Lei n.º 23/83, de 6 de Setembro, salvaguardar a independência dos órgãos de comunicação social perante o Governo, a Administração e os demais poderes públicos e garantir o pluralismo ideológico, emitindo, para o efeito, parecer prévio, público e fundamentado sobre a nomeação e exoneração dos respectivos directores ou de quem, a qualquer título, exerça funções de direcção em departa­mentos de informação ou programação;

b) que o artigo 227.º, n.º 3, da Constituição (na redacção de 1982) estabelece que a autonomia política e administrativa regional não afecta a integridade da soberania do Estado e se exerce no quadro da Constituição;

c) que o artigo 231.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental prescreve que os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo destas;

d) que o artigo 227.º, n.º 3, da Constitução (na redacção de 1982) permite afirmar que o artigo 39.º (também na redacção da CRP de 1982) é aplicável às regiões autónomas, pelo que se torna legítimo analisar os Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80 à luz do seu teor;

e) que os directores dos centros regionais da RDP e RTP exercem funções que comportam duas vertentes — a de direcção e gestão dos centros e a da respectiva programação —, sendo em relação a esta última que se coloca a questão de inconstitucionalidade, uma vez que os diplomas em causa não satisfazem nem o requisito constitucional (artigo 39.º, n.º 3, da redacção de 1982) nem legal [artigo 5.º, alínea c), da Lei n.º 23/83, ex vi do n.º 4 do artigo 39.º da Constituição na redacção de 1982] de emissão de parecer prévio, público e fundamentado do Conselho de Comunicação Social sobre a nomeação e exoneração de quem exerça funções de direcção em departamentos de informação ou programação, circunstância que leva o Provedor de Justiça a concluir que «tem de entender-se que os diplomas em causa, não satisfazendo essa exigência da Lei Fundamental, a desrespeitam»;

f) finalmente, que a tal juízo não obsta o facto de as funções de direcção do departamento de programação regional serem exercidas por delegação do director de informação da respectiva empresa, porquanto «a delegação não significa que o delegado exerça a competência em nome do delegante mas sim a exerce de jure propria, recebendo-a da lei nos mesmos termos em que a recebe o delegante, ao qual apenas cabe para o efeito desencadear o mecanismo que vai permitir ao delegado exercer os poderes que lhe são atribuídos pela lei, mecanismo esse que se traduz na respectiva autorização» e, por isso, «de acordo com o artigo 15.º, n.º 1, da lei orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, é possível recurso contencioso directo dos actos praticados pelo delegado, atribuindo-lhes o carácter definitivo e executório que teriam se fossem praticados pela autoridade delegante».

Exposto o pedido e a sua fundamentação, cumpre agora decidir.

II

1 — Os Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80 foram ambos revogados pelo Decreto-Lei n.º 283/82, de 22 de Julho, que unificou num único diploma os regimes jurídicos dos centros regionais da RDP, EP e da RTP, EP e que, nos termos do seu próprio preâmbulo, visou preencher algumas omissões daqueles outros diplomas quanto ao nível das estruturas intermédias daqueles centros regionais, quanto aos canais de relacionamento entre os serviços regionais e centrais e ainda quanto às competências e atribuições dos directores dos centros.

2 — Embora as normas em causa tenham sido revogadas há mais de 7 anos, é, contudo, jurisprudência pacífica deste Tribunal que a revogação de uma norma, por si só, não obsta à apreciação da sua constitucionalidade em sede de fiscalização abstracta (ver, entre outros, os Acórdãos n.os 238/88 e 415/89, publicados no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988 e de 15 de Setembro de 1989, respectivamente, e mais recentemente o ainda inédito Acórdão n.º 73/90).

Na verdade, é de admitir em tese geral que, apesar de revogadas, as normas tenham produzido efeitos que eventualmente ainda se podem manter no presente momento, ou, ao menos, para além da revogação, pelo que esta, por si só, não retira interesse a uma eventual declaração de inconstitucionalidade — até porque a revogação só produz efeitos ex nunc, enquanto a declaração de inconstitucionalidade produzirá efeitos ex tunc (artigo 282.º, n.os 1 e 2, da Constituição).

Independentemente de curar se, no caso concreto, ainda se poderia justificar apreciar o efeito útil de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, em virtude de os Decretos-Leis apreciandos já se encontrarem revogados há mais de 7 anos, sempre será de concluir que não cabe tomar conhecimento da questão formulada pelo Provedor de Justiça, em virtude de a norma constitucional invocada pelo requerente — decorrente da revisão de 1982 — não poder manifestamente constituir parâmetro válido de aferição da conformidade à Lei Fundamental dos diplomas em causa.

