TC_19880192 · Tribunal Constitucional

Acórdão 192/88

ACÓRDÃO N° 192/88

Processo n° 296/87

Plenário

Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida

Acordam em plenário no Tribunal Constitucional:

1 - Nos termos do disposto na alínea a) do n° l do artigo 281° da Constituição da República, a Assembleia Regio­nal da Madeira requereu ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Decre­to-Lei n° 150/87, de 30 de Março, que estabelece as regras sobre o uso da Bandeira Nacional, já que o seu artigo 5°, n° l, conju­gado com o artigo 4°, violaria o disposto nas alíneas d) e j) do artigo 229° da Lei Fundamental.

Alega a assembleia requerente que, de acordo com os citados preceitos constitucionais, cabe ás regiões autóno­mas "exercer poder executivo próprio", bem como "superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e naciona­lizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominante­mente na região". Ora, o n° l do artigo 5° do diploma em apreço estabelece que a Bandeira Nacional será hasteada em todo o território nacional, aos domingos e feriados e nos dias em que tal seja determinado pelo Primeiro Ministro, sendo certo que o hastear da bandeira se há-de processar, consoante se determina no artigo 4° do mesmo decreto-lei, "em edifícios de carácter civil ou militar, qualificados como monumentos nacionais, e nos demais edifícios públicos ou instalações onde funcionem serviços da administração central, regional e local e da adminis­tração das Regiões Autónomas, bem como nas sedes dos institutos públicos e das empresas públicas" (n° 1), podendo ainda ser a bandeira mandada hastear pelos institutos públicos e empresas publicas, fora dos locais da respectiva sede, desde que sejam respeitados os procedimentos legais e protocolares em vigor (n° 2).

Nesta conformidade, entende a requerente que se verifica uma "invasão de competências ou poderes" do poder central face aos poderes das regiões autónomas, consignados nas referidas alíneas d) e j) do artigo 229° da Constituição.

É que - alega - "a determinação de datas que justifiquem o hastear da Bandeira Nacional nas Regiões Autónomas não pode deixar de ser um acto de poder executivo, que não pode ficar dependente do Governo da República, estando enquadrado entre as atribuições de direcção política dos Governos Regionais, que são expressamente atribuídas pela Constituição da República (alínea d) do artigo 229° citada)", pelo que, muito embora se reconheça que a Bandeira Nacional é um dos símbolos nacionais, já se não aceita "o seu hastear nas Regiões Autónomas em datas que venham a ser determinadas pelo Primeiro-Ministro, a seu bel-prazer".

Por outro lado - prossegue a assembleia requerente - "a obrigatoriedade de hastear a Bandeira Nacional nos dias que sejam determinados pelo Primeiro-Ministro do Governo da República estende-se às sedes dos institutos públicos e das empresas públicas", ainda quando exerçam a sua actividade exclu­siva ou predominantemente na região, quando a superintendência sobre tais institutos e empresas cabe aos órgãos de governo próprio da região (alínea j) do artigo 229°.).

Com estes fundamentos, conclui pedindo a declara­ção de nconstitucionalidade do diploma em apreço.

2 - Notificado o Governo, nos termos do preceitua­do nos artigos 54° e 55° da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro, para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, veio o Primeiro-Ministro sustentar "a plena conformidade das normas em apreço com a Constituição da Republica Portuguesa", remetendo um parecer elaborado pela Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros.

Nesse parecer, invoca-se que "na legislação sobre o uso da Bandeira Nacional o que está em causa e o próprio símbolo da soberania nacional", para concluir que "duvidas não resta­rão de que a regulamentação do respectivo uso seja efectuado por um órgão que detenha simultaneamente poderes de soberania e direcção política do Estado", ou seja, o Governo da Republica, já que "o estatuto autonómico das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não lhes confere qualquer poder de soberania, pelo que seria sempre vedado, quer à Assembleia Regional, quer ao Governo Regional, legislar sobre matéria referente a um dos símbolos de soberania e identidade nacionais".

Face ao exposto, o parecer em causa conclui que não procedem os argumentos aduzidos pela assembleia regional da Madeira e que o Decreto-Lei n° 150/87 não enferma de qualquer inconstitucionalidade.

Cumpre, agora, decidir.

3 - Nos termos do disposto na alínea a) do n° l do artigo 281° da Lei Fundamental, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucio­nalidade de qualquer norma, com fundamento em violação dos direi­tos das regiões autónomas, a requerimento das respectivas as­sembleias regionais.

O presente pedido foi, assim, apresentado por entidade com legitimidade para o fazer, já que a Assembleia Regional da Madeira ao deliberar solicitar a declaração de in­constitucionalidade do Decreto-Lei n° 150/87 - deliberação forma­lizada através da Resolução n° 13 - III/87/M, de 29 de Julho -invocou precisamente a violação de poderes constitucionalmente conferidos às regiões autónomas (os atribuídos pelas mencionadas alíneas d) e j) do artigo 229°.).

