25/89 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 174/90

ACÓRDÃO N.º 174/90

Processo n.º 25/89

1ª Secção

Relator: Conselheiro António Vitorino

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1. A. e mulher, Maria da Conceição Rodrigues do Vale, invocando a qualidade de proprietários das benfeitorias inscritas na Matriz Predial Rústica sob o artigo 1912/5, implantadas no prédio rústico inscrito na matriz predial sob o artigo 1912 e descrito sob o número … a folhas 113 v. do livro B-1.º da antiga Conservatória do Funchal Oriental, prédio este propriedade de B., C., D., E. e mulher, F., G. e mulher, H., D., I. e J., requereram a remição do terreno onde se encontram implantadas aquelas benfeitorias.

Procedida a arbitragem prevista na legislação aplicável, os árbitros acordaram no preço de 1.442.188$00 para remição da terra pelo colono.

2. Por sentença de 4 de Novembro de 1988 foi adjudicada aos referidos requerentes a propriedade do solo onde se encontram implantadas as mencionadas benfeitorias, tendo da mesma sido notificadas as partes, por via postal, em 10 de Novembro de 1988.

Em 21 de Novembro de 1988, os senhorios do terreno onde se encontravam implantadas as benfeitorias interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional daquela sentença, o qual foi admitido em 11 de Janeiro de 1989.

Neste recurso invocaram os recorrentes a inconstitucionalidade do artigo 55.º, da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, do Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, em especial dos seus artigos 1.º, 3.º e 7.º, e do artigo 92.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, de 14 de Setembro, tendo, em síntese, alegado:

a) quanto ao artigo 55.º, da Lei n.º 77/77, a respectiva inconstitucionalidade por infringir o disposto no artigo 231.º da Constituição (falta de audição da Assembleia Regional da Madeira), por ser omisso em matéria de política legislativa fundamental, assim violando o artigo 101.º da Constituição na sua redacção originária, por ter habilitado a Assembleia Regional da Madeira a legislar em domínios indelegáveis, com violação do artigo 114.º da Constituição, e por, a entender-se ter acolhido as soluções constantes do Decreto Regional n.º 13/77/M, designadamente o critério de indemnização fixado no artigo 7.º deste diploma, estabelecer uma indemnização injusta a favor do senhorio, com violação do artigo 62.º ou do artigo 82.º da Constituição;

b) quanto ao Decreto Regional n.º 13/77/M, em especial os seus artigos 1.º, 3.º e 7.º, a invocada inconstitucionalidade resultaria do facto de regularem matéria de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, infringindo, entre outros, o disposto nos artigos 13.º, 16.º, 17.º,18.º, 62.º, 82.º, 167.º e 229.º da Constituição, ou, por estabelecerem legislação inovatória, primária e substancial em matérias de reforma agrária, por violarem as normas dos artigos 168.º, 201.º, 229.º e 82.º da Constituição, a que acresceria ainda a ilegalidade dos mesmos normativos por violação de leis gerais da República (artigos 55.º, 61.º e 75.º da Lei n.º 77/77, 564.º e 1310.º do Código Civil, 1.º, 13.º a 15.º da Lei na 80/77, 1.º e 27.º do Código das Expropriações e, neste caso também, violação do artigo 229.º da Constituição. Acrescentaram ainda os recorrentes quanto ao mesmo diploma que a considerar-se que se trataria de legislação derivada ou consequencial do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, o desenvolvimento de lei de bases teria sido feito ao arrepio do disposto nos artigos 229.º, 201.º e 114.º da Constituição, além de o diploma em crise ter deixado de vigorar com a revogação do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 operada pelo disposto no artigo 51.º, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro;

c) quanto à norma do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/83/M, ela seria inconstitucional por denegar a cidadãos o seu direito de acesso à justiça, eliminar o princípio do contraditório e conferir a particulares privilégios injus­tificados em infracção do disposto nos artigos 13.º, 18.º, 20.º e 229.º da Constituição, tal como seria inconstitucional a redacção anterior a 1983 do mesmo preceito, desta feita por violação dos artigos 205.º e 206.º da Constituição, além dos preceitos constitucionais anteriormente mencionados.

Os recorridos não alegaram.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

II

1. O presente recurso funda-se no disposto na alínea b), do n.º 1 do artigo 70.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, por entenderem os recorrentes que a sentença em causa aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada no decurso do processo.

