TC_19900110 · Tribunal Constitucional

Acórdão 110/90

ACÓRDÃO N.o 110/90

Processo: n.º 356/88.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida.

Acordam, em secção, no Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1.º — Por manter sem registo e em funcionamento, no seu estabelecimento de jogos sito em Setúbal, uma máquina eléctrica de diversão, tipo flipper, A. veio a ser autuado e condenada na coima de 125.000$00 por despacho do Secretário do Governo Civil (por delegação do Governador Civil), e, tendo impugnado tal decisão, veio a ser julgado na comarca de Setúbal onde, por decisão do Juiz Auxiliar da mesma comarca viu a coima reduzida para 25.000$00 tendo-se declarado inconstitucional o artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, quer orgânica quer materialmente, por violação do preceituado no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República, não só por tal norma ter sido editada sem que o Governo dispusesse de autorização legislativa para o fazer, como também por fixar o valor mínimo da coima aplicável em 100.000$00 e por estabelecer uma sanção acessória não prevista no regime geral das contra-ordenações relativa ao registo compulsivo com agravação de 100% da taxa.

2.º — O representante do Ministério Público interpôs recurso da decisão na parte relativa à declaração de inconstitucionalidade.

Em alegações produzidas neste Tribunal, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto ofereceu as seguintes conclusões:

1.º O Governo, mesmo sem autorização da Assembleia da República, tem competência para definir contra-ordenações (quer ex novo, quer por transformação de anteriores contravenções não puníveis com penas restritivas de liberdade) e fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis, dentro dos limite estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro;

2.º Assim, não é organicamente inconstitucional a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, na medida em que estabelece um montante mínimo da coima aplicável (100.000$00) superior ao limite mínimo (200$00) fixado no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, pois só existiria violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social se o Governo fixasse limite mínimo de montante inferior ou limite máximo de montante superior aos constantes daquele artigo 17.º

3.º — Termos em que se deve:

a) Julgar não inconstitucional a norma constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 21/85; e consequentemente,

b) Conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da sentença recorrida em conformidade com o precedente juízo de constitucionalidade.

O arguido não contra-alegou.

4.º — Nada obsta ao conhecimento do objecto do recurso, pois o recorrente é legítimo, o recurso tempestivo e admissível porquanto na decisão em recurso se desaplicou uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade [artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, na redacção da Lei n.º 85/89, de 9 de Setembro, artigo 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, da Constituição da República Portuguesa].

Cumpre, pois, decidir.

II — Fundamentos

5.º — No Decreto-Lei n.º 21/85 estabelece-se, por um lado, o regime de registo e de licenciamento de exploração de máquinas automáticas, mecânicas ou eléctricas ou electrónicas de diversão, e, por outro lado, o regime da respectiva exploração e prática.

No artigo 3.º do diploma estabelece-se a obrigação de registo das máquinas para poderem ser postas em exploração, registo que deve ser requerido ao governador civil do distrito onde a máquina se encontra ou se presume que vá ser explorada. A exploração das máquinas está ainda condicionada a uma licença de exploração passada pelo governador civil do distrito onde se encontra registada (artigo 9.º, n.º 1).

No artigo 15.º do diploma em causa estabelece-se que «As infracções ao presente diploma constituem contra-ordenação e serão punidas nos termos seguintes» (n.º 1):

a) Máquinas em exploração sem registo respectivo no governo civil — coima de 100.000$00 a 200.000$00 e registo compulsivo, sendo a taxa agravada em 100%.

6.º — Adiante-se, desde já — como bem salienta o Ex.mo representante do Ministério Publico nas suas alegações — que na parte respeitante à sanção acessória acima referida do registo compulsivo não tem este Tribunal que se pronunciar, na medida em que, tendo o arguido efectuado volunta­riamente e antes da decisão final tal registo, nenhum interesse processual existe em conhecer da eventual inconstitucionalidade de tal segmento de norma, pois não teria tal decisão qualquer eficácia no caso sub iudicio.

7.º — Em causa, está, assim e tão somente, o artigo 15.º, n.º 1, alínea a), na parte em que fixa como mínimo de coima a quantia de 100.000$00 e «ultrapassa o limite mínimo da sanção fixada no regime geral (…)».

Importa, assim, antes de mais, estabelecer qual o regime geral de san­cionamento das contra-ordenações, que consta, actualmente, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.

O artigo 17.º deste diploma, determina que:

1 — Se o contrário não resultar da lei, o montante mínimo da coima será de 200$00, e o máximo de 200.000$00.

2 — Se a lei, relativamente ao montante máximo, não distinguir o comportamento doloso do negligente, este só poderá ser sancionado até metade do montante máximo da coima prevista.

3 — As coimas aplicadas às pessoas colectivas poderão elevar-se até aos montantes máximos de:

a) 3.000.000$00 em caso de dolo;

b) 1.500.000$00 em caso de negligência.

Da simples comparação dos dois textos legais se tem de concluir que o preceito desaplicado nos autos estabelece um limite mínimo muito superior ao previsto no regime geral, na punição das contra-ordenações.

