TC_19900135 · Tribunal Constitucional

Acórdão 135/90

ACÓRDÃO N.o 135/90

Processo: n.º 199/86.

Plenário

Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

1 — O Procurador-Geral da República, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982), requereu a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 1 de Fevereiro, enquanto prevê o desconto das quotizações sindicais, nos serviços e organismos da Administração Pública, com utilização de meios informáticos.

Posteriormente, veio o mesmo requerente solicitar a declaração de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto--Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro, na parte em que mantém em vigor a referida norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 40-A/85.

Em cumprimento do disposto no artigo 64.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, foi este último pedido mandado incorporar no processo respeitante ao primeiro.

2 — Segundo o requerente, «a norma do n.º 3 do artigo 35.º da Constituição da República, na redacção da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, estatui uma interdição absoluta de tratamento informático de dados referentes à filiação sindical, e parece evidente que a norma do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85, mantida em vigor pela norma em causa do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 20-A/86, permitindo o acesso pela via informática à inscrição sindical de qualquer funcionário interessado no desconto da sua quotização sindical, viola esse n.º 3 do artigo 35.º».

Na sua resposta, o Governo, através do Primeiro-Ministro, pro­nuncia-se no sentido da não inconstitucionalidade das normas impugnadas, entendendo que «embora a expressão literal da disposição contida na Lei Fundamental possa levar, em mera interpretação literal (‘filiação sindical’) a concluir pela incompatibilidade das normas», a verdade é que sempre haveria «que temperar a interpretação com as precauções do contexto em que se insere». Ora, sendo «indubitável que o n.º 3 do artigo 35.º pretende oferecer aos cidadãos a protecção contra abusos da Administração ou de entidades privadas na utilização da informática contra a sua vontade, ou, pelo menos, sem o seu acordo», forçoso é reconhecer que «diversa é a situação do cidadão que, voluntariamente, optou por se filiar num sindicato e em relação ao qual, por mera alteração de processos, o ficheiro manual é substi­tuído pelo ficheiro automático»; nestes casos, não se verificaria «o abuso, nem a violação do segredo», já que a lei só «permite que após o acordo dos funcionários e agentes sobre o desconto da quotização sindical na fonte, tal se concretize com o recurso a meios informáticos».

Cumpre, agora, decidir.

3 — Na parte relevante, preceitua-se no n.º 3 do artigo 35.º da Constituição que «a informática não pode ser utilizada para tratamento de dados referentes a […] filiação […] sindical […], salvo quando se trate de processamento de dados estatísticos não individualmente identificáveis».

Esta norma constitucional, introduzida na revisão de 1982, não foi objecto de qualquer alteração na revisão de 1989.

4 — O Decreto-Lei n.º 40-A/85, que veio estabelecer os vencimentos e outras prestações remuneratórias dos trabalhadores da Administração Pública para 1985, dispôs o seguinte no n.º 1 do seu artigo 14.º:

Em todos os serviços ou organismos da Administração Pública, inclusive nos que utilizem meios informáticos para o processamento dos vencimentos, as quotizações sindicais serão descontadas na fonte, desde que solicitado pelos funcionários e agentes.

O Decreto-Lei n.º 20-A/86, no n.º 1 do seu artigo 12.º, revogou expressamente o Decreto-Lei n.º 40-A/85, com excepção dos seus artigos 11.º e 13.º a 15.º, ou seja, manteve em vigor o questionado n.º 1 do artigo 14.º

Em diplomas posteriores de actualização de vencimentos da função pública, e por referência àquela norma do Decreto-Lei n.º 20-A/86, continuou sempre a manter-se em vigor o citado n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85 (cfr. artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 26/88, de 30 de Janeiro, e artigo 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 98/89, de 29 de Março).

5 — O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, veio estabelecer os novos «princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública» (artigo 1.º),

Este diploma foi desenvolvido e regulamentado, no que respeita ao estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.