Contudo, antes do mais, importa precisar o âmbito do recurso "sub judicio", já que a sentença recorrida apenas fez aplicação, implícita ou explicitamente:

a) da norma do número 1 do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, que extingue os contratos de colonia;

b) de algumas das normas do Decreto Regional n.º 13/77/M, a saber, do artigo 1.º e do n.º 1 do artigo 3.º, mas já não dos números 2, 3 e 4 deste preceito (porque a sentença apenas versa a temática do direito de remição do colono-rendeiro) e do n.º 1 do artigo 7.º, mas já não dos seus números 2 e 3, (porquanto a sentença recorrida se limitou a adjudicar a propriedade do solo ao colono, em nada decidindo quanto ao montante indemnizatório definido pelos árbitros);

c) da norma do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, com as alterações introduzidas pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, de 20 de Agosto.

2. Pode-se considerar já longo, frequente e uniforme o labor jurisprudencial sobre a matéria dos autos. Sobre o assunto já se havia debruçado a Comissão Constitucional e são diversos os arestos do Tribunal Constitucional que o versam (em especial os Acórdãos n.º 396/89, publicado no Diário da República, II Série, de 14 de Setembro de 1989, n.º 404/87, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1987, n.º 85/88, publicado no mesmo local e série em 22 de Agosto de 1988, n.º 132/88, publicado na II Série do mesmo Diário de 8 de Setembro de 1988 e n.º 397/89, de igual forma publicado no Diário da República, II Série, de 14 de Setembro de 1989).

Não tendo sido trazidos aos presentes autos argumentos que não encontrem resposta cabal na fundamentação dos citados arestos, será para eles que se reenviará para uma análise mais detalhada da justificação da decisão do recurso ora "sub judice", cabendo apenas no caso apresentar uma súmula das opções fundamentais aqui adoptadas.

3. Assim sendo, quanto ao n.º 1 do artigo 55.º, da Lei n.º 77/77, no caso vertente não existe verdadeiramente qualquer interesse em conhecer do recurso, na medida em que mesmo que se viesse a decidir pela sua inconstitucionalidade, daí não decorreria necessária e forçosamente a inconstitucionalidade das demais normas questionadas.

Com efeito, dispõe aquele preceito da Lei de Bases da Reforma Agrária:

Artigo 55.º

1. São extintos os contratos de colonia existentes na Região Autónoma da Madeira, passando as situações daí decorrentes a reger-se pelas disposições do arrendamento rural e por legislação estabelecida em decreto da Assembleia Regional.

Como foi sublinhado no Acórdão n.º 396/89, a extinção da colonia foi elevada a imposição constitucional pelo disposto no n.º 2 do artigo 101.º da redacção originária da nossa Lei Fundamental ("Serão extintos os regimes de aforamento e colonia e criadas condições aos cultivadores para a efectiva abolição do regime da parceria agrícola"), pelo que tem sido jurisprudência pacífica e uniforme deste Tribunal que desse facto resulta que sempre se terá que entender que o disposto no artigo 1.º, no n.º 1 do artigo 3.º e no n.º1 do artigo 7.º do Decreto Regional n.º 13/77/M não constitui um verdadeiro e próprio complexo normativo de desenvolvimento da Lei n.º 77/77 isto é, da lei de bases da reforma agrária, mas tão somente uma explicitação ou mera tradução, no plano da execução, do supramencionado preceito constitucional, estabelecendo-se, assim, uma relação directa e particularmente íntima entre aqueles dispositivos do Decreto Regional n.º 13/77/M e o artigo 101.º da Constituição. O que afasta a possibilidade de se entender que o artigo 55.º da Lei n.º 77/77 possa assumir a função de acto-parâmetro, para efeitos de aferição da competência da assembleia regional para emissão das normas questionadas do referido diploma regional de 1977.

Razão pela qual, de igual forma, se haverá de ter por totalmente irrelevante a alegada circunstância de o artigo 51.º, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, ter revogado a Lei n.º 77/77, uma vez que, sendo as normas dos artigos 1.º, 3.º, n.º 1 e 7.º, n.º 1 do Decreto Regional n.º 13/77/M normas meramente explicitadoras do próprio preceito constitucional, a sua subsistência no ordenamento é totalmente independente da vigência da norma do artigo 55.º da Lei n.º 77/77.

Termos em que se conclui inexistir interesse em conhecer do recurso quanto a este preceito.

4. Dispõem as normas dos artigos 1.º e 3.º, n.º 1 do Decreto Regional n.º 13/77/M:

Artigo 1.º

São extintos os contratos de colonia que subsistem na Região Autónoma da Madeira, os quais passam a reger-se pelas disposições respeitantes ao arrendamento rural e pelas normas do presente diploma.

