TC_19890308 · Tribunal Constitucional

Acórdão 308/89

ACÓRDÃO Nº 308/89[1]

Processo: n.° 285/88.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Messias Bento.

Acordam na 2.a Secção do Tribunal Constitucional:

I – Relatório

l — A. foi autuado pela Polícia de Se­gurança Pública de Angra do Heroísmo em virtude de, no dia 7 de Fevereiro de 1988, circular com o veículo de mercadorias ..-..-.. à velocidade de 83 km/hora, no local da Via Rápida, Pico Redondo, São Bento, Angra do Heroísmo, quanto o certo é que, de conformidade com o preceituado na Portaria n.° 8/78, de 2 de Fevereiro, não podia exce­der os 60 quilómetros horários.

Paga voluntariamente a multa, foi o auto remetido ao Tribunal Ju­dicial da Comarca de Angra do Heroísmo, com vista à eventual aplica­ção da medida de inibição de conduzir.

O M.mo Juiz, porém, recusou aplicação à mencionada Portaria n.° 8/78, de 2 de Fevereiro, por uma tríplice ordem de razões: não está publicada no Diário da República, sendo, por isso, ineficaz; não versa matéria de interesse específico e viola o princípio da igualdade, pelo que é materialmente inconstitucional, e, ainda quando se inscreva na compe­tência legislativa regional, sempre seria a Assembleia Regional — e só ela — quem poderia editar tal normação, razão por que existe inconstitucionalidade orgânica.

2 — É desta decisão que vem o presente recurso, interposto pelo Magistrado do Ministério Público.

Neste Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto conclui as suas alega­ções do modo que segue:

a) A norma efectivamente desaplicada na decisão recorrida é incons­titucional, por não versar matéria de interesse específico regional;

b) Deve ser confirmada, embora por fundamento não inteira­mente coincidente, a decisão recorrida.

Este magistrado, depois de frisar que «o objecto do presente recurso cinge-se à questão da constitucionalidade da norma da portaria que fixa a velocidade máxima instantânea dos veículos automóveis ligeiros de merca­dorias, sem reboque, fora das localidades, em 60 km/hora», concluiu do modo apontado com base em razões que, em síntese, se indicam a seguir:

Primo:

As portarias dos membros dos Governos Regionais não estão contempladas na alínea h) do n.° l do artigo 122.° da Constituição, nem, aliás, em nenhuma outra alí­nea desse número, que elenca os actos que devem ser publi­cados no jornal oficial, Diário da República [...].

Esta matéria é tratada no subsequente n.° 3, que remete para a lei ordinária a forma de publicidade dos demais actos.

Ora, as portarias do Governo Regional dos Açores ou de algum dos seus membros que contenham disposições genéricas devem ser publicadas na l.a série ao Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores [...].

Secundo:

[...] não se descortina que a matéria versada na porta­ria em causa se revista de interesse específico regional.

Os problemas ligados ao trânsito rodoviário não são exclusivos da Região Autónoma dos Açores nem aí assu­mem características peculiares que imponham um trata­mento específico.

Trata-se de constatação que este Tribunal tem feito dezenas de vezes a propósito do Decreto Regional n.° 21/80/A, de 11 de Setembro, relativo à condução de velo­cípedes com motor e de conjuntos motocultivadores-reboques na Região Autónoma dos Açores.

Não se demonstra nem comprova que o índice de sinistralidade imputável a excessos de velocidade seja mais elevado nos Açores do que no continente, que seja maior o aumento de número de veículos automóveis em circu­lação e que seja substancialmente diverso o panorama do estado de conservação das estradas.

Trata-se antes de problemas comuns a todos o espaço nacional, que devem merecer uma resposta globalmente coerente por parte do legislador nacional.

Tertio:

Aliás, mesmo que se reconhecesse no caso a existên­cia de interesse específico regional, nunca seria o Gover­no Regional o órgão competente para regular a matéria, pois é da competência exclusiva da Assembleia Regional não apenas o exercício da função legislativa regional mas também o exercício da função regulamentar das leis ge­rais emanadas dos órgãos de soberania [...].

