TC_19890438 · Tribunal Constitucional

Acórdão 438/89

ACÓRDÃO Nº 438/89[1]

Processo: n.° 163/89.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vital Moreira.

Acordam no Tribunal Constitucional:

l —Relatório

O Partido da Democracia Cristã (PDC), concorrente às eleições de deputados ao Parlamento Europeu (PE), realizadas no dia 18 de Junho p. p., recorreu em 9 de Junho para o Tribunal Constitucional (TC) da alegada «omissão de pronúncia» da Comissão Nacional de Eleições (CNE), que não tomou qualquer decisão em tempo devido sobre reclamação que o ora recorrente lhe dirigiu em 23 de Maio, em que, entre outras coisas, requeria que aquela autoridade pública ordenasse que fosse «reposta ao PDC, nos órgãos de comunicação social estatizados, nomeadamente na Televisão, espaço igual ao que foi atribuído e usado pelos partidos com 'assento' desde a marcação da data das eleições».

Alega, designadamente, que a CNE deveria, «nos termos da lei», pro­nunciar-se sobre a mesma reclamação e tomar as medidas adequadas «nos cincos dias imediatos», o que não fez, tendo portanto havido «omissão de pronúncia» por parte daquela Comissão quanto à reclamação apresen­tada. E conclui, requerendo, em alternativa, uma de duas coisas:

Que seja «ordenado à CNE que dê seguimento à reclamação do PDC, em tempo útil, mandando repor os tempos de antena de que o PDC foi privado na RTP, após a marcação das eleições para PE, e isto relativamente às outras principais forças concorrentes, que foram escandalosa e antidemocraticamente beneficiadas por aquela entidade pú­blica que é a RTP»;

Que este mesmo Tribunal, «suprindo a referida omissão da CNE [...], ordene directamente à RTP que abra ao PDC tempo igual ao máximo tempo que qualquer outro partido tenha usado nos mesmo ecrãs [...] a partir da marcação da data das eleições [...] ou pelo menos desde a admissão da lista de candidatura do PDC».

Juntou cópia da referida reclamação perante a CNE, bem como de um telegrama dirigido à mesma entidade em 2 de Junho, em que, invo­cando desconhecimento de deliberação da CNE, o ora recorrente consi­dera ter ela sido «indeferida tacitamente», anunciando, no entanto, aguar­dar «eventual notificação até dia 5, a fim de ser interposto competente recurso».

Contactada a Comissão Nacional de Eleições, veio esta a enviar cópia de uma deliberação sua de 23 de Maio, que recaiu sobre a mencionada reclamação do ora recorrente, a qual foi indeferida quanto à parte do pedido de que a deliberação se ocupou. Tal deliberação — segundo in­forma a CNE — foi comunicada ao interessado, «pelas vias normais de correio», por ofício de l de Junho de 1989, cuja cópia se encontra tam­bém junta ao processo.

Cumpre apreciar e decidir.

2 — Fundamentação

2.1. — A reclamação e a deliberação da CNE

Alega o recorrente que, tendo apresentado reclamação à CNE sobre assunto da competência desta, não veio essa autoridade pública a pronun­ciar-se sobre a reclamação em tempo devido, pelo que teria havido «omis­são de pronúncia» — como diz na petição de recurso —, ou «indeferimento tácito», como diz no telegrama acima mencionado. Em contraposição, encontram-se juntas aos autos cópias de uma deliberação tomada pela CNE sobre a referida reclamação, bem como de um ofício a comunicar tal deliberação ao interessado (o qual, todavia, vários dias depois da data de tal comunicação, veio interpor o presente recurso para o TC, alegando justamente a inexistência de qualquer deliberação).

Nestes termos, poderia eventualmente concluir-se que, afinal, o que existe é um acto expresso de indeferimento, o que conduziria ao não conhecimento do recurso contra o pretenso «acto tácito» ou «omissão de pronúncia».

Entretanto, não vale a pena prosseguir a reflexão sobre esse tema, visto que uma análise das referidas reclamação e deliberação logo revela que a CNE não se pronunciou efectivamente sobre uma parte do pedido do reclamante, omitindo resposta justamente quanto àquele ponto sobre o qual o recorrente agora vem insistir no seu recurso para este Tribunal.

