TC_19890280 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 280/89[1]

Processo: n.° 61/88.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

l — Na Auditoria Administrativa de Lisboa, A., residente em Beja, no Largo do Salvador, -, B:, residente em Oeiras, na Rua …, .., e C., residente em Lisboa, na Avenida .., .., instau­raram acção contra o Estado e o Instituto de Reorganização Agrária, e, na respectiva petição inicial, invocando que, na sequência da ocupação, em 18 e 26 de Agosto de 1975, de diversos prédios rústicos de sua propriedade, sitos na zona de intervenção da reforma agrária, e da sua ulterior expropri­ação determinada pela Portaria n.° 740/75, de 13 de Dezembro, perderam, por culpa dos demandados, os frutos já colhidos e referentes ao ano agrí­cola de 1974-1975, pediram que os mesmos fossem condenados a pagar-lhes a correspondente indemnização.

Contestaram o Estado e o Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária, que apareceu no processo, espontaneamente, a substituir-se ao Instituto de Reorganização Agrária, entretanto extinto. Seguiram-se réplicas e tréplica.

No despacho saneador, o juiz auditor, dando por assente que o di­reito à indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da reforma agrária abrangia ainda os frutos pendentes à data da expropria­ção dos prédios, que, para esse efeito, o conceito de frutos pendentes era o do artigo 10.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 2/79, de 9 de Janeiro, e que, desse modo, o exercício do direito indemnizatório que os peticionantes se arrogavam haveria de ser regulado pela Lei n.° 80/77, de 26 de Ou­tubro, concluiu nestes termos o seu raciocínio jurídico:

Ora, no regime deste diploma, as indemnizações são fixadas por via administrativa (artigo 10.°, n.° l, e artigo 15.°); dos actos que as fixam há recursos, nos termos do artigo 16.°, n.os l e 8.

Não é, pois, a via da acção a apropriada. Os recursos a inter­por deverão ser dirigidos ou à comissão arbitral ou ao Supremo Tribunal de Justiça ou a ambos.

Não é, pois, esta Auditoria competente em razão da matéria.

Deste despacho, que assim julgou incompetente a Auditoria Admi­nistrativa de Lisboa e que, por isso mesmo, absolveu da instância o Estado e o Instituto de Reorganização Agrária, agravaram os autores para a l.a Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA), a qual, por acór­dão de 4 de Novembro de 1982, recusou a aplicação, por inconstitucionalidade, das normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, e em conse­quência revogou o despacho agravado e determinou a sua substituição por outro que declarasse competente essa mesma Auditoria.

Recorreu então o Ministério Público para o tribunal pleno do STA, que, por acórdão de 15 de Dezembro de 1987, e considerando que os artigos 15° e 16.° da Lei n.° 80/77, confiando à Administração a fixa­ção do valor da indemnização devida pela expropriação ou nacionaliza­ção de prédios ao abrigo da legislação da reforma agrária, contrariavam o disposto nos artigos 20.°, n.° l (indica-se por lapso o artigo 20.°, n.° 2), 205.° e 206.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), redacção original, negou provimento ao recurso.

Deste aresto, em termos limitados à questão de inconstitucionalidade, e para o Tribunal Constitucional, interpôs recurso o Ministério Públi­co, que, em alegações apresentadas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto, veio oferecer as seguintes conclusões:

Não são inconstitucionais, pois não violam qualquer princípio ou preceito constitucional, designadamente os artigos 20.°, n.° 2, 205.° e 206.° da CRP, as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, quer na redacção originária (que foi a tida em conta na decisão recorrida), quer na redacção do Decreto-Lei n.° 343/80, de 2 de Setembro;

Deve, por conseguinte, ordenar-se a correspondente reforma da decisão recorrida.

Não foram apresentadas contra-alegações.

2 — Antes de passar a conhecer do objecto do recurso, cabe delimitá-lo com a maior precisão.

Nesta ordem de ideias, e acima de tudo, importa esclarecer dois pon­tos.

