TC_19900198 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.o 198/90[1]

Processo: n.º 82/89

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

1 — A. interpôs recurso contencioso de anulação, para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, do despacho do conselho de administração da Caixa Geral de Depósitos, n.º 97/85, de 19 de Junho de 1985, na parte em que determinou, ao abrigo do disposto no artigo 37.º do Regulamento Disciplinar aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, que o recorrente fosse desligado do serviço, sem vencimento, desde 19 de Junho de 1985.

2 — Por sentença de 21 de Abril de 1986, foi rejeitado liminarmente o recurso, com base no entendimento de que o acto impugnado não tinha carácter definitivo sendo, consequentemente, irrecorrível face ao disposto nos artigos 268.º, n.º 3, da Constituição e 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Junho.

Todavia, na sequência de recurso levado ao Supremo Tribunal Administrativo, veio a ser determinado, por Acórdão de 5 de Julho de 1988, que o recurso contencioso prosseguisse no tribunal a quo, para julgamento do acto recorrido, se outra causa de rejeição não existir.

3 — E na verdade, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, por sentença de 17 de Janeiro de 1989, concedeu provimento ao recurso e anulou o acto impugnado no que toca à perda de vencimentos. Para tanto, foi rejeitada a aplicação da norma constante do artigo 37.º do Regulamento Disciplinar de 1913, na parte em que permite a perda total de vencimento durante a suspensão de funcionário sujeito a processo disciplinar, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do princípio da presunção de inocência, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição.

4 — Em conformidade com o disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 2, da Constituição, na versão da Lei n.º 1/82, de 30 de Setembro [280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da versão actual, concedida pela Lei n.º 1/89, de 8 de Julho], e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, daquela decisão trouxe o Ministério Público recurso obrigatório a este Tribunal.

Nas alegações entretanto oferecidas pelo Ex.mo Procurador-Geral Adjunto formulou-se o seguinte quadro de conclusões:

— Viola o princípio da presunção de inocência — consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, mas válido para qualquer processo sancionatório — a norma do artigo 37.º do Regulamento Disciplinar aprovado por Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, aplicável ao pessoal da Caixa Geral de Depósitos, na parte em que permite a perda total do vencimento do funcionário «desligado do serviço» (suspenso) por contra ele ter sido instaurado processo disciplinar;

— Deve ser confirmada, na parte impugnada, a sentença recorrida.

5 — As alegações produzidas pelo recorrido A., depois de se abonarem, de pleno, na argumentação desenvolvida pelo Ministério Público, rematam do modo seguinte:

— A norma que vem havida como inconstitucional opera a negação do direito e degrada o inocente;

— Esta desencadeia uma pré-condenação e conduz à imposição duma pena, inviamente encapotada na veste de medida cautelar;

— Foram violados, entre outros, os dispositivos constitucionais que ficaram mencionados (artigos 32.º, n.º 2, e 60.º);

— A decisão impugnada não deixará decerto de ser mantida.

6 — Contrariamente, na peça alegatória apresentada pela recorrida Caixa Geral de Depósitos, sustenta-se a revogação da sentença recorrida, con­cluindo-se assim:

— O n.º 2 do artigo 32.º da Constituição tem o seu campo de aplicação circunscrito ao processo criminal, assegurando uma das garantias do arguido, ou seja a presunção da sua inocência;

— Tal princípio só por si, não pode merecer aplicação extensiva, mormente ao procedimento disciplinar. De qualquer modo, o artigo 37.º do Regulamento de 1913, deverá ser interpretado no seu todo, no qual se inclui o § único;

— A suspensão da remuneração aí prescrita, é decorrente da suspensão de exercício, com esta conexa, não violando o princípio da presunção de inocência do arguido, pois, sendo objecto de reparação, na decisão final, não consagra, sem mais, a perda de vencimento;

— Por violação dos dispositivos citados deverá ser revogada a decisão recorrida.