3 — Com efeito, o Conselho de Comunicação Social foi criado pelo artigo 39.º da Constituição da República Portuguesa, na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro. Nos termos do seu artigo 248.º, essa Lei Constitucional, e o texto da Constituição que aprovou, entrou em vigor no trigésimo dia posterior ao da sua publi­cação.

Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 283/82, de 22 de Julho, que revogou as normas apreciandas, entrou em vigor decorridos 5 ou 10 dias sobre a sua publicação, consoante se trate da vigência no continente ou nas regiões autónomas (artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 3/76, de 10 de Setembro, em vigor na altura).

Torna-se, pois, claro que as normas em apreciação foram revogadas ainda antes da entrada em vigor do texto constitucional com o qual, segundo o Provedor de Justiça, se encontram em contradição.

Ora, o que está em causa são as condições constitucionais e legais para a prática de dois tipos de actos — a nomeação, por um lado, e a exoneração, por outro, dos directores dos centros regionais da RDP e RTP. Não estão em discussão os efeitos desses actos, nomeadamente o estatuto daqueles directores, seu mandato, seus deveres, seus direitos e suas regalias. Quer isto dizer que as normas apreciandas, pela sua própria natureza, esgotam os seus efeitos, em cada caso, no momento da prática de um qualquer daqueles actos. Ou seja, o efeito útil do comando normativo esgota-se com a prática dos actos (de nomeação ou de exoneração, consoante os casos) a que diz respeito, pelo que a sua revogação significa a impossibilidade de, a partir desse momento, tais actos serem praticados naquele quadro legal.

Significa isto que quando entrou em vigor o texto constitucional resultante da revisão de 1982, já as normas dos n.os 1 e 3 do artigo 6.º dos Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80 não produziam quaisquer efeitos. Ora, não se tendo a Lei Constitucional n.º 1/82 atribuído eficácia retroactiva, fácil se torna então compreender que as normas questionadas nunca «estiveram em contacto» com o texto da Lei Fundamental por ela aprovado. Por este motivo, de forma alguma se poderá dizer que elas violaram quaisquer normas do texto constitucional de 1982, uma vez que, nunca tendo havido qualquer coincidência temporal entre a produção de efeitos de ambas, o preceito do artigo 39.º da Constituição na redacção de 1982 em nenhum momento constituiu parâmetro de aferição da validade constitucional daquelas normas dos Decretos­-Leis n.os 155/80 e 156/80.

Parâmetro válido para um juizo de constitucionalidade sobre os diplomas em apreço seria a redacção originária de 1976 da Constituição da República, mas nesta sede o Tribunal entende que as normas questionadas não merecem censura, até por inexistir nessa versão da Lei Fundamental o Conselho de Comunicação Socia1.

III

Pelos motivos expostos, acorda-se em não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 6.º, n.os 1 e 3, dos Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80, ambos de 24 de Maio.

Lisboa, 12 de Junho de 1990.

António Vitorino

José de Sousa e Brito

Alberto Tavares da Costa

Messias Bento

Maria da Assunção Esteves

Bravo Serra (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

Vítor Nunes de Almeida (vencido, conforme declaração que junto)

Fernando Alves Correia (vencido, conforme declaração de voto junta)

Antero Alves Monteiro Diniz (vencido, em conformidade com a declaração de voto junta)

José Manuel Cardoso da Costa.

declaração DE voto

O pedido formulado pelo Provedor de Justiça, embora genericamente invocando os Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80, ambos de 24 de Maio, incidiu sobre os n.os 1 e 3 do artigo 6.º desses diplomas já que, na sua óptica, violariam o artigo 39.º da Constituição (claramente na redacção resultante da revisão operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro), uma vez que as normas constantes dos falados números do artigo 6.º «não exigem que a nomeação e exoneração dos directores dos centros regionais dos Açores e da Madeira [da Radiodifusão Portuguesa e da Radiotelevisão Portuguesa], sobre os quais impende a responsabilidade pela informação e programação emitida a nível regional, sejam objecto de parecer prévio do Conselho de Comunicação Social».

Tal como o pedido se encontra delineado, lemos o mesmo de tal sorte que, não fora a omissão, nessas normas, da exigência de parecer prévio do Conselho de Comunicação Social para a nomeação e exoneração dos directores dos centros regionais da RDP e da RTP, o dito pedido não teria razão de ser e, em consequência, não seria deduzido.

(Claro que essa omissão, como de resto dá conta o Acórdão, é algo que não poderia deixar de verificar-se. E isto pela simples razão de o Conselho de Comunicação Social não ter tido existência durante todo o tempo em que os aludidos Decretos-Leis estiveram em vigor, já que esse órgão somente foi consagrado no texto constitucional após a revisão levada a cabo pela Lei Constitucional n.º 1/82).

