TC_19880187 · Tribunal Constitucional

Acórdão 187/88

ACÓRDÃO N° 187/88

Processo n° 347/88

Plenário

Relator: Conselheiro Messias Bento

Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório:

1. O Presidente da Republica, ao abrigo do disposto no artigo 278°, n° 1, da Constituição, e no artigo 51°, n° 1, da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro, vem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas dos artigos 4°, 14°, n° 2, 17°, 18° e 50°, do Decreto n° 114/V da Assembleia da Republica (Lei de Bases da Reforme Agrária), recebido na Presidência da Republica, em 29 de Julho ultimo, para promulgação como lei.

Para fundamentar o pedido, aduziu os factos se­guintes:

" Independentemente do juízo politico de fundo que se possa fazer relativamente aos dispositivos em apreço, tem sido anunciado, que a fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade virá a ser suscitada, tornando-se assim aconselhável evitar qualquer incer­teza jurídica na aplicação de um diploma de tão grande alcance e impor­tância, que tem a ver com o estatuto da propriedade da terra.

" O artigo 4° do Decreto da Assembleia da Republica em apre­ço enuncia os objectivos de politica agrícola de um modo que parece pretender ser taxativo. A Lei Fundamental, porem, no seu artigo 96º, n° 1, vai mais além e procede a um outro enunciado não inteiramente coincidente pelo que se podem suscitar dúvidas sobre a inteira conformidade constitucional do preceito referido.

" O artigo 17° do diploma estipula, por seu lado, que ' nas contitularidades e heranças indivisas, cada uma das partes ou quinhões hereditários, existentes a data da expropriação, tem direito a uma reserva, cuja pontuação e a correspondente a respectiva percentagem sobre a pontuação total dos prédios expropriados nos termos da lei anterior '. Podem, porém, levantar-se duvidas sobre se, neste caso, estará a ser inteiramente respeitado o n° 1 do artigo 97° da Consti­tuição, quando este alude ' a expropriação dos latifúndios e das grandes explorações capitalistas ' (segundo a expressão constitucional), como meio de assegurar a transferência da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham.

" Questão paralela pode suscitar-se a propósito do artigo 18°, quando este estatui que as sociedades cujo património foi expropriado ou nacionalizado caiba mais de uma reserva, nas condições aí previstas. As reservas seriam, assim, tantas quantas as quotas ou participações no capital social, existentes a data da expropriação, o que pode, de novo, levantar duvidas sobre se existe conformidade com o citado artigo 97, n° 1, da Constituição, ainda na parte em que este se refere á expropriação dos latifúndios e das explorações capita-las.

" Por último, os artigos 14°, n° 2, e 50° do diploma parecer, poder restringir de forma significativa os pressupostos que a lei geral (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho) prevê para a suspensão da eficácia dos actos, no que diz respeito à verificação da inexistência de grave lesão do interesse público é à determinação de prejuízos de difícil reparação. Assim, suscitam-se duvidas sobre se os referidos preceitos poderão contender com o disposto nos artigos 13°, n° 2, e 20°, nº 2, da Constituição da República, na medida em que comportam, neste domínio, restrições para o caso específico da Reforma Agrária".

2. O Presidente da Assembleia da Republica, notificado para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, veio oferecer o merecimento dos autos.

3. Cumpre, agora, decidir.

É o que vai fazer-se.

II. Fundamentos:

4. O processo de reforma agrária iniciou-se com a ocupação de vastas extensões de terra, entre Janeiro de 1975 e Janeiro de 1976, desenvolvendo-se em paralelo com o das nacio­nalizações de empresas e, em boa parte, a margem de qualquer enquadramento legislativo.

É certo que, em 15 de Abril de 1975, foi publicado o primeiro diploma legal sobre a matéria. Tratou-se do Decreto-Lei n° 203-C/75, que aprovou um programa de reforma agrária, no qual se previa, além do mais, o seguinte: a "nacionalização global" dos prédios rústicos situados nos perímetros dos aproveitamentos hidroagrícolas levados a cabo com investimentos do Estado, com área superior a 50 ha; a expropriação de propriedades de sequeiro e de regadio com área superior a 500 e a 50 ha respectivamente; a restituição dos dos baldios "aos seus legítimos utentes"; a extinção das coutadas; o lançamento de equipas de apoio e desenvolvimento agrário; a intervenção nas cooperativas, em ordem a sua eficiência; e o saneamento dos corpos gerentes das cooperativas, grémios e outras instituições locais. E é verdade também que, em 29 de Julho de 1975, se publicou o Decreto-Lei n° 406-A/75, sujeitando a expropriação os prédios rústicos nele genericamente previstos, que, tendo mais de 30 hectares de área, correspondessem a mais de 50.000 pontos ou que, tendo mais de 50.000 pontos, tivessem mais de 700 hectares. Como verdade é também que o Decreto-Lei n° 407-A/75, de 30 de Julho, veio nacionalizar vários perímetros de rega (Caia, Campilhas, S. Domingos e Alto Sado, Divor, Loures, Idanha, Mira, Odivelas, Roxo, Vale do Sado e Vale do Sorraia), desde que a área correspondesse a mais de 50.000 pontos.

Simplesmente, embora fosse de esperar que o Decreto-Lei n° 406-A/75 servisse para " disciplinar e orientar as expropriações que deviam constituir o ponto de partida para a reforma agrária", dele se disse já que serviu " apenas para a lega­lização de situações de facto ". E, assim, apesar de a área objecto de expropriação não dever, " nos termos da lei ", exceder "os 300.000 ha", em Janeiro de 1976, estimava-se "em cerca de l.000.000 ha a área [já] ocupada" [cf. Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre os recursos interpos­tos pelo PCP e pela ID quanto a admissibilidade da proposta de lei n° 31/V (Lei de Bases da Reforma Agrária), in Diário da Assembleia da Republica, II Série, n° 59, de 24 de Março de 1988; cf. Também Menezes Cordeiro (Direitos Reais, Lisboa, 1979)].

Achando-se já em vigor a Constituição da Republica Portuguesa de 1976 e em funções o I Governo Constitucional - justamente dois ou três meses depois da tomada de posse deste, em Outubro de 1976 - " agudiza-se consideravelmente a crise politica a volta da questão da Reforma Agrária ". [cf. António Barreto, "A Elaboração da Lei de Bases da Reforma Agrária ", in A Feitura das Leis, vol. I, Lisboa, 1986, p 142/143)].

5. É neste quadro que é publicada a Lei n° 77/77, de 29 de Setembro (a chamada Lei Barreto), contendo as bases da reforma agrária.