Mas, esta ultrapassagem do limite mínimo implicará necessariamente o juízo de inconstitucionalidade formulado na decisão em recurso?

Entendemos que não. Vejamos porquê.

8.º — Na sequência do movimento de descriminalização iniciado com a publicação do projecto da parte geral do Código Penal, em 1963, veio a publicar-se em 24 de Julho de 1979, o Decreto-Lei n.º 232/79 que cons­tituiu uma verdadeira «lei-quadro» do ilícito contra-ordenacional e que tornava desde logo equiparáveis às contra-ordenações «as contravenções ou transgressões previstas pela lei vigente a que sejam aplicadas sanções pecuniá­rias» (artigo 1.º, n.º 3), podendo vir a ser submetidos ao mesmo regime outros casos que a própria lei indicasse (n.º 4 do mesmo artigo 1.º).

9.º — Era, assim, clara finalidade do legislador libertar o direito criminal de formas de ilícito que deveriam ter a sua sede própria no direito de mera ordenação social e, simultaneamente, alargar o âmbito de aplicação deste novo tipo de ordenação.

Certamente por ter vindo a considerar demasiado ambiciosa esta perspectiva, o legislador veio a revogar, pelo Decreto-Lei n.º 411/79, de 1 de Outubro, os n.os 3 e 4 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 232/79, o que, de imediato, implicou a consideração das contravenções como ilícito criminal e a impossibilitação do alargamento do regime contra-ordenacional a outros casos indicados na lei, ou seja, restringiu-se fortemente a ideia discriminalizadora que estivera na base do Decreto-Lei n.º 232/79.

Foi necessário esperar até 1982, para que o legislador — que manteve, entretanto, em vigor todo o restante diploma regulador das contra-ordenações — se decidisse a desenvolver, de novo e agora em articulação com o novo Código Penal de 1982, a antes anunciada política de discriminalização, legislando no sentido de se constituir, efectivamente, entre nós, um ilícito de mera ordenação social.

Nesta perspectiva, veio a publicar-se o Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, emitido ao abrigo da Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto, e que revogou o Decreto-Lei n.º 232/79, passando a constituir o «regime geral do ilícito contra-ordenacional» em vigor.

10.º — Também em 1982, veio a ter lugar a revisão da Constituição (consubstanciada na Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro), a qual veio a introduzir no texto constitucional alterações que têm a ver com esta matéria, sem dúvida, por virtude das posições doutrinais que entretanto se foram definindo quanto à necessidade de purificação do direito criminal e de institucionalização do direito de mera ordenação social.

Verifica-se, por isso, que, no novo texto da Constituição, há uma referência expressa, ao lado da referência ao ilícito criminal, aos actos de ilícito de mera ordenação social — artigos 168.º, alínea d), 229.º, alínea m), e 282.º, n.º 3.

Pode, assim, afirmar-se que a Constituição veio a adoptar a separação do direito criminal das formas de ilícito que indevidamente nele se integravam, com a consequente discriminalização e implementação do ilícito de mera ordenação social, havendo, portanto, necessidade de separar as competências das entidades legiferantes relativamente a tais matérias.

11.º — Este Tribunal definiu já as linhas essenciais de separação no que se refere ao exercício do poder legislativo pela Assembleia da República e pelo Governo, no que toca ao Direito Sancionatório Público, no Acórdão n.º 56/84, de 12 de Junho de 1984 (in Diário da República, II Série, n.º 184, de 9 de Agosto de 1984), e que são as seguintes:

— É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e, admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo;

b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos;

c) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta.

— É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitu­cional do tipo contravencional):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena restritiva da liberdade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82.

12.º — O Decreto-Lei n.º 21/85 foi publicado ao abrigo da Lei n.º 25/84, de 13 de Julho, que autorizou o Governo — invocando, para tanto, o artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República — a legislar com vista a «definir ilícitos criminais ou contravencionais consistentes na violação de normas constantes de diplomas aprovados no exercício de competência do Governo e definir as competentes penas e estabelecer as normas processuais correspondentes […]».

Ora, o Decreto-Lei n.º 21/85 trata de matéria relativa a contra-ordenações e não de ilícitos criminais ou contravencionais, pelo que o preceito constitucional invocado na lei de autorização não dava credencial constitu­cional a todo o diploma, caso a competência para legislar pertencesse, em exclusivo, à Assembleia da República.

De facto, para que a lei de autorização desse a «cobertura» constitu­cional adequada, teria de ser emitida ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, pois é neste preceito que se define aquela competência para estabelecer o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.

13.º — Todavia, a inconstitucionalidade orgânica que vem invocada não assenta na falta de autorização legislativa — na sentença é expres­samente afastada esta fundamentação —, mas antes no argumento resultante de a norma em causa [artigo 15.º, n.º 1, alínea a)] ter estabelecido um limite mínimo de coima aplicável superior ao limite mínimo de coima fixado no regime geral.

