TC_19900071 · Tribunal Constitucional

Acórdão 71/90

ACÓRDÃO N.o 71/90

Processo: n.º 68/90.

Plenário.

Relator: Conselheiro António Vitorino.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

Em 10 de Março de 1990, o Presidente da República, nos termos do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 278.º da Constituição, conjugados com o disposto nos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, requereu a apreciação preventiva da constitucionalidade dos artigos 13.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, e 19.º do Decreto n.º 239/V, da Assembleia da República, respeitante à «Lei-Quadro das Privatizações».

O Presidente da República suscitou a apreciação preventiva da constitucionalidade desses três dispositivos da Lei-Quadro das Privatizações, com os seguintes fundamentos:

a) quanto ao n.º 1 do artigo 13.º por, ao deferir para o decreto-lei do Governo de transformação em sociedades anónimas das empresas públicas a reprivatizar os fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º 2, do Decreto, sem definir esses fundamentos e os limites de tal período, poder violar o disposto no artigo 85.º, n.º 1, e 296.º, alíneas a) e d), da Constituição, ao delegar dessa forma no Governo o exercício de competências indelegáveis da Assembleia da República;

b) quanto ao n.º 1 do artigo 17.º, que prevê que a reprivatização de empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas se revestirá da forma estabelecida no artigo 4.º, mediante a ini­ciativa e com o parecer favorável do governo regional de cada região, por poder violar o disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, já que de tal forma se estaria a retirar às regiões autónomas poderes de disposição do seu património próprio;

c) quanto ao artigo 19.º, que remete para o Governo a definição da forma e do modo como os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização irão manter, no processo de reprivatização, todos os direitos e obrigações de que sejam titulares, por poder tal remissão contender com o disposto nos artigos 85.º, n.º 1, e 296.º, alínea c), da Lei Fundamental, já que assim se estaria a delegar no Governo competências indelegáveis da Assembleia da República.

O requerimento foi apresentado em tempo, visto que o Decreto em causa deu entrada na Presidência da República em 6 de Março e o prazo para suscitar a fiscalização preventiva da constitucionalidade é de oito dias contados a partir da data da recepção do diploma para promulgação, nos termos do n.º 3 do artigo 278.º da Lei Fundamental, na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho.

Ao abrigo da faculdade que lhe é conferida pelo disposto no n.º 8 do artigo 278.º da Constituição, o Presidente da República, invocando a «urgência das privatizações», fixou em dez dias o prazo para pronúncia do Tribunal Constitucional.

Admitido o pedido, foi o Presidente da Assembleia da República notificado para sobre ele se pronunciar, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, tendo vindo oferecer o merecimento dos autos e tendo junto exemplares do Diário da Assembleia da República referentes ao debate da impugnação de admissibilidade da proposta de lei correspondente, ao debate na generalidade e à avocação ao Plenário do debate e votação de diversas disposições, na especialidade, da mesma iniciativa legislativa e aos relatórios que sobre ela foram emitidos pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e pela Comissão de Economia, Finanças e Plano. O Presidente da Assembleia da República juntou ainda na sua resposta cópia de um ofício do Presidente desta última Comissão, acompanhada de cópia de duas declarações de voto, documentos todos eles referentes à redacção final do diploma em causa no concernente ao n.º 1 do artigo 17.º

Nada obstando, cumpre decidir.

II

1 — As questões suscitadas pelo Presidente da República compreendem dois tipos de problemas fundamentais: por um lado, questões atinentes à densificação normativa da Lei-Quadro por referência às normas constitucionais aplicáveis, daí decorrendo como consequência a definição do âmbito da subsequente intervenção legislativa do Governo (as referentes aos artigos 13.º, n.º 1, e 19.º) e, por outro, questões referentes à solução adoptada para reprivatização de empresas públicas com sede e actividade principal nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (as colocadas acerca do n.º 1 do artigo 17.º).

Analisaremos primeiro aquelas e só depois estas últimas.

O Decreto da Assembleia da República apreciando foi aprovado pelo Parlamento ao abrigo do disposto nos artigos 85.º, 164.º, alínea d), e 169.º, n.º 3, da Constituição, sendo, como a sua própria epígrafe indica, a «lei­-qua­dro de privatizações» a que se refere o primeiro daqueles preceitos constitucionais.

O artigo 85.º foi introduzido na segunda revisão constitucional, em substituição do anterior artigo 83.º, que consagrava o princípio da irreversibilidade das nacionalizações directas operadas após 25 de Abril de 1974.

A segunda revisão da Constituição da República, neste domínio, traduziu-se na eliminação daquela proibição constitucional e na consagração de um complexo normativo tendente a permitir e a regular a privatização das empresas que haviam sido objecto de nacionalização directa após o 25 de Abril de 1974.

Tal complexo normativo assenta nos seguintes elementos fundamentais:

a) desde logo no próprio artigo 85.º, que dispõe que «a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 só poderá efectuar-se nos termos da lei-quadro aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções» (n.º 1 do preceito), matéria da exclusiva competência da Assembleia da República;

b) no disposto no artigo 296.º, em sede de disposições finais e transitórias da constituição, que consagra os princípios fundamentais que deverão ser observados por aquela lei-quadro, a saber:

— a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública [alínea a)];

— as receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo [alínea b)];

— os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares [alínea c)];

— os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social [alínea d)];

— proceder-se-á à avaliação prévia dos veios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente [alínea e)];

c) na lei-quadro das reprivatizações sujeita a uma especial maioria de aprovação (maioria absoluta de Deputados em efectividade de funções) e aos princípios fundamentais atrás enunciados, que nela deverão ser observados e aos quais se subordinarão os subsequentes actos normativos compreendidos em cada processo de privatização.

2 — A figura das leis-quadro enquanto tal não tinha consagração constitucional até à segunda revisão (embora algumas leis ordinárias por vezes tenham adoptado tal designação) e após esta apenas surge referida nos preceitos acabados de citar. Contudo, em outros ordenamentos jurídicos como, por exemplo, o francês, tal categoria de actos legislativos não só encontra expresso acolhimento como se reveste de assinalável projecção e relevância, quer pelas matérias sobre que versam, quer pelo valor na hierarquia das normas que se lhes reconhece.

A doutrina portuguesa tem, por vezes, estabelecido certo paralelismo entre aquela categoria legislativa do ordenamento gaulês e as leis de bases ou mesmo as leis de autorização legislativa (v. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, 1986, pp. 622 e segs.).