São conhecidas as dificuldades que rodearam a elaboração desta lei e o compromisso político que ela traduziu. De tudo da conta António Barreto (loc. cit., p. 148), que salienta, designadamente, que a lei foi elaborada em “circunstâncias excepcionais” , num tempo de " ruptura pacifica e democrática com a revolução ".

Conhecidas são, bem assim, as dificuldades que houve na execução da mesma Lei n° 77/77.

6. Pois, é a Lei n° 77/7 que o Decreto n° 114 / V da Assembleia da República, a que pertencem as normas sub iudicio, se propõe revogar, estabelecendo, ao mesmo tempo, as novas bases da reforma agrária. Para tanto, o Governo apresentou na Assem­bleia da República a Proposta de Lei nº 31/V, publicada no Diário da Assembleia da República, II série, n° 49, de 24 de Fevereiro de 1988.

Na Exposição de motivos da Proposta, diz-se, a dado passo, para justificar a necessidade de rever a Lei nº 77/77.

"Também a longa e agitada experiência de execução da Lei n° 77/77, com todas as inúmeras dificuldades de efectivação e de opção por regras teóricas por vezes distantes das realidades praticas e concretas, aconselha a sua revisão.

" Perturbada a sua aplicação, como foi, em especial nos anos decisivos iniciais, pela resistência a competente autoridade por parte de algumas organizações de ideologia totalitária que ilegalmente se haviam apoderado do controle de bens ao sul do Tejo e impediam ou embaraçavam, o devido exercício da soberania por parte do Governo e dos funcionários, aquele importante diploma não pôde ser executado com o mínimo de oportunidade, de eficácia, de coerência global e de realismo em função dos condicionalismos técnicos, geográficos e sociais. E, em consequência, foram-se adicionando e acumulando erros, problemas e injustiças, impossíveis de superar cabalmente nos termos daquela lei.

(...)

" E a verdade é que subsistiu um constante clima de insta­bilidade, nada propício ao indispensável desenvolvimento do mundo rural na zona de intervenção da reforma agrária (ZIRA)."

7. O Decreto n° 114/V apresenta-se dividido em seis capítulos, que versam sobre: os princípios gerais (ca­pitulo I); a reestruturação fundiária (capitulo II); o uso e mau uso dos solos agrícolas (capitulo III); o destino das áreas expropriadas e nacionalizadas (capitulo IV); o fomen­to hidroagrícola (capítulo V); e disposições finais (capítulo VI).

Depois de, no artigo 1°, se dizer que o objecto do diploma é a definição das bases gerais da reforma agrária, dispõe o artigo 2° que se mantém a composição da Zona de Intervenção da Reforma Agrária (ZIRA), constante do Decreto-Lei n° 236-B/76, de 5 de Abril. O artigo 3° fornece várias definições: prédios rústicos, estabelecimento agrícola, empresa agrícola, agricultor autónomo, agricultor empresário, exploração de campanha, agregado domestico, actividade agrícola e cooperativas agrícolas. O artigo 4º assinala os objectivos que a politica agrícola visa prosseguir. O artigo 5° aponta as ideias rectoras do uso da terra. Os artigos 6° e 7° tratam de medidas de fomento agrário e da respectiva finalidade. O artigo 8° enuncia medidas incentivadoras das empresas agrícolas e o artigo 9°, medidas e iniciativas integradoras da actividade agrícola. O artigo 10° dispõe que as zonas de solos de maior potencialidade produtiva devem ser preservadas contra a expansão urbana e a degradação dos solos.

No capitulo que versa sobre a reestruturação fun­diária (o II), o artigo 11° sujeita a expropriação o prédio ou conjunto de prédios rústicos localizados na ZIRA que corres­pondam a pontuação superior a estabelecida para o direito de reserva e sejam propriedade de pessoas (singulares ou colectivas) ou de sociedades, nas condições que indica. O artigo 12° indica os prédios que não podem ser expropriados. O artigo 13° garante aos proprietários expropriados o direito de reserva de propriedade de área determinada nos termos do mesmo diploma. O artigo 14° define o conteúdo do direito de reserva. O artigo 15° estabelece que o direito de reserva e equivalente a 91.000 pontos (sem prejuízo do disposto no artigo 17°). A pontuação é fixada tendo em atenção o rendimento fundiário, com base no cadastro oficialmente em vigor em 19 de Setembro de 1977 e de acordo com as tabelas anexas ao Decreto-Lei n° 406-A/75 (n°s 1 e 2). No cálculo da pontuação não são consideradas as benfeitorias existentes nos prédios rústicos, nem as plantações agrícolas ou povoamentos florestais, salvo as realizadas pelo Estado ou outra pessoa colectiva publica (n ° 3), sendo atribuído ao sobcoberto dessas plantações e povoamentos florestais, com base na classificação da respectiva carta de capacidade de use

do solo, uma pontuação de 90 pontos por hectare das classes D e E, de 130 pontos por hectare da classe C, e 200 pontos por hectare da classe B e 300 pontos por hectare da classe A (nº 4). Estabelecida a pontuação da reserva, não será ela alterada depois da sua demarcação (n° 5). O artigo 16° define a localização da reserva. O artigo 17° regula o direito de reser­va dos chamados indivisos (contitularidades e heranças indi­visas). O artigo 18° regula o direito de reserva das socieda­des cujo património foi expropriado ou nacionalizado.

O artigo 19° preceitua que os reservatórios podem optar por uma área até 60 hectares, independentemente da pontuação da sua reserva. O artigo 20° preceitua que o direito de reserva e atribuição ao proprietário sem prejuízo da posição jurídica dos titulares de outros direitos reais ou dos arrendatários a data da expro­priação, ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar, relativamente à área da reserva. O artigo 21° conside­ra ineficazes os actos ou contratos relativos a prédios já expro­priados, praticados depois de iniciado o processo de expro­priação, dos quais resulte diminuição da área expropriável.

O artigo 22º sujeita a extinção (com direito a indemnização a pagar pelo beneficiário) os direitos de usufruto, de superfície, de uso e de arrendamento, que incidam sobre áreas dos prédios rústicos a que corresponda pontuação superior a estabelecida para o direito de reserva. O artigo 23° dispõe sobre os frutos pendentes. O artigo 24° preceitua que os prédios expropriados passam para o domínio privado indisponível do Estado. Os arti­gos 25° a 27° regulam o processo das expropriações previstas no diploma. O artigo 28° regula a demarcação da reserva.

