TC_19890557 · Tribunal Constitucional

Acórdão 557/89

ACÓRDÃO N.o 557/89[1]

Processo: n.º 318/89.

Plenário

Relatora: Conselheira Assunção Esteves.

Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:

I — Em despacho de 6 de Novembro de 1989, o Sr. Juiz do Tribunal da Comarca de Moimenta da Beira determinou a exclusão do nome de Dionísio Santos Loureiro da lista de candidatura do Partido Social Democrata (PSD), à Assembleia de Freguesia do Carregal, concelho de Sernancelhe, com base na sua inelegibilidade.

Fundamentando, refere que o candidato é guarda-florestal, como tal integrando «um corpo de polícia com funções de defesa e segurança do património florestal» e, por essa razão «englobado pela inelegibilidade do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro».

Do mesmo despacho veio o mandatário do PSD reclamar, invocando o artigo 272.º da Constituição e ainda o artigo 14.º da Lei de Segurança Interna e aduzindo, por essa via, razões para a manutenção da candidatura do guarda-florestal Dionísio Santos Loureiro.

Proferindo decisão sobre essa reclamação, manteve o Sr. Juiz o entendimento do seu anterior despacho, invocando a Lei Eleitoral, o Decreto-Lei n.º 39 931, de 24 de Novembro de 1954, e ainda o artigo 14.º da Lei de Segurança Interna, aqui reconhecendo uma enumeração exemplificativa das forças e serviços de segurança.

Desta decisão vem o mandatário do Partido Social Democrata recorrer para o Tribunal Constitucional reiterando, na sua essência, os argumentos anteriormente aduzidos.

Cumpre decidir, pois que não há obstáculos de ordem formal à decisão de mérito, o recorrente é parte legítima e o recurso tempestivo.

II — Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, «não podem ser eleitos para os órgãos do poder local … os membros das forças militares ou militarizadas e forças de segurança quando em efectividade de serviço …».

A delimitação da categoria «forças de segurança» pressupõe uma compreensão da sua estrutura funcional e organizatória, balizada no modelo constitucional e orientada aos seus princípios conformadores.

Só assim se pondera a possibilidade de os guardas-florestais integrarem ou não as forças de segurança, com vista a decidir o problema da elegibilidade.

A organização das forças de segurança está subordinada ao princípio da reserva de lei (artigo 272.º, n.º 4, da Constituição da República). Ao mesmo princípio não é estranha a natureza dos actos que participam da sua realidade funcional: são, em grande parte, medidas de polícia, com fundamento e conteúdo fixados na lei (princípio da tipicidade legal) e devendo observar os requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade (princípio da proibição do excesso).

A observância de tais princípios é postulada pela emergência da tensão «medidas de polícia-direitos individuais», ocasionada pelo exercício da defesa da legalidade democrática e da segurança interna. Aí se verifica uma especial «exposição» das garantias individuais que a Constituição não deixou de acautelar, ao fixar, no artigo 272.º, os limites das medidas de polícia.

Esta especial caracterização funcional abrange, obviamente, as forças de segurança pois, como dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «estas forças também conhecidas por polícia de segurança, são apenas uma parte da polícia administrativa, cuja função é garantir a ordem jurídico-constitucional, através da segurança de pessoas e bens e da prevenção de crimes» (Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2.ª edição revista, Coimbra, 1985, p. 449).

Os parâmetros constitucionalmente impostos às medidas de polícia transportam-se para a Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, designadamente através do seu artigo 2.º Também aqui se verifica uma referência repetida à necessidade de respeito pelos direitos, liberdades e garantias e pelos demais princípios do Estado de direito democrático.

Face ao artigo 272.º da Constituição e à sua projecção na Lei de Segurança Interna fica, pois, o intérprete habilitado à compreensão das estruturas subjectivas das forças de segurança enumeradas no artigo 14.º da mesma Lei.

Esta enumeração — das forças de segurança interna — só pode ser uma enumeração taxativa. Só ela é compatível com uma definição hermética dos órgãos e competências, concordante com o pendor garantista do artigo 272.º da Constituição. Só assim se realiza o princípio da conformidade legal em sentido estrito (Prinzip der Gesetzmässigkeit im strengen Sinn), corolário da reserva de lei imposta pela norma contida no n.º 4 daquele preceito constitucional.