Sem curar agora e aqui exaustivamente da sua natureza ou do bem fundado dos paralelismos possíveis face a outros ordenamentos, sempre se poderá dizer que, à face do disposto na Constituição, esta lei-quadro das reprivatizações é concebida como uma norma sobre a produção normativa (à semelhança do que sucede com as leis de autorização legislativa, com as denominadas leis de enquadramento — caso da referente ao Orçamento do Estado — e mesmo com algumas leis de bases), destinada a desempenhar uma função habilitante, na medida em que constitui pressuposto da prática, pelo Governo, dos actos normativos de reprivatização de cada empresa pública ou nacionalizada (os decretos-leis de transformação das empresas em causa em sociedades anónimas — artigo 4.º do Decreto — e as resoluções do Conselho de Ministros que aprovam as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização — artigo 14.º do Decreto) — e dotada de uma primariedade material e hierárquica (porque conformadora daqueles decretos-leis e daquelas resoluções e sobre uns e outras naturalmente prevalecente, não só em razão da sua específica função hierárquico-normativa, mas também por força do princípio da repartição de competências entre os órgãos de soberania — já que versando matéria sobre a qual primariamente só o Parlamento detém competência legislativa).

3 — Do exposto decorre a relevância do grau de densificação normativa desta lei-quadro que há-de ser aquele pretendido pela Constituição para desempenhar a tripla função assinalada.

Desde logo, afigura-se tratar-se de uma lei de princípios, à semelhança das leis de bases, porquanto a Constituição revista consagra ela própria expressamente, em disposição final e transitória (artigo 296.º), um elenco daqueles que entendeu que nela deveriam ter acolhimento.

Por outro lado, deverá tratar-se de uma lei ordenadora ou de enquadramento de um processo normativo composto por um conjunto de actos nela previstos e a ela subordinados, a praticar pelo Governo, e nisto consistirá a sua função habilitante e simultaneamente conformadora.

Neste contexto, o único critério constitucionalmente adequado para aferir da conformidade à Lei Fundamental da concretização legislativa dos seus dispositivos será o da cabal tradução, no plano da legislação ordinária, daqueles princípios constitucionais sediados no artigo 296.º

4 — Tal como sucede com as leis de bases, assiste, nesta sede, ao legislador parlamentar uma apreciável margem de liberdade na consagração legislativa dos princípios constitucionais. Poderá fazê-lo com maior ou menor detalhe, desde que garanta sempre um núcleo essencial de tradução legislativa das regras constitucionais em causa.

No caso vertente, o grau de densificação normativa desta lei-quadro foi desde o início questionado quando do debate do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias que versava sobre a impugnação da sua própria admissibilidade, que havia sido deduzida por um grupo parlamentar. No seu decurso, verificou-se que, segundo certo entendimento, o normativo proposto pelo Governo ficava aquém do que seria constitucionalmente exigível para efeitos de concretização dos princípios constitucionais. Para a tese oposta, a proposta impugnada preenchia os necessários requisitos constitucionais de tradução normativa daqueles valores que o legislador da revisão exigiria em princípios fundamentais das reprivatizações (cfr. intervenções dos Deputados José Magalhães e Almeida Santos no primeiro sentido e do Deputado Pais de Sousa no segundo, in Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 15, pp. 435 e segs.).

5 — No que para o caso releva, trata-se de saber em primeiro lugar e naquilo que ao n.º 1 do artigo 13.º do Decreto respeita — porque só da sua constitucionalidade cumpre tratar —, se a lei parlamentar regulou a matéria da escolha das modalidades de reprivatização, dos fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas na lei, das condições especiais de aquisição de acções e do período de indisponibilidade das acções a adquirir por pequenos subscritores, por emigrantes e pelos trabalhadores da empresa a reprivatizar, em termos que dêem cabal garantia de efectivação dos princípios das alíneas a) e d) do artigo 296.º

No entender do Tribunal a resposta a esta questão só pode ser afirmativa, até porque o n.º 1 do artigo 13.º questionado, quanto ao que aqui interessa, é um normativo meramente remissivo, dependendo, por isso, do que noutros preceitos do mesmo Decreto se dispõe, a saber, artigos 11.º, n.º 1 e n.º 2, e 12.º, n.º 1, e só estes.

E responde-se afirmativamente desde logo quanto à garantia constitu­cional de os trabalhadores da empresa objecto de reprivatização adquirirem o direito a subscrição preferencial de uma percentagem do capital social da respectiva empresa [alínea d)].

O próprio princípio constitucional tem expressa consagração no disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto («Uma percentagem do capital a reprivatizar será reservada à aquisição ou subscrição por pequenos subscritores e por trabalhadores da empresa objecto da reprivatização»), os trabalhadores beneficiarão de condições especiais para efeitos dessa subscrição (artigo 11.º, n.º 2) e a regra da preferência reconhecida aos trabalhadores (alargada também aos antigos trabalhadores que hajam mantido vínculo laboral durante mais de três anos com a empresa pública ou com a empresa privada cuja nacionalização esteve na base da criação dessa empresa pública) consta expressamente do n.º 1 do artigo 12.º, onde se abre a possibilidade de atender ao tempo de serviço efectivo para um eventual rateio da subscrição entre os trabalhadores e onde se consigna que a preferência legal que assim lhes é reconhecida se verificará sempre, qualquer que seja a forma escolhida para proceder à reprivatização (n.º 1 do mesmo artigo 12.º).

Garantido assim o principio constitucional, nada obsta, do ponto de vista da conformidade à Lei Fundamental, que o legislador estabeleça período ou períodos de indisponibilidade das acções em causa como contrapartida dessa preferência, encontrando esta preferência e aquele ónus um fundamento comum que radica na ideia de, por esta forma, associar os trabalhadores à vida e ao destino da nova empresa de forma mais íntima e com vocação de alguma permanência.

A não fixação de um período determinado de indisponibilidade também não ofende o princípio constitucional porquanto, tratando-se em certa medida de um ónus decorrente daquela preferência e das condições especiais de aquisição que aos trabalhadores serão facultadas, deverá entender-se como sendo preferível deixar ao Governo, em cada caso, a decisão que melhor se adeque às características da empresa a reprivatizar, não decorrendo do preceito constitucional, em tese geral, que as referidas condições especiais e o mencionado período de indisponibilidade devam ser os mesmos para todos os casos.

Assim sendo, uma vez estabelecidas na lei-quadro as garantias da consagração da reserva de subscrição preferencial de uma percentagem do capital social das empresas a reprivatizar em benefício dos trabalhadores dessa empresa, o legislador parlamentar definiu um quadro de referência que obriga o Governo, em cada caso, a dar adequada concretização ao princípio constitucional segundo um modelo flexível, assente numa liberdade de escolha da solução que melhor corresponda à situação concreta de cada empresa a reprivatizar.