O artigo 29° mantém o direito de exploração daqueles que nela foram regulamente investidos ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n° 111/78, de 27 de Maio, e legislação complementar, não podendo, em princípio, nas correspondentes áreas dos prédios rústicos, ser atribuídas reservas, nem haver reversão. O artigo 30° define os casos em que pode haver reversão dos prédios rústicos expropriados. O artigo 32° dispõe que as indemnizações devidas pelas expropriações e requisições já efectuadas se continuam a reger por lei especial.

As disposições destes capítulos aplicam-se: aos casos de derrogação do acto expropriativo (art. 31°); às reservas já demarcadas, e bem assim as ainda não requeridas ou cujo requerimento haja sido extemporâneo, desde que os interessados o requeiram no prazo de 90 dias após a entrada em vigor da lei (artigo 33°); e, salvo no tocante a reversão, aos prédios rústicos nacionalizados nos termos do Decreto-Lei n° 407-A/75, de 30 de Julho (artigo 34°).

No capítulo III, o artigo 35° aponta os princípios que devem ser respeitados no uso da terra e estabelece que o regime de uso da terra e imperativo. E o artigo 36° prevê que o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação declare, por portaria, prédios rústicos em situação de abandono ou mau uso, e permite, além disso, que esses prédios sejam objecto de arrendamento forçado ou de expropriação, em termos a regulamentar por decreto-lei.

No capítulo IV, os artigos 37° e 38° prevêem que os prédios expropriados ou nacionalizados sejam explorados pelo Estado ou por outra pessoa colectiva de utilidade publica, desde que para fins de investigação agrária, de extensão rural ou de formação profissional agrária, ou, então, por beneficiários constitucionalmente susceptíveis de recebê-los e aptos a contri­buírem para os objectivos da política agrícola. Os tipos de contrato para entrega das terras para exploração (concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural e explo­ração de campanha) são enumerados no artigo 40°. Estes contra­tos, que obrigam o beneficiário a pagar uma contrapartida ao Estado (n ° 2), podem, ser por este resolvidos, sem direito a in­demnização, quando a entidade exploradora infrinja o regime imperativo do uso da terra ou não execute os planos aprovados, e bem assim quando abandone total ou parcialmente a exploração, a ceda a outrem ou se encontre em situação de inviabilidade económica (artigo 37°, n°s 2 e 3). O artigo 39° atribui ao Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação competência para determinar, para efeitos de entrega da exploração, a área dos prédios a afectar a cada estabelecimento agrícola, o tipo de empresa agrícola beneficiaria, a empresa agrícola a qual será entregue o estabelecimento agrícola, o tipo de contrato, suas condições, e os termos em que deve ser efectuada a exploração.

No capítulo V, o artigo 42° comete ao Estado o encargo de promover o estudo e a realização de obras de fomen­to hidroagríco1 a que, pelo seu interesse económico e social, se mostrem úteis ao desenvolvimento e reconversão agrárias. O artigo 43° diz quais as obras consideradas de fomento hidroagrícola, prevendo que, mediante previa indemnização, também, as águas particulares possam ser aproveitadas para esse efeito. O artigo 44° manda ouvir os agricultores abrangidos por uma possível obra de fomento hidroagrícola. O artigo 45° prevê a possibilidade de expropriação por utilidade publica de pré­dios rústicos e urbanos, de aguas particulares, de direitos que lhes sejam inerentes e de direitos adquiridos sobre aguas públicas, para a realização de obras de interesse nacional ou regional e subsidiarias destas, nomeadamente para efeitos de reestruturação agrária. O artigo 46° prevê as despesas a suportar pelos beneficiários das obras de fomento hidroagrícola.

No capítulo VI, destaca-se o artigo 50°, que define os pressupostos da suspensão da eficácia dos actos administra­tivos, e o artigo 51°, que revoga a Lei n° 77/77, de 29 de Setem­bro.

8. Descrito no essencial o teor do Decreto nº 114/V, assinale-se que também a Lei n° 77/77, de 29 de Setembro, garante aos proprietários expropriados o direito a uma reserva (cf. artigos 25° e 26°). Para além disso, os terrenos expropriados, que ficaram a pertencer ao domínio privado indisponível do Estado (cf. artigo 40°), puderam também (e podem) ser entregues para exploração a terceiros (cf. artigo 50°), mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural, exploração de campanha, contrato associativo ou comodato (cf. artigo 1° do Decreto-Lei n° 111/78, de 27 de Maio) e me­diante também o pagamento de uma contraprestação (cf. Portaria n° 409/78, de 26 de Julho, rectificada em 29 de Agosto de 1978). O processo de exercício do direito de reserva, esse achava-se regulado no Decreto-Lei n° 81/78, de 29 de Abril.

9. O artigo 4° do Decreto em confronto com o artigo 96°, n° 1, da Constituição:

Dispõe o artigo 4º:

" A política agrícola visa prosseguir os seguintes objec­tivos:

a) O reforço e aperfeiçoamento da ligação do homem com a terra;

b) A melhoria da situação económica, social e cultural e a garantia dos direitos dos trabalhadores e dos agriculto­res;

c) A optimização do aproveitamento dos recursos para aumento da produção e da produtividade;

d) A protecção dos recursos naturais e o aumento do fundo de fertilidade dos solos;

e) A adequação dos recursos existentes aos objectivos da Política Agrária Comum".

De sua parte, o artigo 96°, n° 1, da Constitui­ção preceitua:

" 1. A política agrícola tem como objectivos:

a) Promover a melhoria da situação económica, social e cultu­ral dos trabalhadores rurais e dos pequenos e médios agricultores pela transformação das estruturas fundiárias e pela transferência progressiva da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham;

b)Aumentar a produção e a produtividade da agricultura, dotando-a das infra-estruturas e dos meios humanos, técni­cos e financeiros adequados, tendentes a assegurar o melhor abastecimento do país, bem como o incremento da exportação;

c) Criar as condições necessárias para atingir a igualdade efectiva dos que trabalham na agricultura com os demais trabalhadores e evitar que o sector agrícola seja desfavorecido nas relações de troca com os outros sectores;

d) Assegurar o uso e a gestão racionais dos solos e dos res­tantes recursos naturais, bem como a manutenção da sua ca­pacidade de regeneração".

As dúvidas sobre a constitucionalidade do preceito assentam para o peticionante no facto de o artigo 4° enunciar os objectivos da politica agrícola "de um modo que parece preten­der taxativo", enquanto que o artigo 96°, n° 1, da Constituição "vai mais além e procede a um outro enunciado não inteiramente coincidente".

Vejamos então:

Seja que não seja taxativa a enumeração dos objecti­vos da política agrícola constante do artigo 4° em apreciação, uma coisa é certa: nenhum dos objectivos aí apontados contraria os objectivos que, nos termos do artigo 96°, n° 1, da Constitui­ção, devem, ser os da política agrícola nacional.