Na Lei de Segurança Interna, as normas do artigo 15.º, sobre as autoridades de polícia e do artigo 16.º (maxime n.º 2), sobre as medidas de polícia não se afiguram, face ao texto constitucional (e a outros lugares da mesma Lei) susceptíveis de qualquer «extensão». Essa extensão operar-se-ia através de uma errada consideração da enumeração do artigo 14.º como enumeração aberta.

Mas assim, o regime apertado, legal-constitucionalmente imposto à actuação das forças de segurança, perderia todo o sentido. A imprevisibilidade do número de sujeitos significaria a perda de garantias. Desse modo, o legislador ordinário legitimaria prodigamente as mesmas medidas que a Constituição reserva a situações de estrita necessidade.

E isso, para já não falar no absurdo desequilíbrio que uma enumeração aberta no artigo 14.º da Lei de Segurança Interna suscitaria, no seu particular confronto com o artigo 11.º, alínea c), e o artigo 12.º, n.º 2, da mesma Lei.

Participando do Conselho Superior de Segurança Interna e do Gabinete Coordenador de Segurança, aí figuram os representantes de todos e cada um dos Serviços e Forças referidas no artigo 14.º

A necessidade de uma compreensão actual da categoria «forças de segurança», tanto mais quanto se confronta com a problemática da viabilização presente de um direito fundamental, dispensa todas as eventuais objecções fundadas na relação cronológica entre a Lei Eleitoral (1976) e a Lei de Segurança Interna (1987). É que as especiais referências garantistas do artigo 272.º da Constituição já estavam presentes no quadro constitucional em que a Lei Eleitoral foi elaborada.

E, como vimos, essas referências apenas são compatíveis com uma delimitação prudente (objectiva e subjectiva) dos Serviços e Forças de Segurança.

Fica pois excluído o guarda florestal do elenco das forças referidas no artigo 14.º da Lei n.º 20/87. E isso sem prejuízo de saber se existe homologia entre o conceito de forças de segurança nos termos desta lei e o que é acolhido pelo Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro.

Também a natureza e os fins da actividade do guarda-florestal apontam no sentido da sua exclusão das Forças de Segurança: a defesa e o fomento do património florestal e o correspondente serviço de polícia não ganham eco na definição do artigo 272.º, n.º 1, da Constituição nem ao longo de todo o normativo da Lei de Segurança Interna.

Por outro lado, não lhe corresponde uma estrutura de corpo armado, submetido ao princípio do comando e da disponibilidade permanente (cfr. Acórdão n.º 103/87, do Tribunal Constitucional, in Diário da República, I Série, de 6 de Maio de 1987, sobre a Polícia de Segurança). Com efeito, existem guardas-florestais, mas não uma «Guarda-Florestal».

Muitas das funções que ao guarda-florestal são assinaladas pelo Decreto-Lei n.º 39 931, de 1954, encontram paralelo nas do «vigilante da natureza» do Decreto Regulamentar n.º 3/86, de 8 de Janeiro, sobre o Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza. Segundo o Anexo II deste diploma, ao vigilante compete «zelar pelo cumprimento dos regulamentos dos parques e participar qualquer infracção lavrando os competentes autos de notícia …».

A participação é também obrigatória para os guardas-florestais, nos termos do artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 39 931. E tal como o vigilante, a sua carreira subordina-se ao princípio geral de direcção e chefia comum à generalidade dos Serviços Públicos (cfr. Decreto Regulamentar n.º 51/86, de 6 de Outubro).

III — Termos em que se decide dar provimento ao recurso, confirmando-se a admissão do candidato Dionísio Santos Loureiro na lista do PSD para a Assembleia de Freguesia do Carregal, concelho de Sernancelhe.

Lisboa, 27 de Novembro de 1989.

Maria da Assunção Esteves

Bravo Serra

Luís Nunes de Almeida

Mário de Brito

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

José de Sousa e Brito

Messias Bento

Vitor Nunes de Almeida

Fernando Alves Correia

Antero Alves Monteiro Diniz (vencido, nos termos da declaração de voto agora junta)

António Vitorino (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

José Manuel Moreira Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — O pessoal da polícia florestal a que se reporta o Regulamento do Serviço da Polícia Florestal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39 931, de 24 de Novembro de 1954, por força da natureza do seu estatuto e dimensão das suas competências deve, a nosso ver, ser enquadrado no âmbito das «forças de segurança» a que se reporta o artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro.