Neste contexto, em cada decreto-lei de privatização terá o Governo que determinar a concreta percentagem de capital a reservar aos trabalhadores e pequenos subscritores, as especiais condições de aquisição que lhes forem concedidas e o período de proibição de transacção a que essas acções ficarão sujeitas, em termos de cabal preenchimento da preferência que a Constituição em seu benefício estabelece.

6 — O mesmo se poderá dizer quanto aos fundamentos das modalidades de negociação previstos nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto.

Com efeito, a lei-quadro acolhe o princípio da preferência de realização das reprivatizações mediante concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública, no n.º 2 do artigo 6.º Daqui resulta, directamente, que tal será a solução-regra e que as excepções — concurso aberto a candidatos especialmente qualificados e venda directa — só poderão ter lugar quando se verifiquem as condições previstas no corpo do n.º 3 do artigo 6.º e nas alíneas a) e b), respectivamente, que assim surgem como os tipos legais de fundamentos consentidos pelo diploma em causa para afastar a regra geral.

Pelo que, neste contexto, ao Governo apenas caberá indicar, de entre as várias razões constantes do artigo 8.º da lei-quadro que permitem o afastamento da regra geral, aquela ou aquelas que no caso fundamentaram a sua opção.

Naturalmente que se poderia conceber uma diferente solução legislativa, de que resultasse uma menor liberdade de escolha para o Governo em cada caso, eventualmente uma diferente vinculação ao critério constitucional do regime-regra, mas um tal juízo sobre essa questão não tem nesta sede cabimento, porquanto a solução encontrada no artigo 13.º do Decreto apreciando é suficiente para traduzir o núcleo essencial do pertinente critério constitucional e fornece um quadro de referência relevante para nortear a opção do Governo em cada caso, cuja conformidade à Lei Fundamental sempre terá que ser assegurada.

Acresce que a relevância das próprias razões susceptíveis de serem invocadas (o interesse nacional, a estratégia definida para o sector de actividade económica onde a empresa se insere, a sua concreta situação econó­mico-financeira, requisitos atinentes à estratégia de desenvolvimento empresarial, de mercado e a razões de índole tecnológica), a sua adequação aos objectivos das reprivatizações previstos no artigo 3.º do Decreto, a garantia da avaliação feita por duas entidades independentes (artigo 5.º), a obrigatoriedade de existência nos ajustes directos de um caderno de encargos com indicação de todas as condições da transacção (artigo 8.º, n.º 2), o facto de a opção pela modalidade de venda escolhida constar de decreto-lei do Governo e a circunstância de incumbir especialmente à Comissão de Acompanhamento das Reprivatizações a verificação dos limites e regras constantes do artigo 1.º, são tudo aspectos que efectivamente limitam a margem de escolha do Governo e possibilitam o accionamento de mecanismos de controlo quanto às razões da sua opção e à sua adequação aos princípios cons­titucionais pertinentes, quer se trate dos mecanismos específicos desta lei, quer dos mecanismos de fiscalização jurisdicional e de controlo político em geral.

Do exposto resulta que o legislador parlamentar não deixou de curar, com algum detalhe, dos condicionalismos que garantam a efectivação do princípio constitucional constante da alínea a) do artigo 296.º da Consti­tuição, sem embargo de reconhecer ao Governo uma ampla liberdade de escolha fundada em critérios gerais e em função das condições objectivas de cada empresa a reprivatizar e do próprio momento da reprivatização, mas fê-lo dentro de limites que se podem considerar como adequados ao fim prosseguido pelo princípio constitucional.

7 — Vejamos de seguida a segunda questão colocada pelo pedido do Presidente da República, atinente ao grau de densificação normativa da lei-quadro, quanto à garantia de todos os direitos dos trabalhadores no processo de reprivatização

No caso vertente, o artigo 19.º do Decreto limita-se a reproduzir ipsis verbis o normativo constitucional, sem nada lhe acrescentar.

Em tese geral, e tratando-se, como atrás se viu, de uma lei-quadro com uma vocação enquadradora e ordenadora do processo de reprivatizações, a mera reprodução do preceito constitucional, se não se pode ter por violadora da Lei Fundamental, sempre se poderia considerar como insufi­ciente no plano da densificação normativa, e consequentemente, por essa via, defraudaria a reserva legislativa parlamentar.

Por absurdo, se a lei-quadro em todo o seu articulado se limitasse a reproduzir o artigo 296.º da Constituição, não consagraria preceitos em si mesmos contrários à Lei Fundamental, mas mesmo assim violaria a Constituição, porque esvaziava de conteúdo útil a competência legislativa parlamentar decorrente do disposto no n.º 1 do artigo 85.º da CRP, por insufi­ciente densificação normativa.

Mas se esta conclusão parece legítima em tese geral, vejamos se será igualmente no caso do artigo 19.º

Sobre este preceito, o Deputado João Proença no debate parlamentar (Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 15, p. 482) afirmou que «(...) quando refere os direitos e obrigações fixados na proposta de lei do Governo, eu diria que o que lá está é o mesmo que nada. Isto porque o Governo se limita a repetir o que está na alínea c) do artigo 296.º da Constituição. Assim, estar ou não estar seria exactamente a mesma coisa, pois a Constituição tem sempre de ser aplicada. Efectivamente, o que tem de figurar numa lei-quadro é a forma como este princípio irá ser aplicado».

Abordando a mesma temática, no mesmo debate, o Secretário de Estado Adjunto e das Finanças (loc. cit., p. 481) afirmou: «Sr. Deputado, não considera que o artigo 13.º da proposta de lei do Governo [correspondente ao artigo 19.º do Decreto], que estipula que os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos de que sejam titulares, diz tudo? Mais: não consi­dera que, na prática até agora adoptada em todos os processos de reprivatiza­ção — onde os trabalhadores têm sido ouvidos no acto de transformação do estatuto da empresa pública em sociedade anónima de capitais públicos, e expressamente se referem ao processo de privatização, dando ou não o seu acordo a esse pro­cesso —, isso tem sido rigorosamente cumprido em todos os actos e assim continuará a ser enquanto a legislação assim consagrar?»

Desta passagem do debate parlamentar resulta que segundo um entendimento a mera reprodução do texto constitucional nada diz, segundo outro entendimento diz tudo, relevando agora apurar se, no caso, o Decreto diz tudo o que a tal propósito a Constituição exige que seja dito.

8 — O princípio constante da alínea c) do artigo 296.º da Constituição constitui simultaneamente uma garantia dos direitos dos trabalhadores no processo de reprivatização e uma proibição de, no mesmo processo, poderem ser adoptados regimes excepcionais derrogatórios dos direitos dos trabalhadores legal ou contratualmente assegurados aos mesmos no momento do início desse referido processo.