De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º do referido Decreto-Lei n.º 353-A/89, sobre as remunerações devidas pelo exercício de funções na Administração Pública incidem descontos obrigatórios e facultativos, sendo certo que entre os descontos facultativos se inclui a quota sindical [cfr. artigo 15.º, n.º 1, alínea b)].

E o n.º 2 do artigo 15.º do mesmo diploma prescreve o seguinte:

As quotizações sindicais são obrigatoriamente descontadas na fonte, desde que solicitado pelos funcionários e agentes.

Acrescente-se, apenas, que o disposto no Decreto-Lei n.º 353-A/89 «prevalece sobre quaisquer normas gerais ou especiais».

6 — A questão em apreço no presente processo reporta-se tão-só à parte da norma do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85 que previa expressamente a utilização de meios informáticos no desconto, na fonte, da quotização sindical dos funcionários e agentes da Administração Pública.

A norma em questão tem, contudo, de considerar-se actualmente revogada, porquanto foi substituída por norma posterior sobre a mesma matéria e com idêntica função — o transcrito n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 — que não faz qualquer referência à utilização de meios informáticos no desconto da quotização sindical.

Por isso, seja qual for o sentido e alcance da nova norma — designadamente se permite ou não a referida utilização de meios informáticos — a verdade é que a norma impugnada já não subsiste no ordenamento jurídico.

Com efeito, hoje, os descontos das quotizações sindicais na fonte são feitos ao abrigo da lei nova e a licitude da utilização de meios informáticos para esse efeito tem, necessariamente, de ser aferida face à interpretação que se fizer do conteúdo dessa nova lei e não em função do estabelecido na lei antiga, entretanto já tacitamente revogada.

7 — Posto isto, resta acrescentar que a este Tribunal só lhe é permitido apreciar as normas impugnadas, constantes dos preceitos já revogados, e não a norma ora vigente no ordenamento jurídico, que surgiu em sua substituição, porque assim o impõe o princípio do pedido.

E, para chegar a esta conclusão, não precisa de ir tão longe quanto o chegou a ir a Comissão Constitucional, que considerou que «seria, de facto, conhecer ultra petitum, que lhe está vedado», apreciar a constitucionalidade de normas constantes de um diploma revogado mas integralmente reproduzidas noutro entretanto publicado (cfr. Parecer n.º 22/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, 20.º vol., p. 105).

Na verdade, no caso dos autos, não existe, sequer, coincidência literal entre a norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 40-A/85 e a norma do artigo 15.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, pelo que, pelo menos, em tal hipótese, parece indiscutível que a subordinação ao princípio do pedido sempre impedirá a apreciação pelo Tribunal da norma constante da nova lei (neste sentido, cfr. Acórdão n.º 124/87, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Maio de 1987).

8 — Tem sido jurisprudência reiterada deste Tribunal Constitucional (cfr., por último, Acórdão n.º 238/88 e Acórdão n.º 415/89, publicados no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988 e de 15 de Setembro de 1989, respectivamente) que a revogação de uma norma jurídica nem faz cessar, ipso facto, a possibilidade da fiscalização abstracta da sua constitucionalidade, nem faz desaparecer necessariamente, ao menos, a utilidade dessa fiscalização: atenta a eficácia ex tunc de uma eventual declaração de inconstitucionalidade (artigo 281.º, n.º 1, da CRP), basta que tal norma, enquanto esteve em vigor, haja produzido efeitos e que estes se mantenham ao tempo em que o Tribunal vai proferir a decisão para que esta possa ter sentido e possa revestir-se de utilidade.

Todavia, como se assinalou no referido Acórdão n.º 238/88, não basta a mera produção de um qualquer efeito para que se verifique a existência de interesse jurídico relevante para a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral. Escreveu-se, então:

Há-de, no entanto, tratar-se de um interesse com «conteúdo prático apreciável», pois, sendo razoável que se observe aqui um princípio de adequação e proporcionalidade, «seria inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade» [cfr. parecer da Comissão Constitucional n.º 21/81 (Pareceres da Comissão Constitucional, 16.º vol., p. 203)], para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes e possam facilmente ser removidos de outro modo.

Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar — ao menos em princípio — quando for evidente a sua indispensabilidade.

O fim que, em primeira linha, se visa atingir com a declaração de inconstitucionalidade, que é o de expurgar o ordenamento jurídico da norma inquinada, esse já foi conseguido com a revogação. Eliminar os efeitos produzidos por essa norma não passa, pois, de uma finalidade marginal, secundária, só justificando, por isso, a utilização daquele mecanismo quando estejam em causa valores jurídico-constitucionais relevantes.

Por outro lado, tem também o Tribunal Constitucional (cfr. arestos citados), sucessiva e uniformemente manifestado o entendimento de que, quando «qualquer hipotética declaração de inconstitucionalidade imporia, manifestamente, por força e razões de segurança jurídica» ou de quaisquer outras razões previstas no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição «a impe­riosa necessidade de limitar os respectivos efeitos», de molde a que tal declaração de inconstitucionalidade acabasse por carecer, na prática, de qualquer utilidade, deixa de se verificar interesse jurídico no conhecimento do pedido.

9 — No caso vertente, alguns efeitos são, em si mesmos, irreversíveis, como o processamento de dados já efectuado; o destino de outros, como a manutenção ou destruição dos registos existentes sobre a matéria, dependerá da interpretação a efectuar da nova lei e não da eventual declaração ou não declaração de inconstitucionalidade da lei antiga; finalmente,manifestas razões de segurança jurídica determinariam, necessariamente, a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, caso ela ocorresse, de modo a evitar que as quotizações sindicais retidas na fonte fossem devolvidas aos funcionários e agentes, se se entendesse que essa consequência haveria de decorrer de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, o que, aliás, se poderia contestar.

Consequentemente, pode-se concluir que, na hipótese dos autos, não existe interesse jurídico relevante na apreciação do pedido.

10 — Em virtude do exposto, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 11 de Fevereiro, na parte em que prevê a utilização de meios informáticos para desconto na fonte das quotizações sindicais, bem como da norma do n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro, enquanto a mantém em vigor.

Lisboa, 24 de Abril de 1990.

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Vítor Nunes de Almeida

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

Antero Alves Monteiro Diniz

António Vitorino

José de Sousa e Brito

Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

Alberto Tavares da Costa (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Em meu entender, a questão da restrição dos efeitos da inconstitucionalidade, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, só se põe depois de se ter resolvido — em sentido afirmativo — a questão da inconstitucionalidade, isto é, depois de se ter declarado essa mesma inconstitucionalidade. É o que tenho dito em declarações de voto anteriores: assim, nos Acórdãos n.os 168/88, de 13 de Julho, 238/88, de 25 de Outubro, 319/89, de 14 de Março, e 415/89, de 14 de Junho. — Mário de Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido pelas razões sucintamente expostas:

1 — Como se tem dito em numerosos acórdãos deste Tribunal, o facto de determinada norma ter deixado de vigorar não é, de per si, suficiente para obstar à declaração, em quadro geral, da sua inconstitucionalidade, dado poderem subsistir efeitos que seja pertinente eliminar (ver, por todos, os Acórdãos n.os 238/88 e 319/88, publicados no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988 e de 28 de Junho de 1989, respectivamente).

Mantém-se, assim, a utilidade do conhecimento do pedido se se produziram efeitos à sombra da norma revogada, os quais, ao tempo em que o Tribunal se pronuncia, ainda subsistem ou, pelo menos, é provável que tal suceda.

A não ocorrer esta hipótese, a eventual declaração de inconstituciona­lidade — acrescenta-se — esvaziar-se-ia de sentido útil, justificando concluir-se pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito.

A recusa à prática de actos inúteis concertar-se-ia, deste modo, com a economia e celeridade processuais.