É o que vai ver-se de seguida.

Diz-se na alínea a) do artigo 4° que a política agrícola visa " o reforço e aperfeiçoamento da ligação do homem com a terra". Ora, este objectivo e em tudo compatível com o objectivo consistente em promover " a transformação das estrutu­ras fundiárias" e a " transferência progressiva da posse útil da terra e dos meios de produção utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham", - objectivo este de que fala a alínea a) do n° 1 do artigo 96°.

Por uma parte, a alínea b) do artigo 4° aponta como objectivo " a melhoria da situação económica, social e cultu­ral e a garantia dos direitos dos trabalhadores e dos agriculto­res" - o que não é desconforme, nem um menos, em relação ao desiderato apontado pela alínea a) do n° 1 do artigo 96°: "promo­ver a melhoria da situação económica, social e cultural dos trabalhadores rurais e dos pequenos e médios agricultores".

Na alínea c) do artigo 4°, fala-se na "optimização do aproveitamento dos recursos para o aumento da produção e da produtividade" - o que, bem decerto, não contraria o objectivo constante da alínea b) do n° 1 do artigo 96°: " aumentar a produ­ção e a produtividade de agricultura, dotando-a de infra-estruturas e dos meios humanos, técnicos e financeiros adequados, ten­dentes a assegurar o melhor abastecimento do pais, bem como o incremento da exportação".

Na alínea d) do artigo 4° dispõe-se que a política agrícola visa " a protecção dos recursos naturais e o aumento do fundo de fertilidade dos solos. Isto há-de conseguir-se, entre o mais, fazendo um uso da terra que se paute "por sistemas de produção adequados as características ecológicas da respectiva região, de modo a atingir índices de produtividade consentâneos com a sua capacidade" (cfr. artigo 5° do Decreto); preservando " as zonas de solos de maior potencialidade produtiva" contra " a expansão urbana e a degradação do ambiente" (cf. artigo 10º do Decreto); respeitando no uso dos solos agrícolas " as suas potencialidade e capacidades de regeneração, as técnicas mais adequadas e a função social da terra, no quadro dos condi­cionalismos ecológicos, sociais e económicos do País" (cf. artigo 35°, n° 2, do Decreto); e promovendo a realização de obras de fomento hidroagrícola ali onde, "pelo seu interesse económico e social", elas "se mostrem úteis ao desenvolvimento e reconver­são agrárias" (cf. artigo 42° do Decreto).

Ora, há-de convir-se ser isto algo que, não apenas não contraria, como ate responde ao objectivo assinalado na alínea d) do n° 1 do artigo 96°, da Constituição, ou seja, ao objec­tivo de "assegurar o uso e a gestão racionais dos solos e dos restantes recursos naturais, bem como a manutenção da sua capa­cidade de regeneração".

Conquanto se não enuncie, expressis verbis, o objectivo de "criar as condições necessárias para atingir a igualdade efectiva dos que trabalham na agricultura com os demais trabalhadores e evitar que o sector agrícola seja desfavorecido nas relações de troca com os outros sectores" - objectivo este constante da alínea c) do n° 1 do artigo 96° da Constituição a verdade é que se enunciam outros objectivos - a saber: procurar " a melhoria da situação económica, social e cultural e a garantia dos direitos dos trabalhadores e dos agricultores" [citada alínea a)] e procurar, bem assim, " a optimização do aproveitamento dos recursos para aumento da produção e da produtividade" [citada alínea c)] - que, quando prosseguidos no quadro de uma politica de "adequação dos recursos existentes aos objectivos da Política Agrária Comum" [cf. alínea e) do artigo 4° hão-de encaminhar-se para a consecução daquele desiderato constitucional.

Pois bem: uma vez que, como se viu, o artigo 4° do Decreto não contraria o artigo 96°, n° 1, da Constituição, não e ele inconstitucional. Não e, ao menos, por acção, como resulta claro da leitura do artigo 277° da Lei Fundamental. Pois, esse tipo de inconstitucionalidade (a inconstitucionali­dade por acção) é o único que, na fiscalização preventiva da constitucionalidade, a que se refere o artigo 278° da Constitui­ção, pode ser objecto de controlo judicial, como o evidencia, desde logo, o confronto do que se dispõe no artigo 279°, n° 2, com o que preceitua o artigo 283°, da Lei Básica.

Se, no entanto, no artigo 4°, o legislador não tiver acolhido todos os objectivos da política agrícola enunciados no artigo 96°, n° 1, da Constituição, nem por isso estes últimos deixam de ser objectivos da política agrícola do País. E mais: em tal ocorrência, não poderia este Tribunal pronunciar-se pela incons­titucionalidade do referido artigo 4° ao menos em sede de fisca­lização preventiva desta.

A Comissão Constitucional teve ocasião de se pro­nunciar, no seu Parecer n° 24/77 (publicado nos Pareceres da Comissão Constitucional, volume 3°, páginas 85 e seguintes), sobre o artigo 2° da Lei n° 7/77, no qual, justamente, se definiam os objectivos da política agrária. Disse, a propósito, o seguin­te:

" As leis ordinárias não são obrigadas a repetir ou a insistir nas expressões constitucionais para que sejam, conformes à Constituição: na medida em que esta represen­ta o fundamento da validade e se projecta directamente sobre elas, pois é evidente que não podem deixar as leis ordinárias de ser interpretadas a luz da Constitui­ção.

" Dito de outro modo: para lá desta ou daquela forma utilizada, o que conta para avaliar da constitucionalida­de de qualquer lei hão-de ser as soluções materiais que incorpore, as metas objectivas que aponte, os meios e os interesses a que dê prevalência. E acima dos precei­tos legais hão-de sempre salientar-se os preceitos cons­titucionais, completando-os e conformando-os, de tal sor­te que não poderá reconhecer-se inconstitucionalidade senão quando for inequívoca a contradição com a Consti­tuição" [sublinhou-se].

Concluindo, pois: o artigo 4° do Decreto, não contrariando o artigo 96°, n° 1, da Constituição, não e inconstitucional.

10. O artigo 17° do Decreto em confronto com o artigo 97°, n° 1, da Constituição:

Dispõe o artigo 17°:

"1. Nas contitularidades e heranças indivisas, cada uma das partes ou quinhões hereditários, existentes à data da expropriação, tem direito a uma reserva, cuja pontuação e a correspondente a respectiva percentagem sobre a pontuação total dos prédios expropriados, ou expropriáveis nos termos da lei anterior.