Na verdade, os membros daquela polícia florestal hão-de considerar-se «agentes da força pública e da polícia rural em todo o país, e os autos por eles levantados têm força de corpo de delito e fazem fé em juízo até prova plena contrária» (artigo 2.º, § 1.º), «têm direito a uso e porte de arma» (artigo 4.º), pertence-lhes o direito da coadjuvação de «todas as autoridades civis, judiciais ou militares, para regularidade do serviço e manutenção da ordem» (artigo 6.º) e «quando não for possível efectuar, acto contínuo, a prisão dos infractores surpreendidos em flagrante delito, os funcionários da polícia florestal requisitarão imediatamente o auxílio da autoridade mais próxima, a fim de procederem, no mais breve espaço de tempo, à sua captura» (artigo 10.º).

Na perspectiva da dimensão conceitual inscrita na lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais a propósito da locução — forças de segurança — e só essa aqui importa considerar, deve dizer-se que o enquadramento institucional daquela polícia florestal, bem como os direitos e competências que lhes são conferidas (alguns dos quais em matérias do foro criminal) não podem deixar de conduzir à caracterização de tal polícia como uma componente das «forças de segurança» ali consideradas.

Não importa agora aproximar o conteúdo conceitual assim demarcado, daquele outro que se acha estabelecido na Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, desde logo porque, parece seguro que nem todas as forças de segurança existentes se encontram compreendidas neste diploma legal, muito posterior aliás e animado de uma perspectiva inteiramente diversa da existente, neste domínio, à data da edição do Decreto-Lei n.º 701-B/76.

2 — Acresce, finalmente, que as limitações da capacidade eleitoral passiva autorizadas pelo artigo 50.º, n.º 3, da Constituição, relativamente aos agentes das outras estruturas policiais, valem por inteiro para os membros da polícia florestal, podendo até aduzir-se que, em certa medida, tal restrição se impõe no caso da polícia florestal com acrescidas razões. — Antero Alves Monteiro Diniz.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não acompanhei o Acórdão porque considero que os guardas-florestais se encontram abrangidos pela inelegibilidade constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, na parte referente aos membros das forças de segurança.

Embora, como correctamente sublinha o Acórdão, sob o ponto de vista estrutural e organizatório, os guardas-florestais não integrem uma instituição com carácter permanente, comando e disciplina próprios, como sucede, por via de regra, com as forças de segurança, entendo que as missões que lhes incumbem e as actividades que desenvolvem, tal como vêm definidas no Decreto-Lei n.º 39 931, de 24 de Novembro de 1954, que aprova o Regulamento do Serviço da Polícia Florestal, em especial o seu Capítulo I (Pessoal da polícia florestal — atribuições e competência), consubstanciam verdadeiras e próprias actividades de polícia, em cujo conteúdo funcional se pode detectar uma identidade substantiva com as funções dos agentes de outros corpos de polícia, em relação a alguns dos quais o Tribunal Constitucional tem sublinhado encontrarem-se os seus agentes em situação de inelegibilidade.

Com efeito, tem sido entendimento deste Tribunal que as inelegibilidades previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º decorrem da preocupação do legislador em impedir que se submetam ao sufrágio cidadãos que desempenham as funções nele indicadas, no essencial porque, ao resultar dessas funções um estatuto de especial projecção social, por tal via poderia propiciar-se uma captatio benevolentiae susceptível de interferir, senão mesmo limitar, a liberdade de escolha dos eleitores.

O Decreto-Lei n.º 701-B/76 integrou, no elenco dos cidadãos inelegíveis, os membros das forças militares ou militarizadas e das forças de segurança.

Por seu turno, a Constituição da República, desde a primeira revisão constitucional em 1982, no seu artigo 270.º, prevê que a capacidade eleitoral passiva dos militares ou agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo pode ser restringida (por lei sujeita a uma especial maioria qualificada de aprovação, nos termos do n.º 6 do artigo 171.º).

Nestes casos, a inelegibilidade funda-se indiscutivelmente na especial natureza da instituição em que os agentes prestam serviço e, muito em particular, nas exigências de isenção, descomprometimento partidário e observância da cadeia hierárquica de comando, variando o grau de exigência de instituição para instituição, consoante a natureza das suas missões, o seu percurso histórico e as suas funções presentes.