Artigo 3.º

1. O colono-rendeiro tem o direito de remir a propriedade do solo onde possua benfeitorias.

Como de igual forma foi sublinhado pelo Acórdão n.º 396/89, estamos perante um complexo normativo que se reveste de natureza consequencial ou derivada em relação ao preceito do n.º 2 do artigo 101.º da redacção originária da Constituição, e por isso as normas em causa não constituem "uma normação primária, no sentido estrito da palavra, nem sequer um ‘desenvolvimento’ de legislação de ‘bases’. "Assim, é a própria norma constitucional, na redacção originária de 1976, que reconhece directamente aos colonos-rendeiros o direito de propriedade da terra, pelo que a legislação regional em apreciação (artigo 1.º e artigo 3.º, n.º 1 do diploma de 1977) se limita a explicitar uma regra pré-existente no plano constitucional.

Como se escreveu no citado Acórdão n.º 396/89, "atenta a natureza jurídica do instituto em causa (caracterizado pelo fraccionamento do domínio de, determinado prédio entre dois titulares) e o sentido histórico-cultural da sua extinção (inscrita num programa de reforma fundiária fundamentalmente dirigida pela Constituição para a tutela dos interesses dos que trabalham directamente a terra), não se vê como essa "extinção" pudesse deixar de levar incindível e necessariamente implicada a "unificação" do domínio na titularidade do colono – com o consequente reconhecimento a este último do direito de remir a propriedade do solo."

Donde resulta inquestionável a competência da assembleia regional para emitir a normação em causa a título de mera explicitação de um concreto comando constitucional, em nada inovando ou acrescentando ao que já resultava da própria Constituição.

Tal como resulta isenta de censura a circunstância de as referidas normas operarem a "unificação" ou "concentração" da propriedade do solo na esfera jurídica dos colonos-rendeiros, dos detentores das correspectivas benfeitorias, já que a mera transformação da colonia em arrendamento rural constante do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 se revestia de indubitável natureza transitória ou mera vocação intercalar, porquanto só aquela "unificação" poderia efectivamente dar cabal cumprimento à imposição constitucional de extinção da colonia.

5. O artigo 7.º, n.º 1 do mesmo Decreto Regional n.º 13/77/M dispõe, por seu turno, que "nos termos do artigo 3.º do presente diploma, o senhorio tem direito a indemnização".

Também aqui resulta particularmente evidente que não estamos perante uma normação inovatória face ao teor do próprio artigo 3.º do mesmo diploma regional. Como a este propósito se escreveu no citado Acórdão n.º 396/89, "quanto (...) ao artigo 7.º – cujo n.º 1 cabe seguidamente analisar – do mesmo diploma regional, verifica-se que os recorrentes argúem já não só a sua inconstitucionalidade orgânica, mas igualmente a sua in­constitucionalidade material. Sendo esta última, porém, imputada apenas ao critério de indemnização estabelecido nesse preceito, e não também (como, aliás, é bom de ver) ao próprio direito do senhorio à indemnização, logo haverá de excluir-se que caiba considerá-lo aqui. E isso porque, encontrando-se tal critério fixado nos números 2 e 3 do artigo 7.º, só a estas normas semelhante vício respeitará – não atingindo também a do n.º 1 do mesmo artigo, que é a única que cumpre apreciar (na medida, precisamente, em que, não tendo a ver com os valores da indemnização, se limita a reconhecer o "direito" à mesma)".

Pelo que também aqui inexiste qualquer violação à Constituição, quer na perspectiva orgânica, pelas mesmas razões já atrás assinaladas quanto aos artigos 1.º e 3.º, n.º 1, quer na material, porque o reconhecimento do direito do senhorio à indemnização em nada contende com a Lei Fundamental, já que tal direito decorre directamente da perda patrimonial que o senhorio sofre por força da remição da colonia.

6. Em todos os casos das normas questionadas do Decreto Regional n.º 13/77/M inexiste também a alegada violação de leis gerais da República, porquanto ao limitarem-se todas elas a explicitar um imperativo constitucional, não revestindo por isso natureza inovatória, como já ficou demonstrado, não poderão violar qualquer lei geral da República porque estas, por definição e pressuposto de validade no ordenamento, não poderão contender com o disposto na Constituição.

Quanto ao artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, cumpre verificar o sentido da evolução legislativa ocorrida.