Passados que se mostram os vistos legais, cumpre agora apreciar e de­cidir.

ii — A fundamentação

1 — O conselho de administração da Caixa Geral de Depósitos, por deliberação de 19 de Junho de 1985 (despacho n.º 97/85), determinou a instauração de processo disciplinar ao recorrente, empregado daquela instituição bancária, com desligamento imediato do serviço, sem vencimento, ao abrigo do disposto no artigo 37.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionário Civis, aprovado por Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, Diário do Governo, n.º 44, de 24 de Fevereiro de 1913.

Para tanto, baseou-se na informação n.º 37/A/85, dimanada da Direcção de Pessoal, segunda a qual, «o empregado colocado na DCH, A., encontra-se, segundo se crê, detido sem admissão de caução à ordem do JIC — Juiz de Instrução Criminal. A detenção de tal empregado foi publicitada, com grandes títulos, em vários órgãos da comunicação social, que, no ocasião, se referiram à participação do mesmo em actos de corrupção, que se encontram previstos como crimes quer no Código Penal (artigos 420.º e seguintes), quer no Decreto-Lei n.º 317/83, de 6 de Outubro».

A sentença recorrida, ao proceder ao enquadramento jurídico dos factos com interesse para a decisão da causa — na essencialidade, aqueles que atrás se deixaram apontados —, recusou a aplicação da norma do artigo 37.º do Regulamento Disciplinar de 1913, na parte em que permite a privação da totalidade do vencimento do arguido suspenso disciplinarmente, por a julgar colidente com o disposto no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição.

Além de outros, aí se atendeu às seguintes considerações:

A norma do artigo 37.º do Reg. de 1913, na parte em que pos­sibilita a perda total do vencimento durante a suspensão, representa (...) um regime espúrio, desprovido de razoabilidade, traduzindo, na prática, uma antecipação dos efeitos da pena de demissão. Viola, pois, o princípio da presunção da inocência do arguido ao permitir que este seja privado da totalidade do vencimento, por tempo indeterminado, uma vez que nem sequer se estabelece um prazo razoável para o julgamento do processo. E assim é que, no caso dos autos, o recorrente se encontra nesta situação há mais de três anos (…).

Vejamos se este entendimento merece confirmação.

2 — O Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis, aprovado por Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, e ainda hoje aplicável ao pessoal da Caixa Geral de Depósitos, por força do disposto no artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 48 953, de 5 de Abril de 1969, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 461/77, de 24 de Outubro, prescreve assim no seu artigo 37.º:

O funcionário implicado em qualquer processo disciplinar poderá ser desligado do serviço, sem vencimento, ou com parte dele, enquanto durar a instrução, ou até julgamento final.

§ único — A perda de vencimento será reparada, confirmada ou levada em conta na decisão final do processo.

Deste modo, por força da mera instauração de processo disciplinar e independentemente de qualquer avaliação sobre a responsabilidade do arguido, pode a este ser imposta, ainda que sob a veste de medida cautelar, a perda total de vencimento, por tempo indeterminado (recordar-se-á que entre as penas disciplinares previstas no Regulamento de 1913, se contam como as mais gravosas, logo a seguir à demissão e ao regresso à categoria imediatamente inferior, a pena de «suspensão de exercício e vencimento de mais de trinta até cento e oitenta dias» e a pena de «inactividade de um a dois anos, com metade do vencimento de categoria ou sem vencimento algum» — cfr. artigo 6.º, n.os 7, 8, 9 e 10), o que traduz manifestamente a aplicação antecipada de uma pena, e de uma pena revestida de especial gravidade.

Desde já se antecipa não ser a estatuição contida na parte da norma sob sindicância compatível com o princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, segundo o qual «todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, devendo ser julgado no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa», princípio este que no seu núcleo essencial é aplicável ao processo disciplinar.

Com efeito, este princípio constitucional ilegitima manifestamente a imposição de qualquer ónus ou a restrição de direitos ao arguido, que representem a antecipação da condenação.

