TC_19890156 · Tribunal Constitucional

Acórdão 156/89

ACÓRDÃO Nº 156/89

Processo: n.° 300/88.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vital Moreira.

Acordam na l.a secção do Tribunal Constitucional:

l — Relatório

O Ministério Público (MP) recorreu para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos dos artigos 280.°, n.os l, alínea a), e 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 72.°, n.os l, alínea a) e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), do despacho do juiz de direito do Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal que, com fun­damento em inconstitucionalidade orgânica, recusou a aplicação da norma constante da alínea b) do n.° l do artigo 15. ° do Decreto-Lei n. ° 21/85, de 17 de Janeiro, nos autos de recurso de impugnação judicial de decisão do Governo Civil de Setúbal impositiva da coima de 150 000$ ao arguido A., o qual foi absolvido, nesta parte.

Em alegações neste Tribunal o MP pronunciou-se no sentido da inconstitucionalidade orgânica da norma desaplicada, somente na parte em que fixa o limite máximo da coima em montante superior ao estabele­cido no n.° l do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, por violação do artigo 168.°, n.° l alínea d), da CRP, defen­dendo, consequentemente, dever determinar-se a reforma da decisão re­corrida de acordo com esse juízo de inconstitucionalidade, o qual apenas impedirá que ao infractor seja aplicada coima superior a 200 000$, mas não implica a sua absolvição.

O recorrido nada disse.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

2 — Fundamentação

O diploma no qual se acha inserida a norma submetida a juízo de (in)constitucionalidade — o Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro — veio reformular o regime de licenciamento de exploração e registo de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diver­são, bem como o regime da respectiva exploração e prática fora dos casinos, substituindo o anteriormente vigente Decreto-Lei n.° 293/81, de í6 de Outubro. No seu artigo 15.°, n.° l, qualificam-se como contra-ordenações as infracções definidas nas diversas alíneas do mesmo nú­mero, que também estabelecem as respectivas punições. Os restantes n.os do mesmo artigo contemplam, ainda, aspectos relativos à punição dos factos ilícitos contra-ordenacionais previstos no n.° l e ao regime dos recursos judiciais contra a aplicação das coimas aí previstas.

A norma cuja (des)conformidade com a Lei Fundamental importa apreciar — a alínea b) do n.° l do artigo 15.° do citado Decreto-Lei n.° 21/85 — dispõe como se segue:

l — As infracções ao presente diploma constituem contra-ordenação e serão punidas nos termos seguintes:

………………………………………………………………………………

b) Máquinas em exploração sem licença de exploração ou com licença de exploração caducada — coima de 150 000$ a 250 000$ por cada máquina;

Este preceito define um facto ilícito contra-ordenacional — máqui­nas em exploração sem licença de exploração ou com licença de explo­ração caducada — e comina a punição correspondente — coima de 150 000$ a 250 000$ por cada máquina. Situa-se, pois, no domínio do direito de mera ordenação social, traduzindo-se numa desgraduação da contravenção prevista e punida pelo artigo 22.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 293/81 (que punia com multa de 30 000$ a exploração de máquina eléctrica de tipo «Flipper» sem a autorização prevista no artigo 3.° do mesmo diploma).

A questão que se coloca é a de saber se o Governo, ao emitir tal normativo, terá violado a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 168.°, n.° l, alínea d), da CRP. Nos termos deste preceito constitucional é da exclusiva compe­tência da Assembleia da República (AR), salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.

Acerca do alcance desta reserva de competência legislativa da AR existe concordância na prática constitucional e no plano doutrinário, desde já se adiantando as seguintes ideias conclusivas: é da competência concorrente da AR e do Governo a desgraduação de contravenções não puníveis com pena privativa da liberdade em contra-ordenações e, bem assim, a definição, punição e modificação de concretas infracções contra-ordenacionais; porém, nesta matéria, o Governo deverá legislar com respeito e dentro dos limites definidos no regime geral de tal tipo de ilícitos.

Já no Acórdão n.° 56/84 (Diário da República, l.a série, n.° 184, de 9 de Agosto de 1984) o Tribunal assim o entendeu, delimitando o âm­bito de aplicação da alínea d) do n.° l do artigo 168.° da CRP, nos seguintes termos:

[...] Salvo autorização ao Governo, igualmente pertence à Assembleia da República [artigo 168.°, n.° l, alínea d)] a compe­tência para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo. A com­petência exclusiva do Parlamento limita-se, neste caso, ao regi­me geral. Razões de ordem histórica e razões de sistema confir­mam esta interpretação, de imediato reduzível da letra do pre­ceito.