2 — Ponto é saber se o ajuizar apriorístico da inutilidade do conhecimento do pedido por alegada falta de interesse jurídico relevante, dada a insubsistência de efeitos ou a sua minimização, girando em torno de princípios condensáveis na adequação funcional e na proporcionalidade dos meios, tranquiliza suficientemente o julgador.

É que a nova norma, ao substituir a anterior, não reduz esta a simples facto histórico, uma vez que a sua vigência produziu factos jurídicos, como justamente observa Miguel Galvão Teles (cfr. «Inconstitucionalidade Pretérita», in Nos dez anos da Constituição, Lisboa, p. 279).

Logo, ao decidir como decidiu, o Tribunal não só reconheceu a subsistência de efeitos, de sorte duvidosa — ponto 9 —, como ainda recorreu a uma presunção baseada nos dados da experiência, quando muito na natureza das coisas, mas que, como tal, é necessariamente casuística, subjectiva e imponderável, e como que se auto-limitou insindicavelmente.

A fuga a esse risco é possível no respeito de uma lógica de ordenação temporal, assente no binómio «conhecimento da questão de inconstitucionalidade — apreciação da eventual restrição dos efeitos de inconstitucionalidade».

Não se diga que esta é uma rígida postura formal — que vale por si só e como tal. É que, na verdade, ela é a única que, pela sua objectividade, previne riscos.

Evidentemente que se visa em primeira linha, com a declaração de inconstitucionalidade, expurgar o ordenamento jurídico da norma inquinada, fim já conseguido com a revogação (citado Acórdão n.º 238/88), mas nem por isso se devem negligenciar os efeitos produzidos pela norma revogada quando, pelo menos, possam estar em causa valores jurídico-constitu­cionais relevantes, não necessariamente «sanáveis» mediante meios indivi­duais e concretos ao alcance do eventual lesado, como sejam a reclamação ou a impugnação judicial.

3 — No caso vertente, é problemático que o longo período de vigência de um regime, admitindo expressamente o processamento informático dos descontos, na fonte, das quotizações sindicais, se tenha circunscrito a produzir efeitos sem «conteúdo prático apreciável» actual — a pressupor, obviamente, que a utilização de meios informáticos nessa área seja inconstitucional, o que fica por demonstrar.

E ao Tribunal cumpre certificar-se se a sua decisão, orientada no sentido da inconstitucionalidade, produzirá efeitos práticos de modo a influenciar, de qualquer maneira, «a concreta configuração das situações jurídicas criadas com base nessa norma» — efeitos ainda que mínimos (cfr. Vitalino Canas, Os Processos de Fiscalização da Constitucionalidade e da Legalidade pelo Tribunal Constitucional, Coimbra, 1986, p. 67).

4 — Observe-se, a finalizar, que o entendimento maximalista e objectivo perfilhado não se pretende absolutizado.

De facto, situações-limite existirão susceptíveis de atenuar hipotéticos «excessos formais».

Assim ocorrerá quando se torne evidente a falta de interesse jurídicamente relevante em conhecer do problema.

Será o caso da norma revogada antes de produzir quaisquer efeitos ou daquela relativamente à qual não se chegou criar a regulamentação necessária para a sua execução (como a situação contemplada no parecer n.º 3/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 14.º vol., pp. 163 e segs., maxime, pp. 231 e 232).

Outras situações poderão ocorrer. O que não basta, como já salientou este Tribunal, é que o eventual conhecimento do pedido possa ser irrelevante; é necessário que o seja seguramente [cfr. Acórdão n.º 82/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol. (1984), pp. 239 e segs., e Diário da República, II Série, de 31 de Janeiro de 1985].

5 — No concreto caso, e salvo o devido respeito e melhor opinião, não se delineia semelhante grau de certeza.

Logo, haveria que conhecer do problema da inconstitucionalidade. — Alberto Tavares da Costa.

Publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1990.