15/88 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 196/88

ACÓRDÃO N.º 196/88

Processo n.º 15/88

1ª Secção

Relator: Conselheiro Martins da Fonseca

Acordam no Tribunal Constitucional:

Em 24 de Julho de 1987, A. foi condenado pela decisão de fls. 18 e segs. como autor da contra-ordenação, prevista e punida pelos n.ºs 1.º e 2.º do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na coima de 30.000$00, nas custas e honorários ao defensor oficioso.

Posteriormente o processo foi remetido para execução ao Tribunal de Barcelos, e neste último foi proferido o despacho de fls. 24 que se transcreve:

" Os Tribunais de Trabalho têm, em matéria cível, a competência que consta do art.º 66.º, e em matéria contravencional a que consta do art.º 67.º, ambos da Lei n.º 82/77, de 6 de Dezembro.

Quanto a alínea n) desse art.º 66.º, ao referir-se a outros títulos executivos é evidente que apenas abrange os que respeitem a matérias para as quais a lei dê competência aos tribunais do trabalho.

Certo é que o Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, textualmente diz que ' as decisões das autoridades referidas no art.º 46 n.º 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção ' (art.º 57.º).

Todavia ao atribuir competência aos tribunais do trabalho (tribunais de competência especializada), o transcrito artigo viola o preceituado no art.º 168.º, n.º 1, alínea q) da Constituição vigente, pois é da exclusiva competência parlamentar, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a competência dos tribunais.

Ora o Governo não tinha autorização, que não invoca, para legislar nos termos em que o fez no referido art.º 57.º, pelo que este é incons­titucional (art.º 277.º n.º 1 da Constituição).

A autorização concedida ao Governo pela Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto, válida por três meses (art.º 3.º), há muito havia caducado, quando ele decretou o artigo 57.º em questão.

Nos feitos submetidos a julgamento, não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam a Constituição ou os princípios nela consignados (art.º 207.º da mesma).

Pelo exposto, recusando aplicar, por inconstitucionalidade, o art.º 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro e declarando este Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção executiva, indefiro liminarmente o requerimento inicial, nos termos do art.º 474.º n.º 1, alínea b) do CPC (incompetência absoluta manifesta)".

Foi interposto recurso pelo Ministério Público e o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto apresentou doutas alegações, a fls. 30 e segs, donde constam os seguintes pontos conclusivos:

"Em face do exposto, e com todas as dúvidas assinaladas, há que concluir que é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alíneas d) e q), da Constituição a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do Inspector-Geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados aos tribunais competentes em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção".

Não contra alegou o recorrido.

Tudo visto.

Este Tribunal já se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 nos acórdãos n.ºs 25/88 e 66/88 e de forma tão exaustiva que nada há a acrescentar, antecipando-se que ira manter-se a orientação jurisprudencial já firmada, repetindo-se praticamente o que foi dito. (Cfr., Diário da República, 2.ª Série de 7/5/88 e de 20/8/88).

É o seguinte o teor da norma do Decreto-Lei n.º 491/85, cuja conformidade com a CRP se questiona.

"Artigo 57.º

(Impugnação judicial)

As decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção".

Importa desde já realçar que a norma do artigo 57.º citado não foi desaplicada ao nível da sua significação imediata, isto é, enquanto atribui competência, para conhecer da impugnação judicial das decisões do inspector-geral do trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados que apliquem coima pelo cometimento de qualquer das contra-ordenações laborais previstas no Decreto-Lei n.º 491/85, ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde tal cometimento ocorreu.

Foi antes desutilizada ao nível da sua significação reflexa, significação a que o juiz do TTB certamente chegou por paralelismo com o disposto nos artigos 61.º, n.º 1, e 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, onde se acha vazado o regime geral, substantivo e adjectivo, do ilícito de mera ordenação social.