Em primeiro lugar, é de notar que o Tribunal Pleno do STA se limitou a julgar inconstitucionais as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, por comparação paramétrica com o primitivo texto cons­titucional, pelo que não pode o Tribunal Constitucional, chamado a intervir por via de recurso, alterar agora, e nesse aspecto referencial, os termos da questão de inconstitucionalidade. Isto é, embora ao Tribunal Constitucional seja permitido basear o seu juízo de inconstitucionalidade na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada (cf. o artigo 51.°, n.° 5, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, onde se afirma um princípio geral, de imediata apli­cação no domínio da fiscalização concreta de constitucionalidade), sem­pre se terá de mover, ainda que com tal latitude, dentro do quadro constitucional que o tribunal recorrido tomou por referente, sob pena, em caso contrário, de se desbordarem os quadros do recurso.

Deste modo, e no presente caso, só poderá ir averiguar-se se as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, infringem ou não o disposto na CRP, redacção primitiva, ou princípios nela consignados, muito particular­mente o disposto nos artigos 20.°, n.° l, 205.° e 206.°, daí que, no discur­so subsequente, todas as referências à lei fundamental, e salvo menção ex­pressa em contrário, respeitarão ao texto originário da CRP.

Em segundo lugar, é de salientar que o Ministério Público, nas suas alegações, sustenta, e com plena razão, que no acórdão recorrido se desutilizaram as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, na sua primi­tiva textualidade, ou seja, sem se considerarem as alterações nelas introdu­zidas pelo artigo único do Decreto-Lei n.° 343/80. Na realidade, transcri­ções parcelares dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, constantes do aresto do Tribunal Pleno do STA, revela, sem margem para dúvidas, que assim foi.

Não é claro, porém, que, por via do recurso interposto, esteja o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto a pedir que o Tribunal Constitucional se pronuncie tão-somente sobre a conformidade ou desconformidade constitucional daquelas normas na sua configuração original. E isto por­que, apesar do seu pertinente comentário sobre o alcance do julgamento de inconstitucionalidade constante do acórdão recorrido, não deixa de sustentar, nas conclusões das suas alegações, que as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, quer na primeira, quer na segunda redac­ção, não conflituem de modo algum com a CRP.

Seja como seja, e a este propósito, sempre se dirá que os recursos visam a reapreciação de questões já decididas e não a apreciação, por parte do tribunal ad quem, de questões novas. Por isso mesmo o Tribu­nal Constitucional só poderá decidir se as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, consideradas na redacção originária, são ou não inconstitucionais. É que essa foi a questão decidida pelo Tribunal Pleno do STA5 e só ela é que podia ser impugnada e sujeita afinal, por via de recurso, a juízo do Tribunal Constitucional.

Deste modo, e fazendo a síntese conclusiva do que se vem de dizer acerca do objecto do recurso, cumprirá agora apreciar e decidir se, em confronto com o texto constitucional, muito especialmente em confron­to com os artigos 20.°, n.° l, 105.° e 206 da CRP, são ou não inconstitucionais as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/7, na sua primitiva redacção.

3 — É o seguinte o teor dos artigos em questão da Lei n.° 80/77:

Artigo 15.°

1. O valor da indemnização devida pela nacionalização e ex­propriação de prédios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária será fixado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, de acordo com os princípios e regras a de­finir pelo Governo, nos termos do n.° 2 do artigo 37.°

2. O despacho referido no n.° l será precedido de parecer de uma comissão composta por um representante do Ministério das Finanças, que presidirá, por um representante do Ministério da Agricultura e Pescas, e por um representante do titular ou titulares do direito à indemnização.

Artigo 16.°

1. Sem prejuízo do recurso para outras instâncias competen­tes, poderá a resolução de quaisquer litígios relativos à titularidade do direito à indemnização definitiva e à sua fixação, liquidação e efectivação ser feita mediante recurso do acto administrativo para uma comissão arbitral, que terá a seguinte composição:

a) Um presidente e dois vice-presidentes, sendo o pri­meiro um juiz do Supremo do Tribunal de Justiça e os restantes magistrados dos tribunais judiciais, desig­nados todos pelo Conselho Superior da Magistratura no prazo de 30 dias a contar da data da entrada em vigor da presente lei;

b) Dois árbitros efectivos e dois substitutos, a designar pelo Governo de entre pessoas com reconhecida com­petência, honestidade e isenção;

c) Um árbitro efectivo e outro substituto, representantes dos ex-accionistas e ex-proprietários expropriados, a designar segundo regulamento que será aprovado por decreto-lei no prazo de 60 dias;

d) Um árbitro designado por cada accionista ou propri­etário titular do direito ao crédito ou com pretensão fundada ao seu reconhecimento, o qual intervirá ex­clusivamente no julgamento do seu caso individual e será substituído, na falta de designação ou na sua au­sência, pelo árbitro substituto referido na alínea c).