Enquanto princípio ou norma de garantia, o preceito constitucional invocado constitui uma regra de aplicação directa, uma vez que em face do seu teor a protecção dispensada aos direitos dos trabalhadores no processo de reprivatização abrange, de facto, todos os direitos e obrigações de que estes forem titulares, não distinguindo a Lei Fundamental entre os que têm origem legal e os que têm origem contratual, não cabendo, por isso, invocar a incompletude do Decreto por este se limitar — neste ponto — a reproduzir o que a Constituição estipula e que, como já referimos, vigora plena e directamente no ordenamento jurídico.

Enquanto princípio ou regra que coenvolve uma obrigação que impende sobre o Governo de não introduzir em qualquer processo de reprivatização disposições cerceadoras dos direitos dos trabalhadores ou limitadoras das obrigações a que os mesmos estão vinculados perante a empresa a reprivatizar, esta obrigação de non facere legislativo, este comando de abstenção dirigido ao Governo, não carece também de qualquer densificação legislativa específica no âmbito da lei-quadro para produzir os efeitos pretendidos pela Constituição.

Sublinhe-se ainda que, sobre esta matéria, o Decreto verdadeiramente não se limita a reproduzir a Constituição, uma vez que, para além do que é expressamente exigido pela Lei Fundamental, do n.º 3 do seu artigo 4.º resulta também concretizado o princípio constitucional em causa, ao dispor que «a sociedade anónima que vier a resultar da transformação continua a personalidade jurídica da empresa transformada, mantendo todos os direitos e obrigações legais ou contratuais desta». Ora, deste dispositivo, por si só, decorre já que os direitos e obrigações dos trabalhadores perante a empresa pública ou nacionalizada onde trabalham como que se transferem para a sociedade anónima criada no quadro do processo de reprivatização, resultando assim também deste princípio da continuidade da personalidade jurídica da empresa a reprivatizar a garantia da subsistência de todos os direitos e obrigações dos seus trabalhadores, como pretende o preceito da alínea c) do artigo 296.º da Constituição.

Face ao exposto, conclui-se que o princípio desta mesma alínea c) do artigo 296.º da Constituição não carece, nem quanto ao seu âmbito de aplicação, nem quanto à sua concreta operatividade jurídica, de densificação legislativa específica no plano da lei-quadro, pelo que desta não decorre assim nenhum acréscimo de competência legislativa do Governo, nem qualquer norma de reenvio legislativo em seu benefício com prejuízo da esfera de intervenção constitucionalmente reservada ao Parlamento. Pelo que em nada contende com o normativo constitucional em causa.

9 — Finalmente, o Presidente da República coloca a questão de saber se o disposto no n.º 1 do artigo 17.º não violará o preceito da alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, isto é, se o processo que o Decreto consagra para reprivatização das empresas públicas ou nacionalizadas que tenham sede e actividade principal nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não contenderá com a norma constitucional que consagra como poderes das regiões «administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse».

A Proposta de Lei n.º 121/V, de que resultou o Decreto analisando, não continha qualquer norma correspondente à do n.º 1 do artigo 17.º deste último, o mesmo acontecendo, aliás, com o Projecto de Lei n.º 441/V, da iniciativa do Partido Socialista, que foi debatido na generalidade conjuntamente com a proposta de lei do Governo.

A disposição em análise viria a surgir no debate na especialidade na Comissão de Economia, Finanças e Plano, no seguimento de uma proposta de aditamento de um novo artigo, apresentada pelos Deputados do Partido Social Democrata, que viria ainda a ser alterada pelo Plenário da Assembleia da República.

Ao mesmo tempo, foram rejeitadas duas propostas de aditamento subscritas por Deputados do PS e do PCP, uma no sentido de a decisão de privatizar as empresas públicas regionais ser tomada por decreto legislativo regional, cabendo aos governos regionais exercer, em relação a essas empresas, as competências atribuídas pela lei-quadro ao Governo da República, e outra que propunha o estabelecimento de um protocolo entre o Governo da República e os governos regionais que garantisse formas de cooperação em matéria de privatizações.

Uma vez aprovada a versão que consta do Decreto, e conforme ofício do Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano junto aos autos, em sede de redacção final, os Deputados do PSD apresentaram uma proposta de alteração da redacção do n.º 1 do artigo 17.º do seguinte teor: «1. A reprivatização de empresas públicas com sede e actividade principal nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, far-se-à por decisão do Governo, sob a forma estabelecida no artigo 4.º, desde que se registe a iniciativa e o parecer favorável do respectivo governo regional».

Justificando a sua proposta, aqueles Deputados escreveram que «decorre inequivocamente dos princípios constitucionais que a competência legislativa do Governo é indelegável. A iniciativa legislativa do Governo pode estar sujeita a pressupostos para o seu exercício, mas nunca fica o Governo vinculado a fazer uso obrigatório da sua competência legislativa.

O artigo 17.º, n.º 1, do texto deve entender-se precisamente nestes termos: o Governo não está autorizado a privatizar empresas regionais se não houver iniciativa e parecer favorável do respectivo Governo Regional; mas, existindo aqueles é livre de decidir fazer ou não a privatização através do necessário decreto-lei. Compreende-se que assim seja, pois as empresas públicas regionais integram o património das respectivas regiões e delas não pode o Governo dispor livremente; mas, por outro lado, porque a privatização se realiza no mercado de capitais que é nacional e é único o Governo deve ter a competência de se manifestar no sentido de fazer ou não.

Considerando, porém, que no debate em plenário desta proposta de lei se suscitaram dúvidas — que pelo acima exposto se julgam carecidas de fundamento —, no âmbito do pensamento legislativo que se entende fluir do texto aprovado, apenas no intuito de o tornar mais claro propõe-se nos termos do artigo 161.º, n.º 2, do Regimento a seguinte modificação de redacção:» seguia-se a proposta de redacção já atrás transcrita.

Contudo, por oposição de um dos Deputados da Comissão que considerou não se tratar de uma mera correcção de redacção, esta proposta não obteve vencimento.

10 — Conforme resulta do exposto, o tratamento desta matéria não foi pacífico no decurso do debate parlamentar.

Assim e em primeiro lugar, cumpriria apurar se as empresas públicas em causa integram ou não o conceito constitucional de património próprio das regiões autónomas e, subsequentemente, caso a resposta fosse afirmativa, se a solução encontrada no Decreto para a reprivatização dessas empresas seria limitativa do âmbito de poderes dos órgãos de governo próprio das regiões quanto à administração e disposição do património regional.