4 - De acordo com o preceituado no citado artigo 281° da Constituição, ao Tribunal Constitucional compete apre­ciar e declarar a inconstitucionalidade de normas, esclarecendo o n° l do artigo 51° da Lei n°.28/82 que o pedido de apreciação da constitucionalidade de normas jurídicas deve especificar as normas cuja apreciação se requer.

No caso vertente, a assembleia requerente solicita a declaração de inconstitucionalidade do Decreto-Lei n°.21/85, sem especificar expressamente quais as normas desse diploma que pretende impugnar. Todavia, da fundamentação aduzida pela requerente - e a que atrás se fez extensa referência - ressalta com suficiente clareza que a Assembleia Regional da Madeira contesta tão-só a norma constante do n° l do artigo 5° do refe­rido decreto-lei, na parte em que estabelece a obrigatoriedade de a Bandeira Nacional ser hasteada no território da região autónoma da Madeira nos dias em que tal seja determinado pelo Primeiro-Ministro para todo o território nacional, e, em especi­al, quando conjugada com o preceituado nos n°s l e 2 do artigo 4° do mesmo diploma, estabelece que, em tais ocasiões, a Bandei­ra Nacional será hasteada nos edifícios onde funcionem serviços da administração da região autónoma da Madeira, bem como nas sedes ou noutros locais pertencentes a institutos públicos ou empresas publicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na mesma região autónoma.

É, pois, apenas quanto a essa norma, e tão-só na parte acabada de referenciar, que cumpre indagar da sua conformidade com o disposto na Constituição da República, em matéria de direitos atribuídos às regiões autónomas.

5 - Tendo em conta que, salvo a regulamentação completa e actualizada que contempla o uso da Bandeira Nacional no âmbito militar e marítimo, a legislação que se referia ao uso da Bandeira Nacional se encontrava dispersa e era incompleta, remontando, em alguns casos ao principio do século, e consideran­do, ainda, a necessidade de dignificar a mesma Bandeira Nacional como símbolo da Pátria e de avivar o seu culto entre os portugue­ses, o Governo aprovou o Decreto-Lei n°.150/87 (cfr. respectivo preâmbulo).

De acordo com o disposto nesse diploma legal, "a Bandeira Nacional, como símbolo da Pátria, representa a sobe­rania da Nação e a independência, a unidade e a integridade de Portugal, devendo ser respeitada por todos os cidadãos, sob pena de sujeição à cominação prevista na lei penal" (artigo 1°.).

"A Bandeira Nacional será hasteada aos domingos e feriados, bem como nos dias em que se realizem cerimonias oficiais ou outros actos ou sessões solenes de carácter público", mas "poderá também ser hasteada noutros dias em que tal seja julgado justificado pelo Governo ou, nos respectivos territórios, pelos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, bem como pelos governadores civis ou pelos órgãos executivos das autar­quias locais e dirigentes de instituições privadas"; todavia, "nos edifícios sede dos órgãos de soberania a Bandeira Nacional 2 poderá ser arvorada diariamente, por direito próprio" (artigo 3°.).

"A Bandeira Nacional será hasteada em edifícios de carácter civil ou militar, qualificados como monumentos nacio­nais, e nos demais edifícios públicos ou instalações onde funcio­nem serviços da administração central, regional e local e da administração das regiões autónomas, bem como nas sedes dos institutos públicos e das empresas públicas", podendo "também ser hasteada pelos institutos públicos e empresas publicas, fora dos locais da respectiva sede, bem como por instituições privadas ou pessoas singulares, desde que sejam respeitados os procedimentos legais e protocolares em vigor" (artigo 4°.).

A Bandeira Nacional será hasteada em todo o território nacional "aos domingos e feriados e nos dias em que tal seja determinado pelo Primeiro-Ministro", e, fora desses dias, "será hasteada nos locais de celebração dos respectivos actos" (artigo 5°).

O diploma em causa regula ainda o horário e a forma de hastear a Bandeira Nacional, designadamente em caso de luto nacional ou quando desfraldada com outras bandeiras.

6 - Muito embora a assembleia regional da Madeira qualifique como de "inconstitucionalidade orgânica" o vício „ com que pretende ver atingida a norma impugnada, a verdade é que - ao contrário do que parece ter sido o entendimento da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho - do teor do pedido se extrai que tal vício não radicaria na eventual incompetência do Governo para legislar sobre a matéria, mas antes no facto de em tal legislação se atribuir ao Governo - ou melhor, ao Primeiro-Ministro - um poder que constitucionalmente se encontra­ria conferido aos órgãos de governo próprio da região autónoma.

Analisemos, pois, essa questão.

O artigo 229° da Constituição, na sua alínea d), estabelece que as regiões autónomas exercem poder executivo próprio, o que não pode deixar de significar que o governo regio­nal há-de ter "atribuições de direcção política e de órgão supe­rior da administração regional" (J.J.Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2a. ed., 2°. vol., pág.361).