"2. Para cada contitular ou herdeiro, a soma da pontua­ção correspondente à percentagem da respectiva parte ou quinhão e da pontuação de outras áreas de que seja, ou tenha sido reservatório, ao abrigo da lei anterior, não pode, porém, exceder a pontuação estabelecida para o direito de reserva.

"3. Os contitulares ou herdeiros podem agrupar as respec­tivas partes ou quinhões hereditários, mediante a assinatura em conjunto do requerimento de reserva, não podendo a reserva atribuída a cada grupo de contitulares ou herdeiros excedam a pontuação estabelecida para o direito de reserva.

"4. Para efeitos do disposto nos números anteriores, os cônjuges são considerados um só titular quanto aos bares comuns.

"5. São nulos os actos jurídicos que conduzam a reuni­ficação das reservas atribuídas nos termos deste artigo".

Preceitua o artigo 97°, nº 1, da Constituição:

"1. A transferência da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham será obtida através da expropriação dos latifúndios e das grandes explorações capitalistas".

As dúvidas sobre se o artigo 17° do Decreto res­peita inteiramente o artigo 97°, n° 1, da Constituição, resultam de que, segundo este preceito constitucional, " a transferência da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham será obtida através da expropriação dos latifúndios e das grandes explorações capitalistas". Ora - diz-se no requerimento - o artigo 17° do Decreto estipula que " nas contitularidades e heranças indivisas, cada uma das partes ou quinhões hereditários, existentes à data da expropriação, tem direito a uma reserva, cu­ja pontuação é a correspondente a respectiva percentagem sobre a pontuação total dos prédios expropriados nos termos da lei anterior".

A norma respeita aos chamados indivisos (contitula­ridades e heranças indivisas).

Na Lei n° 77/77, essas situações eram tratadas como um só titular para o efeito do exercício do direito de reserva (cf. artigo 32°), o que significava que a cada indiviso cabia, em principio, uma única reserva, a qual era equivalente a 70.000 pontos (cf. artigo 26°), embora com possibilidades de, em certos casos, ser majorada até 10% ou 20% da pontuação [cf. artigo 28°, n° 1, alíneas a) e b)].

O artigo 17° vem, agora, preceituar que cada uma das partes ou quinhões hereditários, existentes a data da expro­priação, tem direito a uma reserva; e que essa reserva terá, em princípio, pontuação correspondente a percentagem que a parte ou quinhão hereditário representava na pontuação total dos prédios expropriados ou nacionalizados.

A dúvida expressa no pedido tem, assim, a ver com a questão de saber se este regime se harmoniza ou não com o princípio da eliminação dos latifúndios e das grandes explora­ções capitalistas, mediante a sua expropriação - eliminação essa imposta pelo artigo 97°, n° 1, da Constituição.

Vejamos, então:

A reserva a atribuir a cada uma das partes ou quinhões hereditários está sujeita aos limites de pontuação de qualquer outra reserva (91.000 pontos: cf. artigo 15°, nº 1, do Decreto). E mais: a soma da pontuação correspondente a percentagem, da respectiva parte ou quinhão e da pontuação de outras áreas de que seja ou tenha sido reservatário, ao abrigo da lei anterior, não pode exceder a pontuação estabelecida para o direi­to de reserva (cf. n° 2 do artigo 17°). Ao que acresce que, atribuída a reserva, não pode voltar-se a situação de indivisão, pois que "são nulos os actos jurídicos que conduzam a reunificação das reservas atribuídas" nas condições apontadas.

Portanto, tudo se passa agora como se, à data da expropriação, a situação não fosse de indivisão, e, por isso mesmo, houvesse sido atribuída a cada interessado a sua reserva.

Dizendo de outro modo: do que o artigo 17° tão-só trata é de atribuir aos vários titulares de quinhões nas propriedades expropriadas uma reserva correspondente ao respecti­vo quinhão - reserva cujo direito a lei, oportunamente, lhe teria reconhecido, se não fora a situação de indivisão em que a propriedade se encontrava.

Pois bem: não se vê que haja qualquer norma ou princípio constitucional que imponha que, no caso dos indivisos, apenas possa atribuir-se uma única reserva: ou - dizendo as coisas de outro modo - que proíba que, em, tal caso, se atribua uma reserva a cada um dos quinhoeiros - reserva cuja pontuação seja - repete-se - correspondente a percentagem que o quinhão de cada um representava na pontuação total dos prédios expropria­dos, com o limite válido em geral para o direito de reserva.

Não faria, de resto, sentido a existência de uma proibição desse tipo.

De facto, o que uma tal proibição significaria era, por exemplo, que, consoante, a data da expropriação, os sucessores de um dado património houvessem ou não feito já a partilha do acervo hereditário, assim receberiam cada um deles a sua reserva ou, antes e apenas, uma única reserva para todos.

Um tal resultado - há-de convir-se -, para além de injusto, seria perfeitamente absurdo, tanto mais quanto e certo que não é a partilha da herança que vem atribuir direitos aos sucessores do de cuius.

Na verdade, aberta a sucessão com a morte do autor da herança (cf. artigo 2031° do Código Civil), são os sucessores (herdeiros e/ou legatários) "chamados a titularidade das relações jurídicas do falecido" (cf. artigo 2032°, n° 1, do Código Civil): e a chamada vocação sucessória. A aquisição sucessória, essa dá-se por mero efeito da resposta positiva a tal vocatio, ou seja, pela aceitação da herança, que nem sequer tempo: que ser expressa, pois pode ser tácita (cf. artigo 2056°, n° 1, do Có­digo Civil): " o domínio e a posse dos bens da herança adquirem-se pela aceitação, independentemente da sua apreensão material", sendo que "os efeitos da aceitação retrotraem-se ao momento da abertura da herança" - dispõe-se no artigo 2050°, n°s 1 e 2, do Código Civil.

A partilha da herança destina-se apenas a "pôr termo à comunhão hereditária" (cf. artigo 1326°, n° 1, do Código " de Processo Civil), isto é, a terminar com a indivisão do patri­mónio que constitui o acervo de bens deixados pelo falecido.

A proibição de atribuir uma reserva a cada quinhoeiro também não pode extrair-se do princípio da eliminação dos latifúndios e das grandes explorações capitalistas, consagra­do no -artigo 97°, n° 1, da Constituição. A tal resultado só poderia no caso chegar-se, se, claro é, as normas do Decreto, que consagram o direito de reserva e o recortam de certo modo, fossem, por hipótese, elas próprias, inconstitucionais, justamen­te por violação daquele artigo 97°, n° l.