3 — Corridos os vistos, cumpre agora decidir a questão de saber se a norma em causa — ou seja, a norma da Portaria n.° 8/78, de 2 de Feve­reiro, na parte em que fixa em 60 km/hora a velocidade máxima instantânea, fora das localidades, para os veículos automóveis ligeiros de mercadorias sem reboque — enferma (ou não) de algum vício de inconstitucionalidade — maxime daqueles que a decisão recorrida lhe imputa. Vejamos então:

II — Fundamentos

4 — A Portaria n.° 8/78, de 2 de Fevereiro, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, l.a série, n.° 2, de 2 de Feve­reiro de 1978, dispõe como segue:

Manda o Governo Regional dos Açores, pelo Secretário Regi­onal dos Transportes e Turismo, ao abrigo do disposto no n.° 6 do artigo 7.° do Código da Estrada e com prejuízo das restrições constantes do n.° l do artigo 22.° do mesmo Código, que, 10 dias após a publicação desta portaria no Jornal Oficial, os veí­culos automóveis fiquem sujeitos aos limites máximos de veloci­dade instantânea a seguir indicados:

Classes de veículos automóveis

Velocidade em quilómetros por hora

Dentro das localidades

Fora das localidades

Motociclos:

Simples ...........................................................

Com carro ....................................................

Automóveis ligeiros:

Sem reboque ...................................................

Com reboque .................................................

Mercadorias:

Sem reboque ...................................................

Com reboque .................................................

Automóveis pesados:

De passageiros ................................................

De mercadorias...............................................

Tractores agrícolas com ou sem reboque ……

Para ciclomotores e velocípedes com motor mantêm-se os valores fixados no n.° 5 do mesmo artigo 7.° do Código da Estrada, a saber:

Para ciclomotores: 40 km/hora a 60 km/hora, respecti­vamente dentro e fora das localidades. Para velocípedes com motor: 40 km/hora.

Todos estes limites são estabelecidos sem prejuízo de outros que lhes sejam inferiores, quando devidamente sinalizados.

O Governo Regional fundamentou assim a disciplina que se contém na portaria:

Os limites máximos de velocidade instantânea a que se encon­tram sujeitos os veículos automóveis nas estradas da Região são aqueles fixados pelo Código da Estrada no seu artigo 7.°, corrigi­dos nalguns casos pela extinta Junta Regional dos Açores.

O elevado índice de sinistralidade que se continua a verifi­car, em grande número de casos imputável a excessos de veloci­dade, e o aumento incessante do número de veículos automóveis que circulam nas mesma estradas, estradas estas que normalmen­te não oferecem as condições indispensáveis à prática de altas velocidades, leva a rever os limites máximos em causa.

5 — O primeiro ponto que interessa abordar é o de saber se a porta­ria em causa estava ou não sujeita a publicação no Diário da República. A resposta tem, obviamente, de ser negativa De facto, ela não está compreendida em qualquer das alíneas do n.° 2 do artigo 122.° da Constituição (redacção originária) — maxime na sua alínea h), que sujeitava a publicação no Diário da República tão-só «os decretos das Regiões Autónomas». As portarias, essas estavam su­jeitas às «formas de publicidade» que a lei determinasse, ou seja, no caso, à publicação na l.a série do Jornal Oficial da Região Autónoma, como resulta dos artigos 1.°, n.° l, e 8.°, alínea e), do Decreto Regional n.° 1/77/A, de 10 de Fevereiro, que preceituam como segue:

Artigo 1.° 1. A existência jurídica dos diplomas regionais que não dependa da publicação no Diário da República verifica-se com a sua publicação no Jornal Oficial da Região.

Art. 8.° São publicados na l.a série:

………………………………………………………………….

e) As portarias que contenham disposições genéricas [...].

A norma aqui sub judicio não viola, pois, o artigo 122.°, n.° 2, da Constituição da República, na sua versão originária.

6 — A norma em causa também não versa matéria que seja reserva­da «à competência própria dos órgãos de soberania» e não se revista de «interesse específico para as Regiões» [cf. artigo 229.°, alínea a), da Constituição].

