4/89 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 73/90

ACÓRDÃO N.º 73/90

Processo n.º 4/89

Plenário

Relator: Conselheiro Alves Correia

Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. O Procurador-Geral da República, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo artigo 281.º, n.º 1, alínea a) da Constituição, veio requerer a apreciação e a declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83, de 1 de Julho, bem como de todas as normas que integram a Portaria n.º 264/88, de 30 de Abril, que, em consonância com o disposto naquele normativo, aprovou o Regulamento do Regime Geral de Candidatura à Primeira Matrícula e Inscrição em Estabelecimentos e Cursos do Ensino Superior, no Ano Lectivo de 1988-1989.

O pedido vem apoiado nos seguintes fundamentos:

a) Na norma constante do artigo 9.º do mencionado diploma, o legislador limita-se a definir a competência objectiva e subjectiva para o exercício da competência regulamentar aí determinada, de tal modo que os regulamentos a emitir ao seu abrigo, na medida em que constituem regulamentos independentes, têm, por imperativo do disposto no n.º 6 do artigo 115.º da Constituição, de revestir a forma de decreto regulamentar, devendo ser assinados pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros competentes em razão da matéria (n.º 3 do artigo 204.º da Constituição) e ser promulgados pelo Presidente da República (artigo 137.º, alínea b) da Lei Fundamental);

b) Assim, quando aquela norma determina a emissão de regulamentos independentes, sob a veste formal de Portaria (assinada apenas pelo Ministro da Educação e não sujeita a promulgação), viola o n.º 6 do artigo 115.º da Constituição;

c) A inconstitucionalidade do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83 inquina, consequentemente, de inconstitucionalidade a Portaria n.º 264/88, de 30 de Abril, emitida ao abrigo daquela disposição legal.

2. Notificado para responder, nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, apresentou o Primeiro-Ministro uma resposta, cujos pontos mais importantes são os seguintes:

a) A referida norma do Decreto-Lei n.º 316/83, de 2 de Julho, deve ser considerada conforme ao texto constitucional, uma vez que o seu conteúdo inovador é, no que concerne ao ensino superior, praticamente inexistente;

b) De facto, aquele artigo não veio criar um regime legal novo, mas tão-só referir-se a regras que se encontram dispersas em múltiplos diplomas avulsos, sem introduzir qualquer inovação substancial;

c) As normas fundamentais, no que diz respeito à definição do regime de acesso ao ensino superior, são, verdadeiramente, as que constam do Decreto-Lei n.º 397/77, de 17 de Setembro, aliás invocado na Portaria n.º 264/58, de 30 de Abril;

d) As várias matérias referidas no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83 (habilitação de acesso, matrícula, inscrição, transferência, mudança de curso, duração dos períodos lectivos e avaliação de conhecimentos) encontram-se reguladas por diversos instrumentos legislativos (Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, Decreto-Lei n.º 418/73, de 21 de Agosto, diplomas que reestruturam o ensino de certas matérias – v.g. Decreto-Lei n.º 310/83 –, e que procedem à criação de cursos ou à aprovação dos respectivos planos de estudos e suas normas de autorização, etc.);

e) Em todo o caso, ao abrigo da Portaria n.º 264/88 procedeu-se à colocação de dezenas de milhar de candidatos ao ensino superior, pelo que ocorrendo uma eventual declaração de inconstitucionalidade, deveriam ser salvaguardados os efeitos já produzidos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição;

f) Por último, é de salientar que as normas contestadas esgotaram já a sua vigência prática, uma vez que a Lei de Autonomia das Universidades (Lei n.º 108/88, de 24 de Setembro) e o recentemente aprovado Decreto-Lei n.º 354/88, de 12 de Outubro, vieram introduzir, já a partir da próxima candidatura, um novo regime.

II. Fundamentos.

3. Cumprindo decidir, importa levantar, logo à partida, uma questão prévia: a da utilidade processual de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas questionadas pelo Procurador-Geral da República.

São tais normas as seguintes:

A) O artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83, que dispõe o seguinte: "As regras referentes a habilitação de acesso, matricula, inscrição, transferência, mudança de curso, duração dos períodos lectivos e de avaliação de conhecimentos, bem como o montante das propinas nos cursos superiores, serão aprovadas por portarias do Ministro da Educação".

