119/89 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 162/90

ACÓRDÃO N.º 162/90

Processo n.º 119/89

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I – A questão

1 - Fábricas Mendes Godinho, SARL, com sede em Tomar, interpôs, para o Supremo Tribunal Administrativo, recurso directo de anulação do acto praticado pelo presidente da direcção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO), que lhe exigiu o pagamento da quantia de 61.402.662$50, a título de diferenciais de preços de existências de sementes oleaginosas.

2 - Por acórdão de 5 de Junho de 1986, o Supremo Tribunal Administrativo rejeitou o recurso por ilegal interposição, fundamentando-se para tanto, além de outros, nas considerações seguintes:

"Vamos analisar a questão suscitada da irrecorribilidade do acto impugnado por não constituir acto definitivo e executório. E esse acto que é objecto do presente recurso tal como vem definido na petição inicial é ‘o acto praticado pelo Senhor Presidente da Direcção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO) que exigiu à recorrente o pagamento da quantia de 61.402.662$50, a título de diferenciais de preços de existências de sementes oleaginosas’ nos termos da citada Portaria e do despacho do Secretário de Estado do Comércio Interno de 30.5.84.

Segundo a recorrente, a Portaria n.º 302-B/84 limita-se a enunciar critérios gerais e abstractos a que deve obedecer o pagamento dos diferenciais, ou seja, a obrigação de pagamento em abstracto, e, só depois, atribuiu ao IAPO a competência para a prática de actos concretos de liquidação e exigência de pagamento. Sustenta, assim, a tese de que a Portaria contém uma norma e não um acto administrativo".

E mais adiante:

"Conclui-se, pois, que o ponto 2 do n.º 1 daquela portaria não contém um comando geral e abstracto mas sim um acto definitivo e executório.

Da circunstância de haver uma liquidação posterior à Portaria não pode concluir-se que esta não contenha um acto definitivo e executório.

Tal acto de liquidação nada inovando na ordem jurídica, não tem a natureza de acto definitivo e executório, mas, quando muito, um acto de execução.

É que, quando a recorrente, em cumprimento do disposto no ponto 1 do n.º 1 da Portaria, comunicou ao IAPO as quantidades de matérias primas em seu poder à data da publicação daquela portaria, também sabia, ou podia saber, quais os diferenciais que tinha que pagar por imposição daquela.

Assim, pode entender-se que o acto impugnado representa apenas uma notificação para pagamento dos diferenciais, no prazo fixado. Sendo o acto impugnado um acto de execução da portaria ou até de simples notificação, não é susceptível de impugnação contenciosa."

3 - Deste acórdão, sob a invocação dos artigos 70.º, nº 1, alínea b) e 75.º, n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, trouxe aquela empresa recurso de constitucionalidade a este Tribunal, havendo encerrado as alegações que entretanto produziu, do modo seguinte:

a) Classificando o comando cuja inconstitucionalidade é invocada no processo como simples acto administrativo e recusando, por isso, provimento ao recurso, o tribunal "a quo" está a promover a sua aplicação ao caso concreto;

b) Estão assim reunidos os pressupostos de intervenção do Tribunal Constitucional, tal como se encontram definidos na alínea b), do n.º 1, do artigo 280.º da Constituição, cabendo ao Tribunal pronunciar-se sobre a natureza do comando considerado inconstitucional;

c) O comando correspondente ao ponto 2, do n.º 1 da Portaria n.º 302-B/84, de 19 de Maio, identifica os seus destinatários por via geral, através do vínculo a determinadas actividades económicas e a situação sobre que visa produzir efeitos, por via abstracta, definindo-a objectivamente;

d) Trata-se, pois, de um comando normativo e não de um acto administrativo individual e concreto;

e) Sendo um comando normativo viola fundamentalmente o princípio da legalidade tributária expresso nos artigos 106.º e 167º, alínea o) da Constituição, na exacta medida em que constando de simples portaria, cria um a verdadeiro imposto, que outra coisa não é a imposição do pagamento dos diferenciais de preços dirigidos a certas empresas.

E termina-se, sustentando o provimento do recurso e o julgamento da inconstitucionalidade da norma constante no ponto 2, do n.º 1, da Portaria n.º 302-B/84, com as consequências da lei.

4 - Na contralegação oferecida pelo Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA), que entretanto, na sequência da extinção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO), levada a efeito pelo Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro, foi julgado habilitado para prosseguir o recurso, formulou-se o seguinte quadro de conclusões:

a) O comando cuja inconstitucionalidade é invocada no processo é um acto administrativo plural definitivo, executório e recorrível não podendo o Tribunal "a quo" tê-lo considerado de uma outra qualquer forma e nem o podendo fazer o Tribunal "ad quem";

b) Encontra-se assim precludida a intervenção do Tribunal Constitucional por não se encontrarem preenchidos os pressupostos devidos, nomeadamente os da alínea b) o n.º 1 do artigo 280.º da Constituição;

c) O comando ínsito na Portaria n.º 320-B/84, de 19 de Maio, mais explicitado no ponto 2 do seu n.º 1, identifica os seus destinatários por forma efectivamente concreta, pré-determinada e objectiva;

d) Tratando-se, portanto, não de uma disposição normativa mas de um acto administrativo individual, concreto, definitivo, executório e recorrível;

e) O acto administrativo em apreço não viola o expressado nos artigos 106.º e 107º, alínea o) da Constituição, antes se compagina com o emergente dos artigos 80.º e 81a da mesma Constituição.

Termos em que deverá ser negado provimento ao recurso com as legais e devidas consequências.