Com efeito, para quem entenda que as denominadas empresas públicas regionais não se podem considerar abrangidas pelo conceito de património próprio das regiões autónomas, então o preceito questionado pelo Pre­sidente da República não padecerá de qualquer vício de inconstitucio­nalidade.

Quem tenha entendimento contrário, terá que apurar qual o alcance dos poderes constitucionalmente conferidos às regiões autónomas em relação ao seu património próprio para aferir da conformidade à Lei Fundamental da solução constante do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto apreciando.

A versão originária da Constituição, na alínea h) do artigo 229.º, dispunha que eram atribuições das regiões autónomas, a definir nos respectivos estatutos, «superintender nos serviços, institutos públicos e empresas nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusivamente na região e noutros casos em que o interesse regional o justifiquem».

Com base neste normativo, o 6.º Governo Constitucional aprovou o Decreto-Lei n.º 315/80, de 20 de Agosto, que, no seu artigo 1.º, determinava que «são transferidas do domínio privado do Estado para o das regiões autónomas as empresas públicas e nacionalizadas que nelas tenham a sua sede e exerçam a actividade principal em qualquer delas». No mesmo diploma (artigo 2.º) estatuía-se que «os poderes que na lei ou nos estatutos das empresas referidas no artigo anterior sejam atribuídos ao Conselho de Ministros ou aos vários Ministérios passam a competir ao Governo Regional da região autónoma em que a empresa tenha a sua sede».

Com este diploma, o Governo da República pretendeu proceder à transferência da propriedade e da tutela das empresas públicas e nacionalizadas que tenham sede e exerçam a título principal a sua actividade na região para o âmbito do domínio privado das regiões, de que resultaria, naturalmente, a integração das mesmas no património das regiões autónomas.

Património esse que na versão originária da Constituição era garantido pelo disposto na alínea e) do artigo 229.º que estabelecia já que competia às regiões «administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse».

O Estatuto Político-Administrativo dos Açores vigente à época, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, no seu artigo 89.º, referia que «a Região tem activo e passivo próprios, competindo-lhe administrar e dispor do seu património» e no artigo 91.º, alínea a), estatuía que integravam o domínio privado da região «os bens do domínio privado do Estado existentes no território regional, excepto os afectos aos serviços estaduais não regionalizados» aos quais a alínea d) acrescentava «os bens adquiridos pela Região, dentro ou fora do seu território, ou que por lei lhe pertençam».

Nos termos da alínea c) do artigo 27.º deste mesmo diploma era definida como matéria de interesse específico da região a «orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusivamente na Região», matéria que era de igual forma integrada na esfera de competência do governo regional pela alínea e) do artigo 44.º

Por seu turno, o Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 427-F/76, de 1 de Junho, dispunha, no seu artigo 60.º, que «integram o património da Região os bens do extinto distrito autónomo, os que por ela vierem a ser adquiridos e os que vierem a ser definidos no estatuto definitivo».

Ainda o mesmo diploma previa que competia ao governo regional, nos termos do artigo 33.º, alínea d), «superintender nos serviços, institutos públicos e empresas nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusivamente na Região e, em termos a fixar no estatuto definitivo, noutros casos em que o interesse regional o justifique».

A revisão constitucional de 1982 viria a deixar inalterada a alínea e) do artigo 229.º, mas modificou a redacção da alínea h), que passou a j), com a seguinte formulação: «Superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique».

Finalmente, a revisão de 1989 manteve a redacção de ambos os preceitos atrás mencionados e, para o que no caso releva, limitou-se a permitir que as regiões possam, no âmbito dos respectivos poderes legislativos próprios, desenvolver leis de bases gerais do estatuto das empresas públicas «em função do interesse específico das regiões» [artigo 229.º, n.º 1, alínea c) ].

O Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira mantém-se ainda em vigor, com a redacção decorrente do Decreto-Lei n.º 427-F/76, a que atrás aludimos, e o estatuto definitivo dos Açores já foi objecto de revisão pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março. Esta lei introduziu no artigo 26.º, n.º 1, uma alínea cv): disposição que no texto publicado em anexo à referida Lei passou a ser a alínea h) do n.º 1 do artigo 32.º, que atribui à Assembleia Legislativa Regional competência para criar empresas públicas, alterou a redacção da alínea c) do artigo 27.º (novo artigo 33.º), que passou a ser a seguinte: «Orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região e noutros casos em que o interesse regional o justifique». O mesmo diploma alterou ainda a redacção da alínea e) do artigo 44.º, que no texto definitivo passou a ser a alínea f) do artigo 56.º, no sentido de que compete ao governo regional «orientar, coordenar, dirigir e fiscalizar os serviços, os institutos públicos e as empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região», deixando inalterados os artigos 89.º e 91.º, que passaram, respectivamente, a artigos 103.º e 105.º

11 — Traçado o panorama da exclusão legislativa, cumpre analisar as questões inicialmente suscitadas.

Começando pela Região Autónoma dos Açores, parece evidente que as empresas públicas que nela tenham sede e actividade principal se devem considerar como integrando o património regional. Tal decorre com clareza do Decreto-Lei n.º 315/80, em perfeita sintonia com o disposto no respectivo Estatuto Político-Administrativo no seu texto original, sobretudo no artigo 91.º, alíneas a) e d).

Quanto à Região Autónoma da Madeira, não se verificou, até ao momento, a mesma evolução estatutária. No entanto, também a ela é aplicável o referido Decreto-Lei n.º 315/80; e se o estatuto provisório não apresenta a clareza do estatuto dos Açores, a verdade é que o seu artigo 60.º (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 427-F/76) constitui, sem dúvida, cobertura estatutária suficiente para o referido diploma. É que essa disposição, ao determinar que integram o património da Região os bens «que por ela vierem a ser adquiridos», não introduz qualquer limitação aos possíveis títulos de tal aquisição, que assim poderão incluir, sem dificuldade, a transferência feita pelo Governo da República, através de decreto-lei.

Analisando esta temática, escreveu Eduardo Paz Ferreira («Domínio Público e Privado da Região», in A Autonomia como fenómeno cultural e político — comunicações apresentadas na VII Semana de Estudos dos Açores, Angra do Heroísmo, 1987, p. 81):

Como o Professor Sousa Franco podemos dizer que o património creditício integra do lado activo:

— os créditos, direitos de participação social e outros direitos equivalentes com conteúdo patrimonial e material;

— os saldos de tesouraria do Estado;

— as participações do Estado em empresas nacionais ou estrangei­­­­­­ras;

— a titularidade empresarial do Estado sobre a generalidade das empresas públicas.

