TC_19900139 · Tribunal Constitucional

Acórdão 139/90

ACÓRDÃO N.o 139/90

Processo: n.º 61/89.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Tavares da Costa.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

1.1 — A. intentou acção de despejo no Tribunal Judicial da Comarca da Horta contra B. e mulher, C., pedindo a condenação destes a verem denunciado o contrato de arrendamento de uma garagem, que celebrou com eles, como senhorio, invocando, para o efeito, a necessidade premente da coisa locada, tendo instado sem sucesso com os ora réus para que lha entregassem devoluta.

Fundamentou-se no disposto nos artigos 1.º a 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A, de 10 de Abril.

1.2 — Na contestação, os demandados começaram por equacionar o problema da inconstitucionalidade do citado diploma, por violação das normas contidas nos artigos 115.º, n.º 3, 168.º, n.º 1, alínea h), e 229.º, alínea a), da Constituição da República (CR).

Segundo afirmam, não cuida o texto legal em referência de matérias de interesse específico para a Região, pois que não só não lhe respeitam exclusivamente nem ali assumem peculiar configuração a exigir especial tratamento, como, por outro lado, legislar sobre o regime geral do arrendamento rural e urbano é da exclusiva competência da Assembleia da República.

De resto, as disposições legais em causa dispõem claramente contra uma lei geral da República, o Código Civil, que, no artigo 1095.º, estabelece o princípio da inviabilidade deste tipo de despejo.

Finalmente, acrescentam, «muito sintomaticamente não se formula qualquer justificação ou indicação mínima dos aspectos definidores da ‘realidade específica regional’ invocada no intróito do diploma».

1.3 — No articulado de resposta à contestação, os autores debruçam-se, além do mais, sobre a questão de inconstitucionalidade, contrariando o entendimento dos réus, nomeadamente pela especificidade do interesse regional, aludida no próprio preâmbulo do diploma, e demonstrada pela escassez de instalações habitacionais ou não habitacionais, susceptíveis estas últimas de serem vantajosamente utilizadas para fins comerciais, industriais ou de exercício de profissões liberais.

Acresce que, no caso concreto, o objecto despejando está a ser ocupado «por utentes de elevado extracto económico e social em detrimento do seu proprietário — o autor — que, como comerciante que é, pode e deve dar à garagem destino útil, aproveitando maximamente as suas reais aptidões, eventualmente de apoio ao seu comércio».

1.4 — No saneador-sentença, o Senhor Juiz pronunciou-se pela tese da inconstitucionalidade do diploma, «por violação do disposto no artigo 229.º, alínea a), da Constituição da República Portuguesa».

Para esse magistrado, embora seja da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de arrendamento rural e urbano, tal não exclui a possibilidade da existência de regimes especiais de arrendamento nas Regiões Autónomas — se bem que dentro do quadro básico do regime ou regimes gerais traçados pelo legislador da República — em matéria de interesse específico para a Região, com respeito pela Constituição e leis gerais da República.

Simplesmente, o diploma em causa não versa sobre matéria de interesse específico: a frequente existência na Região Autónoma dos Açores de arrendamentos de garagens para veículos particulares ou simples espaços para arrumos domésticos, não é exclusiva dessa Região nem aí reveste peculiar configuração, de modo a exigir tratamento diferenciado, verificando-se por todo o País, nomeadamente nos centros urbanos.

1.5 — O Ministério Público recorreu, obrigatoriamente, do assim decidido, invocando a Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e o n.º 1, alínea e), do artigo 70.º

Na verdade, o que está primeiramente em causa, é a inconstitucionalidade do diploma, como frisa o representante do Ministério Público neste Tribunal, pelo que da eventual ilegalidade só se conhecerá se não se reconhecer o vício mais grave da inconstitucionalidade.

Para o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, nas suas alegações, constitui objecto do recurso: a questão da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1.º a 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A, de 10 de Abril, que permitem a denúncia, segundo o regime geral estabelecido pelos artigos 1054.º e 1055.º do Código Civil, dos arrendamentos feitos, na Região Autónoma dos Açores, exclusivamente para garagens de veículos particulares não comerciais.

E, após apreciar a constitucionalidade das normas desaplicadas, conclui do seguinte modo:

a) Devem ser julgadas inconstitucionais e ilegais as normas constantes dos artigos 1.º a 3.º do diploma em referência, por violarem o disposto nos artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, alínea a), da Constituição, uma vez que:

— não versam sobre matéria de interesse específico para a Região Autónoma dos Açores;

— desrespeitam uma lei geral da República, ao alargarem o elenco das situações excepcionais enunciadas na alínea b) do n.º 2 do artigo 1083.º do Código Civil (ilegalidade), e,

— invadem a reserva da competência legislativa da Assembleia da República, considerando o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea h), da Constituição da República;

b) Consequentemente, deve ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada.

