TC_19890009 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 9/89[1]

Processo: n.º 237/88

1ª Secção

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

l — O governador civil do Porto sancionou A., pela prática da contra-ordenação dos artigos 3.°, n.° l, 9.°, n.° l, e 15.°, n.° l, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, com a coima de 1 050 000$.

Impugnando a decisão, e sem efectuar o depósito de coima previsto na norma do artigo 15.°, n.° 5, do Decreto-Lei n.° 21/85, cuja inconstitucionalidade logo invocou, dela recorreu o arguido, nos termos dos arti­gos 59.° e seguintes do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, para o Tribunal de Polícia do Porto, onde o juiz do 2º Juízo — ao qual foi distribuído o processo — considerou conforme com a Constituição da República Portuguesa (CRP) aquela norma, indesculpável a ausência do depósito de coima por ela prescrito, e, por isso, não lhe recebeu, ao abrigo do disposto no artigo 63.°, n.° l, segunda parte, do Decreto-Lei n.° 433/82, o recurso atravessado.

Interpôs então o arguido recurso deste despacho para a Relação do Porto, que, julgando organicamente inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 15º do Decreto-Lei n.° 21/85, não só o revogou como de­terminou ao juiz do 2º Juízo do Tribunal de Polícia do Porto que profe­risse novo despacho de rejeição ou aceitação daquele primeiro recurso (recurso de impugnação da decisão do governador civil do Porto).

Deste acórdão, de 2 de Março de 1988, e em termos restritos à questão de inconstitucionalidade, recorreu então para o Tribunal Cons­titucional o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões:

A norma do n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, que condiciona o seguimento dos recursos judiciais contra a apli­cação de coimas por infracções ao disposto nesse diploma legal ao prévio depósito do seu quantitativo, é, mesmo na parte não abrangida pela declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatório geral, constante do Acórdão n.° 30/88 do Tribu­nal Constitucional, organicamente inconstitucional;

É-o ainda nessa parte, por representar um desvio ao regi­me geral do processo contra-ordenacional, introduzido pelo Governo sem que para tal tivesse sido previamente autorizado pela Assembleia da República, o que envolveu violação do ar­tigo 168.°, n.° l, alínea d), da CRP.

Não foram apresentadas contra-alegações.

2 — Corridos os vistos legais, cumpre determinar antes de mais o tre­cho normativo que foi efectivamente desaplicado pela Relação do Porto.

É certo que no acórdão recorrido, e literalmente, se considerou toda a norma do n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85 organicamente inconstitucional. No entanto, e no fundo das coisas, só uma parte de tal norma foi, na verdade, desautorizada, ou seja, no segmento que sobejou de­pois da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, sobre ela incidente e constante do citado Acórdão n.° 30/88, publicado no Diá­rio da República, l.a série, n.° 34, do 10 de Fevereiro de 1988.

Nesse Acórdão n.° 30/88 declarou-se «a inconstitucionalidade da norma constante do n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que obsta ao seguimento do recurso judicial quando o recorrente, por insuficiência de meios económicos, não proce­de ao prévio depósito do quantitativo da coima».

Ora, e como há pouco se disse, a Relação do Porto, que expressa­mente equacionou a questão de inconstitucionalidade da norma do ar­tigo 15.°, n.° 5, do Decreto-Lei n.° 21/85 no pressuposto de que o ar­guido dispunha, de facto, de meios para efectuar o depósito da coima, não pode ter deixado, neste contexto, de a desaplicar apenas no segmen­to que sobreviveu a essa declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, rectius, no segmento que obsta ao seguimento do re­curso judicial quando o recorrente, embora economicamente capaz, não efectua antecipadamente o depósito do montante da coima.

Há assim unicamente que apreciar e decidir se este último segmento normativo é ou não organicamente inconstitucional. Apesar disto, e pela natureza do discurso argumentativo, não se deixará de fazer — ainda que sem qualquer relevo na decisão final — uma referência global à norma do n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85.

3 — No Decreto-Lei n.° 21/85 estabelece-se, por um lado, o regi­me de registo e licenciamento de exploração de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão e, por outro, o regime da respectiva exploração e prática.