Algo encadeadamente, determina o artigo 61.º, n.º 1, que é competente, para conhecer do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, o juiz de direito da comarca em cuja área tiver a sua sede tal autoridade, e o artigo 89.º, n.º 1, estabeleceu que o mesmo tribunal é competente ainda para a execução a que o não pagamento da coima e custas consequentes houver dado lugar. E, de harmonia com o regime processual-geral do ilícito de mera ordenação social, o tribunal competente para o recurso contencioso é-o ainda para a execução, pelo que o juiz do TTB, ao ler a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, dela deduziu a sua significação reflexa, ou seja, a de que, naquele particular quadro de contra-ordenações laborais, o juiz da execução terá de ser o do recurso.

Precisado este segundo sentido, que por derivação terá sido extraído do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, cabe agora perguntar: tal norma, nesta sua especial dimensão significativa (a dimensão em que foi desutilizada) é, de facto, organicamente inconstitucional?

E põe-se a pergunta nestes termos, porque o Tribunal Constitucional, no âmbito do recurso interposto, forçosamente preso a uma visão concreta do problema de constitu­cionalidade, não pode deixar de privilegiar, na análise subsequente, e decisivamente, esta segunda significação da norma do artigo 57.º.

Reza o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar, quer sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, quer sobre o regime geral do respectivo processo.

Em nota a este preceito, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 2.ª edição, 2.º volume, página 200: "Em relação aos restantes direitos sancionatórios – o direito disciplinar e o de mera ordenação social – constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo 'regime geral' [al. d)]. Cabe assim a AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a comissão da respectiva pena".

Segundo essa alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP – decorrente da revisão constitucional instrumentada na Lei Constitucional n.º 1/82, de 30/09 – passou, pois, a constituir matéria de reserva parlamentar, embora relativa, a definição do regime geral, substantivo e processual, do ilícito contra-ordenacional, ou seja, a definição, nesses dois planos, não unicamente dos princípios basilares, mas ainda das próprias normas jurídicas integradoras de tal regime, por natureza aplicáveis a generalidade das contra-ordenações.

O Decreto-Lei n.º 232/79, de 24/07, de pura iniciativa governamental, dotou o País, a nível de um primeiro esboço, de um possivelmente necessário direito de mera ordena­ção social. Nesse diploma legislativo logo se condensaram " as regras essenciais da nova figura de ilícito, pondo-se "de pé um regime geral relativo as contra-ordenações, tanto no plano substantivo como processual" (palavras do preâmbulo). Foi, pois, a competência para a prefixação deste regime geral, cujas fronteiras haviam sido, até certa ponto, delimitadas pelo Decreto-Lei n.º 232/79, que, através daquela alteração constitucional, se procurou fazer passar da área de produção legislativa comum a Assembleia da República e ao Governo para a área de produção legislativa própria de Parlamento.

Nesta perspectiva é, pois, de considerar que o "regime geral do Decreto-Lei n.º 322/79", se não coincide em absoluto com o "regime geral contra-ordenacional do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP", está, pelo menos, dele muito próximo. Mais ainda: a questão do verdadeiro sentido e alcance do "regime geral" a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, da CRP, será susceptível de situar-se, e com inteiro cabimento, no intervalo entre dois diplomas legislativos: o Decreto-Lei n.º 232/79, que pré-anunciou a dimensão daquela reserva parlamentar, e o Decreto-Lei n.º 433/82, que a confirmou.

Sendo as coisas assim, é já possível concluir que a especificação do tribunal competente para a execução de coima administrativamente aplicada e custas consequentes, e não pagas em tempo útil, terá de fazer parte daquele regime geral, tal como a CRP o dimensiona. De facto, não só se ocupava já de tal matéria o artigo 76.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 232/79 – diploma que, aquando da revisão de 1982, o poder constituin­te derivado, ao menos em princípio, terá tomado como modelo da zona de reserva parlamentar acrescida, constante do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, da CRP – como o mesmo veio a suceder com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/83 – diploma que, já depois da revisão constitucional, veio a substituir o Decreto-Lei n.º 232/79.