Na verdade, no caso da norma em questão, não se suscita a questão da falta de autorização legislativa porquanto apenas a fixação do «regime geral de punição […] dos actos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo» é da competência exclusiva da Assembleia da República e necessita de autorização legislativa para ser tratada pelo Governo.

Já não assim — como se deixou atrás claro — no que se refere à definição, dentro dos limites do regime geral, de contravenções não puníveis com penas restritivas de liberdade e de contra-ordenações, à alteração e eliminação de umas e de outras e à modificação da sua punição.

Nestas hipóteses, a Assembleia da República e o Governo estão em nível equiparado, devendo sempre respeitar-se os limites do respectivo regime geral.

A este respeito, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 2.ª ed., 2.º vol., pp. 197 e segs.

[…] Importa distinguir três níveis: (a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR — é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas d), e), h) e p)], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria [alíneas f), g) e u)].

O 2.º e 3.º níveis são bastante distintos, pelo menos quando considerados em abstracto: naquele, a AR deve definir todo o regime geral ou comum, sem prejuízo dos regimes especiais (que, todavia, hão-de respeitar os princípio gerais do regime geral), enquanto no 3.º nível a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos especiais a que haja lugar) […].

E mais adiante (p. 200) referem os mesmos autores:

Em relação aos restantes direitos sancionatórios — o direito disciplinar e o de mera ordenação social —, constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo «regime geral» [alínea d)]. Cabe, assim, à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os respectivos limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a defi­nição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena.

14.º — Assim, o que no caso dos autos importa saber é se o limite mínimo da coima fixada no regime geral (n.º 1 do artigo 17.º do Decreto­-Lei n.º 433/82) foi ou não ultrapassado pelo preceito em causa [alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro].

Vejamos.

O preceito do regime geral determina que «se o contrário não resultar da lei, o montante mínimo da coima será de 200$00 e o máximo de 200.000$00», enquanto que a norma do Decreto-Lei n.º 21/85 estabelece a aplicação de uma coima cujo montante mínimo está fixado em 100.000$00 e o máximo em 200.000$00, ambas para pessoas singulares.

O artigo 17.º faz a fixação dos limites da coima em termos meramente indicativos — o que resulta com clareza da expressão inicial do preceito: «se o contrário não resultar da lei […]» — mas, face ao que atrás se expôs quanto aos limites da reserva de competência legislativa, tem de se concluir que, podendo o Governo estabelecer sanções e fixar coimas em casos especiais, todavia, tem de respeitar os limites (mínimos e máximos) fixados no regime geral das contra-ordenações, uma vez que este regime é da competência exclusiva da Assembleia da República, não podendo o Governo ultra­passá-lo, quer nos seus limites mínimos quer nos máximos, sob pena de inconstitucionalidade.

15.º — No caso em apreço, o Governo, ao estabelecer as coimas aplicáveis a contra-ordenações resultantes de transformação das anteriores contravenções (ou mesmo criadas ex novo), para acatar os limites de coimas do regime geral não podia estabelecer coimas com um montante mínimo inferior a 200$00 nem com um máximo superior a 200.000$00 (para pessoas singulares) ou de 100.000$00 (para pessoas singulares em caso de negli­gência), 3.000.000$00 (para pessoas colectivas em caso de dolo) ou de 1.500.000$00 (para pessoas colectivas em caso de negligência).

Mas, entre estes limites podia o Governo estabelecer os quantitativos de coimas que bem entendesse, desde que respeitasse o mínimo de 200$00 e os máximos acima referidos.

O que equivale a afirmar que o Governo ao fixar, no artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 21/85, o montante mínimo de coima em 100.000$00 (pessoas singulares) não violou o montante mínimo fixado no regime geral, pelo que não se praticou, no caso, qualquer inconstitucio­nalidade.

Esta existirá sim — tal como bem explicita o Digno representante do Ministério Público — quando no mesmo preceito se estabelecem coimas cujo valor máximo excede os 200.000$00 para pessoas singulares — casos das alíneas b) e c) —, só que estas normas não estão em causa no presente processo.

Neste mesmo sentido decidiu já o Acórdão deste Tribunal, de 12 de Junho de 1984 (n.º 56/84, in Diário da República, I Série, n.º 184, de 9 de Agosto de 1984), que declarou a inconstitucionalidade dos n.os 2 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 349-B/83, de 30 de Julho, na medida em que estabeleciam coimas de montante máximo de valor superior aos fixados no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, mas declara conforme à Constituição a norma do mesmo n.º 2, na parte em que fixava coimas de valor mínimo superiores aos fixados no mesmo artigo 17.º, do regime geral das contra-ordenações.

III — Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Julgar não inconstitucional a norma do artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro.

b) E, em consequência, conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da sentença recorrida em conformidade com a precedente decisão sobre a constitucionalidade do preceito em causa.

Lisboa, 18 de Abril de 1990.

Vítor Nunes de Almeida

Antero Alves Monteiro Diniz

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

José Manuel Cardoso da Costa.