2.1 — Num primeiro momento, importa aludir ao diploma em causa.

O Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A estabelece o regime aplicável à denúncia de certos arrendamentos não rurais, segundo a sua própria epígrafe, contendo uma nota preambular que é de todo o interesse transcrever:

Os arrendamentos de garagens para veículos particulares ou de simples espaços para arrumos domésticos são frequentes na Região Autónoma dos Açores, traduzindo-se na ocupação de partes de prédios que poderiam, com vantagem, ser adaptados a comércio ou exercício de profissão liberal.

Esta situação não é comparável, nos fundamentos para a sua estabilidade, à habitação ou às actividades económicas de comércio, indústria ou exercício de profissão liberal e a maioria dos seus sujeitos utentes não pertence sequer às classes desfavorecidas, pelo que não se justifica, em vista disso, protecção legislativa como a que, por mero arrastamento, vem a verificar-se.

A Região tem vindo a legislar regularmente sobre arrendamento desde 1977, criando um verdadeiro corpo de direito locativo regional. Apontam-se os Decretos Regionais n.os 2/77/A, de 14 de Março, 25/79/A, de 7 de Dezembro, este interpretando e alargando as excepções do artigo 1083.º do Código Civil, 8/81/A, de 27 de Junho, e 24/82/A, de 3 de Setembro, e o Decreto Legislativo Regional n.º 26/83/A, de 19 de Agosto, isto só para referir legislação sobre arrendamento não rural.

A realidade específica regional justifica mais esta medida legislativa.

Assim considerando, a Assembleia Regional dos Açores, invocando expressamente a alínea a) do artigo 229.º da Constituição, passou a decretar o seguinte:

Artigo 1.º Na Região Autónoma dos Açores, os arrendamentos feitos exclusivamente para garagens de veículos particulares não comerciais ou para arrumos domésticos estão excluídos do âmbito do artigo 1095.º do Código Civil.

Artigo 2.º Os arrendamentos referidos no artigo anterior podem ser denunciados segundo o regime geral estabelecido pelos artigos 1054.º e 1055.º do mesmo Código.

Artigo 3.º O disposto no presente diploma aplica-se às relações jurídicas constituídas à data da sua entrada em vigor, bem como às que futuramente venham a constituir-se.

2.2 — Sendo o decreto legislativo regional, indubitavelmente, por força do n.º 1 do artigo 115.º da CR, um «acto legislativo», acrescenta o n.º 3 do mesmo preceito que versa ele «sobre matérias de interesse específico para as respectivas regiões e não reservadas à Assembleia da República ou ao Governo, não podendo dispor contra as leis gerais da República» (redacção da Lei Constitucional n.º 1/82, vigente na altura).

Hoje, e após a entrada em vigor da segunda revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/89), acrescenta-se «sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 229.º», ou seja, quando, sob autorização da Assembleia da República, a Assembleia Regional legisla, «em respeito da Constituição, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania».

Por sua vez, o artigo 168.º da CR, no seu n.º 1 e alínea h), então como agora, prescreve:

É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

h) Regime geral do arrendamento rural e urbano;

Considere-se, a terminar, a alínea a) do artigo 229.º do texto constitucio­nal — a alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º, após a segunda revisão constitucional:

As regiões autónomas são pessoas colectivas de direito público e têm os seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos:

a) Legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas a competência própria dos órgãos de sobe­rania;

2.3 — À luz do decreto legislativo regional em causa, dos fundamentos que o motivaram (occasio legis), preambularmente explanados, e da parametricidade constitucional, tal como delineada está, cabe perguntar se a Assembleia Regional dos Açores terá ultrapassado os limites da sua competência legislativa, desrespeitado as condições do exercício legítimo dessa competência, ou, eventualmente, infringido uns e outras.

3.1 — Entendeu-se, na decisão recorrida, ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do arrendamento rural e urbano e, com efeito, outra coisa não dizia, então, a alínea a) do artigo 229.º, nem diz hoje o preceito correspondente, a alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo.

Mas, se a disciplina peculiar da denúncia do contrato de arrendamento urbano faz parte desse regime geral, nem por isso se deixa de reconhecer a possibilidade de existirem «especialidades» ditadas pelo «interesse específico» da região.

É que, se a matéria em causa é englobável na competência própria de um órgão de soberania — a Assembleia da República, no caso — não há interesse específico que legitime o poder legislativo das regiões autónomas, como se observou no Acórdão deste Tribunal, n.º 160/86, publicado no Diário da República, I Série, de 1 de Agosto de 1986.

A competência do legislador regional afere-se, na verdade, pela verificação conjugada de três requisitos, um deles de projecção positiva — ser matéria de interesse específico regional —, os demais de índole negativa, respeito pelas leis gerais da República e, bem assim, não se tratar de matéria reservada a competência própria dos órgãos de soberania.

