100/88 · Tribunal Constitucional

Acórdão 296/88

ACÓRDÃO Nº 296/88

Processo nº 100/88

1ª Secção

Relator: Conselheiro Martins da Fonseca

ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. - Em autos de acidente de trabalho em que é sinistrado A., residente em ..,.., Ilha de Santa Maria, Açores e entidade responsável a Companhia de Seguros "ULTRAMARINA", com delegação em Ponta Delgada, e por entender que a Resolução do Governo Regional n° 5/88, de 28 de Janeiro de 1988, publicada no Jornal Oficial, I Série, n°4, enfermava de ilegalidade e de inconstitucionalidade orgânica e formal, o Mmº Juiz do Tribunal do Trabalho de Ponta Delgada recusou a sua aplicação, e em consequência indeferiu a promoção do M° Pº, em que este peticionava, em função daquela mesma Resolu­ção que se procedesse a actualização da pensão do sinistrado. Inconformado com tal despacho, dele recorreu para o Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitucio­nalidade, o M° P°, que, em alegações apresentadas pelo Exmo Procurador-Geral da Republica Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões:

" a) deve ser julgada inconstitucional e ilegal a norma que constitui objecto do presente recurso; e, em consequência,

b) embora por fundamento ampliado, deve ser confirmada, na parte impugnada, a decisão recorrida".

Houve contra-alegações da recorrida nas quais se pede a confirmação do despacho impugnado.

Tudo visto.

2. - Antes de o Tribunal Constitucional se debruçar sobre o fundo, importará esclarecer previamente a questão da delimitação do pedido, considerado este tanto na sua dimensão horizontal, como na sua dimensão vertical.

No que respeita à dimensão horizontal do pedido, observa-se que o despacho recorrido se limitou a afir­mar que desaplicava, por ilegalidade e inconstitucionalidade, a Resolução n° 5/88, sem especificar se desutilizava todas, algumas ou só uma das suas normas. No entanto, o M° P°, nas alegações do recurso por ele próprio interposto, restringiu o seu campo, e sem ambiguidade, à questão da inconstituciona­lidade e ilegalidade da 'norma da alínea b) do n° 1 da Reso­lução nº 5/88, pelo que só em relação a tal norma - e ainda que outro tivesse sido o grau de desaplicação normativa efecti­vamente praticado ao nível da decisão recorrida - se terá o Tribunal Constitucional, no exercício da sua competência específica, e por direitas contas, de se pronunciar.

E no que respeita a dimensão vertical do pedido, nota-se que tanto na decisão recorrida como nas alegações do M° P° se concluiu pela existência de dois vícios normativos: o de inconstitucionalidade e o de ilegalidade. No entanto, isto não levara o Tribunal Constitucional, forçosamente, a ter de conhecer da ambos os vícios.

É que, concorrendo quanto a certa norma jurídi­ca os vícios de inconstitucionalidade (em que o parâmetro de referência será a Constituição) e de ilegalidade (em que o parâmetro de referência será um acto legislativo), e uma vez dado por verificado o primeiro vício, mais grave, ficará prejudicado por via de regra o conhecimento do segundo vício, menos grave. Assim, e nesta particular perspectiva, entende--se que o Tribunal Constitucional, no caso sub judice, só terá de ir averiguar se a norma da alínea b) do n°l da Resolução nº 5/88 padece ou não de ilegalidade se antes, e em relação à mesma norma, não houver formulado, prevalentemente, um juízo positivo de inconstitucionalidade.

Esclareceu-se, pois, o alcance do pedido, seja na sua dimensão horizontal, seja na sua dimensão vertical. Como se viu, e olhado o pedido naquela primeira dimensão, considerou-se o mesmo como abrangendo apenas a norma da alínea b) do n° 1 da Resolução n° 5/88, e olhado o pedido nesta segun­da dimensão, considerou-se o mesmo como referindo-se, em primeiro lugar, à inconstitucionalidade de tal norma, e só em segundo lugar, e condicionalmente, à sua ilegalidade.

Fazendo a síntese do que se vem de dizer, cumprirá, pois, ao Tribunal Constitucional conhecer, em primeira linha, da (in)constitucionalidade da norma da alínea b) do do nº l da Resolução nº 5/88, e, em segunda linha, ou seja, se não se concluir pela sua inconstitucionalidade, da (ilegalida­de dessa norma.

3.- O artigo 1° do Decreto-Lei nº 411/87, de 31 de Dezembro determinou que, a partir de 1 de Janeiro de 1988, os valores da remuneração mínima mensal consagrados nos artigos 1°, n°l (para a generalidade dos trabalhadores por conta de outrem), e 3°, n°l (para os trabalhadores dos sectores da agri­cultura, silvicultura e pecuária) e n°2 (para os trabalhadores dos serviços domésticos não fornecidos por empresa que desse fornecimento façam actividade social) do Decreto-Lei n°69-A/87, de 9 de Fevereiro, passassem a ser de 27.200$00, 24.800$00 e 19.500$00, respectivamente. A entidade seguradora responsável pelo pagamento da pensão devida nestes autos emergentes de acidente de trabalho veio, nos termos do artigo 3°, n°2, do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, comunicar ao Tribunal do Trabalho de Ponta Delgada a actualização efectuada de harmonia com o artigo 1° do referido Decreto-Lei nº 668/75, com redacção que lhe foi dada pelo artigo 9° do Decreto-Lei n°39/81, de 7 de Março.