O artigo 270.º da Constituição, portanto, não é aplicável aos agentes das forças de segurança que não revistam natureza militarizada. O que é, indubitavelmente, o caso da estrutura orgânica onde se integram os guardas-florestais.

Contudo, o Decreto-Lei n.º 39 931 acolhe em diversas das suas disposições soluções normativas que legitimam um paralelismo entre a actividade e as missões dos guardas-florestais e a acção do pessoal integrado em alguns dos corpos de forças de segurança. É, designadamente, o caso:

— do artigo 1.º, que dispõe que a «polícia florestal exerce-se para defesa e fomento do património florestal do País (…)»;

— do § 1.º do artigo 2.º, que dispõe que «qualquer funcionário florestal, depois de haver prestado a declaração de honra perante o respectivo juiz de direito da comarca da sua residência oficial, tem o carácter de agente da força pública e da polícia rural em todo o País, e os autos por ele levantados tem força de corpo de delito e fazem fé em juízo até prova plena em contrário;

— do artigo 3.º, que refere que «os administradores florestais e os seus superiores têm as mesmas atribuições que a lei confere aos oficiais da Guarda Nacional Republicana com funções de comando (em caso de crimes, tumultos, incêndios ou outras ocorrências em matas e terrenos submetidos ao regime florestal)»;

— do artigo 4.º, que confere a todos os funcionários florestais «o uso e porte de arma», sendo considerados «constantemente investidos em funções de carácter policial»;

— do § 2.º do mesmo artigo 4.º, que obriga os mestres e guardas-florestais «a usar o armamento fornecido pelo Estado»;

— do artigo 10.º, que dispõe que quando não for possível efectuar, acto contínuo, a prisão de infractores surpreendidos em flagrante delito, os funcionários da polícia florestal requisitarão imediatamente o auxílio da autoridade mais próxima, a fim de procederem, no mais breve espaço de tempo, à sua captura, considerando-se, nos termos do § único do mesmo artigo, «prisão (…) em flagrante delito».

Estes aspectos põem em realce a natureza pouco clara das funções dos guardas-florestais e da sua inserção institucional, embora decididamente aproximem o seu regime de actuação com o das forças de segurança, pelo que a inelegibilidade desses guardas-florestais terá que se fundar na interpretação da relevância do seu estatuto pessoal e sua projecção no meio social onde actuam à luz do critério da liberdade de escolha dos eleitores e de uma eventual captatio benevolentiae.

Ora, ao entender-se, como se entendeu no Acórdão, que no caso vertente tal critério não impunha a inelegibilidade do guarda-florestal, centrando a análise do problema na perspectiva institucional definitória das forças de segurança e não na perspectiva da análise do tipo de funções em concreto exercidas pelos guardas-florestais, o Tribunal optou por um caminho de que só poderá resultar, subsequentemente, uma subvalorização do critério da captatio benevolentiae na apreciação de outras situações onde tal critério possa relevar na determinação do sentido do preceito do n.º 3 do artigo 50.º da Constituição, na medida em que se a materialidade das funções legalmente cometidas aos guardas-florestais não foi suficiente para determinar a sua inelegibilidade, malgrado a identidade substantiva com as actividades desenvolvidas por agentes das forças de segurança, de que atrás demos alguns exemplos, critério paralelo terá que ser futuramente seguido na análise de outras situações contempladas na mesma alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro.

Sem embargo de também considerar que o referido critério da captatio benevolentiae, à face do aditamento decorrente do novo n.º 3 do artigo 50.º introduzido pela segunda revisão constitucional, impor uma interpretação e aplicação significativamente restritiva das causas de inelegibilidade cons­tantes do Decreto-Lei n.º 701-B/76, neste caso o risco de funções de polícia cometidas aos guardas-florestais pelo Decreto-Lei n.º 39 931, de 24 de Novembro de 1954, pareceu-me justificar a inelegibilidade do cidadão em causa, sem prejuízo do facto de este diploma, em diversos aspectos, poder ser tido por desactualizado e consagrar um regime quanto aos autos de delito desconforme à Constituição, o que só sublinha a necessidade da sua revisão em sede própria, mas não uma interpretação jurisprudencial que desvalore o seu conteúdo normativo em vigor. — António Vitorino.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 4 de Abril de 1990.