Acompanhando Mário Torres, «Suspensão e demissão de funcionários ou agentes como efeito de pronúncia ou condenação criminais», Revista do Ministério Público, n.os 25 e 26, pp. 119 e segs. e 161 e segs., respectivamente, poderá dizer-se:

A sujeição do arguido a uma medida que tenha a mesma natureza de uma pena e que se funde num juízo de probabilidade de futura condenação viola intoleravelmente a presunção de inocência que lhe é constitucionalmente garantida até à sentença definitiva, pois tal antecipação de pena basear-se-á justamente numa presunção de culpabilidade. É porque se julga o arguido culpado — antes de a sua culpa ser firmada em sentença transitada — que se lhe aplicam antecipadamente verdadeiras penas (eventualmente a descontar na pena definitiva).

A perda total do vencimento, por tempo indeterminado, na medida em que interrompe, sem qualquer condicionamento temporal e em termos absolutos, o pagamento da totalidade da remuneração auferida pelo arguido, traduz-se de algum modo num quadro de efeitos semelhantes aos da pena disciplinar de demissão.

3 — Não se ignora que «o princípio da presunção de inocência, na sua desimplicação histórica, assume uma pluralidade de sentidos que exigem a sua concretização e o seu detalhamento progressivos perante as diversas situa­ções processuais penais que para ele apelam; mas sentidos, também, que não podem ser arbitrária ou desrazoavelmente multiplicados ou estendidos, atento o perigo de que, assim, possam vir a entrar em contradição com a razão de ser do princípio como um dos fundamentos do processo penal do Estado de direito democrático» (cfr. Acórdão n.º 168, da Comissão Constitucional, Apêndice ao Diário da República, de 3 de Julho de 1980, e ainda Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., pp. 215 e segs., e Pinheiro Farinha, Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pp. 29 e segs.).

Assim sendo, há-de dizer-se que o princípio não proíbe a antecipação de certas medidas cautelares e de investigação (de outro modo concluir-se-ia no sentido da inconstitucionalização da instrução criminal em si mesma) ou, como na situação do processo disciplinar sancionatório em apreço, na suspensão do exercício de funções e correlativa suspensão do vencimento resultante desse exercício efectivo pois que, neste caso, tal medida não configura uma antecipação dos efeitos da pena, nomeadamente da pena de demissão (cfr. Acórdão n.º 439/87, Diário da República, ii Série, de 17 de Fevereiro de 1988).

É que uma medida cautelar desta natureza — suspensão do exercício de funções e do respectivo vencimento de exercício — não violaria o princípio da proporcionalidade, o qual, como se assinalou no Acórdão n.º 282/86, Diário da República, i Série, de 11 de Novembro de 1986, «encontra afloramento no artigo 18.º, n.º 2, da CRP e sempre há-de reportar-se como compo­nente essencial do princípio do Estado de direito democrático (cfr. o artigo 2.º da CRP)».

Simplesmente, a norma do artigo 37.º do Regulamento de 1913, na parte em que consente a perda total do vencimento do funcionário desligado do serviço, além de se traduzir na antecipação de um quadro de efeitos semelhantes aos da pena disciplinar de demissão, revela-se também afrontador do princípio da proporcionalidade postulado pelo princípio do Estado de direito democrático, dada a manifesta desconformidade entre a medida cautelar imposta e o fim que através dela se pretendia atingir.

E esta conclusão não é infirmada pela circunstância de a perda de vencimento poder vir a ser reparada ou levada em conta na decisão final, pois que a natureza e a desproporção na medida ali prevista não sofrem qualquer alteração na sua essencialidade por força desta possível aposteriorística reparação.

iii — A decisão

Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional a norma do artigo 37.º do Regulamento Disciplinar aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, aplicável ao pessoal da Caixa Geral de Depósitos, na parte em que permite a perda total do vencimento do funcionário «desligado do serviço» por contra ele haver sido instaurado processo disciplinar, confirmando, consequentemente, na parte sob apreciação, a decisão recorrida.

Lisboa, 7 de Junho de 1990.

Antero Alves Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Janeiro de 1991.