23/87 · Tribunal Constitucional

Acórdão 276/89

ACÓRDÃO Nº 276/89

Processo nº 23/87

Plenário

Relator: Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa

Acordara, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório.

1. O Provedor de Justiça, no exercício da facul­dade que lhe é conferida pelo art. 283º, nº l, da Constitui­ção, requereu a este Tribunal que aprecie e verifique, para os efeitos do nº 2 do mesmo artigo, o não cumprimento da Cons­tituição por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequível o seu art. 120º, nº 3, relativo aos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos.

Fê-lo nos termos e pelos fundamentos que a seguir se transcrevem:

1º - O artigo 120º nº l da Constituição reconhece o princípio geral da responsabilização criminal dos titulares de cargos políticos por actos cometidos no exercício das suas funções e o nº 3 do mesmo artigo prevê a publicação de uma lei sobre os crimes de responsabilidade, sanções aplicáveis e seus efei­tos. A competência legislativa sobre esta matéria é da Assem­bleia da República nos termos dos artigos 167º alínea g) e 168º nº l alínea c).

2º - A publicação de tal lei tem como fundamento geral o princí­pio representativo (por via do qual os titulares de cargos polí­ticos exercem as suas funções, não por direito próprio, mas em obediência ao povo que os elegeu), constituindo também uma exigência do cumprimento do princípio de igualdade de todos os cidadãos perante a lei (artigos 12º n° l e 13º nº l da Cons­tituição (que afasta o tratamento privilegiado dos cidadãos a quem devem ser exigidas maiores responsabilidades) e do princí­pio do Estado de Direito Democrático (artigo 2º da Constituição), que se traduz na imposição do cumprimento da lei pelos governan­tes, na limitação dos seus poderes e na sua responsabilização pelo exercício das suas funções.

3º - Embora a previsão da publicação da lei sobre os crimes de responsabilidade remonte ao texto originário da Constituição e o primeiro regimento da Assembleia da República (D.A.R. nº 16 suplemento de 31/7/76) tivesse incluído aquela lei entre o elenco das que teriam prioridade sobre quaisquer outras e seguiriam o processo de urgência (artigos 251º e 252º alínea b), a Assem­bleia da República ainda não promoveu iniciativa no sentido da sua publicação.

4º - Por outro lado, a tutela dos interesses ofendidos pela prá­tica dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polí­ticos não poderá efectivar-se pela aplicação da Lei nº 266, de 27 de Julho de 1914, a qual, para além de ter um âmbito subjectivo mais restrito do que o previsto no artigo 120º nº 3 da Constituição, de­ve considerar-se revogada por duas rupturas constitucionais suces­sivas - a Constituição de 1933 e a Constituição de 1976, que implicaram alterações radicais na Constituição financeira e nas relações entre o Governo e a Assembleia - no confronto com o regime da Constituição de 1911 (arts. 55º e 85a) em que se fundamentava a Lei nº 266.

Com base neste entendimento foi arquivada em 10/10/86 no 2º Juízo Correccional do Tribunal Criminal da Comarca de Lisboa uma queixa-crime contra incertos apresentada pelo Senhor Dr. Francisco Salgado Zenha (ora reclamante no processo deste Serviço que deu origem a este requerimento) e que se fundamentava na violação do artigo 13º da Lei nº 266.

5º - Da não publicação de uma lei geral reguladora dos crimes de responsabilidade decorrem algumas consequências graves, que merecem especial evidência:

a) - em primeiro lugar, os titulares de cargos políticos respondem como qualquer cidadão pelos crimes praticados no exercício das suas funções previstas no Titulo V, capítulos I e II do Código Penal, sendo a qualidade do agente relevante apenas para determinação da medida da pena nos termos do seu artigo 72º;

b) - em segundo lugar, e na falta de publicação da lei espe­cial a que se refere o artigo 437º nº 2 do Código Penal (que deverá ser necessariamente a dos crimes de responsabilidade) os titulares de cargos políticos não estão abrangidos por nenhum dos crimes constantes do capítulo IV do Título V -actualmente apenas aplicáveis a funcionários públicos - e nos quais se incluem a corrupção, peculato, abuso de autori­dade, violação de segredo e abandono de funções;

c) - em terceiro e último lugar, a falta de incriminação legal de outras condutas lesivas dos interesses do Estado ou de particulares, que são exclusivas do exercício de fun­ções políticas (na Lei nº 266 previstas, nomeadamente, nos artigos 9º, 12º e 13º) implica também a sua não punibilidade actual, quando é certo que o alargamento do campo de intervenção do Estado e das correlativas competências atribuídas aos titulares de cargos políticos tem como consequência inevi­tável a necessidade da futura lei sobre crimes de responsabi­lidade tipificar um mais variado elenco de condutas puníveis.