Na sua versão originária dispunha este preceito:

Artigo 9.º

As remissões, quando não resultem de negócios titulados por escritura pública, devem ser feitas em acção judicial, que seguirá a forma do processo urgente regulada no Código das Expropriações por Utilidade Pública, com as necessárias adaptações e as modificações seguintes:

a) A fase administrativa correrá perante a Secretaria Regional da Agricultura e Pescas do Governo Regional da Madeira;

b) Os árbitros serão substituídos por peritos designados por esta Secretaria;

c) A instrução do processo far-se-á de acordo com a lei de processo civil, com as alterações introduzidas pela Lei do Arrendamento Rural;

d) O depósito da indemnização será feito nos oito dias subsequentes ao trânsito em julgado da sentença;

e) O levantamento das quantias devidas aos interessados está isento de custas e de imposto do selo e não depende da prévia demonstração de quitação à Fazenda Nacional;

f) As sentenças, depois de transitadas, serão notificadas àquela Secretaria.

Na redacção que lhe foi dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M o preceito em causa passou a ter o seguinte teor:

Artigo 9.º

As remissões, quando não resultem de negócios titulados por escritura pública, devem ser feitas em acção judicial, que seguirá a forma do processo urgente regulada no Código das Expropriações por Utilidade Pública, com as necessárias adaptações e as modificações seguintes:

a) A fase administrativa correrá perante a Secretaria da Coordenação Económica do Governo da Região Autónoma da Madeira, que, para efeitos processuais, é considerada entidade expropriante;

b) A petição inicial será dirigida à Secretaria da Coordenação Económica e deverá conter pedido expresso para que a mesma se coloque na posição processual de entidade expropriante;

c) A Secretaria intervirá no processo na qualidade de entidade expropriante apenas na fase administrativa, cessando a sua intervenção com a remessa do processo a tribunal;

d) Quando, na fase administrativa, qualquer das partes suscitar problemas que envolvam a solução de questões de direito, designadamente relacionadas com a natureza do contrato, será o processo remetido ao tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, os números 1 e 2 do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, e suspendendo-se a marcha do processo;

e) As acções propostas ao abrigo do Decreto Regional 13/77/M, de 18 de Outubro, pendentes em juízo, serão remetidas oficiosamente à Secretaria da Coordenação Económica do Governo da Região Autónoma da Madeira, uma vez resolvidos os problemas nelas suscitados que envolvam a solução de questões de direito;

f) O depósito da indemnização deverá ser feito nos quinze dias subsequentes ao trânsito em julgado da sentença;

g) A transmissão da propriedade do terreno, as benfeitorias ou de ambas só se efectiva após o depósito da indemnização;

h) As sentenças, depois de transitadas, serão notificadas à Secretaria da Coordenação Económica;

i) O levantamento das quantias devidas aos interessados está isento de custas e de imposto do selo e não depende da prévia demonstração de quitação à fazenda nacional;

j) O pagamento da indemnização não poderá ser feito em prestações.

Finalmente o Decreto Legislativo Regional n.º 1/83/M veio revogar a alínea d) do artigo 9.º, dispondo o seu artigo 1.º que "é revogada a alínea d) do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 1/79/M, de 14 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, de 20 de Agosto."

Tem entendido este Tribunal, em especial no seu Acórdão n.º 404/87, que o artigo 9.º na redacção de 1980 não violava a Constituição, nem em termos materiais, nem em termos orgânicos, porquanto tal normação não invadia a esfera de reserva legis­lativa parlamentar constante da alínea j) do artigo 167.º na versão originária [alínea q) do n.º 1 do artigo 168.º na redacção decorrente da revisão constitucional de 1982 e mantida pela revisão de 1989] e, por isso, não conflituava com o disposto na alínea a) do artigo 229.º [actualmente alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da C.R.P.].

Com efeito, o referido preceito regional limitou-se a dispor quanto à forma de processo que deveria ser seguida para efeitos de resolução dos litígios decorrentes da extinção da colonia e da consequente remição do solo. De tal disposição decorre, naturalmente, a competência das entidades que passaram a ser chamadas a decidir sobre tais matérias em virtude da competência que a essas entidades a lei geral já atribuía para decidir segundo aquela forma de processo, pelo que se impõe inequivocamente concluir com o Acórdão n.º 404/87 que "qualquer que seja o nível ou grau de definição da competência dos tribunais, reservado à Assembleia da República, seguramente que nele não entram as modificações da competência judicial a que deva atribuir-se simples carácter processual – como no presente caso."

