TC_19880242 · Tribunal Constitucional

Acórdão 242/88

ACÓRDÃO Nº 242/88

Processo: nº 43/88.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Dinis.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão.

1 - O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Judicial da Comarca de Valença fez remeter ao Tribunal Criminal de Viana do Castelo, a fim de ali se proceder à instrução preparatória, nos termos do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, uns autos de inquérito preliminar organizados pela Guarda Fiscal, em que figurava como arguido A., suspeito da prática de um crime de contrabando de circulação, previsto e punido pelo artigo 9° do mesmo diploma legal.

Atende-se à consideração de que a norma do citado artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 se achava inquinada pelo vício de incons­titucionalidade, o juiz do processo recusou a sua aplicação determinando, do mesmo passo, a remessa dos autos à delegação da Procuradoria da República de Valença.

2 - Em conformidade com o disposto nos artigos 70°, nº 1, alínea a), e 72°, nºs 1, alínea a), e 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o Ministério Público interpôs, daquele despacho, recurso obrigatório de consti­tucionalidade para este Tribunal.

Nas alegações produzidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Ajunto, formulou-se o seguinte quadro conclusivo:

a) Não deve ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, na parte em que determina a abertura de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar, não tiverem sido apresentadas as guias e documentos a que se refere a alínea a) do nº 2 do artigo 9° do mesmo diploma;

b) Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada.

3 - O recorrido não contra-alegou.

Passados os vistos de lei, cumpre agora apreciar e decidir a questão posta, isto é, saber se a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, na parte em que torna obrigatória a realização de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar por crime de contrabando, não sejam apresentadas as guias e documentos exigidos pela alínea a) do nº 2 do artigo 9° do mesmo diploma legal, padece ou não do vício de inconstitucionali­dade.

Vejamos.

II - A fundamentação

1 - No artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 dispõe-se do modo seguinte:

As guias e documentos a que se refere a alínea a) do nº 2 do artigo 9º devem ser apresentadas no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requererá instrução preparatória.

Por seu turno, o artigo 9° do mesmo diploma na parte que aqui importa destacar preceitua assim:

1 - Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias.

2 - Na mesma pena incorre:

a) Quem puser ou tiver em circulação mercadorias que, não sendo de circulação livre, se efectue sem o processamento das competentes guias ou outros documentos requeridos ou sem a aplicação de selos, marcas ou outros sinais legalmente prescritos. [...]

A decisão recorrida, depois de incluir a matéria versada naquele artigo 54°, no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República (artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição), conclui que, à data da edição do diploma no qual ele se insere, o Governo não dispunha já de credencial parlamentar habilitante e daí a inevitável inconstitucionalidade orgânica conducente à desaplicação normativa em controvérsia.

E a inexistência da necessária habilitação concedida pela Assembleia da República funda-se, à luz da visão da decisão impugnada, nas razões seguintes:

A competência para legislar sobre tal matéria foi concedida ao Governo pela autorização legislativa prevista no artigo 60° da Lei nº 9/86, de 30 de Abril.

Mas, em tal autorização, em conformidade com o nº 2 do artigo 167° da Constituição, era fixada a sua duração em 90 dias, prazo este contado desde a entrada em vigor daquela Lei nº 9/86, isto é, desde o primeiro dias útil do mês seguinte ao da sua publicação - artigo 78°, nº 2 desta lei.

Este primeiro dia útil do mês seguinte ao da publicação de tal Lei foi, assim, 2 de Maio de 1986.

Ora, o Governo só veio a aprovar o diploma que viria a ser o referido Decreto-Lei nº 424/86, em 28 de Agosto de 1986, como se regista na sua parte final, sem que, entretanto tivesse havido qualquer prorrogação do prazo concedido na dita Lei de autorização legislativa.

Assim, quando o Governo legislar sobre a matéria referida, já havia transcorrido integralmente o espaço temporal em que estava habilitado a fazê-lo e, por isso, as normas que o Governo aprovou sobre matérias reservadas à Assembleia da República são organicamente inconstitucionais.

2 - Dissentindo deste entendimento, desenvolve-se na alegação oferecida pelo Ministério Público um discurso argumentativo em favor da não verificação da inconstitucionalidade, balizado, no essencial, pelos seguintes suportes:

No artigo 60° da Lei nº 9/86, de 30 de Abril, sobrepõem-se uma injunção política dirigida ao Governo para legislar no prazo de 90 dias e uma autorização legislativa concedida ao Governo para legislar no prazo de vigência de Lei Orçamental, ou seja, até ao final de 1986;

O incumprimento do prazo da injunção política origina respon­sabilidade política do Governo perante o Parlamento, mas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autorização legislativa;

A autorização constante do mencionado artigo 60° da Lei nº 9/86, incidindo sobre «infracções tributárias e sua punição», e definição de «tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis», legitima a emissão de normas sobre o processo das instruções fiscais aduaneiras.

Vai decidir-se, de seguida, sobre qual a solução havida por adequada face ao quadro dicotómico que se deixou exposto.