Com efeito, na sua reclamação à CNE, o PDC, além de variadas considerações complementares, queixava-se fundamentalmente de duas coisas, a saber:

Que, durante a «pré-campanha» eleitoral, a RTP privile­giava ilegitimamente certos partidos políticos através de «en­trevistas e depoimentos alargados», em prejuízo de todos os outros, designadamente do PDC;

Que «a própria atribuição, na televisão, de apenas 30 minutos totais de tempo de antena a cada Partido», durante o período da campanha eleitoral propriamente dita, «é manifestamente uma afronta ao próprio direito do eleitora­do a uma informação plural e democrática, devendo ser alargado tal tempo, como há dois anos, para, pelo menos, cinquenta minutos».

Na sua base dessas queixas, o reclamante formulava três pedidos, concretamente:

Que fossem alargados os tempos de antena concedidos aos par­tidos no período de campanha eleitoral;

Que fosse reposta ao PDC, nos órgãos de comunicação social estatizados, nomeadamente na Televisão, espaço igual ao que já fora atribuído e usado pelos partidos com «assento» desde a marcação da data das eleições;

Que a CNE produzisse uma comunicação ao País, através da RTP, sobre a decisão que fosse tomada.

Na referida deliberação de 30 de Maio, a CNE, debruçando-se sobre a reclamação, aborda com alguma minúcia os considerandos da mesma, mas acaba por só se pronunciar sobre um dos três pedidos do reclaman­te, ou seja o primeiro, aquele que impetrava um alargamento dos tempos de antena conferidos aos partidos na RTP, pedido que indeferiu. A de­liberação da CNE já é realmente omissa não só sobre o terceiro pedido, mas também sobre o segundo, justamente aquele em que o PDC reque­ria que ele mesmo fosse compensado do espaço com que nomeadamente a Televisão tinha beneficiado alguns dos partidos concorrentes durante a «pré-campanha».

Ora, é apenas nesse pedido que o recorrente vem agora insistir no seu recurso para o Tribunal Constitucional, alegando «indeferimento tácito» ou «omissão de pronúncia». Verifica-se que, realmente, a CNE não tomou qualquer deliberação sobre ele. E apesar de, quer a lei elei­toral pertinente — a Lei n.° 14/87, de 29 de Abril e, por remissão desta, a Lei n.° 14/79, de 16 de Maio (Lei Eleitoral para a Assembleia da República) —, quer o estatuto da CNE — Lei n.° 71/78, de 27 de Dezembro — serem omissos quanto ao prazo em que a CNE se deve pronunciar sobre os requerimentos que lhe são dirigidos durante um processo eleitoral, não pode haver dúvidas de que, dada a natureza desse processo e os interesses em jogo, as decisões da administração eleitoral devem ser tomadas em tempo útil, isto é, a tempo de permitirem satisfazer o direito ou interesses legalmente protegido que estiver em causa.

Verifica-se que a reclamação tem a data de 23 de Maio, e que, por força de lei (Lei n.° 14/87, artigo 10.°), o período de campanha eleitoral propriamente dito — que inclui nomeadamente o direito aos tempos de antena na televisão — se iniciou em 5 de Junho. Por isso, não pode deixar de sufragar-se o entendimento do recorrente (pressuposto nos dizeres do seu telegrama de 2 de Junho dirigido à CNE, acima referido), segundo o qual a data de início do período de campanha eleitoral — 5 de Junho — haveria de ser considerada como ponto terminal do prazo em que a CNE se deveria ter pronunciado sobre o questionado pedido do recorrente.

Nestes termos, não se vêem razões para não se darem por verificados os pressupostos do recurso por acto tácito de indeferimento do pedido do então reclamante.

2.2 — Igualdade das candidaturas e tempos de antena

A pretensão do recorrente visa obter uma ordem que determine à RTP uma compensação do «espaço» que nela foi utilizado durante a chamada pré-campanha por alguns dos partidos concorrentes às eleições para o PE, de modo a «igualar» o PDC.

Não indica o recorrente qual é, precisamente, o fundamento legal da sua pretensão. E a verdade é que — diga-se desde já — tal fundamento não existe.

Com efeito, o que a Constituição e a lei determinam é que, durante a campanha eleitoral, os concorrentes têm garantidos certos direitos específi­cos, entre os quais o direitos à imparcialidade das entidades públicas e o direito de antena na rádio e na televisão (v. artigos 40.°, n.° 3, e 116.°, n.° 3, da Constituição e artigos 61.°, e segs. da Lei n.° 14/79, aplicável às eleições para o PE, nos termos do artigo 10.° da Lei n.° 14/87).

É a lei que marca o período da campanha eleitoral em geral, bem como os tempos de antena de que gozam os partidos concorrentes (cf. Lei n.° 14/ 87, artigo 10.°, e Lei n.° 14/79, artigo 62.°), supondo-se que nem um nem outros podem ser tão exíguos que não permitam a cada partido concorrente publicitar adequadamente a sua «mensagem» eleitoral.

É evidente que, fora do período de campanha eleitoral, sempre os órgãos de comunicação públicos estão vinculados à observação de regras de imparcialidade e pluralismo, regras que começam por ter assento cons­titucional (cf. artigo 39.° da CRP). Sem dificuldade se admitirá que tais regras ganharão até particular «densidade» nos períodos eleitorais, inde­pendentemente do período da campanha eleitoral propriamente dito e dos tempos de antena a que os partidos têm direito durante ela na rádio e na televisão (que, de resto, são da própria responsabilidade dos parti­dos concorrentes).

A lei é expressa em atribuir à CNE competência para «assegurar a igual­dade de oportunidade de acção e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais», nos termos da alínea d) do n.° l do artigo 5.° da Lei n.° 71/78, de 27 de Dezembro. E, no exercício dessa competência, incumbe-lhe não apenas distribuir os tempos de antena legalmente disponíveis, de forma equitativa, nos termos da Constituição e da lei (cf. Constituição, artigo 40.°, n.° 3, e Lei n.° 14/79, artigo 63.°) mas também velar por que, independentemente dos tempos de antena legais, seja observado o princípio de igualdade de tratamento das candidaturas por parte dos órgãos de comu­nicação social públicos (Lei n.° 71/78, preceito citado).

No caso concreto, o que o recorrente pretende é ser compensado, já depois de iniciado o período de campanha eleitoral (que começou a 5 de Junho), através de uma espécie de tempo de antena suplementar — além do tempo a que legalmente tem direito na campanha eleitoral —, dos «tempos de antena de que — alegadamente — o PDC foi privado na RTP após a marcação das eleições para o PE», e de que teriam benefi­ciado outras forças políticas concorrentes.

Não se torna necessário indicar nesta circunstância quais as consequên­cias da violação pela RTP — que é um órgão de comunicação social de natureza pública — dos princípios da imparcialidade e da igualdade de tratamento das candidaturas antes do início da campanha eleitoral pro­priamente dita ou durante ela. Nem importa saber, em geral, se é pensável a hipótese de compensação dos partidos que sejam eventualmente pre­judicados pelos privilégios ilegitimamente conferidos a algum ou alguns dos concorrentes.

É que há uma circunstância que se afigura prejudicar irremediavel­mente a pretensão do recorrente: em qualquer caso, não é lícito que, durante a campanha eleitoral, um partido político beneficie de maior tempo de antena do que aquele que lhe cabe nos termos da respectiva lei eleitoral. Quer dizer: mesmo que fosse figurável a hipótese de «compen­sação» dos tempos de antena alegadamente fruídos por algumas forças políticas durante a pré-campanha, nunca essa compensação poderia ter lugar durante o período de campanha eleitoral, pois isso traduzir-se-ia em, a pretexto de tal «indemnização», privilegiar outras forças políticas du­rante o período de campanha eleitoral legalmente definido, privilégio que iria frontalmente de encontro à regra constitucional e legal que enfatica­mente garante, para esse período, a igualdade de tratamento em geral e a fruição equitativa de tempos de antena em particular.

A regra de ouro no período da campanha eleitoral é a da igualdade das forças políticas concorrentes. Isto vale também para os tempos de antena. Nenhum partido concorrente pode vir reivindicar um tratamen­to de privilégio — mais tempo de antena —, a pretexto de ter sido ví­tima de uma real ou suposta discriminação no período da pré-campanha. Aqui não pode haver lugar para «discriminações positivas», compensatórias de discriminações negativas pretéritas; não se pode ter mais durante a campanha eleitoral por se ter tido menos antes dela.