Donde resulta que o alargamento da competência dos árbitros assim operado e a concomitante retirada de competência aos tribunais de comarca constituem mero corolário da decisão normativa de mandar aplicar a forma de processo urgente prevista no Código das Expropriações por Utilidade Pública, mas já não uma modificação legislativa destinada a introduzir a título principal uma alteração no quadro de competências dos tribunais de comarca. Pelo que não será ilegítima a actuação legislativa da Assembleia Regional da Madeira nesta sede.

A adopção de uma tal solução em sede processual radica, no fundo, na mesma ideia de "interesse específico" que funda a própria regulamentação substantiva da extinção da colonia, em ambos os casos identificando-se sem dificuldade a especificidade do regime da colonia como característica própria da Região Autónoma da Madeira. Como se sublinhava no já citado Acórdão 404/87 " se é de reconhecer à regulamentação "substantiva" da colonia, como se reconheceu […] o questionado " interesse específico" – pois que se trata de uma matéria que interessa exclusivamente à Região.

Assim sendo, o que no critério do mesmo Acórdão permitia afastar um juízo de censura quanto ao conjunto da solução de 1980 era o facto de se garantir no processo expropriativo "uma verdadeira controvérsia judicial dos direitos e interesses das partes: uma controvérsia que, por um lado, e embora referida só pelo legislador às "questões de direito", há-de entender-se como abrindo a possibilidade de discussão e resolução pelo juiz de tudo aquilo em que as partes estejam em conflito e seja condicionante do exercício do direito de remição: e uma controvérsia cuja introdução, por outro lado, suspende, até se encontrar definitivamente resolvida, o desenlace final da ‘expropriação’". Pelo que o citado aresto concluía que a solução normativa em causa não importava violação do princípio constitucional da reserva do juiz, nem do princípio da igualdade, nem denegava o acesso dos cidadãos aos tribunais, já que sempre estaria garantido aos interessados recurso judicial da decisão da instância arbitral "necessária" de fixação do montante da indemnização que no caso coubesse.

A situação, contudo, foi substancialmente alterada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/83/M o qual, ao revogar a alínea d) do artigo 9.º do Decreto Regional 16/79/M, na redacção que a este havia sido dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M veio impedir totalmente que a parte contra a qual é instaurada a acção de remição possa defender os seus direitos mediante a adequada tutela jurisdicional, uma vez que nenhuma questão de direito ou de facto pode ser apreciada em juízo antes da decisão dos árbitros que proceder à fixação do valor da indemnização que no caso couber, e após a decisão arbitral, nos termos do Código das Expropriações, só pode ser interposto recurso do resultado da arbitragem.

Contudo, embora alegada pelos recorrentes, não teve lugar no processo em causa a aplicação da redacção do artigo 9.º do Decreto Regional 16/79/M decorrente da alteração que lhe foi introduzida em 1983 pelo Decreto Regional n.º 1/83/M, de 5 de Março, porquanto o processo administrativo foi concluído pelo auto de arbitragem em 5 de Abril de 1981, tendo a Secretaria de Agricultura e Pescas do Governo Regional da Madeira remetido o processo ao juiz da comarca do Funchal em 8 de Abril de 1981 para que, nos termos do artigo 9.º do Decreto Regional de 1979, na redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto Regional 7/80/M, de 20 de Agosto, se procedesse à apreciação das questões de direito suscitadas pelo ora recorrente na fase administrativa. E este foi de facto o quadro normativo aplicado na sentença de que vem interposto o presente recurso.

III

Nestes termos, decide-se:

a) não tomar conhecimento do recurso quanto às normas do artigo 3.º, números 2 a 4, do artigo 7.º, números 2 e 3 do Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, do artigo 55.º n.º 2, da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, e do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, de 14 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/83/M, de 5 de Março, em virtude de tais normas não terem sido aplicadas na decisão recorrida;

b) não tomar conhecimento do recurso quanto à norma do n.º 1 do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, por inutilidade da correspondente decisão;

c) não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 1.º, 3.º, n.º 1 e 7.º, n.º 1, do Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, bem como a norma do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, de 14 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, de 20 de Agosto;

d) consequentemente, não conceder provimento ao recurso.

Lisboa, 5 de Junho de 1990.

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da Costa (vencido, quanto ao julgamento de não inconstitucionalidade da norma do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, na redacção do Decreto Regional n.º 7/80/M, conforme declaração aposta ao Acórdão n.º 404/87).