Por outro lado, é de ter em atenção que, em qualquer dos seus sub-ramos, sempre o direito processual se preocupou com a determinação da competência dos tribunais que especificamente haveriam de dar solução a cada uma das preten­sões nascidas nos quadros do respectivo direito substantivo, e que os interessados tivessem por bem submeter a tutela judicial (vide, a propósito, e considerando só o presente, os artigos 61.º a 100.º do Código de Processo Civil e 10.º a 31.º do Código de Processo Penal).

No prosseguimento deste raciocínio, fundamentalmente de ordem comparativa – e tendo, pois, em conta que o direito processual, em cada um dos seus sub-ramos, é tradicionalmente constituído pelas regras indispensáveis à administração da justiça, o que comporta a definição dos tribunais aptos a conhecer, em cada caso, das questões para eles encaminhadas pelas partes – igualmente será de chegar a conclusão, dentro destas premissas, que a indicação do tribunal competente para a execução, por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas anexas, sempre deverá fazer parte do regime processual-geral do ilícito de mera ordenação social, nos precisos termos em que a CRP, no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), a ele alude.

Desta interpretação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, à qual se chegou por dupla via argumentativa, resulta que a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na significação que lhe foi dada pelo Juiz do TTB – significação essa em claro desacordo com a determinação constante do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de cujo regime geral se afasta – trata de matéria efectivamente situada na área de reserva legislativa, ainda que relativa, do Parlamento.

Deste modo, havendo tal norma, com esta particular significação, sido editada a descoberto pelo Governo, isto é, sem a necessária autorização legislativa da Assembleia da República, padece ela, e patentemente, de inconstitucionalidade orgânica.

Aliás, ainda que se entendesse que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP não abarca no seu seio a matéria em causa – o que só em plano hipotético se admite – ainda assim sempre se haveria de concluir, ao aferi-la agora pelo artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP, pela inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na especial vertente significativa em que foi desaplicada.

Será de acentuar que a norma do artigo 57.º, importa assinalá-lo, alterou, e a dois níveis, a repartição de competências judiciárias: (1) a competência para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas, e que, segundo o regime geral (artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82), era dos tribunais das comarcas, passou a pertencer, quanto às contra-ordenações laborais, aos tribunais de trabalho, que são tribunais de competência especializada (nível material); (2) e a competência para aquelas execuções que, em função do regime geral (artigo 89.º, n.º 1), cabia ao órgão jurisdicional em cuja área tinha a sua sede a autoridade que aplicara a coima, passou a pertencer no caso das contra-ordenações laborais, ao tribunal com jurisdição na área onde for cometida a infracção contra-ordenacional (nível territorial).

Ora esta alteração, directa e expressa, e em duas direcções, da repartição de competências judiciárias, pela sua particular extensão, não pode deixar de situar-se na área de reserva parlamentar, na especial frequência a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP. Aí, com efeito, se guarda para a competência legislativa da Assembleia da Republica, salvo autorização ao Executivo, a matéria de organização e competência dos tribunais. E qualquer que seja a amplitude desta reserva, cujos exactos contornos não interessam neste momento precisar, o certo é que dentro dela se não pode deixar de incluir a produção de matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do Pais simultaneamente em dois planos: no plano da competência material e no plano da competência territorial.

Foi pois essa reserva parlamentar que, na sua derivação significativa reflexa, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de nua emanação governamental, não respeitou cabalmente. Logo, e vistas as coisas deste outro ângulo, também, por este caminho, seria de chegar, e irremediavelmente, à conclusão de inconstitucionalidade.

Assim, e ao nível da conclusão alcançada, os dois pontos de vista sob os quais se perspectivou a questão de constitucionalidade [alíneas d) e q) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP] como que se unificaram.

Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, enquanto translatamente definem os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas adjacentes e, em consequência, confirma-se o despacho recorrido.

Lisboa, 28 de Setembro de 1988.

Martins da Fonseca

Raul Mateus

Antero Alves Monteiro Diniz

José Magalhães Godinho