Daí que, na nossa perspectiva, residindo o pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas em causa na medida em que nelas se não exigia o parecer prévio do Conselho de Comunicação Social, e sendo as mesmas objecto de revogação antes da consagração deste órgão, haver-se-ia de concluir, desde logo, por carência de parâmetro constitucional à face do qual essas normas, naquela medida, podiam ser aferidas, o que imediatamente consequenciava que o referido pedido não podia ser objecto de conhecimento por parte deste Tribunal, por manifesta impossibilidade — precisamente decorrente da falta de referência constitucional.

Esta, pois — o não se tomar conhecimento do recurso — a única decisão que, na nossa perspectiva, se impunha ser de tomar.

No Acórdão de que o presente voto faz parte integrante foi-se, porém, mais longe, caminhando-se no sentido de aferir pela compatibilidade dos preceitos em apreço com o texto da Lei Fundamental que podia parametrizar os Decretos-Leis em causa durante a sua vigência.

É neste particular que divergimos da tese que fez vencimento.

O Conselho de Comunicação Social introduzido na versão de 1982 da Lei Fundamental é, a olho nú, um órgão totalmente diverso dos conselhos de informação a que se reportava a versão originária da Constituição.

De facto, diferente é a sua composição, diferente é a forma de nomeação dos respectivos membros e diferentes são os poderes e faculdades que lhe foram atribuídos, tudo confrontadamente com os conselhos de informação, com os quais se não pode confundir ou considerar como sua mera transformação.

Não se suscitam, a nosso ver, de outro lado, grandes dúvidas em como alguns dos poderes e finalidades conferidos aos conselhos de informação a que se referia o n.º 4 do artigo 39.º da versão originária da Constituição foram, após a revisão de 1982, confiados ao Conselho de Comunicação Social.

Mas, igualmente, dúvidas se não nos deparam em como de entre os poderes atribuídos aos conselhos de informação se não contava, de todo em todo, naquela versão originária, a dação de parecer prévio, público e fundamentado, sobre a nomeação e exoneração dos directores dos órgãos de comunicação social pertencentes ao Estado e a outras entidades públicas, ou a entidades directa ou indirectamente sujeitas ao seu controlo económico.

Por isso, atenta a razão de ser e o modo como o pedido foi formulado, não se vislumbra que se impusesse a análise das normas questionadas face à versão originária da Constituição.

Neste particular, poder-se-ia argumentar que, presente o disposto no n.º 5 do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, não estando o Tribunal Constitucional adstrito às ordens de razões invocadas pelos peticionantes, sempre poderia ele busquejar, em sede de fundamentação, se as normas ora sob censura seriam, ou não, conformes com o texto originário da Lei Básica.

Simplesmente, se esse hipotisado argumento serviria nos casos em que este Tribunal seja levado a declarar a inconstitucionalidade de norma cuja apre­ciação tenha sido solicitada, já não servirá nos casos em que o juízo decisório do Tribunal aponte para a não declaração de inconstitucionalidade, como, aliás, se tratou na questão subspecie.

É que, como ressalta da letra do citado n.º 5 do artigo 51.º, o poder de fundamentar a decisão com base em normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada só poderá ser exercido se condutor a uma declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade.

Ora, in casu, o que este Tribunal concluiu foi que se não verificava ferimento da versão originária da Constituição pelas normas em apreciação, visto, naquela versão, inexistir preceito conflituante com as referidas normas o que, à partida, já se sabia.

Cabido não seria, consequentemente, o uso da faculdade conferida pelo n.º 5 do artigo 51.º da Lei n.º 28/82. — Bravo Serra — Vítor Nunes de Almeida — Fernando Alves Correia.

Declaração de voto

O Provedor de Justiça pediu a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80, ambos de 24 de Maio, mais precisamente das normas dos n.os 1 e 3 do artigo 6.º de cada um deles, «na medida em que não exigem que a nomeação e exoneração dos directores dos centros regionais dos Açores e da Madeira […] sejam objecto de parecer prévio do Conselho de Comunicação Social», ou seja, por violação do artigo 39.º da Constituição da República Portuguesa.

O Decreto-lei n.º 155/80 criou os centros regionais da RDP nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 156/80 criou os centros regionais da RTP nas mesmas Regiões.

Segundo as normas postas em causa, a gestão dos centros regionais é assegurada por um director, nomeado pelo conselho de gerência — da RDP ou da RTP, conforme o caso —, precedendo acordo dos governos regionais; e os governos regionais, através do departamento competente, podem propor a exoneração do director.

A inconstitucionalidade destas normas estaria em que elas não fazem depender a nomeação e a exoneração dos directores desses centros de parecer prévio do Conselho de Comunicação Social.