6º - Verificam-se neste caso os três pressupostos exigíveis para o funcionamento do instituto da inconstitucionalidade por omissão:

a) - O não cumprimento da Constituição deriva da violação de uma norma constitucional - o artigo 120º nº 3;

b) - Esta norma constitucional não é exequível por si mesma, não só porque remete a sua efectivação para lei futura, como ainda porque o princípio da legalidade (artigo 19º nº 2 da Constituição), na sua vertente da tipicidade, exigiria sempre a definição por lei da conduta punível e da respectiva pena;

c) - O juízo sobre o tempo em que a lei sobre os crimes de responsabilidade deveria ser publicada também inculca no sentido da necessidade de tal lei e da obrigação do legislador a ter já produ­zido; alias, a consciência da necessidade de tal lei e da sua urgência é também partilhada pelo órgão legislativo com­petente, como decorre das disposições do Regimento da Assem­bleia citados no ponto 3º.

Em anexo, juntou o Provedor uma extensa informação elaborada por Assessora dos seus Serviços, com vista ao processo por estes aberto no seguimento da reclamação referida no requerimento inicial, bem como o parecer e despacho que se lhe segui­am - todos concluindo no sentido de se submeter a este Tribunal a questão que ora lhe vem proposta.

2. Notificado o Presidente da Assembleia da República - nos termos dos arts. 54º, 55º e 67° da Lei do Tribunal Constitucional - para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, limitou-se esta entidade a oferecer o merecimento dos autos, e a acrescentar que "declara ter conhecimento de que está pendente um projecto de lei elaborado pelo Partido Socialista, tendo em vista dar cumprimento ao referido nº 3, do art. 120º, da Constituição da Republica, pelo que se o mesmo vier a ser apro­vado, será suprida a omissão denunciada, com a consequente inu­tilidade superveniente da lide".

3. Cumpre conhecer.

II. Fundamentos.

4. No art. 120º, nº 3, da Constituição dispõe-se que "a lei determina os crimes de responsabilidade dos titu­lares de cargos políticos, bem como as sanções aplicáveis e os respectivos efeitos".

Neste preceito, e dando continuidade a uma antiga tradição do nosso direito constitucional - ininterruptamente mantida, embora com extensão variável, desde a Constituição e 1822 até à Constituição de 1933 -, contemplou o legislador constituinte, pois, uma particular e qualificada espécie de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, desde a Constituição de 1911 expressamente catalogada sob o conceito ou categoria de "crimes de responsabilidade". Prescindiu o legislador constituinte, porém, de "tipificar", ou sequer de só genericamente "indicar", esses "crimes" ou "delitos" - ao contrá­rio do que em anteriores Constituições portuguesas, e nomeadamen­te nas de 1911 e 1933, acontecia -, e antes cometeu integralmen­te ao legislador ordinário a incumbência dessa tipificação, ou seja, o encargo de definir os pressupostos, os termos e os efeitos da responsabilidade qualificada em causa dos agentes políticos.

Não será necessário, por consequência, levar mais longe a análise (nomeadamente em ordem a apurar o exacto sentido e natureza da responsabilidade em questão), para se concluir que se está perante uma norma constitucional que só ganha consistência, ou só se "torna exequível", com uma ulterior intervenção legislativa, e uma intervenção legislativa especificamente votada ao correspondente objectivo. Acrescente-se apenas que isso se torna particularmente nítido quando se atente em que a Constituição não reconduz o instituto em apreço à responsabilidade criminal comum, v.g., ou, de todo o modo, dela o destaca.

Afigura-se claro, assim, que, na falta de uma tal intervenção do legislador, estará criada uma situação de "omissão legislativa", do tipo ou espécie daquela a que se reporta o art. 283º da Constituição.