B) As normas constantes da Portaria n.º 264/88, de 30 de Abril, que, ao abrigo do artigo 9.º do Decreto-Lei acima referido e do Decreto-Lei n.º 387/77, de 17 de Setembro, vieram estabelecer o Regime Geral de Candidatura à Primeira Matrícula e Inscrição em Estabelecimentos e Cursos de Ensino Superior, no ano lectivo de 1988-1989, as quais introduziram um novo regime quanto ao acesso, selecção e colocação de candidatos ao ensino superior para aquele ano. Aquela Portaria contém a disciplina de um naipe de matérias, entre as quais, a chamada prova de aferição (artigo 7.º ss.); regras de classificação (artigo 26.º ss.); índices para contingentes e preferências regionais (artigo 31.º ss.); habilitações específicas para candidatura a cada curso (artigo 40.º ss.); regras quanto ao processo de colocação (artigo 54.º ss.); normas sobre matrícula e inscrição no ensino superior (artigo 66.º ss.); regime de permuta (artigo 69.º); etc.

Ora, as normas que constituem objecto do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo Procurador-Geral da República encontram-se revogadas.

Senão vejamos:

A. Quanto ao artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83.

O conteúdo deste preceito viu-se sucessivamente esvaziado, num primeiro momento, com a entrada em vigor da Lei da Autonomia das Universidades (Lei n.º 108/88, de 24 de Setembro) e, num segundo momento, com a publicação do Decreto-Lei n.º 354/88 de 12 de Outubro, que, na sequência do artigo 12.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro), aprovou um novo regime de acesso ao ensino superior.

Vejamos mais de perto algumas disposições da Lei n.º 108/88, para demonstrar o que acaba de ser referido. Assim:

a) O artigo 6.º confere às universidades autonomia científica, a qual se traduz na capacidade de livremente definir, programar e executar a investigação e demais actividades científicas e culturais;

b) O artigo 7.º reconhece autonomia pedagógica àquelas entidades, a qual se traduz na "faculdade de criação, suspensão e extinção de cursos" (n.º 1, segunda parte), bem como na "autonomia na elaboração dos planos de estudo e programas das disciplinas, definição dos métodos de ensino, escolha dos processos de avaliação de conhecimentos e ensaio de novas experiências pedagógicas" (n.º 2);

c) O artigo 25.º, que confere competência ao senado universitário para: aprovar a criação, suspensão e extinção de cursos (alínea d)); fixar, nos termos da lei, as propinas devidas pelos alunos dos vários cursos ministrados na universidade, assim como as propinas suplementares relativas a inscrições, realização ou repetição de exames e outros actos de prestação de serviços aos alunos (alínea j)).

Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 354/88, de 12 de Outubro, aprovou um novo regime de acesso ao ensino superior, no quadro da autonomia das instituições de ensino superior, com as seguintes características:

a) "Realização, por todos os candidatos de uma prova geral de acesso, destinada a avaliar o seu desenvolvimento intelectual, o seu domínio da língua portuguesa ao nível da compreensão e da expressão e a sua maturidade cultural";

b) "Fixação por cada instituição de ensino superior, se o entender necessário, de habilitações específicas do ensino secundário de que os candidatos a cada curso devem ser titulares...";

c) "Realização, pelas instituições de ensino superior, se o entenderem necessário, de provas específicas para a seriação dos candidatos a cada um dos seus cursos…";

d) "Realização de uma candidatura nacional, em que os candidatos indicarão, por ordem de preferência, os pares estabelecimento / curso onde pretendem matricular-se e inscrever-se";

e) "Fixação e aplicação, por cada instituição de ensino superior, dos critérios de seriação dos candi­datos a cada um dos seus cursos...";

f) "Majoração da primeira preferência indicada pelo estudante, tendo em vista privilegiar a opção mais valorizada vocacionalmente pelo candidato";

g) "Colocação dos candidatos através de um critério que conjuga a ordem de preferência que indicaram com a posição em que foram seriados por cada instituição de ensino superior em relação a cada um dos cursos a que se candidataram".

Ainda que estes diplomas não contenham qualquer disposição indicativa da revogação expressa do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83, não pode deixar de concluir-se que eles revogaram tacitamente esta disposição legal.