Só nessa hipótese, na verdade, o regime constante do artigo 17° acabaria por violar aquela regra constitucional, pois, como se viu já, o direito a reserva que ele confere a cada um dos quinhoeiros é o direito a uma reserva em tudo igual a de qualquer outro proprietário que tenha visto as suas terras expropriadas - a uma reserva que, por isso mesmo, fica sujeita ao regime jurídico de qualquer outra reserva atribuída nos termos do Decreto.

Só que, pôr o problema nos termos por último indica­dos seria colocar a questão da legitimidade constitucional dos artigos 13°,15° e 19° do Decreto: do artigo 13°, que reconhece "aos proprietários dos prédios expropriados" "o direito de reserva de propriedade de uma área determinada nos termos desta lei"; do artigo 15°, que, além do mais, define o direito de reserva como equivalente, em princípio, a 91.000 pontos; e, por último, do artigo 19º, que dá ao reservatário o direito de optar "entre a área equivalente à pontuação da respectiva reserva e uma área até sessenta hectares, independentemente da pontuação".

Simplesmente, se o Presidente da República tivesse querido questionar a constitucionalidade dos artigos 13°, 15° e 19°, tê-lo-ia feito expressamente.

Como o não fez, não pode este Tribunal conhecer dessa questão de constitucionalidade, pois que lhe está vedado conhecer da (in)constitucionalidade de normas cuja apreciação lhe não tenha sido pedida [cf. artigo 51°, n° 5, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional)]. E isso é assim, mesmo no caso em que, da eventual inconstitucionalidade dessas normas, possa decorrer consequencialmente a inconstitu­cionalidade das normas cuja apreciação se pediu.

Há, assim, que, sem mais indagações, concluir pela não inconstitucionalidade do artigo 17° do Decreto, uma vez que ele, em si mesmo considerado, não viola o artigo 97°, n° 1, da Constituição, nem qualquer outra norma ou princípio constitucional.

11. O artigo 18° do Decreto em confronto com o artigo 97°, n° 1, da Constituição:

Preceitua o artigo 18°:

"Às sociedades cujo património foi expropriado ou nacionalizado cabe mais que uma reserva, nas condições seguintes:

a) As reservas são tantas quantas as quotas ou participações no capital social, existentes a data da expropriação, de cuja percentagem sobre o total da pontuação do prédio resulte área ou pontuação superior a 60 ha ou 91.000 pontos, podendo os sócios agrupar-se para efeitos de atingirem essa percentagem, mediante assinatura em con­junto do requerimento de reserva;

b) Para cada sócio, a soma da pontuação correspondente a percentagem, da respectiva quota ou participação no capital social, de uma ou mais sociedades, e da pontuação de outras áreas de que seja, ou tenha sido reservatário, ao abrigo da lei anterior, não pode, porém, exceder a pontuação estabelecida para o direito de reserva;

c) Excepto quanto as sociedades por quotas, o número de reservas atribuídas, nos termos das alíneas anteriores, não pode ser superior a quatro;

d) A produção de efeitos de atribuição das reservas que excedam uma, nos casos previstos na alínea a), fica sujeita a condição de elas serem juridicamente separadas, com liquidação da sociedade, no prazo de um: ano, a contar da data do despacho atributivo, findo o qual, em caso contrario, o referido despacho e nulo;

e) São nulos os actos jurídicos que conduzam, à reunificação das reservas atribuídas nos termos das alíneas anteriores."

No caso de as terras expropriadas pertencerem a uma sociedade, que delas fosse proprietária, usufrutuária, superficiária ou usurária, a Lei n° 77/77 atribuía a essa socieda­de uma única reserva equivalente a 70.000 pontos, podendo, no entanto, esta pontuação ser, em certos casos, majorada até 80% [cf. artigos 26°, n° 1, e 28°, n° 1, alínea d)].

O artigo 18° agora, em análise veio atribuir às sociedades, cujo património foi expropriado ou nacionalizado, mais do que uma reserva: tantas quantas as quotas ou participa­ções no capital social, existentes à data da expropriação, de cuja percentagem sobre o total da pontuação do prédio resulte área ou pontuação superior a 60 hectares ou 91.000 pontos, poden­do os sócios, para o efeito de atingirem essa percentagem, agrupar-se [alínea a)]. O número de reservas a atribuir nestas condi­ções e, no máximo, de quatro, salvo quanto as sociedades por quo­tas [alínea c)]. Somada a pontuação das áreas de que cada sócio seja, ou tenha sido reservatário, ao abrigo da lei anterior, a pontuação correspondente à percentagem de respectiva quota ou parte social, de uma ou mais sociedades, nenhum sócio pode ex­ceder a pontuação estabelecida para o direito de reserva [alínea b)] - o que significa que cada uma das reservas atribuídas ao abrigo deste preceito é, em tudo, igual às reservas a que tem direito a generalidade dos proprietários expropriados. Sempre que, ao abrigo deste normativo, for atribuída mais do que uma reserva, a atribuição da segunda e mais reservas só produz efei­tos se, no prazo de um ano, a contar do despacho atributivo, os sócios procederem a liquidação da sociedade e, assim, separa­ram, de iure e de facto, as suas reservas; não cumprindo esta condição, o despacho que atribui a segunda e mais reservas é nulo [cf. alínea d)]. Nulos são também os actos jurídicos que conduzam a reunificação das reservas atribuídas nos termos deste preceito [cf. alínea e)].

As dúvidas sobre a constitucionalidade do preceito respeitam, também neste caso, a questão de saber se o regime que nele se contem e ou não harmónico com o princípio da eliminação dos latifúndios e das grandes explorações capitalistas, consagra­do no artigo 97°, n° 1, da Constituição, já atrás transcrito.

Pois, também aqui se não descobre qualquer precei­to ou princípio constitucional que proíba o legislador de atri­buir a cada sócio uma reserva, num máximo de quatro (salvo quanto as sociedades por quotas), tratando o caso como se, à data da expropriação, a sociedade não existisse e cada sócio fosse dono de terras de área (ou pontuação) equivalente à da sua quota ou parte social.

Tal proibição também aqui só poderia decorrer da regra constitucional que impõe a eliminação dos latifúndios (artigo 97°, n° 1), se, acaso, fossem, inconstitucionais os artigos 13º, 15° e 19° do Decreto, cujos comandos estão pressupostos neste artigo 18°.

Na verdade, as reservas atribuídas ao abrigo deste artigo 18°, são em tudo iguais as reservas atribuídas aos demais proprietários, cujas terras foram expropriadas, estando sujeitas, por isso mesmo, ao regime estabelecido para estas.