3.2 — O que se entende por interesse específico é algo que, não tipificado nem definido constitucionalmente, terá de ser materialmente densificado a partir da ratio do próprio regime politico-administrativo que a Lei Fun­da­mental criou para as regiões autónomas e que, de certo modo, o seu artigo 227.º consubstancia.

Ou seja, e por outras palavras, respeitando o valor intangível da integridade da soberania do Estado e o quadro constitucional, e não se limitando a assumir-se como interesse exclusivo, o interesse específico passa pelo condi­cionalismo geoeconómico-social da região, que o isolamento insular aviva, e pelos objectivos autonómicos que o n.º 2 do artigo 227.º enumera condensadamente.

No caso dos Açores, o respectivo Estatuto Político-Administrativo, ao enunciar exemplificativamente o que considera «matérias de interesse específico para a Região» (artigo 33.º do actual, aprovado pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março; artigo 27.º do anterior, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto), pode, aliás, contribuir para o efeito, com a reserva da natureza presuntiva e ilidível do elenco estatutário, isto é, nos limites de mero critério de orientação interpretativa (como flui de Acórdãos deste Tribunal, caso dos n.os 42/85 e 57/85, publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol., 1985, pp. 181 e segs. e 71 e segs., respectivamente, e no Diário da República, I Série, de 6 e 11/4/85, o primeiro com numerosa indicação jurisprudencial e doutrinal).

Essa orientação interpretativa levou a considerar de interesse específico das regiões as matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exigem um especial tratamento por ali assumirem peculiar configuração — ainda quando, em coerência com o já exposto, se esteja perante matéria que, em abstracto, pudesse eventualmente ser incluída no elenco estatutário (cfr. o Acórdão n.º 124/86, na II Série do Jornal Oficial de 6 de Agosto de 1986).

O problema em apreço resulta do facto deste tipo de contrato de arrenda­mento se entender não ser enquadrável nos casos de habitação, ou exercício de comércio, indústria ou profissão liberal, aproximando-se dos contemplados no n.º 2 do artigo 1083.º do Código Civil, logo propiciando um regime de denúncia não sujeito ao rígido espartilho do artigo 1093.º, antes devendo seguir o regime geral previsto nos artigos 1054.º e 1055.º; por outro lado, a carência de espaços dedicados àqueles fins, em detrimento de locais destinados a guarda de veículos ou simples arrumos, submetidos a regimes de rendas mais atraentes para os respectivos proprietários, revela a inadequação deste tipo de empreendimento que não se mostra como o mais justo e adequado às realidades locais.

Que foi intenção do legislador contrariar tal estado de coisas mostra-o inequivocamente o projecto de decreto legislativo regional, de iniciativa do deputado regional Álvaro Monjardino (publicado no Diário da Assembleia Regional da Região Autónoma dos Açores, III Legislatura, I Sessão Legislativa, n.º 6, de 13/12/84) que originaria o diploma em causa, após debate não menos elucidativo (cit. Diário, n.os 7 e 8, de 30 e 31 de Janeiro de 1985).

Restará saber, à luz dos considerandos já expostos, se o problema assume peculiar configuração nos Açores ou se não terá antes verdadeira dimensão nacional.

É que, a ser este o caso, a iniciativa legislativa regional não tem cobertura constitucional.

3.3 — Ora, este Tribunal já teve oportunidade de se debruçar sobre a questão no que ao artigo 2.º se refere.

Assim, a 2.ª Secção, no Acórdão n.º 154/88, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Setembro de 1988, julgou inconstitucional o aludido artigo 2.º, por violação do artigo 229.º, alínea a), da Constituição da República.

Após se admitir que a denúncia do contrato de arrendamento urbano faz parte do «regime geral» desse contrato, e, mais ainda, que esse regime comporta «especialidades», concebendo-se a existência de um «interesse específico» para as regiões autónomas que determine a introdução de desvios, interroga-se sobre se no caso existirá semelhante interesse por se tratar de matéria que respeite exclusivamente à região em causa ou que nela assuma peculiar configuração, a exigir especial tratamento.

E, a propósito, ponderou-se e concluiu-se do seguinte modo:

A justificar no caso o «interesse específico» aduziu-se no preâmbulo do diploma a consideração de que «os arrendamentos de garagens para veículos particulares ou de simples espaços para arrumos domésticos são frequentes na Região Autónoma dos Açores», repetindo aliás o que já havia sido invocado aquando da apresentação do projecto que deu origem ao mesmo diploma, ou seja, conforme se vê do Diário da Assembleia Regional da Região Autónoma dos Açores, n.º 7, de 30 de Janeiro de 1985, p. 34, que «com alguma frequência (…) se verifica no território da nossa região o arrendamento de pequenos espaços, geralmente ao nível do rés-do-chão, dos edifícios, para servirem de garagem para automóveis ou para simples armazenagem doméstica».