(…)

Aplicada à região, essa autonomização de um património creditício seria particularmente relevante em relação ao universo das empresas públicas regionais.

Com efeito, ainda que as disposições que mais directamente regulam o património regional não abordem directamente a existência de um sector público empresarial, tal existência é hoje em dia incontroversa.

Não só a Constituição atribui às regiões, no artigo 22.º, o poder de superintenderem nas empresas públicas ou nacionalizadas, o que ainda permitiria alguma ambiguidade quanto à titularidade de tais empresas, como o Decreto-Lei n.º 315/80 de 20 de Agosto, veio expressamente determinar a transferência das empresas públicas com sede nas regiões e que aí exerçam a sua actividade principal para património regional.

Assim sendo, nesta interpretação, não restariam dúvidas que as empresas públicas que tenham sede e actividade principal nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira integrariam os respectivos patrimónios regionais.

12 — Admitindo, por ora, esta resposta à primeira das questões colocadas apenas para efeitos de apreciação da temática sub judice, importa agora determinar qual o alcance do preceito constitucional invocado pelo Presidente da República para aferir da admissibilidade da solução constante do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto.

Estabelece o preceito constitucional pertinente que compete às regiões autónomas «administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse».

Ora, mesmo para quem entenda que as empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões integram o património regional no preciso sentido contemplado pela alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, tal não poderia significar, contudo, que as regiões pudessem dispor livremente, incondicionadamente, desse património. É lícito à lei, nomea­damente a uma lei com as características já assinaladas da lei-quadro das privatizações, criar limitações e condicionantes a essa liberdade de disposição por parte das regiões autónomas. No caso presente, a intervenção do Governo da República no processo de privatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas justifica-se plenamente, tendo em conta a evidente relevância nacional da decisão e o seu especial estatuto constitucional. Tem, assim, pleno cabimento que a lei-quadro confira ao Governo um poder de intervenção decisivo quanto ao processo de privatização em causa, o que, contudo, não exclui de todo o interesse das regiões.

Este interesse das regiões em intervir no processo de privatização daquelas empresas públicas encontra, no entanto, satisfação cabal nas formas de participação previstas no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto.

É que, independentemente de outras razões que se poderiam aduzir, é entendimento deste Tribunal que a reserva de iniciativa do processo de privatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas estabelecida pelo artigo 17.º, n.º 1, em benefício do governo regional e a salvaguarda da necessária obtenção, pelo Governo da República, de um parecer prévio favorável desse mesmo governo regional para adopção do decreto-lei previsto no artigo 4.º do diploma em apreço constituem, por si só, requisitos suficientes para garantir uma participação decisiva das regiões autónomas no processo de reprivatizações em causa, sendo por isso inatacável a solução da lei-quadro do ponto de vista juridico-constitucional. Pelo que, mesmo nesta óptica — ou seja, no caso de se entender que as empresas públicas em causa integram o património regional no preciso sentido contemplado pela alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição —, a participação garantida pelo Decreto às regiões autónomas no processo de privatizações, que é uma participação essencial, consome o conteúdo útil do referido preceito constitucional quanto aos poderes das regiões no tocante a esse processo. De onde resulta que não existe a violação da Lei Fundamental.

III

Nestes termos, o Tribunal decide:

a) não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto n.º 239/V da Assembleia da República;

b) não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma do artigo 19.º do mesmo Decreto;

c) não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 17.º do referido Decreto..

Lisboa, 21 de Março de 1990. — António Vitorino (vencido quanto à alínea c) nos termos da declaração de voto que junto) — Bravo Serra — Vítor Nunes de Almeida — Alberto Tavares da Costa — Fernando Alves Correia — Messias Bento — Maria da Assunção Esteves — José de Sousa e Brito (vencido quanto à alínea c), com o alcance e pelas razões da declaração de voto do Sr. Conselheiro Relator) — Luís Nunes de Almeida (vencido nos termos e com os fundamentos da declaração de voto do Ex.mo Relator) — Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta) — Armindo Ribeiro Mendes (vencido nos termos e com os fundamentos da declaração de voto do Ex.mo Relator) — Antero Alves Monteiro Diniz (vencido nos termos da declaração de voto agora junta) — José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido a conclusão constante da alínea c) por entender, pelas razões que constavam do Memorando que submeti à apreciação do Tribunal e que nesta parte não logrou vencimento, que o disposto no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto n.º 239/V viola o preceito constitucional da alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º

Com efeito, e para além de outras razões de censura que se poderiam aduzir quanto ao artigo 17.º, decorrentes da sua confrontação com outros preceitos constitucionais, à solução do acórdão sempre se poderá obtemperar que, não me oferecendo qualquer dúvida que as denominadas empresas públicas regionais integram o património próprio das regiões autónomas, e independentemente da reconhecida relevância que na solução do Decreto cabe à participação dos órgãos regionais no processo de privatização daquelas empresas, a verdade é que em última análise não são eles que praticam o acto ou os actos em que se traduz a alienação desse património regional, quer o acto de transformação da empresa pública regional em sociedade anónima, quer o de alienação das respectivas partes sociais. Desta forma resulta violado, pelo menos, o segmento final da alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, que inequivocamente reserva para as regiões a prática dos actos e dos contratos que lhes interessem em termos de administração e de disposição dos seus patrimónios próprios.

Acresce que, como referi no Memorando citado e se reflecte no acórdão, a norma constitucional em causa, uma vez garantida a impostergável imputação do acto ou dos actos de disposição do património regional às respectivas regiões, não impede, nem invalida, que a lei-quadro reserve ao Governo da República, tendo em conta a relevância nacional da matéria e os termos do seu estatuto jurídico-constitucional, uma intervenção decisiva e conformadora (quer quanto ao momento quer quanto ao conteúdo) do concreto processo de reprivatização de cada uma das empresas públicas regionais. E desta forma se teria acatado integralmente a norma da Constituição sem qualquer motivo de reparo ou censura.

Por estas razões votei no sentido da inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 17.º do Decreto, por violação, entre outros, do artigo 229.º, n.º 1, alínea h), da Constituição. — António Vitorino.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Estão em causa normas do decreto da Assembleia da República que aprovou a «Lei-Quadro das Privatizações».

Na verdade, o artigo 85.º da Constituição da República Portuguesa, na redacção resultante da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho — Segunda revisão da Constituição —, dispõe no seu n.º 1 que «a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 só poderá efectuar-se nos termos da lei-quadro aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções». E, por sua vez, o artigo 296.º fixa os princípios fundamentais que essa «lei-quadro» deve observar.