Contudo, tal significado não pode, de forma algu­ma, implicar que o Governo se encontre, em qualquer caso, impedi­do de exercer a sua competência política e administrativa nos territórios das regiões autónomas. Isto é, o artigo 229°, alínea d), assegura o exercício de um poder executivo próprio aos órgãos regionais, mas não lhes atribui a reserva do exercício desse poder no território das regiões, porquanto o hão-de exercer sem prejuízo da competência do Governo, de acordo com a delimitação material definida no estatuto regional e em lei da República, com respeito pelos princípios constitucionais.

É que, não o esqueçamos, o "Estado é unitário" (artigo 6°, n° l), "a autonomia político-administrativa regional não afecta a integridade da soberania do Estado" (artigo 227°, n° 3) e, ao contrario do que acontece com os órgãos de governo próprio das regiões autónomas, o Governo é um órgão de soberania (artigo 113°, n° l), sendo "o órgão de condução da política geral do pais e o órgão superior da administração pública" (arti­go 185°.).

Quer isto dizer, em suma, que o Governo não tem a sua acção limitada ao território do continente e que é o Gover­no da Republica, exercendo a sua competência em todo o território nacional, salvo quanto àquelas matérias que, podendo sê-lo cons­titucionalmente, foram transferidas para a esfera de competência dos órgãos regionais por via de lei da República, de acordo com o estabelecido no estatuto da Região.

A este propósito, convém igualmente salientar, como já o fez o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Republica, que "a unidade política do Estado não pode ser posta em causa pelo regime constitucional de autonomia e essa unidade política passa pelo respeito absoluto pela soberania, pela intan­gibilidade dessa unidade e, finalmente, pela prossecução do interesse nacional" (Parecer de 4 de Dezembro de 1986, in Diário da República, II Série, de 10 de Fevereiro de 1987).

Assim sendo, se é de admitir que nalguns casos, em que motivos de ordem especificamente regional o justificam, a Bandeira Nacional possa ser mandada hastear pelos órgãos de governo próprio da região - como, aliás, se prevê expressamen­te no n°.2 do artigo 3° do diploma em apreço - já seria comple­tamente incompatível com a caracterização do Governo como órgão de soberania para todo o território nacional que ele não pudesse mandar hastear a Bandeira Nacional, no continente e nas regiões autónomas, naqueles casos em que o motivo determinante dessa decisão e alheio ao complexo de matérias integrado no âmbito do interesse especifico regional e, quiçá, se integra no domínio de matérias próprias da soberania do Estado (cfr. o citado pare­cer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a propósito da declaração de luto nacional e correspondente hastear da Bandeira, em casos em que esta em causa a condução da politica externa).

Não se vê, pois, como se possa considerar violada a citada alínea d) do artigo 229° da Constituição pela norma em apreço.

7 - Mas, de igual forma, também a alínea j) do mesmo artigo 229° da Lei Fundamental não pode servir de funda­mento para um juízo de inconstitucionalidade sobre a mesma norma.

Na verdade, o poder de superintendência sobre os "serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na região" é manifestamente alheio à questão de saber se, nos edifícios onde tais entidades funcionam, deve ou não ser hasteada a Bandeira Nacional nos dias em que tal deve ocorrer em todo o território nacional.

Tal determinação, com efeito, não tem a ver com o exercício das actividades próprias ou das atribuições daqueles serviços, institutos ou empresas, mas apenas com a regulamentação protocolar do uso da Bandeira Nacional, exercitando-se a corres­pondente interferência do Governo nesses serviços, institutos ou empresas nos quadros do artigo 185° da Constituição.

É que, sendo a Bandeira Nacional um símbolo "da colectividade política", um valor "de referência de toda a colectividade, de comunhão cultural e ideológica, de identificação e distinção" da Republica (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., vol. 1°., pag.104), é óbvio que seria manifestamente incompreensível que essa mesma Bandeira Nacional fosse hasteada nos edifícios onde funcionassem serviços da administração central, institutos públicos ou empresas públicas sob tutela do Governo da República, e já o não fosse nos edifícios pertencentes a serviços da administração regional ou a outras entidades sujeitas à tutela dos órgãos de governo próprio da região autónoma.

8 - Em face do exposto, não se declara a inconstitucionalidade da norma constante do n° l do artigo 5° do Decreto­-Lei n° 150/87, de 30 de Março, na parte em que estabelece a obrigatoriedade de a Bandeira Nacional ser hasteada no terri­tório da região autónoma da Madeira nos dias em que tal seja determinado pelo Primeiro-Ministro para todo o território nacio­nal, e, em especial, quando conjugada com o preceituado nos n°s 1 e 2 do artigo 4° do mesmo diploma, estabelece que, em tais ocasiões, a Bandeira Nacional será hasteada em edifícios públicos onde funcionem serviços da administração da região autónoma da Madeira, bem como nas sedes ou noutros locais pertencentes a institutos públicos ou empresas publicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na mesma região autó­noma.

Lisboa, 27 de Setembro de 1988

Luís Nunes de Almeida

Mário de Brito

Antero Alves Monteiro Dinis

Martins da Fonseca

José Manuel Cardoso da Costa

Raul Mateus

Messias Bento

José Magalhães Godinho