Como se viu, o recorrente, tendo embora reclamado inicialmente um alargamento genérico dos tempos de antena a que os partidos têm direito na campanha eleitoral, deixou de insistir nessa pretensão, que aliás lhe foi denegada pela CNE, na deliberação que sobre a reclamação to­mou. Também não questionou o recorrente a duração da campanha eleitoral, que, aliás, também está fixada na lei. Apenas contesta o facto de, segundo ele, ter havido alguns partidos concorrentes que indevidamente beneficiaram de facilidades de propaganda das suas ideias na televisão, durante a pré-campanha, pretendendo agora o recorrente ser compensa­do, beneficiando de iguais facilidades.

Como se mostrou, uma tal pretensão não pode proceder.

3 — Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se negar provi­mento a recurso.

Lisboa, 20 de Junho de 1989.

Vital Moreira

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

José Manuel Cardoso da Costa

Mário de Brito

Martins da Fonseca

Raul Mateus (votado nos termos da de­claração de voto junta)

Armando Manuel Marques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

l — No acórdão de que esta declaração de voto é parte integrante, entendeu-se que a Comissão Nacional de Eleições indeferira tacitamente o pedido que o Partido da Democracia Cristã (PDC) lhe dirigira no sentido de ordenar a reposição em favor dele, PDC — nos órgãos de comuni­cação social estatizada, nomeadamente na Radiotelevisão Portuguesa — de espaço igual ao que já fora atribuído e usado, desde a marcação da data das eleições para o Parlamento Europeu, pelos partidos políticos com assento parlamentar.

Consequentemente, considerando-se que o recurso interposto pelo PDC para o Tribunal Constitucional tinha por objecto esse acto tácito de indeferimento, dele, aí, se veio a conhecer.

Entendi, no entanto, que in casu se não chegara a formar acto administrativo tácito e que, carecendo o recurso de objecto, dele se não deveria ter tomado conhecimento.

2 — Dispõe o artigo 3.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 256-A/77, de 17 de Junho, que «a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão administrativa sobre pretensão dirigida a autoridade que tenha o dever legal de a proferir confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação».

Nos termos deste preceito, para que seja lícito presumir o indeferimento da pretensão do interessado há-de ela ser dirigida à «auto­ridade que tenha o dever legal de a proferir», isto é, à autoridade com­petente (Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, , p. 488, que, a propósito, observa que «sendo o requerimento formulado ao órgão competente e estando este constituído no dever legal de se pronunciar, o indeferimento tácito formar-se-á se, dentro de determinados prazos, o órgão requerido não proferir uma decisão expressa sobre o próprio objecto do requerimento»).

Como daqui se vê, se o pedido não é dirigido ao órgão administra­tivo competente, a sua passividade, tenha a dimensão que tiver, não pode nunca provocar a formação de um acto administrativo tácito.

Precisamente porque, na hipótese sub judice, a Comissão Nacional de Eleições — que o Tribunal Constitucional (c. Acórdão n.° 165/85, m Diário da República, 2.a série, n.° 233, de 10 de Outubro de 1985) já, noutra altura, classificara como «órgão sui generis da administração elei­toral» — era incompetente para apreciar o pedido que lhe fora dirigido pelo PDC é que tirei a conclusão de que, por direitos contas, se não chegara a constituir acto administrativo tácito.

Importa agora demonstrar que, na realidade, assim, foi.

3 — Dispõe o artigo 5.° da Lei 71/78, de 27 de Dezembro, sobre a competência da Comissão Nacional de Eleições, o seguinte:

1 — Compete à Comissão Nacional de Eleições:

a) Promover o esclarecimento objectivo dos cidadãos acerca dos actos eleitorais, designadamente através dos meios de comunicação social:

b) Assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em todos os actos de recenseamento e operações eleitorais;

c) Registar as coligações de partidos para fins eleitorais;

d) Assegurar a igualdade de oportunidades de acção e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais;

e) Registar a declaração de cada órgão de imprensa relati­vamente à posição que assume perante as campanhas eleitorais;

f) Proceder à distribuição dos tempos de antena na rádio e na televisão entre as diferentes candidaturas;

g) Decidir os recurso que os mandatários das listas e os partidos interpuserem das decisões do governador ci­vil ou, no caso das regiões autónomas, do Ministro da República relativas à utilização das salas de espectáculos e dos recintos públicos;

h) Apreciar a regularidade das receitas e despesas eleitorais;

í) Elaborar o mapa dos resultados nacionais das eleições;

j) Desempenhar as demais funções que lhe são atribu­ídas pelas leis eleitorais.

2 — Para melhor exercício das suas funções, a Comis­são Nacional de Eleições pode designar delegados onde o julgar necessário:

Apenas na alínea d) do n.° l deste artigo 5.° se especifica uma área de competência onde, e em mera análise de superfície, se poderia, porventura, situar o pedido formulado pelo PDC. Todavia, essa primeira impressão a que se houvesse chegado sempre seria desfeita por análise ulterior e mais detalhada da situação.

Nesse artigo 5.°, n.° l, alínea d), da Lei n.° 71/78 determina-se unica­mente que compete à Comissão Nacional de Eleições assegurar a igual­dade de oportunidades de acção e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais. Deste modo, tão-somente durante as campanhas eleitorais, caberá à Comissão Nacional de Eleições assegurar tal igualdade de oportunidades. Ora, o PDC dirigiu à Comissão Nacional de Eleições o questionado pedido, em que pretendia que fosse ordenada a reposição em favor dele, PDC — nos órgãos de comunicação social estatizados, nomeadamente na Radiotelevisão Portuguesa — de espaço igual ao que já fora atribuído e usado pelos partidos políticos com assento parlamen­tar desde a marcação da data das eleições para o Parlamento Europeu em 23 de Maio de 1989, ou seja, nunca altura em que a respectiva campanha eleitoral ainda não começara (tal campanha, nos termos dos artigos 10.°, n.° l, da Lei n.° 14/87, de 19 de Abril, e 53.° da Lei n.° 14/79, de 16 de Mário, lidos em articulação com o artigo único do Decreto do Pre­sidente da República n.° 23/89, de 4 de Abril, que designou o dia 18 de Junho de 1989 como o da eleição dos deputados de Portugal ao Parlamento Europeu, apenas se viria a iniciar em 5 de Junho de 1989).

Assim, e porque a questão dizia respeito à fase da pré-campanha, não era a Comissão Nacional de Eleições competente para o efeito, mas antes o era outro órgão administrativo independentemente, qual seja o Con­selho de Comunicação Social, que, ex vi do artigo 4.°, alínea b), da Lei n.° 23/83, de 6 de Setembro, e fora dos períodos de campanha eleitoral tem a atribuição de «assegurar nos mesmos órgãos [órgãos de comunica­ção social pertencentes ao Estado e a outras entidades públicas ou enti­dades directa ou indirectamente sujeitas ao seu controlo económico] a possibilidade de expressão e confronto das diversas correntes de opinião, bem como uma orientação geral que respeite o pluralismo ideológico e garanta o rigor e a objectividade da informação», cabendo-lhe, no exer­cício de tal atribuição, relativamente àqueles órgãos de comunicação social, «dirigir aos órgãos de gestão e direcção recomendações e directivas que salvaguardem a realização dos objectivos constantes do artigo anterior» [alínea b} do artigo 5.°] e ainda «apreciar, a título gracioso, queixas apresentadas por pessoas singulares ou colectivas em que se alegue vio­lação das normas constitucionais e legais aplicáveis aos meios de comu­nicação social do sector público, adoptando, dentro dos limites da pre­sente lei, as providências adequadas e encaminhando, quando for caso disso, essas queixas, devidamente informadas, para as entidades compe­tentes [alínea i) do artigo 5.°].

4 — Provada, pois, a incompetência da Comissão Nacional de Elei­ções para apreciar e decidir o pedido do PDC, provado está, em consequência, a impossibilidade de se haver constituído, face ao silêncio daquele órgão, uma fictio juris, ou, mais explicitamente ainda, um acto administrativo tácito.

Logo, ao PDC não estava aberta a via contenciosa para o Tribunal Constitucional, que — e esse foi o meu voto — se deveria ter recusado, por falta de objecto, a tomar conhecimento do recurso interposto. — Raul Mateus.

[1] Acórdão publicado no Diário da República., 2.a série, de 8 de Setembro de 1989.