Como o Presidente da Republica não peticionou a apreciação da constitucionalidade dos artigos 13°, 15° e 19º do Decreto, não pode este Tribunal, como já se disse, pronunciar-se sobre ela.

Assim, como o artigo 18°, considerado em si mesmo, não viola o artigo 97°, n° 1, da Constituição, ou qualquer outro preceito ou princípio constitucional, há que concluir pela sua não inconstitucionalidade.

12. O artigo 50° do Decreto em confronto com os artigos 13°, n° 2, e 20°, nº 2, da Constituição:

Prescreve como segue o artigo 50°:

"1. A suspensão da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da Reforma Agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico, só pode ser

decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, a data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior a pon­tuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto.

"2. A entidade ou entidades que beneficiem da execução dos actos referidos no número anterior serão notificadas, simultaneamente com o seu autor para, no mesmo prazo, invocarem e demonstrarem, se quiserem, obstar a que a sus­pensão seja decretada, que ela lhes causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente.

"3. Para efeitos do numero anterior, serão indicados no requerimento de suspensão a entidade a quem a suspensa: da eficácia do acto pode directamente prejudicar.

O artigo 13°, n° 2, da Constituição dispõe assim:

"2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções politicas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social."

Por último, o artigo 20°, n° 2, também da Cons­tituição, preceitua:

"2. A todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos."

Antes de passar ao confronto do artigo 50° com as normas da Constituição acabadas de transcrever, convém fixar o seu sentido.

Vejamos, então:

O artigo 50° do Decreto preceitua que os tribunais só podem suspender a eficácia dos actos administrativos, que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determi­nado prédio rústico, quando - para além da verificação dos requi­sitos gerais (os do artigo 76° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos: Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho de 1985) - concorram também os seguintes requisitos especiais:

a) invocar o requerente o facto de explorar o prédio em causa mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha;

b) ser, à data do acto administrativo cuja eficácia se pede seja suspensa, a pontuação da área na posse do requeren­te inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução desse mesmo acto;

c) não provar o reservatário que a não execução imediata do despacho de entrega lhe causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que, da execução do acto, adviria para o requerente.

O artigo 50° contém, pois, um regime especial de suspensão judicial da executoriedade (ou da eficácia) dos "actos administrativos definitivos e executórios" de que trata: os interessados na sua impugnação - que este preceito não define quem sejam, mas que o artigo 821°, n° 2, do Código Administra­tivo identifica com os "titulares de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso" - podem impugnar tais actos contenciosamente, com fundamento na sua ilegalidade, nos exactos termos em que os actos administrativos definitivos e executó­rios em geral o podem ser. Designadamente - e concretizando - tem-se entendido que uma UCP (unidade colectiva de produção), que haja explorado terras abrangidas pelo despacho atributivo de uma reserva, tem legitimidade para impugnar contenciosamente a legalidade de um tal despacho, mesmo que o seu titulo de exploração não seja nenhum dos indicados no artigo 50° [cf. acórdão do Supremo Tri­bunal Administrativo, de 17 de Abril de 1980, com anotação favo­rável de Afonso Rodrigues Queiró (Revista de Legislação e Juris­prudência , ano 114°, p. 85 e ss)]; e mesmo também que a pontua­ção da área na sua posse seja superior a pontuação da área da reserva atribuída pelo despacho impugnado.

Esta questão - a questão de legitimidade para o recurso contencioso - é estranha a este artigo 50°: pressuposta a legitimidade para o recurso nos termos gerais, e bem — assim a recorribilidade do acto, o que este artigo vem dizer é que os actos administrativos de que trata, quando impugnados contenciosamente, podem ver a sua eficácia suspensa - como suce­de, aliás, em geral com os actos administrativos definitivos e executórios de que se interpôs recurso contencioso - mas, neste caso, apenas se, a mais que os requisitos gerais da suspen­são, concorreremos requisitos especiais atrás enunciados.

Com dizer isto, esta a afirmar-se que a norma do artigo 50° em nada contende com o direito ao "recurso conten­cioso, com fundamento em ilegalidade, contra [os] actos adminis­trativos definitivos e executórios", de que fala o artigo 268°, n° 3, da Constituição.

Assim sendo, o que, então, há que ver é se a norma do artigo 50° do Decreto, enquanto fixa o apontado regime espe­cial da suspensão de executoriedade dos actos administrativos de que trata, viola qualquer outra norma ou principio constitu­cional, designadamente, se infringe o artigo 20°, n° 2, ou o artigo 13°, n° 2, da Constituição, como pretende o requerente.

A). Começando, então, pelo confronto como artigo 20°, n° 2:

A Administração pratica actos através dos quais define direitos, cria obrigações e impõe interdições aos adminis­trados, sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais - e isso, quanto a larga soma deles, senão mesmo quanto a sua generalidade, para os executar coactivamente. São actos que, assim, gozam de imperatividade e de executoriedade.

Isto que, em geral, e considerado como um princípio fundamental de direito publico, designa-se habitualmente por privilégio de execução prévia ou princípio da autotutela da Administração.

Isto é assim, porque - diz-se geralmente - os actos da Administração gozam da presunção de legalidade.

Como a Administração, por imperativo constitucional, "visa a prossecução do interesse público no respeito pelos direi­tos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" (cf. artigo 266°, n° 1, da Constituição), bem se compreenderá uma tal presun­ção de legalidade, tanto mais que "os órgãos e agentes adminis­trativos estão subordinados a Constituição e à lei e devem actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções" (cf. n° 2 do mesmo artigo 266°).

Simplesmente, por vezes, a Administração não cumpre a lei. Por isso, aos interessados e constitucionalmente garantido " recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido" (cf. artigo 268, n° 3, da Constituição).

O recurso contencioso não tem, porem, efeito sus­pensivo: o acto pode continuar a executar-se.

Também isto, sendo igualmente uma consequência da presunção de legalidade de que gozam os actos da Administra­ção, bem se compreende, pois, de outro modo - como faz notar Jean Rivero [Direito Administrativo, (tradução portuguesa), Coimbra, 1981, p. 253"] - "os particulares poderiam paralisar a seu belprazer a Administração, interpondo recursos destituídos de qualquer fundamento".

Esta regra - a do carácter não suspensivo dos recursos contenciosos - é, no entanto, daquelas que, embora sendo necessária, pode revelar-se perigosa, uma vez que "a execução pode acarretar consequências irreparáveis que o julga­mento, depois do facto consumado, não poderia apagar" (cf. Rivero, ibidem).