É que "a lei nova" – ou seja: a Lei n.º 108/88 e o Decreto-Lei n.º 354/88 – regula "toda a matéria da lei anterior" – isto é: do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83 e da Portaria n.º 264/88, emitida ao abrigo daquele normativo (cfr. artigo 7.º, n.º 2, do Código Civil).

O certo, porém, é que a revogação de uma norma não obsta, só por si, à sua eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral. Isto porque, enquanto a revogação tem, em princípio, uma eficácia prospectiva (ex nunc), a declaração de inconstitucionalidade de uma norma, tem, por via de regra, uma eficácia retroactiva (ex tunc) – cfr. o artigo 282.º, n.º 1 da Constituição. Daí que, neste último caso, possa haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos "medio tempore" (cfr. o Acórdão n.º 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988).

Constitui, com efeito, jurisprudência constante e uniforme deste Tribunal "que haverá interesse na emissão de tal declaração, justamente toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo em que vigorou" e essa indispensabilidade for evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (cfr. Acórdão n.º 17/83, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. I, p. 93 ss. Acórdão n.º 103/87, publicado no Diário da República, I Série, de 6 de Março de 1987; Acórdão n.º 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988).

Só que tal interesse não se verifica no caso sub judicio, como se demonstrara um pouco mais a frente.

B. A Portaria n.º 264/88 também deve considerar-se revogada.

Com efeito, para além das repercussões produzidas na sua vigência pela revogação do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83 e pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 354/88, de 12 de Outubro, conclui-se do preâmbulo da referida Portaria que esta tinha uma eficácia temporária, isto é, visou apenas disciplinar o Regime Geral de Candidatura à Primeira Matrícula e Inscrição em Estabelecimentos do Ensino Superior, no Ano Lectivo de 1988-1989. Assim sendo, aquela Portaria cessou a sua vigência, precisamente devido à expiração do prazo de validade nela mesmo estabelecido para as suas disposições (cfr. Marcello Caetano - Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.º edição, Coimbra, Coimbra Editora, 1973, p. 111, e Pires de Lima/ Antunes Varela - Código Civil Anotado, Vol. I, 2.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 1979, p. 44, em anotação ao artigo 7.º do Código Civil).

A comprovar tudo o que vem de ser dito está o facto de a Portaria n.º 264/88 ter sido substituída pela Portaria n.º 544/89, de 13 de Julho, que, ao abrigo do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 354/88, de 12 de Outubro, aprovou o Regulamento do Concurso Nacional de Acesso ao Ensino Superior, para a matrícula e inscrição, no ano lectivo de 1989-1990.

Pois bem: tendo em conta que o Decreto-Lei n.º 316/83 foi revogado e que as normas constantes da Portaria n.º 264/88 esgotaram já a sua vigência prática, há que indagar se ainda existe utilidade na eliminação dos efeitos produzidos durante a sua vigência.

A este propósito, convém acentuar que, no ano lectivo de 1988/89, foram colocados, ao abrigo daquela Portaria, milhares de candidatos ao ensino superior, cujos direitos se consolidaram, assim, há mais de um ano.

Por isso, uma eventual destruição dos efeitos produzidos pela Portaria n.º 264/88, com a consequente repetição de todo o processo de candidatura, seria fonte de problemas de tal gravidade que este Tribunal não poderia deixar de aplicar, in casu, o disposto no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, salvaguardando os direitos e os interesses con­solidados, por razoes de "segurança jurídica" e de "equidade".

Significa isto que, ainda que este Tribunal se viesse a pronunciar pela inconstitucionalidade das normas da Portaria n.º 264/88, não poderia deixar, em nome da segurança jurídica e da equidade, de restringir os efeitos dessa inconstitucionalidade com força obrigatória geral, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, de modo a deixar incólumes os efeitos produzidos por aquele regulamento no ano lectivo de 1988/89 – período este correspondente ao lapso temporal da sua vigência.

Ora, constitui jurisprudência reiterada deste Tribunal que, ocorrendo – como se verifica no caso concreto – uma situação em que é visível a priori que o Tribunal Constitucional iria, ele próprio, esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que conclua desde logo o Tribunal pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito" (cfr. o Acórdão n.º 319/89, publicado no Diário da República. II Série, de 28 de Junho de 1989; e o Acórdão n.º 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988).

III. Decisão

4. Nos termos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de apreciação da constitucionalidade da norma constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 316/83, de 2 de Julho, bem como das normas constantes da Portaria n.º 264/88, de 30 de Abril, em razão da inutilidade superveniente do mesmo pedido.