2. A comissão arbitral poderá funcionar em subcomissões, devendo qualquer subcomissão ser constituída por um dos árbi­tros referidos na alínea a), dois dos árbitros referidos na alínea b), um árbitro referido na alínea c) e o árbitro referido na alínea d), ou seu substituto legal, de acordo com os seguintes princípios:

a) Só pode haver uma subcomissão para os ex-accionistas ou sócios de uma mesma empresa, substituindo-se nela, para o julgamento de casos individuais, apenas o membro referido na alínea d) do n.° 1;

b) Só pode haver uma subcomissão para os comproprietários de um mesmo bem nacionalizado ou expro­priado, observando-se princípio análogo ao da alínea anterior.

3. A substituição de qualquer dos membros da comissão arbi­tral far-se-á por mera comunicação das entidades que os designa­rem ao presidente da comissão ou a quem o substituir.

4. A comissão arbitral referida no n.° l julgará da existência dos créditos pretendidos face ao direito vigente, reapreciará de pleno direito a liquidação, avaliação e formas de pagamento, de acordo com a lei aplicável, podendo anular ou modificar actos impugnados, e julgará os casos de compensação com outros cré­ditos que lhe sejam submetidos pelo Estado ou outras entidades públicas.

5. O recurso para a comissão arbitral interpõe-se por peti­ção a ela dirigida pelos interessados, no prazo de 90 dias a con­tar da data do acto impugnado, salvo justificação que a mesma considere adequada, e pode suspender a efectivação dos actos subsequentes, excepto a atribuição de indemnização provisória.

6. O processo junto da comissão arbitral será regulado por decreto-lei, no prazo de 60 dias a contar da data da entrada em vigor da presente Lei, aplicando-se-lhe supletivamente o regime próprio dos tribunais arbitrais.

7. O Governo providenciará no sentido de instalar a comis­são arbitral no prazo de 45 dias e de a dotar de uma secretaria de apoio e dos demais meios que lhe sejam pedidos ou requisi­tados, e todas as instituições públicas ou privadas deverão facul­tar-lhe os elementos de que carecer, sob pena do crime de de­sobediência em que incorrem os respectivos responsáveis.

8. Das decisões desta comissão arbitral, bem como dos actos administrativos que não tenham sido objecto de recurso para a comissão arbitral, podem os interessados ou o Ministério Públi­co interpor recurso, nos termos gerais de direito, para o Supre­mo Tribunal Administrativo, sendo obrigatório o recurso sem­pre que a decisão seja desfavorável ao Estado.

9. O Ministro da Justiça fixará por despacho, ouvido o Conselho Superior da Magistratura, os emolumentos devidos aos árbitros referidos na alínea a), os quais serão satisfeitos, em par­tes iguais, pelo Estado e pelo litigante; as retribuições dos res­tantes árbitros, fixadas pelo tribunal, serão pagas pela entidade que os tiver designado.

10. As resoluções da comissão arbitral serão publicadas na 2.a série do Diário da República.

11. Às resoluções da comissão arbitral aplica-se o regime da inexecução legítima das sentenças dos tribunais administrativos.

4 — Já a Comissão Constitucional no parecer n.° 23/77, in Parece­res da Comissão Constitucional, 3.° vol. p. 49, se debruçara em análise preventiva, sobre a constitucionalidade das diversas normas do Decreto n.° 94/I, de 9 de Agosto de 1977, da Assembleia da República, diploma que veio a dar origem à Lei n.° 80/77. No entanto, e apesar de nele se haver concluído que tal diploma não infringia a CRP nem os princípios nela consignados, tem nulo interesse repetir a que a sua linha argumentativa, porquanto, em tal parecer, se não consideraram, nem de perto nem de longe, os problemas de inconstitucionalidade que nestes autos vêm suscitados.

Pondo, pois, de lado tal parecer, há que passar a investigar, e decidi­damente, se as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, na redac­ção original, se confrontam ou não com a CRP, designadamente com os artigos 20.°, n.° l, 205.° e 206.°. Nesta linha da análise, já não será despiciendo recordar que, já noutra altura, o Tribunal Constitucional se debruçou sobre a questão de inconstitucionalidade da norma do artigo 16.° da Lei n.° 80/77, considerada esta, todavia, na redacção do artigo único do Decreto-Lei n.° 343/80.

Nessa segunda redacção, passara a ser este o seu teor:

Art. 16.° — l — Sem prejuízo do recurso para outras ins­tâncias competentes, a resolução de quaisquer litígios relativos à titularidade do direito à indemnização e à sua fixação, liquida­ção e efectivação poderá ser feita por comissões arbitrais.

2 — As comissões arbitrais serão constituídas a requerimen­to dos titulares de direito à indemnização, dirigido ao Ministro das Finanças e do Plano, de acordo com os seguintes princípios:

a) Só pode haver uma comissão arbitral para os ex-sócios ou accionistas de uma mesma empresa nacionalizada;

b) Só pode haver uma comissão arbitral para os comproprietários de um mesmo bem nacionalizado ou ex­propriado.

3 — Cada comissão arbitral será constituída por três mem­bros, sendo um representante do Governo, outro da parte liti­gante e o terceiro, que presidirá, um árbitro escolhido por mútuo acordo entre os dois primeiros.

4 — O Governo designará o seu representante no prazo de 30 dias a contar da solicitação de constituição da comissão arbitral, devendo esta emitir a sua decisão no prazo máximo de 60 dias após a sua entrada em funcionamento.

5 — O Ministro das Finanças e do Plano fixará, por despa­cho, os emolumentos devidos ao árbitro presidente, os quais serão satisfeitos pelo litigante.

6 — As decisões das comissões arbitrais terão validade após homologação, por despacho do Ministro das Finanças e do Pla­no, publicado na 2.a série do Diário da República.

7 — Dos despachos que recaiam sobre decisões das comissões arbitrais cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

8 — Os requerimentos visando a criação de comissão de arbitrais só terão efeito se foram enviados ao Ministro das Fi­nanças e do Plano no prazo de 30 dias a contar da data do des­pacho ou acto que seja causa de litígio.

O Provedor de Justiça requererá então a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de tal norma, que, em sua opinião, violava a garantia de recurso contencioso consagrada no artigo 268.°, n.° 3, da CRP, texto de 1982, na exacta medida em que, através do exercício de um poder discricionário, ou seja, através da não homo­logação pelo Ministro das Finanças e do Plano dos pareceres das comis­sões arbitrais, vinha afinal comprometer o êxito do recurso à via jurisdicional.

O Tribunal Constitucional, pelo Acórdão n.° 39/88, publicado no Diário da República, l.a série, n.° 52, de 3 de Março de 1988, entendeu, porém, que não se registava tal inconstitucionalidade.

Para decidir não declarar a inconstitucionalidade do dispositivo em questão, começou por fazer a sua análise interpretativa:

Como se vê da leitura do artigo 16.°, os litígios relativos à titularidade do direito à indemnização, à sua fixação, liquidação e efectivação podem ser resolvidos por comissões arbitrais — uma por cada empresa ou por bem nacionalizado ou expropriado (n.os l e 2). As decisões proferidas por tais comissões carecem de homologação do Ministro das Finanças (n.° 6), havendo recurso para o Supremo Tribunal Administrativo dos despachos ministe­riais que recaiam sobre elas (n.° 7).

As comissões arbitrais só intervirão se os titulares do direito à indemnização o requererem (artigo 16.°, n.° 2). Por isso, essa possibilidade de intervenção existe, como diz o n.° l do artigo 16.°, «sem prejuízo do recurso para outras instâncias competen­tes». Ou seja: a par do direito de recorrer aos tribunais para a resolução das questões atinentes ao direito à indemnização de que aqui se trata, abre-se aos particulares a via (facultativa) de acesso a comissões arbitrais.

Reconheceu depois que, sendo o recurso do despacho ministerial de homologação ou não das decisões das comissões arbitrais, «um recurso de mera legalidade, as possibilidades que o Supremo Tribunal Adminis­trativo tem de avaliar a correcta ou incorrecta aplicação dos critérios legais de determinação dos valores das indemnizações — e, assim, de anular o despacho impugnado — são, naturalmente, mais limitados do que se se tratasse de um recurso de plena jurisdição: só quando se prove a ilegalidade dos métodos adoptados ou dos critérios utilizados na ava­liação é que a anulação é possível».

Para logo de seguida concluir que, apesar disto, a garantia do recur­so contencioso, prevista no artigo 268.°, n.° 3, do CRP, texto actual, não era afectada, pois que «como este Tribunal já decidiu por mais que uma vez, seguindo a jurisprudência da Comissão Constitucional, a ga­rantia de recurso tem por conteúdo a possibilidade de acesso aos tribu­nais para defesa dos direitos». O que se quer é 'fazer valer de forma expressa para os actos administrativos definitivos e executórios [...] a doutrina geral consignada pela parte primeira do artigo 20.°, quando dispõe que a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos [...]. Garante-se aí aos interessados a possibilidade de impugnação dos actos administrativos viciados (cf. Acórdão n.° 86/84, in Diário da República, 2.a série, de 2 de Fevereiro de 1985, e no Boletim do Ministé­rio da Justiça, n.° 354, pp. 229 e segs.).

Ora, seja qual for o fundamento que, para impugnação do despacho ministerial, os particulares possam invocar, e bem assim as possibilida­des de que disponha a jurisdição administrativa para sindicar o acto impugnado, uma coisa é certa: o acesso à via judicial para atacar um acto administrativo eventualmente viciado aí está. Mas, mais do que isso: os particulares podem, como já se mostrou, lançar mão à via judicial, não já para atacar o despacho do Ministro que homologou ou não a decisão da comissão arbitral a que decidiram recorrer, sim para, nessa sede, serem decididas as questões suscitadas pela titularidade do direito à indemnização, pela sua fixação, liquidação e efectivação.»

Embora, aí, a questão de inconstitucionalidade tivesse sido colocada sob uma perspectiva radicalmente diferente daquela que ora é proposta e houvesse incidido sobre norma que não corresponde exactamente a qualquer uma das que estão em causa no presente recurso, não deixa de ter relevância no caso em análise — que com aqueloutro se tangencia — a linha argumentativa então expendida, particularmente no referente à hermenêutica do artigo 16.° da Lei n.° 80/77, última redacção, hermenêutica essa susceptível de aplicação, mutatis mutandis, à primitiva redacção desse mesmo artigo 16.° Vejamos em que termos.

5 — O artigo 15.° da Lei n.° 80/77, na sua textualidade inicial, pre­ceituava que, precedendo parecer da comissão referida no n.° 2, o valor da indemnização definitiva devida pela nacionalização e expropriação de pré­dios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária seria fixada, em função de determinados critérios, por despacho ministerial conjunto. E o subse­quente artigo 16.° dispunha então, no seu n.° l, que, sem prejuízo do recurso para outras instâncias competentes, poderia a resolução de qual­quer litígio relativo à fixação da indemnização definitiva ser feita mediante recurso do acto administrativo para a comissão arbitral ali prevista.

Ora, este n.° l do artigo 16.°, ao referir que os interessados poderiam recorrer do despacho ministerial conjunto para a comissão arbitral, sem prejuízo do recurso para outras instancias competentes, estava afinal, com tal ressalva, a permitir-lhes o recurso directo aos tribunais para a resolução de litígios que tivessem a ver com a fixação da indemnização definitiva. Esta leitura, paralela à que se seguiu no citado Acórdão n.° 39/88, quando houve que interpretar o artigo 16.° da Lei n.° 80/77, na sua segunda redacção, justifica-se também aqui, dada a paridade das situações.

De outra parte — e ainda em favor desta interpretação — não é descabido salientar aqui que, com a apontada ressalva («sem prejuízo do recurso para outras instâncias competentes»), se não estava, de modo algum, a reconhecer aos interessados, nesse n.° l do artigo 16.°, pri­meira redacção, a possibilidade de recorrerem do despacho ministerial conjunto a que se referia o n.° l do artigo 15.° para o Supremo Tribu­nal Administrativo. O reconhecimento dessa particular via de recurso constava antes do n.° 8 desse mesmo artigo 16.° E, por isso mesmo, outro tinha de ser o sentido da ressalva, ou seja, o sentido que logo se lhe assinalou: o de que aos interessados era também lícito recorrerem directamente aos tribunais, e com prevalência sobre as decisões adminis­trativamente tomadas, para resolução de litígios relativos à fixação da indemnização definitiva.

Atingindo este ponto do discurso argumentativo, cabe agora pergun­tar: as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, na sua redacção inicial, e lidos deste modo, conflituarão com o disposto nos artigos 20.°, n.° l, 205.° e 206.° da CRP?

6 — Dispunha o artigo 20.°, n.° l, da CRP (correspondente hoje ao n.° 2 do mesmo artigo 20.°) que «a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos».

Em nota a este preceito, escreviam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, l.a ed., p. 85:

A via judiciária consiste no recurso a um tribunal. Qual seja esse tribunal no caso concreto, depende das disposições legais so­bre a competência dos tribunais. Porém, como o n.° l exige uma protecção judicial sem lacunas, no caso de não haver disposição expressa sobre o assunto, deve entender-se que são competentes os tribunais judiciais (cf. artigo 212.°).

Embora esteja inserido no capítulo referente a direitos funda­mentais e se refira expressamente apenas a direitos, o artigo não pretende restringir a via judiciária à defesa dos direitos fundamen­tais. A protecção judicial estende-se a todos e quaisquer direitos e interesses legítimos, isto é, a todas as situações juridicamente protegidas (v. artigos 206.° e 269.°/2).

Qualquer que seja a exacta dimensão constitucional desta garantia, certo é que, no caso dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, redacção original, em que se assegura, por um lado, aos interessados o direito de recorrerem directamente aos tribunais para resolução dos litígios ineren­tes à fixação da indemnização devida pela nacionalização e expropriação dos prédios ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária, e, por outro lado, se assegura aos mesmos o direito de recorrerem contenciosamente dos actos administrativos previstos nesses artigos 15.° e 16.°, de modo algum se poderá ter por infringido tal direito fundamental.

7 — Dispunham, por seu lado, os artigos 205.° e 206.° da CRP (que não sofreram qualquer alteração com a revisão constitucional de 1982), e sucessivamente, que «os tribunais são os órgãos de soberania com compe­tência para administrar a justiça em nome do povo» e que «na administra­ção da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e inte­resses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados».

Assim, enquanto o artigo 205.° reservava aos tribunais o exercício da função jurisdicional (v. neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. aí., pp. 396; Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.a ed., pp. 587 e 588; Jorge Miranda, A Constituição de 1976, Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, p. 479; Pareceres n.os 4/80 e 24/80 da Comissão Constitucional, in Pareceres, ed. oficial, e respectivamente, vols. 11.°, p. 107, e 13.°, p. 129; Acórdãos da Comissão Constitucional n.os 41, in Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, pp. 82, 155, 157, 159 e 161, in Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979, pp. 51, 63, 71 e 74, 169 , in Apêndice ao Diário da República, de 5 de Maio de 1980, p. 2, e 459, in Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, p. 121, e acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 71/84, 72/84, 104/85, 211/86 e 238/86, in Diário da República, 2,a série, e respectivamente n.os l, de 2 de Janeiro de 1985, 8, de 10 de Janeiro de 1985, 176, de 2 de Agosto de 1985, 257, de 7 de Novembro de 1986, e 262, de 13 de Novembro de 1986; e, em sentido contrário, o voto de vencido do vogal da Comissão Constitucional Figueiredo Dias, em anexo ao Acórdão n.° 115), o artigo 206.° descre­via, em termos finalísticos, tal função, isto é, especificava que a ela ca­biam as seguintes tarefas: 1) a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; 2) a repressão de violações à legalidade demo­crática; 3) a dirimição dos conflitos de interesses públicos e privados. Desenvolvendo o sentido e alcance destas tarefas, constitucionalmente reservadas à função judicial, escreviam, a propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 397:

A distinção entre direitos e interesses legalmente protegidos é corrente no direito administrativo para distinguir entre os direi­tos subjectivos (privados ou públicos) e as situações ou posições juridicamente protegidas que se não reconduzem a direitos subjectivos propriamente ditos («interesses legítimos»). O conceito de legalidade democrática parece estar utilizado aqui num senti­do prescritivo — isto é, no sentido de ordem jurídica democra­ticamente instituída —, e não num sentido normativo, como no artigo 3.°/4 (v. nota respectiva). Os conflitos de interesses tanto podem ser entre interesses públicos (ou pelo menos entre inte­resses de diversas entidades públicas), entre interesses públicos e privados ou entre interesses privados.

8 — Com esta descrição normativa não se esgotam, no entanto, as dificuldades existentes na distinção da função jurisdicional da função admi­nistrativa, dados os pontos em comum que os unem [v., por exemplo, o artigo 202.°, alínea f), da CRP, que estipula que compete ao Gover­no, no exercício de funções administrativas, defender a legalidade demo­crática]. Sem divergência em relação à definição constitucional da fun­ção jurisdicional, outros traços, outros aspectos tidos por típicos de tal função têm vindo a ser salientados, em ordem a diferenciá-la da função administrativa.

No próprio acórdão recorrido procede-se à distinção das duas fun­ções nos seguintes termos:

Tem-se entendido, no entanto, que «há acto jurisdicional quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse pú­blico da composição de conflitos de interesses, tendo como fim específico, portanto, como alguns referem, a realização do direi­to e da justiça; e há acto administrativo quando a composição dos interesses em causa tem em vista a prossecução de qualquer outro dos interesses públicos que ao Estado incumbe realizar, representando aquela composição, pois, um simples meio ou instrumento para a satisfação desse outro interesse» — sendo certo que, para outros, a distinção entre as duas funções «reside no carácter de parcialidade ou imparcialidade que assume a activida­de do órgão que procede à composição do conflito de interesses, aferida em função de uma situação de indiferença ou desinteres­se perante o conflito, pelo que há acto administrativo se esse órgão, ou, melhor dizendo, se a pessoa a que ele pertence é interessada ou 'parte' no conflito, e há acto jurisdicional na hi­pótese contrária» (acórdão de 13 de Novembro de 1980, recurso n.° 13 060, Ac. Dout., 231, pp. 286 e segs.).

Tem sido, aliás, com base nos critérios ou índices acabados de enunciar que o Tribunal de Conflitos (acórdão de 23 de Maio de 1974, Ac. Dout., 154, p. 278) e o Supremo Tribunal Admi­nistrativo (acórdão de 18 de Julho de 1979. no recurso n. ° 10 055) têm distinguido a função jurisdicional da função ad­ministrativa.

Referenciando o que une e o que separa uma e outra função, escreveu-se, a propósito, no Acórdão n.° 104/85 do Tribunal Constitucional:

É certo que existe algum paralelismo, alguma analogia, en­tre a função jurisdicional e a função administrativa: ambas, como funções do Estado, são expressão do imperium emanado da so­berania popular, ambas são executivas e ambas agem sobre o caso concreto. Mas apesar de ligadas entre si por estes pontos comuns, mantêm-se no fundo irredutivelmente diferenciadas.

A separação real entre a função jurisdicional e a função admi­nistrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipó­tese, a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito. Na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público.

Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções consideradas: ao passo que o médium da jurisdição é a vontade da lei (concretizada no apuramento da conclusão decisória a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judiciário), o médium da Administração é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei).

Por seu lado, no acórdão n.° 41 da Comissão Constitucional, de­pois de se salientar que o acto de dirimir um conflito de interesses pri­vados, uma lide como tantas outras que os tribunais decidem, não pode deixar de caber à função jurisdicional, não se deixa de notar ainda, embora a título acessório, que a necessidade do pedido de uma das partes, como condição prévia à intervenção do órgão encarregado de dirimir o confli­to, corresponde a um traço peculiar da função jurisdicional.

Expostos estes traços característicos, que entre si se completam na definição constitucional da função jurisdicional, surgem com toda a naturalidade as interrogações: a fixação do valor da indemnização defini­tiva devida pela nacionalização e expropriação de prédios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, fixação de valor feita, nos termos dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, primitiva redacção, por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, envolvia, ao cabo e ao resto, o exercício da função jurisdicional? Traduzia tal fi­xação, e em suma, infracção ao princípio da reserva de tribunal explicitado nos artigos 205.° e 206.° da CRP?

9 — A resposta a tais interrogações, adiante-se de imediato, haverá de ser, num caso e noutro puramente negativa. E isto porque, dentro da interpretação dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, redacção primiti­va, a que atrás se chegou, forçosamente se terá de concluir que os Mi­nistros das Finanças e da Agricultura e Pescas, ao fixarem, na sua veste de órgãos administrativos, o valor da indemnização definitiva devida pela nacionalização e expropriação de prédios ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária, exercitavam ainda a função administrativa.

Como já se viu, tais preceitos ressalvam a possibilidade de os interes­sados recorrerem directamente aos tribunais para a fixação do valor da indemnização e, nessa situação — tipicamente uma situação não Standard — a opção pela via judicial retirava automaticamente valência ao despacho ministerial conjunto que tivesse procedido àquela fixação.

Um acto tão precário como este não podia, de modo algum, parti­cipar da dialéctica interna ao conceito de função jurisdicional. Antes a actuação dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, prevista no artigo 15.°, n.° l, da Lei n.° 80/77, redacção originária, desenvol­vendo-se numa fase pré-conflitual, como que preventiva, era tipicamente administrativa.

Estavam então aqueles membros do Governo, e simplesmente, a dar execução, através de um acto administrativo condicionado, a determina­da componente da decisão de nacionalização e expropriação de prédios sitos na zona de intervenção da reforma agrária.

De facto, tudo isto acontecia num momento em que não se verifi­cara ainda qualquer violação de um direito subjectivo, situação esta que só a, posteriori, e eventualmente, poderia ocorrer, ou seja, se a indemni­zação compensatória, administrativamente fixada, viesse a ser inferior ao valor real do prédio nacionalizado ou expropriado. Então sim, se isso sucedesse, teria sido efectivamente ofendido o direito à justa indemniza­ção que a CRP, ao menos em princípio (cf. artigos 62.°, n.° l, e 82.°, n.os i e 2), expressamente reconhecia, e estar-se-ia, nessa hipótese, peran­te uma real situação de conflito entre o interesse público e o interesse privado, típica questão de direito que só aos tribunais, no exercício da função jurisdicional, competiria dirimir.

No entanto, e para esse caso, o artigo 16.° da Lei n.° 80/77, texto primitivo, já foi dito, reconhecia aos interessados o direito de recorre­rem aos meios judiciários. Intervindo, pois, os Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas numa etapa do processo de nacionalização e expropriação dos prédios situados na zona de intervenção da reforma agrária em que, ao menos em termos decisivos, não existia ainda uma co-implicação efectiva do interesse público e do interesse privado, numa ocasião, em última análise, em que não emergira ainda um real conflito de interesses na determinação da compensação indemnizatória, em que o que sobrelevava era a realização do interesse público à nacionalização e expropriação daqueles prédios em todas as fases desse complexo pro­cesso, necessariamente se haverá de concluir que, desta sorte, se não ti­nha cometido então àqueles Ministros o exercício da função jurisdicional.

Os artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, na sua redacção originária, não autorizavam, pois, a Administração, através dos Ministros das Fi­nanças e da Agricultura e Pescas, a introduzir-se por entre a função jurisdicional. A determinação indemnizatória, contemplada naqueles precei­tos, situava-se antes num plano pré-jurisdicional.

Logo, e por parte de tais preceitos, não se registava violação do princí­pio da reserva da função jurisdicional aos tribunais, decorrentes dos arti­gos 205.° e 206.° da CRP.

10 — Fazendo a síntese de toda a investigação precedente, investiga­ção essa de tipo arqueológico (o objecto dele foram normas hoje inexisten­tes na ordem jurídica e o parâmetro de referência, a CRP, texto de 1976), conclui-se que em relação às normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, redacção primitiva, se não verifica qualquer uma das inconstitucionalidades assinaladas na decisão recorrida.

11 — Pelos motivos expostos, julga-se que as normas dos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 80/77, texto originário, não infringiam o disposto na CRP, redacção de 1976, nem os princípios nela consignados, e em conse­quência determina-se que o acórdão recorrido seja reformulado em conso­nância com a decisão que se tomou sobre a questão de constitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Março de 1989.

Raul Mateus

Vital Moreira

Antero Alves Monteiro Dinis

Armando Manuel Marques Guedes.

[1] Publicado no suplemento ao Diário da República, 2.a série, de 12 de Junho de 1989.