Nomeadamente no n.° l do artigo 15.° estipula-se que as infracções ao diploma, ali devidamente especificadas, constituirão contra-ordenações diferenciadas, punidas, a título principal, com as seguintes coimas: de 100 000$ a 200 000$ [alínea a)]; de 150 000$ a 250 000$ [alíneas b) e c)]; de 10 000$ a 60 000$ [alíneas d) e é)]; de 15 000$ a 60 000$ [alí­nea f)] de 20 000$ a 50 000$ [alínea g)]; de 50 000$ a 150 000$ [alí­nea h)]; e de 10 000$ a 30 000$ [alínea í)]. E no n. ° 5 desse mesmo artigo 15.° determina-se que «os recursos judiciais contra a aplicação de uma coima nos casos previstos no n.° l só terão seguimento após o prévio depósito do quantitativo da coima».

Interessa agora determinar, numa primeira abordagem da questão de inconstitucionalidade, se o Governo, ao editar esta norma do n.° 5 do Decreto-Lei n.° 21/85, não terá invadido efectivamente a área de reser­va legislativa da Assembleia da República, como, aliás, é defendido pelo Ministério Público.

4 — O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social — instituído pela primeira vez no nosso país através do Decreto-Lei n.° 232/79, de 24 de Julho — veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.° 411-A/79, de l de Outubro, como que em «pon­to morto», isto é, sem possibilidades de aplicação directa e prática.

Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime cons­tante do Decreto-Lei n.° 433/82, presentemente em vigor. Nos ar­tigos 59º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contra-ordenacional vir a ser judicialmente impugnada por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntica era a solução consagrada no Decreto-Lei n.° 232/79, de 24 de Julho, em cujo relató­rio expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em pre­juízo da competência como que natural dos tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos).

Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.° 433/82, sujeito à epígrafe «Re­curso e processo judiciais», apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido, por si ou por intermédio de defensor, o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha apli­cado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial, o artigo 59.°, n.os 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.° 433/82. O n.º 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85 — que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima — alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões administrativas aplicativas de coimas.

5 — Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar.

Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto--Lei n.° 432/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa, da autorização constante do artigo 2.° da Lei n.° 24/82, de 23 de Agosto.

Depois da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro, tudo ficou claro nesse domínio e o artigo 168.°, n.° l, alínea d), da CRP passou a dispor expressamente que competia em exclusivo à Assembleia da Repú­blica, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social.

Neste regime processual geral — o ingenium da lei proíbe mesmo ou­tra interpretação — não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compediem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.°, n.° 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios).

Nesta perspectiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contra-ordenacional, desvio constante do n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Execu­tivo na área que o artigo 168.°, n.° l, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da República.

Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que actua por direito próprio) e um espaço exterior (em que actua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar.

É exacto que, formalmente, o Decreto-Lei n.° 21/85 foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de Julho. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibili­dade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contra-ordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.°, n.° 5, do Decreto-Lei n.° 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invoca­ção de autorização legislativa como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla).

A inconstitucionalidade orgânica da norma do n.° 5 do artigo 15.°, particularmente no segmento normativo efectivamente desaplicado pelo acórdão recorrido, é assim incontestável [só por comodidade de exposição, enfatize-se de novo o ponto, se procedeu à análise global da (in)constitucionalidade dessa norma do n.° 5 do artigo 15.°, quanto certo é que, relativamente ao seu segmento objecto da declaração de inconstitu­cionalidade com força obrigatória geral, inserta no referido Acórdão n.° 30/ 88, segmento que, aliás, aqui não interessava considerar por não haver sido desaplicado, já de modo algum seria lícito repropor a questão].

6 — Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que exige o depósito prévio da coima a recorrentes que dispõem de meios para o efectuar e, em consequência, confirma-se o acórdão recor­rido.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Janeiro de 1989.

Raul Mateus

Vital Moreira

Armando Manuel Marques Guedes.

[1] Publicado no Diário da República, 2.a série, de 13 de Abril de 1989.