Lisboa, 21 de Março de 1990

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

Antero Alves Monteiro Diniz

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Vítor Nunes de Almeida

Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta).

Alberto Tavares da Costa (vencido, nos termos da declaração de voto junta).

José Manuel Cardoso da Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Em meu entender, a questão da restrição dos efeitos da inconstitucionalidade, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, só se põe depois de se ter resolvido – em sentido afirmativo – a questão da inconstitucionalidade, isto é, depois de se ter declarado essa mesma inconstitucionalidade. É o que tenho dito em declarações de voto anteriores: assim, nos acórdãos n.ºs 168/88, de 13 de Julho, 238/88, de 25 de Outubro, 319/89, de 14 de Março, e 415/89, de 14 de Junho.

Mário de Brito

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido pelas razoes sucintamente expostas:

1- Como se tem dito em numerosos acórdãos deste Tribunal, o facto de determinada norma ter deixado de vigorar não é, de per si, suficiente para obstar à declaração, em quadro geral, da sua inconstitucionalidade, dado poderem subsistir efeitos que seja pertinente eliminar (ver, por todos, os Acórdãos n.ºs 238/88 e 319/88, publicados na II Série do Diário da República, de 21 de Dezembro de 1988 e 28 de Junho de 1989, respectivamente).

Mantém-se, assim, a utilidade do conhecimento do pedido se se produziram efeitos à sombra da norma revogada, os quais, ao tempo em que o Tribunal se pronuncia, ainda subsistem ou, pelo menos, é provável que tal suceda.

A não ocorrer esta hipótese, a eventual declaração de inconstitucionalidade – acrescenta-se – esvaziar-se-ia de sentido útil, justificando concluir-se pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito.

A recusa à prática de actos inúteis concertar-se-ia, deste modo, com a economia e celeridade processuais.

2- Ponto é saber se o ajuizar apriorístico da inutilidade do conhecimento do pedido por alegada falta de interesse jurídico relevante, dada a insubsistência de efeitos ou a sua minimização, girando em torno de princípios condensáveis na adequação funcional e na proporcionalidade dos meios, tranquiliza suficientemente o julgador.

É que a nova norma, ao substituir a anterior, não reduz esta a simples facto histórico, uma vez que a sua vigência produziu factos jurídicos, como justamente observa Miguel Galvão Teles (cfr. "Inconstitucionalidade Pretérita" in - Nos dez anos da Constituição, Lisboa, pág. 279).

Logo, ao decidir como decidiu, o Tribunal recorreu a uma presunção baseada nos dados da experiência, quando muito na natureza das coisas, mas que, como tal, é necessariamente casuística, subjectiva e imponderável, e como que se auto-limitou insindicavelmente.

A fuga a esse risco só é possível no respeito de uma lógica de ordenação temporal, assente no binómio "conhecimento da questão de inconstitucionalidade – apreciação da eventual restrição dos efeitos de inconstitucionalidade".

Não se diga que esta é uma rígida postura formal – que vale por si só e como tal. É que, na verdade, ela é a única que, pela sua objectividade, previne riscos.

Evidentemente que se visa em primeira linha, com a declaração de inconstitucionalidade, expurgar o ordenamento jurídico da norma inquinada, fim já conseguido com a revogação (cit. Acórdão n.º 238/88), mas nem por isso se devem negligenciar os efeitos produzidos pela norma revogada quando, pelo menos, possam estar em causa valores jurídico-constitucionais relevantes, são necessariamente "sanáveis" mediante meios individuais e concretos ao alcance do eventual lesado, como sejam a reclamação ou a impugnação judicial.

3- No caso vertente, admite-se, sem grande esforço, que a eficácia temporária da Portaria n.º 264/88, muito circunscrita, não tenha dado lugar a efeitos de conteúdo prático apreciável actual.

No entanto, na esteira do entendimento que não se satisfaz com a eventual irrelevância do conhecimento do pedido, exigindo-se que o seja seguramente – com projecção, v.g., no Acórdão n.º 82/84 – in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol., 1984, págs. 239 e segs., e Diário da República, II Série de 31 de Janeiro de 1985 – considera-se que haveria que abordar o problema da constitucionalidade, conhecendo-o e decidindo-o previamente.

Alberto Tavares da Costa