Na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional discutiu-se a nova formulação proposta para a alínea, c) do n.° l do artigo 168.°: «Definição dos crimes, penas, medidas de seguran­ça e respectivos pressupostos e regime geral de punição das in­fracções disciplinares e dos actos ilícitos de mera ordenação so­cial, bem como processo criminal.» Como entremosta a discus­são travada [Diário da Assembleia da República, 2.a sessão legislativa, 2.a série, suplemento ao n.° 44, pp. 904-(1) e 904-(2)], acabou por se assentar na sua desmultiplicação em duas alíneas, as actuais alíneas c) e d), ficando, segundo esta última alínea, no domínio de reserva legislativa da Assembleia da

República o regime geral do ilícito de mera ordenação social e, pela mesma lógica, o regime geral do respectivo processo ou as suas grandes normas adjectivas.

Esta interpretação é ainda confirmada sistematicamente a dois níveis. Por um lado, é significativo que a alínea d) do n.° l do artigo 168.°, ao invés do que sucede com a alínea c) do mesmo n.° l, se refira expressamente a regime geral. Por outro lado, o artigo 229.°, alínea m), da Constituição atribui às regiões autó­nomas o poder de definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectiva punição, pelo que ao Governo, e com referência a todo o território do Estado, se não pode deixar de reconhecer igual competência. Mais exactamente, ao Governo, dentro da lei quadro (Decreto-Lei n.° 433/82, emitido no uso da autorização conferida pela Lei n.° 24/82, de 23 de Agosto), pertence, no exercício de competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, delinear ilícitos contra-ordenacíonais, estabelecer a concernente punição e moldar regras secundárias do processo contra-ordenacional.

Com tudo isto se não quer significar que ao Governo seja ilícito revogar parcialmente o Decreto-Lei n.° 433/82. Ponto é que estejam em equação normas desenquadradas do regime geral, substantivo ou adjectivo, do ilícito de mera ordenação social. De qualquer forma, essa eventual derrogação, atento o disposto no artigo 115.°, n.os 2 e 5, da Constituição, terá sempre de se posi­tivar em lei em sentido formal. [Itálico acrescentado.]

Também se traçou nesse acórdão o seguinte quadro geral de repar­tição da competência legislativa da AR e do Governo em matéria de direito sancionatório público:

É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsis­tência constitucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que com­porta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de des­qualifica-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo;

b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos pro­cessos;

c) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta;

E da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, con­travenções não puníveis com pena restritiva de liber­dade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com res­peito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n. ° 433/82. [Itálico acrescentado]

Na definição do âmbito das matérias que constituem a competência legislativa reservada da AR, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira distin­guem três níveis (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.a ed., 2.° vol, p. 197 e seguintes): [...] (a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR — é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas d), e), h) e p)], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser de­finidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reser­vada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da maté­ria [alíneas f), g), n), e u)].

O 2.° e o 3.° níveis são bastante distintos, pelo menos quando considerados em abstracto: naquele, a AR deve definir todo o regime geral ou comum, sem prejuízo dos regimes espe­ciais, que, todavia, hão-de respeitar os princípios gerais do re­gime geral, enquanto que no 3.° nível a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos especiais a que haja lugar).

E, mais adiante, em anotação à alínea d) do n. ° l do artigo 168.° da CRP, escrevem os mesmos autores (ob. cit., nota x, p. 200):

x. Em relação aos restantes direitos sancionatórios — o di­reito disciplinar e o de mera ordenação social —, constitui re­serva legislativa da AR apenas o respectivo «regime geral» [alí­nea d)]. Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena.

Explanadas ficam, através das antecedentes ilustrações, os motivos que fundamentam o entendimento já acima perfilhado quanto à compe­tência legislativa do Governo no domínio do direito de mera ordenação social, que agora se reafirma: ressalvada a hipótese de autorização legislativa, o Governo não está dispensado de observar o quadro traçado pelo regime geral dos actos ilícitos contra-ordenacionais e do respectivo processo.

Ora, se é verdade, por um lado, que o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social, referido na alínea d) do n.° l do artigo 168.° da CRP, ainda não foi expressamente editado, com carácter sistemático e completo, não é menos certo, por outro lado, que muitas das disposi­ções do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, deverão ser conside­radas como integrando aspectos desse regime geral.

A este propósito, considerou o Tribunal no já citado Acórdão n.° 56/84:

O Decreto-Lei n.° 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2.° da Lei n.° 24/82 («fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações [...]»), não o foi para execução do preceituado na alínea d) do n.° l daquele artigo 168.°: o Decreto-Lei n.° 433/82 precedeu a revisão constitucional, por via da qual foi cometida à Assembleia da República, no novo texto da Constituição, a apontada reserva legislativa.