3 - A proposta de lei nº 16/IV (cf. Diário da Assembleia da República, 2ª série, nº 32, de 19 de Fevereiro de 1986), respeitante ao Orçamento do Estado para 1986, incluía no seu artigo 48° uma normação sobre infracções tributárias, concebida nos seguintes termos:

Fica o Governo autorizado a:

a) Rever as disposições legais relativas às infracções tributá­rias e à sua punição e definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas órgãos competentes para o seu julga­mento e normas processuais aplicáveis;

b) Proceder à revisão das normas dos diversos códigos fiscais relativos à qualificação das infracções, bem como das penas aplicáveis, no sentido de passar a conceber aqueles como ilícitos de mera ordenação social;

c) Proceder à revisão do Código de Processo das Contribuições e Impostos, no sentido de o progresso relativo às infracções fiscais passar a ser considerado como processo de contra-ordenação fiscal.

Na sequência desta proposta, veio a Lei n° 9/86 (Lei do Orçamento do Estado para 1986) a incluir um preceito assim redigido:

Artigo 60°

Infracções tributárias

Serão revistas no prazo de 90 dias as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua punição, por forma a:

a) Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis;

b) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais.

Parece poder afirmar-se com segurança, face ao teor destes dois textos, que o Governo solicitou e obteve da Assembleia da República autorização legislativa para, além do mais, poder legislar sobre o processo criminal aplicável aos crimes fiscais aduaneiros.

É certo que a formulação concedida ao artigo 60° da Lei nº 9/86, pode sugerir a ideia de ali apenas se conter uma «injunção» legislativa ao Governo por parte da Assembleia da República. Todavia, não pode ignorar-se que o Governo, na sua proposta de lei, solicitou de forma expressa uma autorização legislativa com determinado âmbito de incidência, o qual veio depois a ser inteiramente preenchido naquele preceito da Lei nº 9/86.

Este Tribunal teve já ensejo de acentuar em caso análogo (cf. Acórdão nº 48/84, Diário da República, 2ª série, de 10 de Julho de 1984), e agora se repete que o «facto de o preceito se encontrar redigido de forma injuntiva para o Governo, não altera a sua natureza. Ele valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico, possa valer como uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utilizar conforme melhor entender».

Mas, se assim é, se a injunção política vale juridicamente, em tais casos, como autorização legislativa, então, e muito naturalmente, o prazo cometido ao Governo para executar essa injunção há-de, paralelamente, valer também como prazo de duração da autorização legislativa implicitamente concedida (cf. neste sentido, Acórdãos nºs 180/88 e 202/88, ainda inéditos).

Nem procede o argumento aduzido em sentido contrário pelo Ministério Público, segundo o qual, encontrando-se a autorização em causa vertida na Lei que aprovou o Orçamento do Estado, havia ele de valer durante todo o período de vigência desse Orçamento.

Com efeito, aceitando-se embora, como tem sido jurisprudência uniforme deste Tribunal, que a exigência constante do artigo 168°, nº 2, da Constituição - duração das autorizações legislativas - não tem que se aplicar às autorizações contidas na lei orçamental, «já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento» (cf. José Manuel Cardoso da Costa, «Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orçamento», Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, separata do número especial Estudos em Homenagem do Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, 1981), o certo é que tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas leis orçamentais hajam de dispor de uma duração anual, ainda quando delas conste expressamente uma diferente duração.

Ora, como já se assinalou, no caso em presença, o artigo 60° da Lei nº 9/86 comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias.

Assim sendo, o prazo de duração da autorização legislativa há-de ser este prazo de 90 dias, assim expressamente referenciado, e não já o prazo genérico da vigência da lei orçamental em que aquela autorização se acha inserta.

4 - Em conformidade com o disposto no artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição, pertence à Assembleia da República competência exclusiva para legislar sobre a «definição de crimes, penas [...], bem como processo criminal», salvo autorização ao Governo.

Ora, no caso sub judice, o Governo não dispunha de competência para editar a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, sem previamente alcançar a necessária credencial parlamentar.

A obrigatoriedade de instrução preparatória ah imposta para todos os casos em que no inquérito preliminar não sejam apresentadas as guias e documentos relativos a mercadorias de circulação condicionada que alguém ponha ou tenha em circulação, além de seguramente respeitar a matéria do âmbito do processo criminal, contém também disciplina inovadora face ao regime do Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio, então revogado.

E assim sendo, é irrecusável que apenas ao abrigo de uma autorização legislativa podia de modo constitucionalmente legítimo ser editada a normação em causa.

5 - Porém, acaba por se verificar que a credencial utilizada pelo diploma delegado no qual se inscreve o artigo 54° aqui em controvérsia, já havia perdido a sua validade, seja no momento da sua aprovação em Conselho de Ministros (28 de Agosto de 1986), seja, por maioria de razão, naquele em que foi publicado no Diário da República, (27 de Dezembro de 1986).

Com efeito, a autorização legislativa concedida pelo artigo 60° da Lei nº 9/86 havia de ser utilizada no prazo de 90 dias, a contar do dia 2 de Maio de 1986, data da entrada em vigor daquele preceito, por força do disposto no artigo 78°, nº 2 da mesma lei, ao dispor que aquelas disposições - salvo as relativas à realização de despesas - começavam a vigorar no 1º dia útil de mês seguinte ao da sua publicação que, como já se anotou, teve lugar em 30 de Abril de 1986.

Decorre do exposto que a norma em causa, ao ser emitida sem o suporte de uma autorização legislativa válida - aquela que foi invocada já vira esgotado o prazo da sua duração -, tem de haver-se por organicamente inconstitucional.

III - A decisão

Nestes termos decide-se julgar inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do disposto no artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição, negando-se, consequentemente, provimento ao recurso.

Lisboa, 9 de Novembro de 1988. - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Raul Mateus - Vital Moreira - Armando Manuel Marques Guedes.