A delimitação exacta do âmbito deste conceito (das situações que nele cabem), em vista designadamente do mecanismo do controlo contemplado no preceito constitucional acabado de referir, envolve decerto complexos problemas, e é questão de considerável melindre e dificuldade - como já se mostrou na jurisprudência da Comissão Constitucional sobre o ponto (v. Pareceres nºs 4/77, 8/77, 11/77, 9/78 e 11/81, em Pareceres da Comissão Constitucional, lº vol., p. 77 ss. e p. 145 ss., 2º vol., p. 3 ss., 5º vol., p. 21 ss., e 15º vol., p. 71 ss., respectivamente), e pode ver-se na desenvolvida investigação dedicada ao tema por Gomes Canotilho, na sua dissertação sobre Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, maxime p. 325 ss. (ainda sobre a questão, e revelando bem as dificuldades que suscita, cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, 2a ed., Coimbra, 1983, p. 393 ss.; Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1986, Coimbra, 1983, 300 ss.). Seja qual for, porém, o grau das dificuldades agora aludidas, e ainda mesmo que, em vista delas, perfilhe o conceito mais restrito de "omissão legislativa", pelo menos para os efeitos do art. 283º da Constituição, a verda­de é que, no caso, e a faltar a especifica legislação que o art. 120º, nº 3, do mesmo diploma fundamental reclama, sempre realmente ocorreria uma tal situação.

Com efeito, a intervenção do legislador não se reconduz aqui ao "dever" que impende sobre o órgão ou órgãos de soberania para tanto competentes de acudir às necessidades "gerais" de legislação que se façam sentir na comunidade jurídi­ca (isto é, não se reconduz ao "dever geral"de legislar), mas é antes algo que deriva de uma específica e concreta incumbên­cia ou encargo constitucional (Verfassungsauftrag). Por outro lado, trata-se de uma incumbência ou "imposição", não só clara­mente definida quanto ao seu sentido e alcance, sem deixar ao legislador qualquer margem de liberdade quando a sua própria decisão de intervir (isto é, quanto ao an da legislação) - em tais termos que bem se pode falar, na hipótese, de uma verdadei­ra "ordem de legislar" - como o seu cumprimento fica satisfeito logo que por uma vez emitidas (assim pode dizer-se) as correspondentes normas. E, por último, não implicando ou acarretando produção normativa, no caso, a mobilização de especiais recursos, a envolver mais ou menos delicadas opções políticas, no tocante a uma hierarquização e definição de prioridades de realização dos diversos fins estaduais ou das diversas necessidades públicas, também não se vê que mereça ser aqui particularmente considerada a questão do próprio timing da legislação (isto é, a margem de liberdade que há-de, em principio, reconhecer-se ao legislador para decidir do quando da sua intervenção) - isto, claro está, para quem entenda (o que será um ponto especialmente controverso, mas que o Tribunal não tem agora necessidade de em definitivo esclarecer) que um tal aspecto terá ainda de levar-se em conta no diagnóstico de uma situação de "omissão legislativa".

Tudo isto são, na verdade, circunstâncias cuja convergência - mesmo numa perspectiva "minimalista" de tal con­ceito, e do correspondente mecanismo de controlo judicial - não poderão deixar, em geral, de considerar-se bastantes para o seu preenchimento. É por isso que não poderia realmente deixar também de concluir-se pela ocorrência duma dessas situações se, passa­dos que são doze anos sobre a entrada em vigor da Constituição, continuasse a faltar a lei prevista no seu art. 120º, nº 3.

5. Ora, quando o Provedor de Justiça apresentou neste Tribunal o requerimento inicial do presente processo (em 3 de Fevereiro de 1987), é incontroverso que o legislador, agindo o âmbito da Constituição de 1976 (o legislador desta Constituição, portanto), não emitira ainda quaisquer normas tendentes dar execução ou realização a norma constitucional em causa.

E nem mesmo, sequer, se encontrava já aberto qualquer processo legislativo a tanto conducente, pois que nenhum projecto ou proposta sobre a matéria fora ainda apresentado na Assembleia da República (órgão com competência reservada no caso): tal apresentação só ocorreu posteriormente (v. infra, a seguir).

E, se a Lei nº 266, de 27 de Julho de 1914, que viera dispor sobre a matéria dos crimes de responsabilidade no contexto da Constituição de 1911, nunca fora objecto de revogação expressa, o certo é que - argumenta o Provedor, louvando-se em decisão jurisprudencial nesse sentido - um tal diploma, para além de ter um âmbito sub­jectivo mais restrito que o previsto no art. 120º, nº 3, da lei fundamental em vigor, havia de considerar-se implicitamente revogado, por força das rupturas constitucionais (a de 1933 e a de 1976) que vieram subsequentemente a operar-se na comuni­dade portuguesa.