5 - Dado que, embora por forma não inteiramente linear nem rigorosamente explícita, o recorrido IROMA tenha, em realidade, suscitado a questão prévia do conhecimento do recurso, determinou-se a notificação da empresa recorrente para sobre tal matéria se pronunciar, havendo esta produzido sobre a referenciada questão a resposta de fls. 112.

Passados que foram os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir.

Abordar-se-á, desde logo, a matéria correspondente ao eventual não conhecimento do recurso para, de seguida, consoante a resposta dada a esse tema, se passar ou não à apreciação do seu mérito.

Vejamos então.

II – A questão prévia

1 - A Portaria n.º 302-B/84, de 19 de Maio, no seu ponto 1, aquele que aqui interessa considerar, dispõe do modo seguinte:

"1 - As fábricas de extracção e refinação de óleos e as fábricas de sabões, margarinas e alimentos compostos para animais deverão, no prazo de 48 horas após a data da publicação desta portaria, comunicar ao Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO) e à Direcção-Geral de Inspecção Económica, mediante carta registada com aviso de recepção, as quantidades de matérias primas em seu poder à data da publicação deste diploma.

2 - As fábricas referidas no n.º 1 liquidarão ao Fundo de Abastecimento, mediante guias passadas pelo IAPO, no prazo de 30 dias, os diferenciais entre os preços por que adquiriram as matérias primas em seu poder à data da publicação da presente portaria e os novos preços fixados pelo Despacho Normativo n.º 102/84".

A recorrente, durante o processo, nomeadamente na petição de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, suscitou a inconstitucionalidade da disposição do ponto 1.º, n.º 2, da Portaria n.º 302-B/84, para tanto alegando ser ela violadora do estatuído nos artigos 106.º, n.º 2 e 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

Simplesmente, como bem resulta do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, normas a que se ateve a recorrente aquando da interposição e alegação do presente recurso, apenas são recorríveis para o Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade, as decisões dos demais tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

Cabe assim indagar se o acórdão sob sindicância fez aplicação do dispositivo cuja inconstitucionalidade foi arguida pela recorrente.

2 - Como já se assinalou, o Supremo Tribunal Administrativo rejeitou o recurso por considerar o acto integrador do seu objecto não susceptível de impugnação contenciosa, decretando em consonância a ilegalidade da sua interposição.

Deste modo, o tribunal "a quo" apreciou a questão da irrecorribilidade do acto que a recorrente pretendia vir anulado – concretamente, o acto praticado pelo presidente do IAPO que lhe exigiu o pagamento da quantia de 61.402.662$50, a título de diferenciais de preços de existência de sementes oleaginosas –, acabando aquela decisão, por apenas fazer aplicação explícita ou implícita das normas que definem a competência do Supremo Tribunal Administrativo e determinam quais os actos sujeitos a recurso, normas esses cuja inconstitucionalidade não foi suscitada em momento algum.

É certo que o acórdão impugnado para concluir como conclui relativamente à natureza de acto de mera execução conferida ao despacho do presidente do IAPO, houve de partir de um certo entendimento da disposição contida no ponto 1.º, n.º 2, da Portaria n.º 302-B/84, mas poderá dizer-se, acompanhando o acórdão n.º 446/87, Diário da República, II série, de 18 de Fevereiro de 1988, onde se versou matéria similar à presente, que "no plano das condições de admissibilidade do recurso, não basta o facto de o tribunal recorrido partir para a caracterização do acto do presidente da direcção do IAPO como mero acto de execução, da prévia qualificação do conteúdo da norma controvertida como acto administrativo definitivo e executório. Mesmo a aceitar-se que se fez com tal operação interpretativa uma aplicação indirecta da norma cuja inconstitucionalidade se suscitou – e a questão não é segura – o esquema processual dos recursos de constitucionalidade impõe que a decisão recorrida resulte da utilização directa de uma norma constitucionalmente viciada, o que no caso presente não se verifica" (cfr. em sentido idêntico, por toda a jurisprudência deste Tribunal, os acórdãos n.ºs 315/86 e 82/87, Diário da República, II série, de, respectivamente, 16 de Fevereiro e 16 de Abril de 1987).

O Supremo Tribunal Administrativo, ao decidir que o acto do presidente do IAPO não era susceptível de impugnação contenciosa, não aplicou, na respectiva decisão, o preceito cuja inconstitucionalidade foi suscitada pela recorrente e daí a não verificação de todos os pressupostos indispensáveis ao conhecimento do recurso.

Aliás, para confirmar o entendimento que vem de se expor, basta ponderar que um eventual julgamento de inconstitucionalidade deste Tribunal relativamente ao preceito em controvérsia, não determinaria qualquer efeito útil sobre a decisão recorrida. A circunstância de tal preceito – o ponto 1.º, nº 2, da Portaria n.º 301-B/84 – ser havido por inconstitucional, não consequenciaria que o Supremo Tribunal Administrativo passasse a ter o acto do presidente do IAPO como contenciosamente recorrível, pois que, se uma medida não é materialmente impugnável por não preencher os requisitos de "acto administrativo definitivo e executório", não será a eventual inconstitucionalidade da disposição em que ele se baseia que o tornará susceptível de recurso. Uma coisa nada tem a ver com a outra (cfr. a este respeito o cit. acórdão n.º 315/86).

Posto isto, importa concluir.

III – A decisão

Nestes termos, decide-se conceder atendimento à questão prévia e, em consequência, não tomar conhecimento do recurso.

Lisboa, 22 de Maio de 1990

Antero Alves Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa