TC_19890415 · Tribunal Constitucional

Acórdão 415/89

ACÓRDÃO Nº 415/89

Processo: n.° 249/86.

Plenário

Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I — Relatório

A) O pedido

1 — Ao abrigo do disposto na alínea a) do n.° l do artigo 281.° da Constituição da República, 26 Deputados à Assembleia da República pertencentes ao Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português vieram requerer ao Tribunal Constitucional que declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes do Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro, que procedeu à transformação da União de Bancos Portugueses, E. P., em sociedade anónima de responsa­bilidade limitada.

Em síntese, alegam os requerentes que a transformação em causa representa uma alteração profunda do estatuto daquela empresa, altera­ção essa não contemplada pelo estatuto das empresas públicas em vigor, pelo que o Governo legislou sobre matéria da competência reservada da Assembleia da República, nos termos do preceituado na alínea v) do n.° l do artigo 168.° da Constituição da República.

A isto acresce — segundo os requerentes — que «o diploma, embo­ra preveja a titularidade pelo sector público do capital do banco, elimi­na condicionalismos e mecanismos de gestão e controlo imprescindíveis para a salvaguarda do disposto no artigo 83.° da Constituição, consa­grando um modelo de gestão assente na degradação do controlo orçamental e parlamentar e na supressão dos direitos de intervenção e participação dos trabalhadores, violando, ademais, as normas dos artigos 90.° e 55.°, alínea y), da Lei Fundamental».

B) A resposta

2 — Notificado o Governo, nos termos do disposto nos artigos 54.° e 55.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, para se pronunciar, que­rendo, sobre o pedido, veio o Primeiro-Ministro remeter a sua resposta, onde se sustenta que este Tribunal não deve tomar conhecimento do pedido, mas que, de todo o modo, o diploma em apreço não viola a Constituição.

Segundo o Primeiro-Ministro, ao pedirem a declaração de inconstitucionalidade de todo o diploma, os requerentes não identificaram as normas impugnadas, dado que o Decreto-Lei n.° 351/86 contém variadíssimas normas no seu articulado, para além de conter ainda, em anexo, os estatu­tos da União de Bancos Portugueses, S. A. R. L. Por isso, teria havido incumprimento do preceituado no n.° l do artigo 51.° da Lei n.° 28/82, pelo que se não deveria tomar conhecimento do pedido.

De qualquer modo, entende o Primeiro-Ministro que não existe qual­quer violação do disposto na alínea f) do artigo 55.° da Lei Fundamen­tal por parte do diploma em apreço, pois que, no caso vertente, não há propriamente «violação de um direito constitucionalmente reconhecido, mas sim a inexistência de normas específicas para a eleição de represen­tantes dos trabalhadores em empresas que, sendo do sector público, não são empresas públicas definidas pelo regime do Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril».

Por outro lado, não haveria que chamar à colação o artigo 90.° da Constituição, pelo menos no que respeita aos seus n.os l e 2, dado que tais preceitos se referem à propriedade social e o diploma em análise se reporta à «transformação do regime jurídico de um acervo de bens e meios de produção da titularidade do Estado e por ele geridos». Quanto ao n.° 3 do mesmo artigo 90.°, tratar-se-ia de «uma norma de conteúdo programático que deixa não apenas à lei ordinária o seu desenvolvimen­to, mas que vê o seu conteúdo subordinado à regra do voto maioritário, expressamente consignada no artigo 116.°, n.° l, da Constituição».

Finalmente — alega o Primeiro-Ministro —, não há invasão da esfe­ra de competência reservada à Assembleia da República, porquanto o diploma em apreço apenas opera a transformação «de um regime preexistente no ordenamento jurídico português para um outro regime estatutário igualmente preexistente no ordenamento jurídico português». Mas, para além disso, haveria sempre de se considerar que a alínea v) do n.° l do artigo 168.° se não refere «às alterações do estatuto de cada empresa pública, mas sim ao estatuto geral das empresas públicas»; e, ainda, que o estatuto das empresas públicas se não limita ao Decreto-Lei n.° 260/76, o qual, por outro lado, não poderia ser interpretado de forma a entender-se que, permitindo a extinção de uma empresa pública, já não permitiria a sua transformação numa sociedade de capitais públicos.

C) O diploma e o seu enquadramento

3 — O Decreto-Lei n.° 450/74, de 13 de Setembro, procedeu à nacio­nalização do Banco de Angola. Posteriormente, o Decreto-Lei n.° 132-A/75, de 14 de Março, determinou a nacionalização de quase todas as instituições de crédito, entre as quais o Banco Pinto de Magalhães e o Banco da Agri­cultura, A banca nacionalizada foi, seguidamente, estruturada pelo Decreto-Lei n.° 729- F/75, de 22 de Dezembro, que veio qualificar as instituições de crédito que tinham sido objecto de actos de nacionalização como «pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administra­tiva e financeira, com a natureza de empresas públicas». Este mesmo diploma estabeleceu quais os órgãos daquelas instituições — conselhos de gestão e comissões de fiscalização — e fixou a respectiva composição.

Mais tarde, foi publicado o Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril, que definiu o regime legal das empresas públicas, as quais foram obrigadas a adaptar os respectivos estatutos aos princípios consagrados naquele regime, exceptuando-se desta obrigação, entre outras, as instituições ban­cárias, as quais se continuaram a reger pelo Decreto-Lei n.° 729-F/75, muito embora tenham ficado «sujeitas aos princípios fixados» no menci­onado Decreto-Lei n.° 260/76 (cf. artigo 49.°, n.os l e 2, este último na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 353-A/77, de 29 de Agosto).

Foi no âmbito deste quadro legal que o Decreto n.° 3-A/78, de 9 de Janeiro, determinou a fusão do Banco Pinto de Magalhães, do Banco da Agricultura e do Banco de Angola e criou a União de Bancos Portu­gueses, que recebeu os patrimónios das empresas fundidas, com todos os direitos e obrigações que as integravam.

Considerando, porém, que o referido quadro legal ocasionava «in­convenientes de relevo quando se pretende flexibilidade ou ajustar a novas exigências económico-financeiras as empresas bancárias abrangidas», o Governo aprovou o impugnado Decreto-Lei n.° 351/86, que visou «al­terar o regime base aplicado à União de Bancos Portugueses, E. P., de pessoa colectiva de direito público, imposto pelo artigo 29.° do citado Decreto-Lei n.° 729-F/75, para o regime de pessoa colectiva de direito público com o estatuto de sociedade anónima de responsabilidade limi­tada e com a determinação legal de que a totalidade do seu capital per­tencerá ao Estado e outras pessoas colectivas de direito público, empre­sas públicas e sociedades de capitais públicos» (cf. preâmbulo do diplo­ma em causa).

4 — É o seguinte, o teor do referido Decreto-Lei n.° 351/86:

Artigo 1.° — A União de Bancos Portugueses, E. P., que resultou da fusão de instituições de crédito nacionalizadas pelos Decretos-Leis n.os 470/74, de 10 de Setembro, e 132-A/75, de 14 de Março, e mantidas pelos mesmos diplomas como sociedades anónimas e que está organizada como pessoa colectiva de direito público ao abrigo do Decreto-Lei n.° 729-F/75, de 22 de De­zembro, e do Decreto n.° 3-A/78, de 9 de Janeiro, assume pelo presente diploma a forma de sociedade anónima de responsa­bilidade limitada e de capitais exclusivamente públicos, passando a denominar-se União de Bancos Portugueses, S. A. R. L.

2 — A União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., reger-se-á pelo presente diploma e, em tudo o que nele se não achar previsto pelos seus estatutos, pelas normas aplicáveis às socieda­des anónimas de responsabilidade limitada e pelas normas gerais e especiais aplicáveis às instituições de crédito.

Art. 2.° — l — A União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., mantém, sob a forma referida no artigo anterior e sem quebra de identidade, a personalidade jurídica da União de Bancos Portugueses, E. P., conservando a universalidade dos bens, direitos e obrigações, incluindo as posições contratuais integrantes do activo e do passivo desta.

2 — O presente diploma é título bastante para a comprova­ção do previsto no número anterior para todos os efeitos legais, incluindo os de registo, devendo quaisquer actos necessários à regularização da situação ser feitos pelas repartições competen­tes com base em simples comunicação subscrita por dois mem­bros do conselho de administração da União de Bancos Portu­gueses, S. A. R. L., isentos de quaisquer taxas ou emolumentos.

Art. 3.° — l — A União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., terá inicialmente um capital social de 6 000 000 000$, o qual se acha integralmente subscrito e reali­zado pelo Estado à data da entrada em vigor deste diploma.

2 — As acções representativas do capital subscrito pelo Estado serão mantidas na titularidade da Direcção-Geral do Te­souro, podendo, no entanto, a sua gestão ser cometida a uma entidade do sector público ou a sua titularidade ser transferida, desde que observado o disposto no número anterior.

3 — As acções representativas do capital social da União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., e as novas acções emitidas por força de aumentos de capital só poderão pertencer ao Estado, a pessoas colectivas de direito público, a empresas públicas e a sociedades de capitais públicos; consideram-se sociedades de ca­pitais públicos, para efeitos deste diploma, aquelas cujos capitais, por determinação legal, apenas possam pertencer a entidades do sector público.

4 — Os fundos públicos e organismos congéneres do sector público administrativo poderão subscrever acções representativas do capital da União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., desde que, para o efeito, sejam autorizados por despacho do Ministro das Finanças.

Art. 4.° — l — São aprovados os estatutos da União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., anexos a este diploma e que deles fazem parte integrante.

2 — Os estatutos anexos não carecem de redução a escritu­ra pública, devendo o registo comercial competente ser feito com base no Diário da República em que hajam sido publicados.

3 — As eventuais alterações aos presentes estatutos produzi­rão todos os efeitos independentemente de forma legislativa, desde que deliberados nos termos dos estatutos, sendo bastante a sua redução a escritura pública e subsequente registo.

4 — As alterações previstas no número anterior terão sem­pre de respeitar o disposto no presente decreto-lei.

5 — O presente diploma é título bastante para os necessári­os actos de registo no Registo Nacional de Pessoas Colectivas e na conservatória do registo comercial, ficando os mesmos isen­tos de todas as taxas, emolumentos e outros encargos por força da realização de tais actos.

Art. 5.° — l — Sem prejuízo do disposto na lei comercial quanto à prestação de informação aos sócios, o conselho de admi­nistração enviará ao Ministério das Finanças, pelo menos 15 dias antes da data da assembleia geral a quem cabe a apreciação:

a) O relatório e contas, com apreciação da forma como foram executados os orçamentos anuais aprovados;

b) Quaisquer elementos adequados à compreensão inte­gral da situação económica e financeira da empresa e perspectivas da sua evolução.

2 — O conselho fiscal ou entidade que o substituir enviará trimestralmente ao Ministério das Finanças um relatório sucinto em que se refiram os controlos efectuados, as anomalias detecta­das e os principais desvios em relação ao orçamento aprovado.

3 — O Ministério das Finanças definirá por despacho as re­gras a aplicar para efeitos do disposto nos números anteriores.

Art. 6.° — l — Os trabalhadores e pensionistas mantêm todos os seus direitos, obrigações e regalias emergentes do con­trato individual e colectivo de trabalho que detiverem à data da entrada em vigor deste diploma.

2 — Os funcionários do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais e os trabalhadores de empresas públicas podem ser autorizados a exercer funções na União de Bancos Portugue­ses, S. A. R. L., em regime de requisição, conservando todos os direitos e regalias inerentes ao seu quadro de origem, incluin­do antiguidade, reforma e outros de que usufruíam por antigui­dade se tivessem permanecido naquele quadro.

3 — A situação dos trabalhadores da União de Bancos Por­tugueses,, S. A: R. L., que sejam chamados a: ocupar cargos nos órgãos da empresa em nada será prejudicada por esse facto, re­gressando aos seus lugares logo que terminem o seu mandato.

Art. 7.° — Fica desde já convocada a assembleia geral para eleger os corpos sociais e deliberar sobre á respectiva remunera­ção, que reunira na sede do banco um mês após a data da entra­da em vigor do presente diploma, mantendo-se em funções os actuais membros do conselho de gestão e dá comissão de fisca­lização até à data da posse dos novos corpos sociais.

No que se refere aos órgãos sociais, os estatutos da União de Bancos Portugueses, anexos a este decreto-lei, estabelecem quê «a assembleia geral é formada pelos accionistas com direito de voto» (artigo 10.°, n.° 1), competindo-lhe, designadamente, «eleger a mesa da assembleia geral, os administradores e os membros do conselho fiscal» [artigo 11.°, n.° l, alínea b)], sendo o conselho de administração «composto por um presi­dente e por quatro ou seis vogais» (artigo 14.°, n.° 1) e o conselho fis­cal «por um presidente, dois vogais efectivos e um suplente, todos elei­tos em assembleia geral», a qual, «poderá designar como vogal efectivo um representante dos trabalhadores da sociedade que previamente haja sido indicado por estes (artigo 20.°, n.08 l e 3).

Recorde-se, todavia, que entretanto havia sido aprovada a Lei n.° 46/ 79, de 12 de Setembro, a qual, no seu artigo 30,°i determinara que, nas empresas do sector empresarial do Estado, as comissões de trabalhadores designarão ou promoverão a eleição de representantes dos trabalhadores para os órgãos sociais da respectiva empresa (n.° 1), sendo o mínimo de trabalhadores a eleger e o órgão social competente os previstos nos es­tatutos de cada empresa (n.° 2). E o artigo 31.° da mesma lei acrescentava que, «nas empresas do sector empresarial do Estado, os trabalhadores têm igualmente o direito de eleger, pelo menos, um representante para o respectivo órgão de gestão».

5 — Por iniciativa de Deputados dos Grupos Parlamentares do Par­tido Comunista Português, do Partido Renovador Democrático e do Partido Socialista (cf., respectivamente, ratificações n.os 106/IV, 112/IV e 115/IV in Diário da Assembleia da República, 2.a série, n.os 3, 7 e 8, de 25 de Outubro, de 7 de Novembro e de 12 de Novembro de 1986), foi o mencionado Decreto-Lei n.° 351/86 sujeito à apreciação da Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 172.° da Constituição da República.

No decurso de processo ratificativo, foi aprovada desde logo, em 22 de Dezembro de 1986, a Resolução da Assembleia da República, n.° l/ 87, que, ao abrigo do disposto no n.° 2 do mencionado artigo 172.° da Lei Fundamental, suspendeu a vigência «dos artigos 4.°, n.° 3, e 7.° do Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro, e 11.°, n.° l, alínea c), 14.°, n.° 3, 15.°, n.° l, alínea c), 20.°, n.° 3, 24.°, alíneas b) e c), e 29.°, n.° 2, dos estatutos da União de Bancos Portugueses, S. A. R. L., ane­xos àquele diploma, até à publicação da lei que os vier a alterar ou até à rejeição de todas as propostas de alteração apresentadas» (cf. Diário da República, l.a série, de 14 de Janeiro de 1987).

Posteriormente, veio a ser aprovada a Lei n.° 13/87, de 7 de Abril, que alterou, por ratificação, o decreto-lei em apreço, e foi emitida «nos termos da alínea c) do artigo 169.° e do n.° l do artigo 172.° da Cons­tituição».

6 — A citada Lei n.° 13/87 decretou o seguinte:

Artigo 1.° — São eliminados o n.° 4 do artigo 4.° do De­creto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro, e o n.° 4 do artigo 4.°, os n.os 3 e 5 do artigo 20.° e o artigo 29.° dos estatutos anexos a esse decreto-lei.

Art. 2.° — Os artigos 3.°, 4.°, 5.° e 6.° do Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro passam a ter a seguinte redacção:

Art. 3.° - l - ........................................................

2 — As acções representativas do capital subscrito pelo Estado serão mantidas na titularidade da Direcção--Geral do Tesouro, podendo, no entanto, a sua gestão ser cometida a uma entidade do sector público ou a sua titularidade ser transferida, desde que observado o disposto

nos números seguintes.

3 _

4 — A participação directa do Estado no capital social da União de Bancos Portugueses, S. A., nunca poderá ser inferior a 51 %.

5 — Os fundos públicos e organismos congéneres do sector público administrativo com receitas próprias não integrados no Orçamento do Estado que, nos termos legais, apenas excepcionalmente possam recorrer a dota­ções do Estado, poderão subscrever acções representati­vas do capital da União de Bancos Portugueses, S. A., desde que, para o efeito, sejam autorizados por despacho do Ministro das Finanças.

6 — Se qualquer dos titulares das acções da União de Bancos Portugueses, S. A., deixar de se conformar com o disposto nos n.os 3 e 5, terá de alienar, pelo seu valor contabilístico à data da alienação, ao Estado ou a outra entidade do sector público a designar pelo Governo, no prazo de 15 dias, as acções que lhe pertencerem.

Art. 4.° - l - ........................................................

2 _

3 — As eventuais alterações aos estatutos anexos a este diploma produzirão todos os seus efeitos independentemente de forma legislativa, desde que deliberadas nos termos dos estatutos e do presente diploma, sendo bastante a sua redu­ção a escritura pública e subsequente registo.

4 — A assembleia geral não poderá introduzir altera­ções aos estatutos anexos que modifiquem a natureza jurídica da União de Bancos Portugueses, S. A., tal qual é definida no presente diploma, bem como o seu objecto social.

5 — A dissolução da União de Bancos Portugueses, S. A., se vier a ser deliberada pela assembleia geral, só produzirá os efeitos após a confirmação pelo Governo através de decreto-lei.

Art. 5.° - l - ........................................................

2 — O conselho fiscal enviará trimestralmente ao Ministério das Finanças um relatório sucinto em que se refiram os controlos efectuados, as anomalias detectadas e os principais desvios em relação ao orçamento apro­vado.

3 ...............................................................................

Art. 6.° — l — Os trabalhadores e pensionistas mantêm todos os direitos, obrigações e regalias emergen­tes do contrato individual e colectivo de trabalho que detiverem à data da entrada em vigor deste diploma, incluindo os decorrentes de acordo colectivo de trabalho vertical aplicável ao sector.

2 - ............................................................................

3 - ............................................................................

Art. 3.° São aditados ao Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro, os seguintes artigos:

Art. 8.° São nulas quaisquer deliberações tomadas ao abrigo do disposto no artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 351/ 86, de 20 de Outubro, na sua redacção originária, quan­do contrárias ao disposto na presente lei.

Art. 9.° O Estado assegurará até ao fim do ano eco­nómico de 1988 o pagamento dos encargos públicos decorrentes da descolonização que a União de Bancos Portugueses, E. P., foi obrigada a assumir.

Art. 10.° Aplica-se à União de Bancos Portugueses, S. A., o disposto na Lei n.° 46/79, de 12 de Setembro.

Art. 4.° Os artigos 10.°, 11.°, 14.°, 20.°, 21.° e 24.° dos estatutos anexos ao Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro, passarão a ter a seguinte redacção:

Art. 10.° - l - ......................................................

2 _

3 — ............................................................................

4 — ............................................................................

5 — …………………………………………………

6 — Os restantes accionistas deverão indicar, por carta dirigida ao presidente da mesa, quem os representa­rá na assembleia geral.

7 — ........................................................................

Art. 11.° - l - ......................................................

a) ……………………………………………….

b) ……………………………………………….

c) Deliberar sobre alterações dos estatutos e au­mentos de capital em conformidade com o di­ploma que cria a sociedade anónima:

2 — …………………………………………………………..

Art:. 14º — 1 — …………………………………………….

2 — ………………………………………………………….

3 — ………………………………………………………….

4 — O disposto nos números anteriores aplicar-se-á com salvaguarda do disposto no artigo 31.° da Lei n.° 46/79, de 12 de Setembro, aumentando correspon­dentemente, se necessário, o numero de vogais previstos no n,0 l deste artigo.

Art. 20.° — l — A fiscalização da actividade social compete a um conselho fiscal, composto por um presi­dente, dois vogais efectivos e dois suplentes, sendo iam dos efectivos e um dos suplentes eleitos pelos trabalhadores em acto eleitoral para o efeito convocado e os res­tantes eleitos em assembleia geral.

2 — Um dos vogais efectivos será revisor oficial de contas ou sociedade de revisores oficiais de contas.

3 — O mandato dos membros do conselho fiscal é de três anos, renovável.

Art. 21.° - l — ......................................................

a) ...............................................................................

b) ...............................................................................

c) Assistir às reuniões do conselho de administração sempre que o entenda conveniente, sendo obriga­tória, por escala, a presença de um dos seus mem­bros;

d)………………………………………………………….

e) …………………………………………………………

f) ………………………………………………………..

g) ………………………………………………………

h) ……………………………………………………

2 – …………………………………………………………….

Art. 24.° ………………………………………………………

b) Pela convenção colectiva de trabalho do sec­tor bancário;

c) Por qualquer outro instrumento de regulamen­tação colectiva de trabalho a que a empresa estiver obrigada;

d) Pelas demais normas que integram o estatuto do pessoal da empresa, elaborado pelo conse­lho de administração;

e) Pelas normas de cada contrato individual de trabalho.

Art. 5.° As referências a «sociedade anónima de responsabili­dade limitada» e «S. A. R. L.», contidas no Decreto-Lei n.° 35 1/ 86, de 20 de Outubro, e nos estatutos que lhe são anexos, de­vem entender-se como «sociedade anónima» e «S. A.».

Cabe, finalmente, assinalar que o presente pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas do Decreto--Lei n.° 351/86, deu entrada neste Tribunal em 4 de Novembro de 1986, ou seja, em data anterior quer a aprovação da Resolução n.° 1/87 da Assembleia da República, quer à aprovação da transcrita Lei n.° 13/87.

Cumpre, agora, decidir.

II — Fundamentação

A) Questão prévia

7 — Na sua resposta, o Primeiro-Ministro suscita a questão prévia do não conhecimento do pedido, por incumprimento do requisito esta­belecido no n.° l do artigo 51.° da Lei n.° 28/82.

E que, de acordo com este preceito legal, o pedido deve especificar as normas cuja apreciação se requer, e, no caso vertente, teria sido requerida a declaração de inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.° 351/ 86, sem que se tivesse procedido à concreta identificação de quais as normas impugnadas, sendo certo que o diploma questionado contém um elevado número de normas jurídicas.

Compete ao presidente do Tribunal Constitucional decidir sobre a admissão dos pedidos (artigo 51.°, n.° 2). No caso de falta de especificação das normas cuja apreciação se requer, é o autor do pedido notificado pelo presidente do Tribunal para suprir a deficiência (artigo 51.°, n.° 3) e, se o não fizer, não deve o pedido ser admitido, submetendo o presi­dente os autos à conferência, para esse efeito (artigo 52.°).

Apesar deste procedimento previsto na lei, não está vedado ao Tri­bunal apreciar, neste momento, a questão prévia suscitada pelo Primei­ro-Ministro, porquanto «a decisão do presidente que admite o pedido não faz precludir a possibilidade de o Tribunal vir, em definitivo, a rejeitá-lo» (artigo 51.°, n.° 4).

Analisemos, pois, tal questão.

O que os requerentes contestam, em primeira linha, é, desde logo, a viabilidade de o Governo proceder à transformação de uma empresa pública em sociedade anónima de responsabilidade limitada. Ora, essa transformação é determinada no n.° l do artigo 1.° do decreto-lei em apreço, onde se estabelece, expressis verbis, que a União de Bancos Por­tugueses, E. P., «assume, pelo presente diploma, a forma de sociedade anónima de responsabilidade limitada e de capitais exclusivamente pú­blicos, passando a denominar-se União de Bancos Portugueses, S. A. R. L.», facilmente se lobrigando que a transformação em causa constitui o cerne do Decreto-Lei n.° 351/86.

Assim sendo, se a norma constante do citado n.° l do artigo 1.° do diploma em causa viesse a ser declarada inconstitucional, tal declaração de inconstitucionalidade acarretaria, consequencialmente, de forma ine­vitável, a inconstitucionalidade de todas as restantes normas do questio­nado decreto-lei, já que todas elas dependem, lógica e necessariamente, da existência daquela primeira norma.

Nestes termos, e tendo em conta a fundamentação avançada pelos requerentes, há-de entender-se que eles pretendem, efectivamente, ver declarada a inconstitucionalidade de todas as normas do diploma impug­nado, ainda que, quanto a algumas delas, essa inconstitucionalidade pos­sa ser tão-só consequencial.

Consequentemente, não procede a questão prévia suscitada pelo Primeiro-Ministro na sua resposta.

B) Violação do artigo 83.°

8 — Segundo os requerentes, muito embora o diploma em apreço assegure a titularidade pelo sector público da totalidade do capital do banco, são eliminados condicionalismos e mecanismos de gestão e con­trolo imprescindíveis para a salvaguarda do disposto no artigo 83.° da Constituição — isto sem que se indiquem concretamente quais sejam tais «condicionalismos e mecanismos de gestão e controlo».

O referenciado artigo 83.° da Lei Fundamental determina, no seu n.° l, que «todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras».

Como decorre, a contrario sensu, do preceituado no n.° 2 do mesmo artigo, onde se admite que «as pequenas e médias empresas indirecta­mente nacionalizadas, fora dos sectores básicos da economia, poderão, a título excepcional, ser integradas no sector privado, desde que os trabalha­dores não optem pelo regime de autogestão ou de cooperativa», a garan­tia da irreversibilidade das nacionalizações traduz-se na proibição de devolução ao sector privado dos bens ou empresas que tenham sido objecto de medidas de nacionalização (cf. Acórdão n.° 11/84, publicado no Diário da República, 2.a série, de 8 de Maio de 1984, e, bem assim, Acórdão n.° 102/87, publicado no Diário da República, l.a série, de 8 de Abril de 1987).

Ora, no caso em análise, a empresa em transformação — a União de Bancos Portugueses — há-de encontrar-se necessariamente abrangida pela referida garantia da irreversibilidade das nacionalizações, porquanto re­sulta, como se viu, da fusão de várias instituições de crédito que haviam sido directamente nacionalizadas em 1974 e em 1975.

Nesta conformidade, as normas em apreço — designadamente a do n.° l do artigo 1.° do decreto-lei impugnado — terão violado o dispos­to no artigo 83.°, n.° l, da Constituição, caso a transformação da União de Bancos Portugueses de empresa pública — natureza que lhe fora atri­buída pelo Decreto-Lei n.° 729-F/75 — em sociedade anónima de responsabilidade limitada tiver implicado, in casu, a sua devolução ao sector privado.

9 — Consoante já atrás se explicitou, o questionado n.° l do De­creto-Lei n.° 351/86 estabelece que a nova sociedade anónima terá capi­tais exclusivamente públicos.

Estamos, assim, perante aquilo a que a doutrina vem atribuindo a denominação de sociedades de capitais públicos, considerando que as mes­mas integram o sector público da economia, tal como se encontra defi­nido no n.° 2 do artigo 89.° da Constituição (cf. Carlos Ferreira de Almeida, Propriedade dos Meios de Produção, p. 23; J. Simões Patrício, Curso de Direito Económico, pp. 489 e 490; Miguel Catela, A Delimitação de Sectores de Propriedade na Constituição e na Lei, pp. 95 e segs.).

É que, abrangendo o «sector público directo ou sector público propria­mente dito», a que se refere a alínea a) do mencionado n.° 2 do artigo 89.°, «os meios de produção pertencentes ao Estado ou a entidades públicas territoriais (a região autónoma, o município, etc.) desde que organizados em empresas ou unidades de produção geridas por eles, seja directamente (como serviço administrativo), seja indirectamente, através de entidades criadas especialmente para o efeito», estas entidades «tanto podem revestir a forma de empresa pública, em sentido próprio, como formas equiparadas às sociedades comerciais comuns, sendo o seu capital pertencente a uma ou mais entidades públicas (empresas de capitais públicos)» Q. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Repú­blica Anotada, 2.a ed., 1.° vol., pp. 424 e 425).

Aliás, já a extinta Comissão Constitucional havia salientado que «uma sociedade anónima de capitais públicos não pode de nenhum modo qualifi­car-se como sociedade ou entidade privada», porquanto «a titularidade da propriedade e o modo social de gestão próprio do sector público estadual mantêm-se por não poderem, nem inicialmente (aquando da fundação ou criação) nem mais tarde (v. g., por efeito de aumento de capital ou alienação das acções), ser accionistas dela entidades particula­res ou privadas, mas só entidades públicas» (parecer n.° 31/82, in Parece­res da Comissão Constitucional, vol. 21.°, p. 48).

Assim sendo, a transformação da União de Bancos Portugueses de empresa pública em sociedade anónima de capitais públicos não acarreta a sua transferência do sector público para o sector privado. E, consequentemente, dado que não houve devolução ao sector privado, também não houve violação da garantia da irreversibilidade das naciona­lizações, consignada no n.° l do artigo 83.° da Constituição da Repú­blica.

Esta conclusão, aliás, vem também na linha jurisprudencial já defini­da por este Tribunal no Acórdão n.° 108/88 (publicado no Diário da República, l.a série, de 25 de Junho de 1988), onde expressamente se afirmou que a transformação de empresas nacionalizadas em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos não atingia o princípio da irreversibilidade das nacionalizações, uma vez que «tais sociedades preen­chem directamente o duplo critério» — da titularidade e da gestão públi­cas — «a que obedece a definição constitucional do sector público».

B) Violação dos artigos 55. °, alínea f), e 90. °

10 — A alínea y) do artigo 55.° da Constituição dispõe que consti­tui direito das comissões de trabalhadores «promover a eleição de representantes dos trabalhadores para os órgãos sociais de empresas per­tencentes ao Estado ou a outras entidades públicas, nos termos da lei».

Este preceito constitucional tem de ser intimamente relacionado com o do n. ° 3 do artigo 90.°, onde se estabelece que «as unidades de produção pertencentes ao Estado e a outras pessoas colectivas públicas de­vem evoluir para formas de gestão que assegurem uma participação cres­cente dos trabalhadores», na medida em que a eleição de representantes dos trabalhadores para os órgãos sociais das empresas do sector público constitui no fundo, uma concretização deste princípio.

Assinale-se, porém, que o direito consagrado no artigo 55.°, alínea f), tem de ser regulado por lei, designadamente para o efeito de determi­nar quais os órgãos sociais efectivamente abrangidos e qual o número de representantes dos trabalhadores a eleger, sendo certo que, à data da publicação do Decreto-Lei n.° 351/86, tal lei já existia (artigos 30.° e 31.° da citada Lei n.° 46/79).

No caso vertente, haveria, assim, que determinar se os novos estatu­tos da União de Bancos Portugueses, pela forma de gestão neles estabelecida, não contrariariam o disposto no referido n.° 3 do artigo 90.° e se, por outro lado, não colidiriam com o preceituado na mencio­nada alínea f) do artigo 55.° da Lei Fundamental.

11 — Acontece, porém, que o Decreto-Lei n.° 351/86, como já atrás se referiu, foi submetido à apreciação da Assembleia da República, nos termos do preceituado no artigo 172.° da Constituição.

E, como também já atrás se mencionou, num primeiro momento, por resolução, foi determinada a suspensão da vigência de algumas das suas normas, bem como de várias disposições dos estatutos a ele anexos, tendo sido, mais tarde, aprovadas significativas alterações ao diploma em causa e aos mencionados estatutos, através da Lei n.° 13/87.

Com particular interesse para a questão ora em exame, assinale-se que a Resolução n.° 1/87 mandou suspender a vigência do artigo 7.° do Decre­to-Lei n.° 351/86, o qual — recorde-se — determinava que «fica desde já convocada a assembleia geral para eleger os corpos sociais e deliberar sobre a respectiva remuneração, que reunirá na sede do banco um mês após a data da entrada em vigor do presente diploma, mantendo-se em funções os actuais membros do conselho de gestão e da comissão de fiscalização até à data da posse dos novos corpos sociais»; e que a mesma resolução também mandou suspender a vigência do artigo 20.°, n.° 3, dos estatutos da União de Bancos Portugueses, onde se previa que «a assembleia geral poderá de­signar como vogal efectivo» do conselho fiscal «um representante dos tra­balhadores da sociedade que previamente haja sido indicado por estes».

Mais importante, porém, é a circunstância de a Lei n.° 13/87 ter vindo aditar um novo artigo 8.° ao decreto-lei em apreço, aí estabele­cendo que «são nulas quaisquer deliberações tomadas ao abrigo do dis­posto no artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro, na sua redacção originária, quando contrárias ao disposto na presente lei».

Com efeito, em virtude desta disposição, qualquer eleição dos ór­gãos sociais que haja eventualmente ocorrido sem levar em conta as al­terações aos estatutos introduzidas pela Lei n.° 3/87 deve ser tida como nula.

Ora, esta Lei n.° 3/87, através do seu artigo 4.°, modificou, entre outros, os artigos 14.°, n.° 4, e 20.°, n.° l, dos estatutos da União de Bancos Portugueses, anexos ao Decreto-Lei n.° 351/86.

Assim, na sua nova redacção, o artigo 14.°, n.° 4, estabelece que à composição do conselho de administração se aplicará o «disposto no artigo 31.° da Lei n.° 46/79, de 12 de Setembro, aumentando correspondentemente, se necessário, o número de vogais» normalmente previsto para esse conselho de administração. Ou seja, passou-se a pre­ver, por remissão para a Lei n.° 46/79, que os trabalhadores têm o direito de eleger, pelo menos, um representante para aquele órgão de gestão.

Por outro lado, o artigo 20.°, n.° l, dos mesmos estatutos, na sua nova versão, passou a preceituar expressamente que um dos vogais efecti­vos e um dos vogais suplentes do conselho fiscal são «eleitos pelos traba­lhadores em acto eleitoral para o efeito convocado».

Consequentemente, tendo em conta estas alterações aos Estatutos e a nulidade de qualquer eleição para os órgãos sociais da empresa entre­tanto eventualmente verificada, desde que não respeitasse as regras de­correntes dessas alterações, há que concluir que perdeu qualquer interes­se útil a apreciação da eventual inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.° 351/86 ou dos estatutos a ele anexos que, na sua versão originária, não previssem ou não permitissem uma adequada representa­ção dos trabalhadores nos órgãos sociais da empresa.

Na verdade, ainda que tais normas hajam alguma vez sido efectiva­mente aplicadas, os efeitos por elas produzidos já foram eliminados da ordem jurídica, por força do disposto no artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 351/86, aditado a este diploma pela Lei n.° 13/87.

Não se justifica, portanto, por carecer de qualquer utilidade, averi­guar se as normas em causa — hoje já extirpadas do diploma — violavam o disposto nos artigos 55.°, alínea y), e 90.° da Constituição, para declarar, se fosse caso disso, a respectiva inconstitucionalidade.

Aliás, poder-se-ia mesmo afirmar que, por tais normas terem sido expurgadas do ordenamento jurídico de modo a nunca poderem ter produzido qualquer efeito útil, o pedido, nesta parte, deixou de ter objecto.

C) Violação ao artigo 168. °, n. ° l, alínea v)

12 — De acordo com o preceituado na alínea v) do n.° l do artigo 168.° da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre «estatuto das em­presas públicas».

Conforme este Tribunal já teve ocasião de afirmar, «é, pois, da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, definir, através da lei, o estatuto geral por que se hão-de reger as empresas públicas, embora não tenha de ser esse mesmo órgão a apurar o estatuto de cada empresa, estatuto que, todavia, sempre deverá subor­dinar-se ao estatuto geral» (Acórdão n.° 212/86, publicado no Diário da República, l.a série, de 4 de Julho de 1986).

Saliente-se que a referida alínea v) do n.° l do artigo 168.° da Lei Fundamental foi nesta introduzida pela revisão constitucional de 1982, pelo que, anteriormente, a matéria a que ela se reporta se integrava no domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da Re­pública e do Governo. Não pode, por isso, invocar-se como precedente o facto de a Comissão Constitucional, antes daquela revisão constituci­onal, haver entendido que a transformação da Companhia Portuguesa de Resseguros em sociedade anónima de capitais públicos, operada através de decreto-lei, não violava o disposto na Constituição (cf. parecer n.° 30/ 82, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 21.°, pp. 37 e segs.).

Neste contexto, necessariamente se suscitaria a questão de saber se o estatuto geral das empresas públicas, vertido no Decreto-Lei n.° 206/76 — a cujos princípios estão sujeitas as instituições de crédito nacionaliza­das — e complementado, quanto às mesmas instituições de crédito, pelo Decreto-Lei n.° 729-F/75, consentia ou, pelo menos, não impedia a res­pectiva transformação em sociedades anónimas, ainda que de capitais exclusivamente públicos. Isto porque à data da publicação do Decreto-Lei n.° 351/86 ainda tal possibilidade de transformação não se encontrava, expressamente prevista na lei, como acontece hoje, no artigo 1.° da Lei n.° 84/88, de 20 de Julho.

Ora, muito embora este Tribunal, até ao momento, só tivesse tido oportunidade de se debruçar sobre a viabilidade constitucional da trans­formação, através de decreto-lei não autorizado parlamentarmente, de uma empresa pública em sociedade de economia mista, e não sobre a sua trans­formação em sociedade de capitais públicos (cf. Acórdão n.° 273/86, publi­cado no Diário da República, l.a série, de 11 de Setembro de 1986), a verdade é que, em tal caso, concluiu pela existência de violação do pre­ceituado na alínea v) do n.° l do artigo 168.° da Constituição. E, a manter-se a fundamentação então aduzida e maioritariamente acolhida no referido acórdão, seguramente que a conclusão seria a mesma no caso dos autos.

Todavia, não parece que seja necessário abordar tal questão, tendo em conta a referida publicação da Lei n.° 13/87, entretanto ocorrida.

13 — Como já se referiu, mais de uma vez, o Decreto-Lei n.° 351/ 86 foi submetido à apreciação da Assembleia da República, de acordo com o disposto no artigo 172.° da Lei Fundamental, e a Lei nº 13/87 — cujo título distintivo é o de «Alteração, por ratificação, do Decreto--Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro (transformação em sociedade anóni­ma da União de Bancos Portugueses, E. P.)» — invoca expressamente, como fundamento para a sua emissão, a alínea c) do artigo 169.° e o n.° l do artigo 172.° da Constituição, ou seja, os dispositivos constitu­cionais que lhe conferem competência para apreciar os decretos-leis, para efeito de alteração ou de recusa de ratificação.

O estatuto da ratificação de decretos-leis — nomeadamente na perspectiva do efeito da ratificação expressa de decretos-leis organicamente inconstitucionais por invasão governamental das matérias de exclusiva competência da Assembleia da República — foi um dos ternas que, à face da versão originária da Constituição, mais dividiu a doutrina (e, até, a jurisprudência).

Rui Machete («Ratificação de decretos-leis organicamente inconstitu­cionais», in Estudos sobre a Constituição, vol. I, pp. 281 e segs,) sustenta­va que, na ratificação expressa, «o sistema de distribuição de competências dos órgãos constitucionais incita nitidamente a considerar que a aprovação do diploma por parte da Assembleia sana a norma originari­amente inconstitucional por provir de um órgão incompetente», pois «o poder de ratificar insere-se na competência de fiscalização da Assembleia. Essa função de fiscalização em relação aos outros órgãos é simultanea­mente política e jurídica», e a reserva (relativa) de competência legislativa da Assembleia da República não é indisponível, como resulta da possi­bilidade de autorizações legislativas. Por isso, «se a Assembleia pode ex ante autorizar o Governo a fazer decretos-leis em matéria da sua exclu­siva competência, compreende-se mal que lhe não seja permitido apro­var ex post uma iniciativa do Governo que, depois de devidamente pon­derada, mereceu a sua concordância». Esta conclusão teria a seu favor «os princípios de economia do processo legislativo», não se vendo, «por outro lado, que haja razões de carácter dogmático ou de direito positivo que se oponham ao acolhimento de tal construção», pelo que, consequentemente, «a habilitação a posteriori ern que a ratificação ex­pressa de diplomas inconstitucionais se traduz produz efeitos ex tunc, e não apenas ex nunc».

Por seu turno, embora não distinguindo declaradamente entre eficá­cia ex tunc e ex nunc, também o parecer da Comissão de Assuntos Cons­titucionais da Assembleia da República (in Pareceres da Comissão de As­suntos Constitucionais, 1.° vol., I Legislatura, l.a sessão legislativa, pp. 163 e segs.) se insere nesta primeira tese, visto concluir que «a Assembleia, ao ratificar um decreto-lei, co-responsabiliza-se politicamente pelo diploma, e com isso não pode deixar de legitimar constitucionalmente o decreto-lei, no caso de este ser organicamente inconstitucional».

Esta posição, na opinião de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 1980, pp. 347 e 348), apresenta-se «aparentemente com boas razões», mas, em contrapartida, era «tudo menos segura», pois, «por um lado, não tem qualquer apoio constitucional; por outro lado, a inconstitucionalidade não é, como era na Constituição de 1933, um assunto que diga respeito apenas ao Go­verno e à AR; finalmente, tal solução seria extremamente perigosa para a salvaguarda da reserva de lei da AR».

Quanto a Jorge Miranda («A ratificação no direito constitucional por­tuguês» m Estudos sobre a Constituição, vol. m, pp. 547 e segs.), entendia haver argumentos que «levam a supor» não poder a ratificação expressa, à face da versão primitiva da Constituição, ter efeito sobre a inconstitucionalidade orgânica de qualquer decreto-lei. As razões em que se baseava perdiam-se não só com a história do instituto da ratificação no direito constitucional português e as suas funções à face da Constitui­ção, como, especialmente, com as seguintes considerações:

a) «A ratificação não tem que ver com uma fiscalização jurídi­ca, tem que ver com uma fiscalização de mérito, de oportu­nidade, de conveniência política»;

b) «A competência de qualquer órgão é sempre de interesse e ordem pública e, por conseguinte, sempre indisponível», pelo que não são admissíveis autorizações legislativas a posteriori;

c) Não existe correspondência entre o regime da autorização le­gislativa e o regime da ratificação;

c) Para além disso, «decisiva contra a possibilidade de sanação de inconstitucionalidade orgânica por ratificação vem a ser a circunstância de a recusa de ratificação ter efeitos ex nunc, e não ex tunc»;

e) Por outro lado, «tão-pouco a ratificação equivale a confirma­ção», já que a Assembleia não assume o diploma, pelo que da ratificação «não pode decorrer qualquer consequência quanto ao destino do decreto-lei»;

f) Embora seja certo que a vontade política que se manifesta na ratificação seja concordante com o conteúdo do decreto-lei, essa vontade política é diferente da vontade legislativa;

g) Finalmente, «se se admitisse a sanação ou até a confirmação de decretos-leis organicamente inconstitucionais, poderia na prática ficar gravemente comprometida a norma do artigo 167.° da Lei Fundamental».

Em sentido relativamente diverso se pronunciava Luís Nunes de Almeida («O problema de ratificação parlamentar de decretos-leis organi­camente inconstitucionais», in Estudos sobre a Constituição, vol. III, pp. 619 e segs.), que, considerando que o instituto se aproximava da figura da ratificação-confirmação e se afastava da figura da ratificação-sanação, entendia que a «concessão da ratificação se traduz na confirmação polí­tica do diploma pela Assembleia». E daí extraía a conclusão de que, «se este facto se afigura insuficiente para considerar que existe propriamente uma sanação da inconstitucionalidade orgânica, já parece bastar para que esta deixe de poder ser invocada, dada a eficácia confirmatória da ratifi­cação pelo órgão competente».

Esta última posição parece ter merecido o acolhimento da Comissão Constitucional, a qual considerou que, mesmo que se entendesse não po­der a concessão da ratificação ter como conteúdo específico a sanação da inconstitucionalidade orgânica, ainda assim sempre se poderia «dizer que, traduzindo a concessão da ratificação a aceitação pela Assembleia da República da vontade legislativa expressa pelo Governo, o diploma ratifi­cado se deve considerar como politicamente confirmado pelo órgão competente, mal se compreendendo, por isso, que pudesse ser posta em causa a sua validade apenas com fundamento no facto de ele não provir do órgão que, afinal, o veio á confirmar através da ratificação; isto no que toca aos efeitos produzidos posteriormente a essa ratificação» (pare­cer n.° 7/79, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 7.°, p. 308).

Foi também este entendimento o que veio a ser adoptado por este Tribunal, quer pela sua 2.a Secção, no Acórdão n.° 174/87 (publicado no Diário da República, 2* série, de 14 de Julho de 1987), quer pelo plenário, no Acórdão n.° 266/87 (publicado no Diário da República, l.a série, de 28 de Agosto de 1987). Neste último aresto escreveu-se que era de aceitar o princípio de «a ratificação expressa, mesmo sem emen­das, se repercutir, no que toca aos efeitos produzidos posteriormente à ratificação, isto é, ex nunc, no decreto-lei organicamente inconstitucional», pelo que o vício de inconstitucionalidade orgânica «não pode subsistir nem ser invocado a partir da data da publicação do acto ratificante».

14 — O artigo 172.° da Constituição sofreu profundas alterações com a revisão constitucional de 1982, embora mantendo a mesma epígrafe — «Ratificação de decretos-leis».

Na versão originária, rezava aquele artigo:

l — No caso de decretos-leis publicados pelo Governo du­rante o funcionamento da Assembleia da República, considerar-se-á concedida a ratificação se, nas primeiras 15 reuniões poste­riores à publicação do diploma, cinco Deputados, pelo menos, não requerem a sua sujeição a ratificação.

2 — No caso de decretos-leis publicados pelo Governo fora do funcionamento da Assembleia da República ou no uso de autorizações legislativas, considerar-se-á concedida a ratificação se, nas primeiras cinco reuniões posteriores à publicação do diplo­ma vinte Deputados, pelo menos, não requererem a sua sujeição a ratificação.

3 — A ratificação pode ser concedida com emendas e, neste caso, o decreto-lei ficará alterado nos termos da lei que a Assembleia votar.

4 — Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de vigorar desde o dia em que a resolução for publicada no Diário da República.

Na sua versão revista, passou o mesmo artigo a preceituar:

1 — Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício de com­petência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos à apreciação da Assembleia da República para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação, a requerimento de dez Deputados, nas primeiras dez reuniões subsequentes à publicação.

2 — Requerida a apreciação, e no caso de serem apresentadas propostas de alteração, a Assembleia poderá suspender, no todo ou em parte, a vigência do decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas aquelas propostas.

3 — Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de vigorar desde o dia em que a resolução for publicada no Diário da República e não poderá voltar a ser publicado no decurso da mesma sessão legislativa.

Também o artigo 165.°, alínea c), da Lei Fundamental, relativo à competência de fiscalização da Assembleia da República, foi significati­vamente modificada pela lei de revisão constitucional.

Com efeito, na versão de 1976 dizia-se que competia ao Parlamento «ratificar os decretos-leis do Governo, salvo os que sejam feitos no exercí­cio da sua competência legislativa exclusiva», enquanto na versão de 1982 se passou a dizer que ao mesmo Parlamento compete «apreciar, para efeito de recusa de ratificação ou de alteração, os decretos-leis, salvo os feitos no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo».

A principal alteração introduzida pela revisão constitucional no insti­tuto da ratificação de decretos-leis, com interesse para o caso dos autos, consiste, essencialmente, no facto de ter deixado de existir um acto posi­tivo de ratificação, já que apenas se prevê a recusa de ratificação e a altera­ção do decreto-lei.

Face ao novo texto, «parece mesmo possível defender-se a tese de que deixou de existir a figura de ratificação expressa» (António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas, Constituição da República Portugue­sa, p. 203).