Simplesmente - e prescindindo já de analisar a pertinência da argumentação relativa à Lei nº 266, ou seja, a questão da sua vigência e aplicabilidade em contextos constitu­cionais ulteriores ao da sua emissão - a verdade, por outro lado, é que as coisas se modificaram, entretanto, radicalmente. E modificaram-se porque, na continuidade do projecto de lei do Partido Socialista mencionado na resposta do Presidente da Assembleia da República, a que veio a seguir-se um outro, sobre mesma matéria, do Partido Renovador Democrático (respectivamente, Projectos de Lei nº 377/IV e 384/IV, no Diário da Assembleia a República, II série, de 28 de Fevereiro e 11 de Março de 1987), veio aquela Assembleia a aprovar a Lei n° 34/87, de 16 de Julho, justamente sobre "crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos".

Contem esta lei seis capítulos, nos cinco primei­ros dos quais se versam sucessivamente as matérias: - "dos crimes de responsabilidade de titulares de cargo político em geral" (capitulo I, contendo, designadamente, a definição gené­rica desses crimes, no art. 2°, e a indicação dos que se conside­ram "cargos políticos" para esse efeito, no art. 3º); - "dos crimes de responsabilidade de titular de cargo político em espe­cial" (capitulo II, em que se procede à tipificação dos compor­tamentos especificamente qualificados como tais, e ao estabele­cimento da correspondente moldura punitiva); - "dos efeitos das penas" (capitulo III, em cujas disposições se liga à condenação pela prática de crime de responsabilidade o efeito, seja da destituição ou demissão do cargo que ocupa, seja da perda to mandato que exerce, do respectivo agente); - das "regras especiais de processo" (capítulo IV, onde designadamente se estabelece a competência de específicas instâncias jurisdicionais para os crimes em causa, quando sejam arguidos os titulares e determinados cargos, e se condiciona a iniciativa ou o seguimento do processo, em certos casos, a uma decisão prévia da Assembleia da Republica ou de uma assembleia territorial); e "da responsabilidade civil emergente de crime de responsabilidade de titular de cargo político" (capítulo V). O capítulo , finalmente, é integrado por uma única disposição (o artº 49º), determinando que a lei entrava em vigor no 30º dia posterior ao da sua publicação.

A Lei nº 34/87 estabelece, assim, uma disciplina global, integrada e completa da matéria dos "crimes de respon­sabilidade" a que se refere o art. 120º, nº 3, da Constituição. Com a sua emissão - e ainda aceitando que a Lei nº 266 não podia de todo considerar-se relevante para o efeito - ficou intei­ramente cumprida, pois, a incumbência cometida ao legislador nesse preceito constitucional.

Quid judicis, então?

6. A seguir-se o entendimento avançado na resposta do Presidente da Assembleia da República, que já teve oportunidade de referir-se, a conclusão a extrair deste novo circunstancialismo seria a da "inutilidade superveniente da lide" com o consequente não conhecimento do pedido formulado pelo Provedor de Justiça. Não parece, todavia, que deva ser assim.

Antes se crê que cumpre, sim, fazer apelo ao princípio processual vasado no art. 663º do Cód. Proc. Civil , e de harmonia com esse princípio, atender ao desenho da situação questionada tal como ele ora se apresenta ao Tribunal, pronunciando um julgamento de mérito em conformidade. Com efeito, no nº l do citado artigo do Cod. Proc. Civil afirma-se, como sabido, que "deve a sentença tomar em consideração os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posteriormente à proposição da acção, de modo que a decisão corresponda a situação existente no momento do encerra­mento da discussão"; e nesta afirmação vai reconhecido e consa­grado um principio a que não pode deixar de reconhecer-se o carácter de um verdadeiro "princípio geral de processo", válido para além dos limites da incidência directa e imediata da lei civil adjectiva.

Assim sendo, publicada que entretanto foi a Lei nº 34/87, a conclusão que o Tribunal tem de extrair, e o julga­mento que tem, correspondentemente, de emitir, são simplesmente os de que se não verifica qualquer "omissão" do legislador, com referência à regulamentação legal prevista no art. 120º, nº 3, da Constituição.

III. Decisão

7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional não tem por verificada a omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequível a norma do artigo 120º, nº 3, da Constituição.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 1989

José Manuel Cardoso da Costa

Mário de Brito

José Magalhães Godinho

Martins da Fonseca

Vital Moreira

Luís Nunes de Almeida

Antero Monteiro Diniz

Raul Mateus

Messias Bento

Armando M. Marques Guedes