O Conselho de Comunicação Social só veio a ser criado pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, na nova redacção por ela dada ao artigo 39.º da Constituição.

Ora, quando a nova versão da Constituição, resultante dessa Lei Constitucional, entrou em vigor, já os Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80 estavam revogados: — tinham-no sido pelo Decreto-Lei n.º 283/82, de 22 de Julho.

E daí que se tenha concluído no acórdão — e bem — que as normas em apreciação nunca «estiveram em contacto» com o texto da lei fundamental aprovado pela referida Lei Constitucional.

Por outras palavras — como também se diz no acórdão —, «o preceito do artigo 39.º da Constituição na redacção de 1982 em nenhum momento constituiu parâmetro de aferição da validade constitucional daquelas normas dos Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80».

Mas, sendo assim, a conclusão lógica seria o não conhecimento do pedido: — por um lado, as normas questionadas não podem ser confrontadas com o texto constitucional surgido da Lei Constitucional n.º 1/82; por outro lado, a inconstitucionalidade só foi pedida tendo em atenção o novo texto constitucional, e não o texto originário, desde logo porque, no domínio deste, não existia o Conselho de Comunicação Social. — Mário de Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — No acórdão a que a presente declaração se reporta ponderou-se que «independentemente de curar se, no caso concreto, ainda se poderia justificar apreciar o efeito útil de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, em virtude de os Decretos-Leis apreciandos (Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80, ambos de 24 de Maio) já se encontrarem revogados há mais de 7 anos, sempre será de concluir que não cabe tomar conhecimento da questão formulada pelo Provedor de Justiça, em virtude de a norma constitucional invocada pelo requerente decorrente da revisão de 1982 não poder manifestamente constituir parâmetro válido de aferição da conformidade à Lei Fundamental dos diplomas em causa».

Com efeito, ali se deixou assinalado que o Conselho de Comunicação Social foi criado pelo artigo 39.º da Constituição, na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, entrada em vigor no trigé­simo dia posterior à sua publicação, como também se recordou que o Decreto­-Lei n.º 283/82, de 22 de Julho, que revogou os diplomas onde se inscreviam as normas apreciandas, entrou em vigor 5 ou 10 dias após a sua publicação, consoante se trate da vigência no continente ou nas regiões autónomas.

E na sequência deste quadro expositivo concluiu-se que as normas sujeitas a sindicância deste Tribunal não podiam violar o texto constitucional de 1982, «uma vez que, nunca tendo havido qualquer coincidência temporal entre a produção de efeitos de ambas, o preceito do artigo 39.º da Constituição na redacção de 1982 em nenhum momento constitui parâmetro de aferição da validade constitucional daquelas normas dos Decretos-Leis n.os 155/80 e 156/80».

2 — Simplesmente, ao invés de, pura e simplesmente, não se tomar conhecimento do pedido, o acórdão confrontou as normas sobre controvérsia com o texto originário da Constituição de 1976 e concluiu no sentido da sua não inconstitucionalidade.

Por se dissentir deste último entendimento se produz agora a presente declaração de voto.

O pedido formulado pelo Provedor de Justiça, na sua adequada delimitação, deverá ser entendido, como aliás consta dos próprios termos do seu requerimento, no sentido de que as normas cuja legitimidade constitucional se questiona infringem o artigo 39.º da Constituição porquanto «não exigem que a nomeação e exoneração dos directores dos centros regionais dos Açores e da Madeira, (…), sejam objecto de parecer prévio do Conselho de Comunicação Social».

Ora, sendo assim, tendo em atenção as datas da revogação das normas sujeitas a sindicância e da entrada em vigor da norma constitucional que criou o Conselho de Comunicação Social, parece seguro inexistir neste específico quadro de referência qualquer hipótese de aferimento da sua bondade constitucional, razão pela qual se impunha, por manifesta impossibilidade, que o pedido não viesse a ser objecto de conhecimento pelo Tribunal.

A transposição do aferimento constitucional para o texto originário da Constituição de 1976, a que o acórdão procedeu, tem-se por não consentido face aos termos do pedido e às regras que disciplinam os poderes da cognição do Tribunal.

Na verdade, pese embora o facto de o Tribunal poder declarar a inconstitucionalidade com base na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada, o certo é que in casu não só não foi proferida uma decisão de conteúdo positivo, como também o próprio pedido, dada a sua particular especificidade, continha implícita uma aferição constitucional exclusivamente fundada no confronto com o preceito do artigo 39.º da Constituição na versão ditada pela revisão de 1982, pois que a razão de ser da eventual desconformidade constitucional fundava-se na ausência de articulação com mecanismos de fiscalização dos órgãos de comunicação social atribuídos ao Conselho de Comunicação Social só então criado. — Antero Alves Monteiro Diniz.

Publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Setembro de 1990.