Mas, como se pondera na decisão recorrida, também em muitas zonas do território nacional, designadamente nos centros urbanos de Lisboa e Porto, há espaços arrendados para garagens e arrumos domés­ticos, não constituindo, portanto, a existência de arrendamentos tendo por objecto esses espaços uma realidade especifica regional a justificar a medida legislativa tomada, ou, como alega o magistrado do Ministério Público neste Tribunal, tal realidade nem é exclusiva da Região Autónoma dos Açores nem se mostra que aí assuma uma peculiar configuração que imponha um tratamento diferenciado do válido para o restante território nacional.

Em conclusão: não se verifica o «interesse específico» que legitimaria o poder legislativo da Assembleia Regional da Região Autónoma dos Açores.

A idêntico juízo de inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A chegou o Acórdão n.º 257/88, da 1.ª Secção, publicado na II Série do Diário da República, de 11 de Fevereiro de 1989.

Reproduza-se a parte que mais directamente nos interessa.

Após explanar a motivação invocada para o diploma e o subsequente debate parlamentar, escreveu-se:

Mas se esta é a situação que se observa na Região Autónoma dos Açores, se estas são as razões justificativas de uma norma como a do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A (referia-se obviamente à situação factual local e aos motivos justificantes da medida proposta expressa no projecto e no debate), então bem se poderá dizer que se verifica perfeito paralelismo, nestes dois pontos, com o restante ter­ritório da República, onde também a frequência de arrendamentos daquele tipo é meramente relativa e onde também a ausência de imperiosas razões sociais (ao contrário do que sucede no arrendamento para a habitação) bem poderia levar à adopção de uma solução de denúncia similar à constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A.

A situação locativa considerada no diploma regional em análise não é, pois, exclusiva da Região Autónoma dos Açores, nem mesmo nela mais frequente, assentando os motivos invocados para a alteração normativa do regime geral pura e simplesmente numa lógica social que é comum, ao cabo e ao resto, a todo o território da República.

E a isto acresce que tal espécie locativa não assumia ali aspectos peculiares: de uma banda, porque os contratos de arrendamento desse género sempre teriam de obedecer, fossem onde fossem celebrados, ao preceituado imperativamente no Código Civil como lei geral da República, e, de outra banda, porque tais contratos, quando celebrados nos Açores, e para lá da área negocial sujeita a normas injuntivas, não assumiam, mesmo nessa área, uma configuração tipicamente diferenciada (pelo menos, esse eventual aspecto, aliás secundário, dos contratos de arrendamento em causa não foi, de qualquer modo, referido, quer pelo deputado regional apresentante do projecto, quer pela Comissão da Organização e Legislação da Assembleia Regional dos Açores, que sobre ele deu parecer, quer pelos demais deputados regionais que intervieram no debate parlamentar — v. Diário da Assembleia Regional, n.os 7, de 30 de Janeiro de 1985, e 8, de 31 de Janeiro de 1985).

Nestas circunstâncias, necessariamente se tem de concluir que in casu a Assembleia Regional dos Açores não interveio legislativamente em matéria de interesse específico regional, ou seja, não respeitou o parâmetro positivo que, na moldura dos artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, contribuia também para delimitar o exercício da sua competência legislativa (neste sentido, v. Acórdão n.º 154/88 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, II Série, n.º 216, de 17 de Setembro).

4 — Em face do exposto — e não se vislumbram razões válidas para alterar o entendimento adoptado —, a matéria em causa, exponenciada pelos artigos 1.º e 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A, não assume interesse específico regional, pois nem respeita exclusivamente ao território da região em causa nem aí assume a peculiar configuração que exige especial tratamento.

Sendo assim, ocorre vício de inconstitucionalidade por ofensa do disposto nas normas dos artigos 115.º, n.º 3, 168.º, n.º 1, alínea h), e 229.º, alínea a) [hoje n.º 1, alínea a)], todas da lei fundamental.

Quanto ao artigo 3.º do diploma, carecendo de autonomia, segue solidariamente o destino dos demais preceitos (cfr. Acórdão n.º 57/85, de 26 de Março de 1985, in Diário da República, I Série, de 11 de Abril de 1985, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 360 (Suplemento), pp. 211 e segs., e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol. (1985), pp. 71 e segs.).

5 — Deste modo, decide-se:

a) julgar inconstitucionais as normas dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/85/A, de 10 de Abril, e,

b) consequentemente, confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada.

Lisboa, 2 de Maio de 1990.

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

Antero Alves Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da Costa.

Publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1990.