Por isso mesmo, tal diploma não caracteriza com o rigor exigível certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social. Em particular, e como atrás se viu, permite a estipulação de sanções com uma dimensão nele não prevista (artigo 21.°) e sugere apenas os limites mínimo e máxi­mo das coimas (artigo 17.°). Ora, daquele regime geral, por força do disposto no artigo 168. °, n. ° l, alínea d), da Constituição, não pode deixar de constar um quadro rígido das sanções aplicáveis aos ilícitos de mera ordenação social, bem como uma referencia, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas. A não se entender assim, a competência exclusiva da Assembleia da República, precisamente na zona mais nuclear do regime geral de punição das contra-ordenações, seria praticamente destruída: a simples enumeração, com carácter exemplificativo, das sanções aplicáveis, a mera recomendação de tectos das coimas, deixaria sempre ao Governo a possibilidade de desbordar em qualquer momento aquelas indicações. Não é, pois, lícita leitura diversa da que se fez do artigo 168.°, n.° l, alínea d).

Como assim, tem os artigos 17. ° e 21. ° do Decreto-Lei n. ° 433/82 de ser interpretados restritamente, têm, em suma, de ser compaginados com aquela nova área de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. Logo, o Governo, ao esta­belecer sanções e ao fixar coimas em casos particulares, deverá conformar-se com a moldura punitiva ali traçada. Isto é, será obrigado a ter por rígido o módulo sancionatório constante da­queles preceitos.[Itálico acrescentado.)

A disposição do n.° l do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82, que estabelece os limites mínimo e máximo das coimas, fixando-os entre 200$ e 200 000$, há-de, pois, ser entendida como inderrogável pelo Governo, sob pena de se desvirtuar o sentido da reserva de competência legislativa da AR na área do regime geral da punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, cujo cerne é, precisamente, para além da de­finição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações, a definição, com carácter taxativo, da respectiva moldura abstracta.

Sendo assim, embora ao Governo fosse permitido desgraduar a con­travenção do artigo 22.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 293/81 em contra-ordenação, não lhe era lícito ultrapassar os limites mínimo e máximo das coimas fixadas no artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82, salvo se para tanto estivesse credenciado.

Aliás, a necessidade de autorização legislativa foi implicitamente reco­nhecida pelo Governo, quando apresentou à AR a proposta de lei n.° 66/v [Diário da Assembleia da República, v Legislatura, l.a sessão legislativa (1987-1988), 2.a série, n.° 94, de 16 de Julho de 1988, p. 1739], em cuja exposição de motivos se alude à necessidade de proceder a uma actualização dos montantes mínimo e máximo das coimas aplicáveis, imposta pela depreciação monetária verificada desde a publicação do Decreto-Lei n.° 433/82. E, em conformidade, ao delimitar-se a extensão da autorização legislativa solicitada, começa por se referir a de «aumen­tar o montante máximo e mínimo das coimas aplicáveis» [alínea a) do artigo 2.°], como o MP assinala nas suas alegações.

Contudo, ao editar o Decreto-Lei n.° 21/85, o Governo veio invo­car a autorização legislativa conferida pela Lei n.° 25/84, de 13 de Ju­lho. Esta lei não constitui, porém, credencial válida, pois foi concedida ao Governo para «definir ilícitos criminais ou contravencionais consis­tentes na violação de normas constantes de diplomas aprovados no exer­cício da competência do Governo, definir as correspondentes penas e estabelecer as normas processuais correspondentes que se mostrem ne­cessárias». Daí que, na Lei n.° 25/84, se invoque a alínea c) do n.° l do artigo 168.° da CRP, e não a alínea d) do mesmo preceito.

Resulta do que fica exposto que a norma da alínea b) do n.° l do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, ao fixar em 250 000$ o máximo do regime geral estabelecido no artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82, violou o preceituado na alínea d) do n.° l de artigo 168.° da CRP.

Todavia, sendo a inconstitucionalidade daquela norma apenas par­cial (na parte em que ultrapassa os 200 000$), apenas impede que ao in­fractor seja aplicada coima de montante superior ao referido, mas não implica a sua absolvição. De resto — como bem observa o MP — no caso de inconstitucionalidade total, seria repristinada a norma revogada pela norma inconstitucional, isto é, a norma do artigo 22.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 293/81, sendo de aplicar à infracção a pena aí prevista.

3 — Decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168.°, n.° l, alínea d), da Constituição, a norma constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Ja­neiro, na parte em que fixa o limite máximo da coima em montante superior ao estabelecido no n.° l do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro;

b) Consequentemente, determinar a reforma da decisão recor­rida em conformidade com o precedente juízo de incons­titucionalidade.

Lisboa, 26 de Janeiro de 1989.

Vital Moreira

Martins da Fon­seca

Raul Mateus

Armando Manuel Marques Guedes.

Publicado no Diário da República, 2.a série, de 22 de Março de 1989.