Esta tese — a da inexistência da figura da ratificação expressa, de­pois da revisão de 1982 — é expressamente perfilhada por Jorge Miranda (Funções, Órgãos e Actos do Estado, pp. 226, 227 e 232) e por J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anota­da, 2.a ed., 2.° vol., pp. 221 e 222). Em sentido diverso, porém, pronun­ciam-se Isaltino Afonso Morais (A Ratificação Legislativa no Direito Constitucional Português, p. 40) e Jorge Simão (Da Ratificação dos Decretos-Leis, pp. 21 e 32), muito embora reconheçam que tal ratificação expres­sa, em princípio, assume uma «forma negativa», através da «recusa às propostas de alteração ou não ratificação».

De qualquer modo, existe uma certa unanimidade no sentido de, hoje em dia, ser bem mais difícil sustentar a tese da sanação dos decretos-leis organicamente inconstitucionais, através da sua ratificação pela Assembleia da República.

Assim, para J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional, 4.a ed., p. 654), «dada a actual configuração do instituto — o controlo parla­mentar não equivale, em qualquer caso, a confirmação parlamentar —, perderam relevância muitas das controvérsias travadas em torno da in­terpretação do texto primitivo sobre os efeitos convalidantes da ratifica­ção».

Por seu lado, Jorge Miranda (Funções, Órgãos e Actos do Estado, pp. 231 e 232), depois de perguntar se «a ratificação (em matéria de reserva relativa, onde poderia ter havido autorização) de decretos-leis organica­mente inconstitucionais sanará a inconstitucionalidade», responde a essa questão, afirmando que «sem dúvida que não — até por agora, repeti­mos, não haver sequer ratificação expressa».

Do mesmo modo, António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas (ob. cit., p. 203) escrevem que «parece difícil defender que a votacão da AR em que esta se recusa a alterar um decreto-lei ou a fazer cessar a sua vigência possa ter qualquer eficácia de sanação ou parecida. Aliás, mesmo que se admita a subsistência da ratificação expressa, toda a nova configuração do instituto da ratificação (que parece inegável) conduz à ideia de que essa ratificação não sana nem torna insusceptível de arguição nenhuma inconstitucionalidade de que eventualmente pade­ça o decreto-lei em causa».

Igualmente afirmativos são J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., 2.a ed., 2.° vol., p. 222): «a sujeição de decretos-leis ao controlo parlamentar não se traduz nunca numa confirmação parlamentar daque­les diplomas. Por isso, também não se verifica nenhuma convalidação dos eventuais vícios de inconstitucionalidade orgânica de que o decreto--lei padecesse (por invasão da competência legislativa reservado da AR). Assim, deixa de ter lugar uma questão que era muito discutida antes da l.a revisão constitucional».

Também Jorge Simão (ob. cit., p. 32) se pronuncia claramente no sentido «de que a ratificação expressa não tem qualquer efeito, quanto à validade e vigência dos diplomas sujeitos a ratificação, e muito menos sanará qualquer inconstitucionalidade orgânica».

15 — Acontece, contudo, que, no caso vertente, a Assembleia da República, através da Lei n.° 13/87, procedeu à «alteração, por ratifica­ção, do Decreto-Lei n.° 351/86».

Importa, pois, determinar se tal circunstância tem algum relevo quanto às eventuais inconstitucionalidades orgânicas de que o decreto-lei originariamente padecesse.

A Comissão Constitucional, no domínio da versão originária da Constituição, admitiu, como hipótese, que apenas no caso de haver ratifi­cação com emendas deixasse «de poder ser invocada a originária inconsti­tucionalidade orgânica, por só neste caso o processo de ratificação ter­minar com a publicação de uma lei, na sequência de um processo legislativo». É que, em tais circunstâncias, «não se alcançam quaisquer motivos que justifiquem continuar a invocar a inconstitucionalidade orgânica de normas que constando inicialmente de decreto-lei do Gover­no, vieram a ser recebidas ou mantidas por lei que, na sequência da concessão de uma ratificação, alteram esse mesmo decreto-lei»; e isto, ainda que a lei não reproduza tais normas, porquanto, na medida em que as não tenha eliminado ou alterado, enquanto eliminou ou alterou outras, e isto depois de ter havido um acto político de confirmação do diploma na sua generalidade, parece que a Assembleia da República as pretendeu manter na ordem jurídica, por via do seu próprio acto legislativo» (parecer n.° 7/78, in Pareceres..., l'.° vol., pp. 338 e 339).

Esta doutrina terá ficado afectada, pelo menos em parte, com a re­visão constitucional de 1982, na medida em que se entenda que deixou de haver ratificação expressa e, consequentemente, um acto político de confirmação do diploma na sua generalidade. É. o que resulta do ensinamento, atrás referido, de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira e é expressamente afirmado por A. Nadais, A. Vitorino e V. Canas (ob. cit., p. 204) e por Jorge Simão (ob. cit., pp. 32 e 33).

Já Isaltino Afonso Morais (ob. cit., pp. 51 e 52), depois de opinar no sentido de, em geral, a ratificação não ter eficácia sanatória sobre a inconstitucionalidade orgânica do decreto-lei ratificado, acrescenta que, «relati­vamente à ratificação com emendas ou, na redacção actual, à lei de al­teração, propendemos para o entendimento de que não tem justificação invocar a inconstitucionalidade orgânica de normas que, constantes inicial­mente de um decreto-lei do Governo, vierem a ser {recebidas ou mantidas na sequência do desencadear do mecanismo da ratificação, em lei de altera­ção da Assembleia da República», ainda «que a lei de alteração não alte­re nem elimine determinadas normas do decreto-lei ratificando». Aliás, esta posição seria reforçada por na redacção vigente se prever «a existên­cia de um único acto jurídico — a lei de alteração», que, no fundo, seria uma «lei de conversão».

Antes da revisão de 1982 houve quem, perfilhando a tese da «con­versão», tivesse, contudo, salientado que «essa conversão ou revalidação formal apenas abarca as normas modificadas ou reproduzidas do decreto-lei inconstitucional, e jamais as que permanecem imodificáveis ou irreproduzíveis», já que, «com efeito, em relação a estas não houve uma manifestação expressa de vontade legislativa por parte da Assembleia da República e aparecerão sempre perante os órgãos encarregados do con­trolo da inconstitucionalidade como produto da vontade legislativa do Governo, tanto mais que continuarão a ser invocadas na sua primitiva redacção» (cf. declaração de voto do vogal Conselheiro Fernando Amâncio Ferreira, no citado parecer n. ° 7/78 da Comissão Constitucional), E Jorge Miranda acrescentava que «não pode haver confirmação de preceitos legais nem sequer discutidos na Assembleia na fase complementar da ratificação com emendas» («A ratificação ..., oh. cit., pp. 615 e 616).

Não se afigura indispensável para a solução do caso dos autos resol­ver expressamente questões como a de saber se, face ao texto constitu­cional saído de revisão de 1982, ainda se pode falar de ratificação expres­sa ou, até, se, no caso de ser aprovada uma lei de Alteração ao decreto-lei ratificando, tal lei tem como efeito, genericamente, inviabilizar que, para o futuro, possa ser invocada a eventual inconstitucionalidade orgânica de qualquer das suas normas.

Na verdade, ainda que se admita que a figura da ratificação expressa deixou de ter assento constitucional — como parece resultar do que se escreveu no citado Acórdão n.° 266/87 — e que a mera aprovação de uma lei de alterações, na sequência de um processo desencadeado ao abrigo do artigo 172.° da Constituição, não pode ter como efeito impe­dir a invocação, a partir da entrada em vigor dessa lei, de eventuais inconstitucionalidades orgânicas que afectassem originariamente normas do decreto-lei ratificando, a questão não fica inteiramente resolvida para todos os casos.

Com efeito, sempre será necessário ressalvar, pelo menos, a hipótese de a lei de alterações reproduzir as normas organicamente inconstitucio­nais do decreto-lei submetido à sua apreciação. Em tal caso, é inegável que a Assembleia da República assume ou adopta tais normas como suas, ao mantê-las inalteradas de forma expressa e inequívoca. E, assim sendo, tais normas não podem mais ser arguidas de organicamente inconstitucionais, até porque se verifica, quanto a elas, uma novação da respectiva fonte.