Para decidir acerca da conformidade constitucional das normas sujeitas a apreciação preventiva deste Tribunal interessa destacar os seguintes princípios:

1.º a «reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública» [alínea a) do artigo 296.º];

2.º «os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares» [alínea c) do referido artigo];

3.º «os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito a subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social» [alínea d) do mesmo artigo].

O princípio enunciado em primeiro lugar tem expressão no artigo 6.º do decreto da Assembleia da República, assim redigido:

1 — A reprivatização da titularidade realizar-se-á, alternativa ou cumulativamente, pelos seguintes processos:

a) Alienação das acções representativas do capital social;

b) Aumento do capital social.

2 — Os processos previstos no número anterior realizar-se-ão, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública.

3 — Quando o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector o exijam, ou quando a situação económico-financeira da empresa o recomende, poderá proceder-se:

a) A concurso aberto a candidatos especialmente qualificados, referente a lote de acções indivisível, com garantias de estabilidade dos novos accionistas e em obediência a requisitos considerados relevantes para a própria empresa em função das estratégias de desenvolvimento empresarial, de mercado, tecnológicas ou outras;

b) Por venda directa, à alienação de capital ou à subscrição de acções representativas do seu aumento.

4 — Os títulos transaccionados por concurso público limitado ou venda directa são nominativos, podendo determinar-se a sua intransmissibilidade durante determinado período a fixar no decreto-lei referido no artigo 49.º do presente diploma.

O segundo princípio está repetido, pode dizer-se, ipsis verbis, no artigo 199.º desse decreto:

Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos e obrigações de que sejam titulares.

O terceiro princípio teve acolhimento ao artigo 12.º do mesmo decreto, do seguinte teor:

1 — Os trabalhadores ao serviço da empresa a reprivatizar, bem como aqueles que hajam mantido vínculo laboral durante mais de três anos com a empresa pública ou com as empresas privadas cuja nacionalização originou esta empresa pública, têm direito, independentemente da forma escolhida para a reprivatização, a aquisição ou subscrição preferencial de acções, podendo para o efeito atender-se, designadamente, ao tempo de serviço efectivo por eles prestado.

2 — A aquisição ou subscrição de acções pelos trabalhadores da empresa a reprivatizar beneficiará de condições especiais, não podendo essas acções ser objecto de negócio jurídico que transmita ou tenda a transmitir a sua titularidade, ainda que com eficácia futura, durante um determinado período a contar da data da sua aquisição ou subscrição, sob pena da nulidade do referido negócio.

3 — As acções adquiridas ou subscritas nos termos do presente artigo não conferem ao respectivo titular o direito de votar na assembleia geral por interposta pessoa, durante o período de indisponibilidade a que se refere o numero anterior.

4 — Não beneficiarão do regime referido no numero 1 os antigos trabalhadores da empresa que hajam sido despedidos em consequência de processo disciplinar, e ainda os que hajam passado a trabalhar noutras empresas com o mesmo objecto social daquela, por o contrato de trabalho ter cessado por proposta dos trabalhadores interessados.

Para além deste «regime de aquisição ou subscrição de acções por trabalhadores» institui o diploma, no artigo 11.º, um «regime de aquisição ou subscrição de acções por pequenos subscritores e emigrantes», assim definido:

1 — A aquisição ou subscrição de acções por pequenos subscritores e emigrantes beneficiará de condições especiais, desde que essas acções não sejam transaccionadas durante um determinado período a contar da data da sua aquisição ou subscrição.

2 — As acções adquiridas ou subscritas nos termos do número anterior não conferem ao respectivo titular o direito de votar na assembleia geral, por si ou por interposta pessoa, durante o período da indisponibilidade.

2 — Como se disse, estamos em presença de uma «lei-quadro».

Trata-se de uma categoria que não estava prevista na nossa actual Constituição antes da segunda revisão, e mesmo após a Lei Constitucional n.º 1/89 só é referida a propósito justamente da «reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacio­nalizados depois de 25 de Abril de 1974».

Sem pretender fazer doutrina sobre tal categoria, direi que, enquanto as chamadas «leis de bases» se limitam a consagrar as bases gerais ou princípios rectores de um regime jurídico, ficando a cargo do executivo a tarefa de desenvolver em decretos-leis essas bases ou princípios [artigos 115.º, n.º 2, e 201.º, n.º 1, alínea c), da Constituição], no caso desta «lei-quadro» o que se prevê é a emissão de um decreto-lei para cada empresa a reprivatizar, através da sua transformação em sociedade anónima (artigo 4.º do diploma em apreciação).

Esse decreto-lei é que, nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do mesmo diploma, «aprovará o processo, as modalidades de cada operação de reprivatização, designadamente os fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º 2».

Estará isto de acordo com a Constituição?

É esta, com efeito, a primeira norma a respeito de cuja constitucionalidade o Presidente da República tem dúvidas, por a mesma, ao delegar no Governo tais competências, poder estar a violar os citados artigos 85.º, n.º 1, e 296.º, alíneas a) e d), da Constituição.

Ora, a este respeito poderá argumentar-se, como foi salientado por alguns Deputados na discussão da proposta de lei do Governo sobre tal matéria, que, exigindo a Constituição uma «lei-quadro» com observância de princípios previamente fixados e com a aprovação de uma maioria qualificada, não pode tal lei ser uma «autorização legislativa em branco» ou, por outras palavras, têm as regras dela constantes de ser «materiais, espessas, com conteúdo». Mais concretamente:

a) determinando a Constituição que a reprivatização seja feita, de preferência, por concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública, não se pode admitir que o decreto-lei de reprivatização de cada empresa coloque a escolha de qualquer das modalidades previstas nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 6.º na dependência de critérios que recorram a conceitos vagos como os de «interesse nacional», «estratégia definida para o sector» ou «situação económico-financeira da empresa»;

b) consagrando a Constituição um direito dos trabalhadores à subscrição preferencial de uma percentagem de capital social das empresas objecto de reprivatização, não basta que o artigo 12.º, n.º 2 (como o artigo 11.º, n.º 1, para o caso de subscrição de acções por pequenos subscritores e emigrantes), venha dizer que essa subscrição beneficiará de «condições especiais», sem as especificar, e que sejam os decretos-leis de reprivatização a fazer tal especificação;

c) esse artigo 12.º, n.º 2 (como o artigo 11.º, n.º 1), deveria precisar o período durante o qual os trabalhadores da empresa (como os pequenos subscritores e emigrantes) ficam impedidos de transaccionar as acções por eles subscritas sem perda dos benefícios a que têm direito, não se admitindo que sejam os decretos-leis de reprivatização a fixar esse período.

A norma do artigo 13.º, n.º 1, é, assim, inconstitucional, por violação dos artigos 85.º, n.º 1, e 296.º, alíneas a) e d), da Constituição.