Nos termos da parte final do citado n°2 do artigo 3°, do Decreto-Lei nº 668/75, o M° Pº promoveu a rectificação da actualização da pensão, por entender que esta devia ser calculada com base no salário mínimo vigente na Região Autónoma dos Açores, por força da Resolução nº 5/88, de 28 de Janeiro de 1988, do Governo Regional dos Açores, publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, nº 4, da mesma data, que estabeleceu o seguinte:

" Considerando que se mantêm parcialmente os condicionalismos que justificaram que, em 1987, fosse estabelecido um salário mínimo regio­nal;

" Considerando a necessidade de defender o rendimento das famílias de menores recursos, para as quais o salário mínimo assume maior importância;

" Considerando a política de aproximação progressiva dos diferentes va­lores do salário mínimo, e, em particular, entre os salários dos trabalhadores rurais e do comercio, industria e serviços;

" Considerando o nível do desenvolvimento das forças produtivas na Região e as exigências de estabilidade económica e financeira das empresas;

" Considerando as posições assumidas neste âmbito pelos parceiros sociais.

" O Governo resolve:

1 - Os valores da remuneração mínima mensal a observar na Região Autónoma dos Açores, a partir de 1 de Janeiro de 1988, passam a ser os seguintes:

a) 27.800$00 para os trabalhadores do comércio, indústria e serviços;

b) 26.000$00 para os trabalhadores da agricultura, silvicultura e pecuária;

c) 19. 900$00 para os trabalhadores do serviço doméstico não fornecido por empresas.

2 - Em todos os aspectos não contemplados nesta Resolução observar-se-á o disposto na legislação aplicável".

Tal promoção foi indeferida pelo despacho ora recorrido, que recusou a aplicação desta Resolução, com funda­mento na sua ilegalidade e inconstitucionalidade orgânica e formal.

É desta decisão que foi interposto o recurso em apreciação.

Transcrita a Resolução n° 5/88, importa assinalar que, pela sua origem, tal diploma só pode ser havido como regulamentar. De facto, e no plano da produção normativa regio­nal, o artigo 234° da CRP, lido em articulação com o artigo 229°, apenas deixa para os governos regionais o poder de regulamentar a legislação regional, competência esta, aliás, especifi­camente afirmada para o Governo Regional dos Açores no artigo 56°, alínea c), do Estatuto dos Açores (e observe-se a propó­sito, que o artigo 57°, n° l, do Estatuto dos Açores não imporá necessariamente a forma de decreto regulamentar regional para todos os actos de normação secundária do Governo da Região, o que, porém, não elimina a questão de saber se e em que medida é que tal forma não será constitucionalmente imposta, atento 1 o disposto no art° 235°, n°s 1 e 4 da Lei Fundamental).

Mas, sendo assim, justifica-se que a questão da inconstitucionalidade se perspective tendo em conta uma possí­vel violação do nº 7 do artigo 115° da CRP.

Dispõe, com efeito, este nº 7 do artigo 115° que " os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão". Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito, indispensável é, no entanto, estabelecer--se o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115°.

De facto, enquanto o nº 6 do artigo 115° da CRP estipula que "os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes", limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos 'tout court', sujeitando assim todo e qualquer regulamento, indendentemente da considera­ção do órgão ou da autoridade donde tiverem emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista.

É, pois, claro, face a este simples cotejo normativo, que, abrangidos pela regra bidireccional do nº 7 do artigo 115° da CRP estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202°, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas [artigo 229°, alínea b)], e dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242° da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamen­te precede cada um deles, e que, por força do disposto no n° 7 do artigo 115° da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.

O papel dessa lei precedente - di-lo o nº 7 do artigo 115° - não e sempre o mesmo.

Umas vezes, a lei a referir é aquela que o regula­mento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução 'stricto sensu' ou dos regulamentos complementares.

Outras vezes, a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua omissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diver­sos parâmetros, e assim e que "cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)" e nessa "feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (com­petência objectiva)" - Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos, Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVIII , n°s 1, 2, 3 e 4, pág.19. A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á, designadamen­te, no caso dos regulamentos autónomos.

4. - Ora, a Resolução nº 5/88, que, a título de regulamento regional, foi emitida pelo Governo da Região, não se refere, nem directa, nem indirectamente, a lei que a suporta e que, no esquema do artigo 115°, nº 7, da CRP, teria de ser obrigatoriamente citada.

Deste modo, nem interessa averiguar se tal delibe­ração poderia ou não ser legalmente justificada. Na verdade, e em correcta análise do texto constitucional, escrevem, a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág.. 66.

" O princípio da primariedade ou precedência da lei e claramente afirmado no nº 7 [artigo 115°], onde se estabelece:

'a precedência' da lei relativamente a toda a activida­de regulamentar;

'o dever de citação' da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento ilegal, não individualizam expressamente este fundamento".

Assim, é patente a inconstitucionalidade formal da norma do nº 1, alínea b), da Resolução nº 5/88, por violação do disposto no artigo 115°, nº 7, da CRP (neste sentido, v. o Acórdão nº 92/85, do Tribunal Constitucional, publicado no DR, I Série, nº 168, de 24.7.85).

E alcançada esta conclusão, desnecessário se torna apurar, por razoes de economia processual, se aquela norma, e cumulativamente, padece também de outros vícios de inconstitucionalidade.

4. - Pelos motivos expostos - e consequentemente por razoes não em absoluto coincidentes com as do despacho impu­gnado, julga-se inconstitucional a norma do nº 1, alínea b), da Resolução nº 5/88 do Governo Regional dos Açores, e por isso se confirma a decisão recorrida.

Lisboa, 14 de Dezembro de 1988

José Martins da Fonseca

Raul Mateus

Vital Moreira

Antero Alves Monteiro Dinis

Armando Manuel Marques Guedes