Mas, para além de tais normas expressamente reproduzidas na lei de alteração, não serão igualmente de ressalvar aquelas normas que, de for­ma implícita, a Assembleia da República não pode ter deixado de querer manter inalteradas, porquanto constituem um pressuposto logicamente necessário e indispensável de todas as restantes normas constantes do de­creto-lei originário e da própria lei de alteração?

A resposta a esta questão parece dever ser claramente afirmativa.

Na verdade, admita-se que se deve entender que, com a lei de alte­ração, se não produz, em princípio, qualquer confirmação, sanação, convalidação ou conversão das normas do decreto-lei que não hajam sido objecto de transposição para aquela lei.

Ainda assim, porém, se há-de reconhecer que seria manifestamente absurdo que, no caso de decreto-lei cuja própria existência se centra numa determinada norma, relativamente à qual todas as restantes são puramente acessórias ou instrumentais, essa mesma norma — essencial e logicamente indispensável à própria subsistência do diploma — pudesse vir a ser ques­tionada do ponto de vista da sua constitucionalidade orgânica, depois de a Assembleia da República, ao abrigo do artigo 172.° da Constituição, ter aprovado uma lei de alteração ao decreto-lei, introduzindo-lhe modi­ficações apenas nas normas acessórias ou instrumentais.

É que, em tal caso, a introdução dessas modificações pressupunha logicamente, de forma necessária e indispensável, a manutenção da nor­ma em causa, pelo que a Assembleia da República, embora a não tivesse expressamente reproduzido na referida lei de alteração, a havia implici­tamente assumido como norma sua, manifestando inequívoca vontade política de a manter na ordem jurídica.

Assim sendo, não se vê como se possa sustentar que seja possível continuar a invocar a inconstitucionalidade orgânica de uma tal norma depois da entrada em vigor da lei de alteração. Essa tese só poderia, com efeito, assentar em argumentos de puro formalismo jurídico, inteiramen­te artificial e completamente desligado da razão de ser da atribuição constitucional de uma reserva de competência legislativa ao Parlamento: é que, por essa via, se iria contrariar frontalmente a vontade política desse mesmo Parlamento, já inequivocamente manifestada.

Se este entendimento também valeria no caso de a lei da Assembleia da República não ter sido aprovada no decurso de um processo desen­cadeado ao abrigo do disposto nos artigos 165.°, alínea c), e 172.° da Constituição, é questão que ora se deixa inteiramente em aberto.

17 — No caso em apreço, como se teve ocasião de salientar atrás, quando se analisou a questão prévia do não conhecimento do pedido, suscitada pelo Primeiro-Ministro, a norma cuja constitucionalidade orgâ­nica é verdadeiramente impugnada pelos requerentes, a título principal, é a norma do n.° l do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 351/86, onde se determina a transformação da União de Bancos Portugueses de empresa pública em sociedade anónima de responsabilidade limitai e capitais exclusivamente públicos. Todas as restantes normas se há-de entender que são por eles contestadas a título consequencial, porque logicamente de­pendentes daquela primeira norma.

Verifica-se, assim, que se está perante uma hipótese como a que se acaba de visionar: há um decreto-lei — no caso, o Decreto-Lei n.° 351/ 86 — que contém uma norma — no caso, a do seu artigo 1.°, n.° l — que constitui um pressuposto logicamente necessário e indispensável à subsis­tência de todas as restantes normas desse mesmo diploma (na verdade, sem a referida transformação da União de Bancos Portugueses, todo o diplo­ma careceria inteiramente de sentido); posteriormente, após apreciação da Assembleia da República, ao abrigo do disposto no artigo 172.° da Constituição, foi publicada uma lei de alteração a esse decreto-lei — a Lei n.° 13/87 —, que se limitou a introduzir modificações nas restantes nor­mas, sem reproduzir ou alterar a norma que constitui o cerne do diploma.

Consequentemente, há-de considerar-se que a Assembleia da Repú­blica, através da referida Lei n.° 13/87, manifestou inequívoca vontade política de manter na ordem jurídica a norma do artigo 1.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 351/86, cuja inconstitucionalidade orgânica vinha susci­tada. E que, portanto, a partir da data da entrada em vigor daquela mesma lei não pode ser invocada essa inconstitucionalidade orgânica.

18 — Todavia, como os efeitos decorrentes da entrada em vigor da Lei n.° 13/87 sobre a eventual inconstitucionalidade orgânica do Decreto--Lei n.° 351/86 só operam ex nunc, isto é, para o futuro, sempre seria ne­cessário averiguar da compatibilidade constitucional da norma do seu ar­tigo 1.°, n.° l, com o disposto no artigo 168.°, n.° l, alínea v), da Cons­tituição, tendo em conta o período que decorreu entre a entrada em vigor de ambos os diplomas (Decreto-Lei n.° 351/86 e Lei n.° 13/87).

Na verdade, a eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma em causa, até à data da entrada em vigor da Lei n.° 13/87, poderia ter efeito útil, designadamente se daí pudesse decorrer a invalidade de actos praticados à luz do novo estatuto jurídico da União de Bancos Portugueses.

Todavia, se essa fosse a consequência de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, então é manifesto que este Tribunal sempre limitaria os efeitos dessa inconstitucionalidade, de modo a ressalvar a validade de tais actos, por razões de segurança jurídica.

Assim sendo, não subsiste qualquer interesse jurídico no conheci­mento do pedido, com fundamento na eventual existência de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 168.°, n.° l, alínea v), da lei fundamental.

Com efeito, vem este Tribunal sucessiva e uniformemente manifes­tando o entendimento de que, quando «qualquer hipotética declaração de inconstitucionalidade imporia, manifestamente, por força de razões de segurança jurídica» ou de quaisquer outras razões previstas no n.° 4 do artigo 282.° da Constituição, «a imperiosa necessidade de limitar os respec­tivos efeitos», de molde que tal declaração de inconstitucionalidade aca­basse por carecer, na prática, de qualquer utilidade, deixa de se verificar interesse jurídico no conhecimento do pedido (cf. Acórdão n.° 168/88, publicado no Diário da República, l.a série, de 11 de Outubro de 1988, Acórdão n.° 238/88, publicado no Diário da República, 2ª série, de 21 de Dezembro de 1988, e Acórdão n.° 319/89, ainda inédito).

III — Conclusão

19 — Nestes termos, e em virtude do exposto, decide-se não decla­rar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes do Decreto-Lei n.° 351/86, de 20 de Outubro.

Lisboa, 14 de Junho de 1989.

Luís Nunes de Almeida

Antero Alves Monteiro Dinis

Raul Mateus

Messias Bento

José Manuel Cardoso da Costa

José Magalhães Godinho

José Martins da Fonseca

Mário de Brito (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

Vital Moreira (vencido em parte, quanto ao ponto tratado no n.° 18 do acórdão, pelas razões constantes da declaração de voto do Ex.mo Conselheiro Mário de Brito)

Armando Manuel Marques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

l — Referindo-se o Decreto-Lei n.° 351/86 apenas à União de Ban­cos Portugueses, E. P., continuo a pensar que não estamos em presença de normas para efeito de fiscalização de constitucionalidade, e daí a in­competência do Tribunal Constitucional para apreciar o pedido, como tenho sustentado em casos idênticos: declarações de voto nos Acórdãos n.os 26/85, de 15 de Fevereiro, 150/86, de 30 de Abril, 405/87, de 6 de Outubro, e 157/88, de 7 de Julho.

2 — A questão da restrição dos efeitos da inconstitucionalidade, ao abrigo do disposto no n.° 4 do artigo 282.° da Constituição, só se põe depois de se ter resolvido — em sentido afirmativo — a questão da inconstitucionalidade, isto é, depois de se ter declarado essa mesma inconstitucionalidade. É o que disse em declarações de voto que fiz nos Acórdãos n.os 168/88, 238/88 e 319/88 e aqui reafirmo. — Mário de Brito.