Este Tribunal, no Acórdão n.° 91/88, publicado no Diário da Repú­blica, 1. a série, de 12 de Maio de 1988, decidiu, com força obrigatória geral, que não existia interesse específico que legitimasse os órgãos le­gislativos regionais para editarem as normas do Decreto Regional n.° 21/80/A, de 11 de Setembro, que definiam os títulos que habilita­vam para a condução de velocípedes com motor e de conjuntos motocultivadores-reboques e fixavam os requisitos para a sua obtenção. É que — ponderou-se então — não se via que essa matéria, que interessa a todo o território nacional, assumisse na Região uma particular configuração, a postular uma disciplina específica. E lembrou-se a doutrina firmada pela primeira vez no Acórdão n.° 160/86, publicado no Diário da Repú­blica, 2.a série, de l de Agosto de 1986, segundo a qual ali «onde esteja uma matéria reserva ' à competência própria dos órgãos de soberania' [...] não há 'interesse específico' que legitime o poder legislativo das Regiões Autónomas».

Pois bem: reservadas «à competência própria dos órgãos de sobera­nia» são não apenas as matérias que constituem a reserva de competên­cia legislativa da Assembleia da República (artigos 167.° e 168.° da Constituição) e do Governo (artigo 202.°, n.° 1) mas também — como se acentuou nos Acórdãos deste Tribunal n.os 164/86 e 326/86, publica­dos no Diário da República, l.a série, de 7 de Junho e 18 de Dezembro de 1986, respectivamente — todas aquelas «que reclamem a intervenção do legislador nacional» — o que sucede quando se está perante assun­tos que «interessam imediatamente à generalidade dos cidadãos». Nesse caso, a matéria tem relevo suficiente para exigir que o respectivo regime jurídico seja estabelecido a nível nacional. Ou, noutra visão do problema — se assim se preferir —, quando a matéria interessa indis­criminadamente a todo o território nacional, não pode existir, pela pró­pria natureza das coisas, «interesse específico» das Regiões Autónomas.

Ora, no que concerne aos limites máximos de velocidade instantâ­nea a que os veículos podem circular, não pode dizer-se que se esteja perante uma matéria que exija que a sua fixação se faça a nível nacional.

Achando-nos, embora, perante um assunto que interessa a todos quan­tos circulam pelas estradas, a sua regulamentação precisa de reflectir as características locais mais do que uma ponderação a nível nacional.

Sendo a questão dos limites de velocidade instantânea uma matéria que deve ser regulada com especial atenção às peculiaridades locais, assu­me ela, nas Regiões Autónomas, uma particular configuração, a poder reclamar um tratamento específico. É, assim, uma matéria de interesse específico para as Regiões Autónomas, sobre a qual, por isso mesmo, pode incidir o poder normativo regional.

A necessidade de os limites máximos de velocidade instantânea se­rem fixados tendo em atenção as pecularidades locais — e, até sazonais — está bem patente no facto de, justamente, poderem ser fixados limites de velocidade (máximos ou mínimos) diferentes dos limites gerais «nas vias em que as condições do transito o aconselham» — limites que devem ser convenientemente sinalizados (cf. artigo 7.°, n.° 8, do Código da Estra­da,

na redacção do Decreto n.° 424/70, de 4 de Setembro); e, bem as­sim, na circunstância de se poderem fixar limites máximos «para vigorar em regiões ou nas vias de comunicação que forem designadas, durante os períodos em que a intensidade e características do trânsito o imponham como medida de segurança» — o que deverá ser anunciado ao público «atra­vés dos meios usuais de informação» (cf. citado artigo 7.°, n.° 6).

As disposições legais acabadas de citar atribuem competência para a fixação destes limites especiais de velocidade ao Ministro das Comunica­ções (n.° 6) e à Direcção-Geral de Transportes Terrestres (n.° 8). Elas hão-de, porém, ser entendidas como referindo-se apenas às «estradas, ruas e. caminhos do domínio público do Estado», e não às vias de comunica­ção sob a jurisdição das câmaras municipais ou a cargo das juntas de freguesia, nem tão-pouco aos «trechos de estradas nacionais situados dentro dos limites das povoações». Aí, a regulamentação do trânsito pertence às câmaras municipais, com o limite natural de a mesma não poder incidir sobre «o que já estiver regulado por lei, decreto ou regu­lamento do Governo» (cf. artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 48 890, de 4 de Março de 1969).

Dispõe, na verdade, o n.° l do artigo 2.° do Código da Estrada (redacção do Decreto-Lei n.° 48 890, de 4 de Março de 1969)

1. Compete ao Ministro das Comunicações publicar os regula­mentos de aplicação geral necessários à boa execução deste Código.

Compete às câmaras municipais a regulamentação do trânsi­to nas vias de comunicação sob a sua jurisdição ou a cargo das juntas de freguesia, bem como nos trechos de estradas nacionais situadas dentro dos limites das povoações, (cf. também o artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 48 890 citado):

Sob a jurisdição das câmaras municipais encontram-se as estradas e caminhos municipais [cf. artigo 46.°, n.° l, do Código Administrativo e Lei n.° 2110, de 19 de Agosto de 1961 (Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais)].

A cargo das juntas de freguesia estão os «caminhos que não estejam a cargo das câmaras municipais» (cf. artigo 253.°, n.° 10, do Código Administrativo).

Concluindo este ponto: a norma sub indicio, incidindo sobre maté­ria susceptível de ser objecto de legislação regional, não viola por aí o artigo 229.°, alínea a), da Constituição.

7 — A norma em questão também não viola o princípio da igualdade.

Este princípio exige se trate por igual o que for essencialmente igual, mas que se trate diferentemente o que diferente for. Tratar de modo idên­tico o que é dissemelhante redunda em injustiça e, assim, em desigualdade.

O princípio da igualdade não proíbe, pois, o estabelecimento de dis­tinções. Proíbe, isso sim, diferenças de tratamento arbitrárias ou irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material.

A igualdade é, assim, uma igualdade proporcional, não uma igualda­de matemática.

Para a decisão recorrida, a norma sub iudicio, fixando limites máxi­mos de velocidade inferiores aos que vigoram no continente, importa desigualdade constitucionalmente ilegítima em matéria de responsabili­dade civil, inibição da faculdade de conduzir e penas de prisão.

É que, diz:

Um cidadão conduz [...] um veículo automóvel ligeiro de mer­cadorias à velocidade, v. g., de 70 km/hora fora das localidades.

Em caso de acidente, só por esta circunstância, pode ficar in­curso em responsabilidade civil do artigo 483.° do Código Civil (violação de norma que protege interesses alheios), enquanto no continente tal poderá não suceder.

Por outro lado, a mesma velocidade à base da citada portaria regional é considerada excessiva e como tal dará lugar ao pagamento de uma multa e ainda a inibição da faculdade de conduzir.

Enquanto, segundo o Código da Estrada, no continente tal velocidade é legítima.

Finalmente, vejamos o caso de homicídio involuntário come­tido no exercício da condução à mesma velocidade.

No continente, o agente poderá ficar incurso tão-só num crime de homicídio por negligência do artigo 136.° do Código Penal, punível com prisão até dois anos.

Porém [...], nos Açores, funcionando tal portaria regional, poderá o agente ficar incurso num crime de homicídio por negligência qualificado no artigo 59.° do Código da Estrada (cul­pa grave resultante de excesso de velocidade), punível com prisão até três anos.

E tudo isto sabendo-se que quer nos Açores quer no conti­nente os veículos automóveis são os mesmos (mesmas marcas) e que, quer num quer noutro lado, há estradas boas e más, novas e velhas, largas e estreitas, a subir e a descer, pontes, entronca­mentos e cruzamentos.

Pois bem: fazer decorrer a violação do princípio da igualdade da exis­tência, nos Açores, de um limite máximo de velocidade instantânea infe­rior ao que vigora no continente vem, no fundo, a traduzir-se num ques­tionar a legitimidade constitucional da própria fixação de limites máxi­mos de velocidade instantânea especiais (um limite máximo para determi­nada zona, e não para outra, ou apenas durante uma época do ano).

Ora, tal legitimidade constitucional está assegurada pela existência de peculiaridade locais respeitantes à natureza e condições da via, à intensidade do tráfego, às condições de visibilidade, etc. Tudo isso pode ser razão bastante para o estabelecimento de distinções na matéria.

Por conseguinte, o que, no caso dos autos, se poderia questionar era a existência ou não de interesse específico que legitimasse a intervenção do poder normativo regional e, bem assim, a «bondade» da solução normativa adoptada.

A primeira questão já se respondeu dizendo que existe, no caso, inte­resse específico que autoriza o poder normativo regional a intervir.

Quanto á segunda questão, cumpre apenas recordar que o contencioso de constitucionalidade não visa eliminar «o mau direito», sim e tão-só, mais modestamente, «o não direito».

8 — Assente a legitimidade constitucional de intervenção do poder normativo regional, interessa agora averiguar, se, no caso, interveio o órgão constitucionalmente competente.

A esta questão há que responder negativamente.

A norma sub iudicio faz parte, com efeito, de um diploma regulamen­tar — uma portaria regional. E isto porque o propósito anunciado na própria Portaria n.° 8/78 foi editar normação para a boa execução do Código da Estrada — no caso, do seu artigo 7.°, n.° 6. Ou seja: com a Portaria n.° 8/78, aparentemente, fixaram-se limites máximos especiais de velocidade instantânea.

A realidade é, porém, outra. A referida portaria o que fez foi fixar limites máximos de velocidade instantânea, que, sendo embora diferentes dos que vigoram em geral no País (e, nesse sentido, especiais), são, para os Açores, limites máximos de carácter geral.

Os limites máximos especiais de velocidade instantânea são, na ver­dade, limites de velocidade a observar apenas em certas vias de comunica­ção ou em certas regiões do País durante certos períodos de tempo — a saber: «durante os períodos em que a intensidade e características de trânsito o imponham como medida de segurança» (cf. artigo 7.°, n.° 6, do Código da Estrada); ou, então, são limites impostos, mediante sinaliza­ção adequada, apenas em certas vias de comunicação — justamente na­quelas «em que as condições do trânsito o aconselham» (cf. artigo 7.°, n.° 8, do Código da Estrada).

Ora, os limites máximos de velocidade instantânea fixados pela Portaria n.° 8/78, respeitando, embora, tão-só aos Açores, são limites que vigoram em toda a Região Autónoma e durante todo o ano. São, por isso, limites máximos de velocidade de carácter geral para a Região.

Do que, pois, se tratou foi de legislar em matéria que, como se viu, é de interesse específico para a Região.

A Portaria n.° 8/78 não veio, assim, regulamentar o n.° 6 do artigo 7.° do Código da Estrada. Veio, antes, estabelecer disciplina diferente da que se contém no artigo 7.°, n.° 3, do Código da Estrada — disciplina que, por isso, é inicial e primária.

Pois bem: a competência para «legislar [...] em matéria de interesse específico para as Regiões» cabe às Assembleias Regionais, e não a qual­quer membro dos Governos Regionais, como tudo claramente resulta dos artigos 229.°, n.° l, alínea a), e 233.°, n.° 3, da Constituição, na redacção originária desta.

Dispõe, na verdade, o artigo 229.°, n.° l, alínea a) [cf. identicamente, o artigo 229.°, alínea a) após a revisão de 1982]:

1. As regiões autónomas [...] têm as seguintes atribuições:

a) Legislar, com respeito da Constituição e das leis ge­rais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à compe­tência própria dos órgãos de soberania

De sua parte, o artigo 233.°, n.° 3, dispõe como segue (cf. identica­mente, o artigo 234.°, na sua versão actual):

3. É da exclusiva competência da assembleia regional o exercí­cio das atribuições referidas na alínea a) [...] do artigo 229.° [...]

Assim sendo, a norma sub iudicio viola o artigo 233.°, n.° 3, com referência ao artigo 229.°, n.° l, alínea a), disposições ambas da Cons­tituição, na versão originária desta.

III — Decisão

Isto posto:

a) Julga-se inconstitucional — por violação do artigo 233.°, n.° 3, com referência ao artigo 229.°, n.° l, alínea a), disposições ambas da Constituição, na versão originária desta — a norma da Portaria n.° 8/78, de 2 de Fevereiro, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, l.a série, n.° 2, de 2 de Fevereiro de 1978, na parte em que fixa em 60 km/hora a velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos ligeiros de mercadorias sem reboque;

b) Em consequência, nega-se provimento ao recurso.

Lisboa, 9 de Março de 1989.

Messias Bento

José Magalhães Godinho

Luís Nunes de Almeida

Mário de Brito

José Manuel Cardoso da Costa

Armando Manuel Marques Guedes.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, 2.a série, de 15 de Junho de 1989.