3 — Quanto à norma do artigo 17.º, n.º 1:

Segundo este número, «a reprivatização de empresas públicas com sede e actividade principal nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores revestir-se-á da forma estabelecida no artigo 4.º mediante a ini­ciativa e com o parecer favorável do respectivo Governo Regional».

O acórdão não se pronuncia pela inconstitucionalidade desta norma.

Mas admite o entendimento de que as «empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas» integrem o património dessas regiões.

Ora, no meu modo de ver, as empresas em questão não fazem parte do património das regiões. Que assim é, resulta logo do confronto da alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição com a alínea n) do mesmo número: — se o património das regiões abrangesse tais empresas públicas, não seria necessário que a Constituição, depois de ter dito na primeira alínea que as regiões autónomas tem o poder de «administrar e dispor do seu património», viesse dizer na segunda que lhes cabe «superintenter» nas «empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na região».

É certo que pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 315/80, de 20 de Agosto, «são transferidas do domínio privado do Estado para o das regiões autónomas as empresas públicas e nacionalizadas que nelas tenham a sua sede e exerçam a actividade principal em qualquer delas».

Nada garante, porém, a conformidade constitucional de tal norma.

Ora, não constituindo as empresas em questão património próprio das regiões autónomas, não é inconstitucional a norma em questão, na parte em que manda que a reprivatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas seja feita por decreto-lei (do Governo).

A haver inconstitucionalidade, ela estará, sim, na outra parte da norma, ou seja, naquela que condiciona a reprivatização à «iniciativa» e ao «parecer» favorável» do respectivo Governo Regional. — Mário de Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Reconheceu-se no presente acórdão. relativamente à Região Autónoma dos Açores, parecer «evidente que as empresas públicas que nela tenham sede e actividade principal se devem considerar como integrando o património regional. Tal decorre com clareza do Decreto-Lei n.º 315/80, em perfeita sintonia, com o disposto no respectivo estatuto político-administrativo no seu texto original [sobretudo no artigo 91.º, alíneas a) e d)]».

E no tocante à Região Autónoma da Madeira a conclusão alcançada não foi de sentido contrário, havendo-se, a tal respeito aduzido que «(...) também a ela é aplicável o referido Decreto-Lei n.º 315/80; e se o estatuto provisório não apresenta a clareza do estatuto dos Açores, a verdade é que o seu artigo 60.º (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 427-F/76) constitui, sem dúvida, cobertura estatutária suficiente para o referido diploma. É que essa disposição, ao determinar que integram o património da Região os bens ‘que por ela vierem a ser adquiridos’, não introduz qualquer limitação aos possíveis títulos de tal aquisição, que assim poderão incluir, sem dificuldade, a transferência feita pelo Governo da República, através de decreto-lei».

Na verdade, parece ser incontroversa, à luz do enquadramento normativo que disciplina esta matéria, a conclusão de que as empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas integram os respectivos patrimónios regionais.

2 — Mas, sendo assim, tem-se por seguro que a norma do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto a que se reporta o pedido, colide com o disposto no artigo 229.º, alínea h), da Constituição.

Assegura-se neste preceito que às regiões autónomas pertence o poder de «administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse». Ora, aquela norma, não só faz depender a reprivatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas da edição de um acto normativo do Governo, como também e ainda, no plano jurídico substancial, a decisão final sobre a reprivatização ou não reprivatização fica a caber a este mesmo órgão de soberania.

Deste modo, pese embora o facto de a iniciativa e o parecer favorável do respectivo Governo Regional serem elementos condicionadores da reprivatização (o Governo da República está impedido de reprivatizar sem que previamente se hajam verificado tais pressupostos indispensáveis ao funcionamento do processo), o certo é que, mesmo após o inteiro preenchimento de tal condicionalismo, o Governo da República pode opor-se à manifestação de vontade do Governo Regional e impedir a reprivatização que even­tualmente este tenha por inteiramente justificada na linha dos objectivos essenciais a que devem obedecer as reprivatizações.

Não se questiona que a lei-quadro confira ao Governo um significativo poder de intervenção no processo de reprivatização, pois que nada obstacula a que a lei, nomeadamente uma lei com as características próprias de uma lei-quadro, possa ter criado condicionamentos ao exercício da liberdade de disposição patrimonial das regiões autónomas.

Mas já não se tem por legitimado que os condicionamentos estabele­cidos na lei-quadro, no rigor das coisas, possam impossibilitar o exercício do direito constitucionalmente assegurado às regiões autónomas no artigo 229.º, alínea h), impedindo estas de administrar e dispor do seu património e de celebrar os actos e contratos em que tenham interesse.

Na verdade, e contrariamente ao que se refere no acórdão, não se tem por exacta a afirmação ali contida de que «a reserva de iniciativa do processo de privatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas, estabelecida pelo artigo 17.º, n.º 1, em benefício do governo regional e a salvaguarda da necessária obtenção, pelo Governo da República, de um parecer prévio favorável desse mesmo governo regional para adopção do decreto-lei previsto no artigo 4.º do diploma em apreço constituem, por si só, requisitos suficientes para garantir uma participação decisiva das regiões autónomas no processo de reprivatizações em causa».

A participação garantida no processo de reprivatizações às regiões autónomas, é tudo menos uma participação decisiva pois que, em última análise, não depende delas mas sim de decisão e acto do Governo a concretização de uma eventual disponibilidade do seu património empresarial.

Traduzindo este património um importante instrumento de orientação da actividade económica, como forma de satisfação de necessidades sociais, como fonte de obtenção de receitas e como elemento propulsor do desenvolvimento económico, a gravosa limitação quanto a ele estabelecida na norma do artigo 17.º, n.º 1, da lei-quadro acaba por representar uma violação ao princípio consagrado no artigo 229.º, alínea h), da Constituição.

Isto já assim não seria se aquela norma, impondo embora às regiões autónomas um apertado e rigoroso cumprimento de condições delimitadoras das reprivatizações, provado que fosse a integral satisfação destas exigências, reservasse para as regiões autónomas uma participação verdadeiramente decisiva no processo, isto é, a decisão sobre o destino do seu património empresarial, bem como a prática dos actos através dos quais aquela haveria de se concretizar.

Na linha do entendimento exposto, recusando que a participação garantida às regiões autónomas no processo de reprivatizações, por não ser uma participação decisiva, não consome o conteúdo útil do preceito constitucional já citado, pronunciei-me no sentido da inconstitucionalidade da norma do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei sob sindicância. — Antero Alves Monteiro Diniz.

Publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Julho de 1990.