Por isso - escreve Marcello Caetano (Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 1977, p. 558) - "se da execução do acto impugnado puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que venham a tornar praticamente ineficaz a sentença que o declare ilegal, impõe-se que, logo no inicio do processo, o tribunal suspenda a executoriedade do acto, isto e, confira a acção efeito suspen­sivo".

Pois bem: a Lei de Processo nos Tribunais Admi­nistrativos (Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho) consagra justamente o instituto da suspensão da executoriedade. Precei­tua o artigo 76° que, para a suspensão ser decretada, e necessá­rio que "a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso" [alínea a) do n° l]; e que "a suspensão não determine grave lesão do interesse público" [alínea b) do n° 1], nem do processo "resultem indícios da ilegalidade da interposição do recurso" [alínea c) do n° l].

De sua parte, os artigos 77°, nº 2, e 78°, n° 2, do mesmo Decreto-Lei n° 267/85 (redacção da Lei n° 12/86, de 21 de Maio) prevêem a intervenção no incidente dos "interessa­dos a quem a pretendida suspensão do acto possa directamente prejudicar", com o objectivo, naturalmente, de os respectivos interesses serem levados na devida conta na decisão.

Quando os actos administrativos já estão executados, se for judicialmente requerida sua suspensão, esta "não será concedida se o interessado tiver feito prova de que dela lhe resultaria prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta da execução do acto para o requerente" - dispõe o artigo 81°, n° 2, do mesmo diploma legal (redacção da Lei n° 12/86).

Como se vê, a lei consagra o instituto da suspen­são judicial da executoriedade dos actos administrativos, mas nenhum preceito constitucional impõe ao legislador que preveja tal garantia.

Por isso mesmo, e o legislador livre de a consa­grar ou não e, fazendo-o, de definir como tiver por mais razoá­vel os respectivos pressupostos, e bem assim os requisitos da sua concessão.

Pois bem: o preceito sub iudicio o que fez, foi, justamente, como já se disse, fixar requisitos especiais para a concessão da suspensão da eficácia de certos actos ad­ministrativos.

Dir-se-á, no entanto, que, apesar de a Constituição não impor expressamente ao legislador a consagração da suspensão da eficácia dos actos administrativos, essa obrigação resulta do artigo 20°, n° 2.

Na verdade, ai se garante "a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos" - garantia que, para o efeito específico de impugnar os actos administrativos, está consagrada no artigo 268°, n° 3, da Lei Fundamental - o que, dir-se-á, leva implicado, inter alia, o direito a que a sentença que vier a ser proferida possa ser realmente eficaz. Ora ajuntar-se-á -, no caso do recurso de anulação de um acto admi­nistrativo, isso só se conseguira (isto e, a sentença só será realmente eficaz), garantindo-se a suspensão da executoriedade do acto judicialmente impugnado em todos aqueles casos em que a execução do mesmo seja susceptível de causar danos irrepará­veis ou de difícil reparação.

As coisas não têm, porém, por que ser assim.

A suspensão da executoriedade do acto administrativo judicialmente impugnado torna, decerto, mais consistente o direito de acesso aos tribunais - ou seja, o direito ao recurso contencioso. A suspensão é, na verdade, um plus de garantia que se acrescenta a garantia do próprio recurso contencioso. Mas, mesmo sem esse acréscimo de garantia, sem esse mais, que é a suspensão, o direito ao recurso (a garantia de "acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos"), continua a ser assegurado, embora, naturalmente, a eficácia do resultado do recurso à Justiça possa, em certos casos, ser mais problemática.

A propósito de uma questão semelhante - a questão da fundamentação dos actos administrativos - já este Tribunal, face à redacção do artigo 269° da Constituição na sua versão originária, que não impunha tal dever de fundamentação, teve ocasião de escrever o seguinte:

"A fundamentação dos actos administrativos não constitui pressuposto juridicamente necessário, ou condição insuprível, do exercício do direito ao recurso contencioso, mas unicamente condição ou factor de uma sua maior viabilidade pratica" (cf. acórdão nº 150/85, publicado no Diário da República, II série, de 19 de Feve­reiro de 1985).

Insiste-se, pois: a suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação é, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal - uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitu­cionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferente­mente.

Para que tal garantia venha a obter consagração constitucional, necessária será uma evolução semelhante a que ocorreu, após a revisão constitucional de 1971, com a própria garantia de recurso contencioso (cf. artigo 8°, n° 21°, da Constituição de 1933, e artigo 268°, n° 3, da Constituição actual) e, depois da revisão constitucional de 1982, com a garantia da fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos (cf. artigo 268° nº 2). Também estas garantias começaram por ser aspirações dos administrados, tendo passado, em dado momento, a ter força de lei e, só por último, indo ao texto da Lei Fundamental.

Por ora, porém - repete-se - a garantia da suspensão judicial da eficácia do acto administrativo é uma garantia sem assento constitucional - uma garantia apenas concedida pela lei.

Aqui chegados, poderíamos, naturalmente, parar. Sempre se dirá, no entanto, que, ainda que a suspensão da executoriedade estivesse constitucionalmente garantida, sempre cumpriria ao legislador definir os respectivos pressupostos e os requisitos para a sua concessão. E, ao fazê-lo, era-lhe lícito fixar pressupostos (maxime de legitimidade) diferentes dos que são exigidos para o recurso, como licito lhe era também fixar, para a suspensão de um: determinado tipo de actos, requisi­tos diferentes - e mais apertados - do que aqueles que são exi­gidos para a concessão da suspensão da generalidade dos casos. Questão era tão-só que se não tratasse de pressupostos e requisi­tos arbitrários que conduzissem a restringir de forma injustifi­cada ou desproporcionada a obtenção da suspensão da executorie­dade do acto impugnado.

Pois bem: no caso do artigo 50° do Decreto, os pressupostos e requisitos de que depende a concessão da suspen­são de executoriedade são inteiramente razoáveis e proporciona­dos a consecução do justo equilíbrio dos interesses que estão em jogo - interesses que são o do requerente da suspensão, que só se satisfaz com a não entrega da reserva; o interesse do reservatário, cuja satisfação exige se cumpra o acto de entrega da reserva atribuída; e o interesse publico no acatamento da decisão administrativa que, no caso, coincide, ao menos presumi­damente, com o interesse do reservatário, uma vez que o suposto ter sido na prossecução do interesse publico que foi ordenada a entrega da reserva.

Na verdade, abstractamente considerados, o interes­se do requerente da suspensão em conservar a posse da terra e, em princípio, tão razoável como o do reservatário em que ela lhe seja entregue. Por isso, quando se tenha presente que, na generalidade d casos, os reservatários foram vitimas de actos de ocupação de terras só posteriormente legalizados e que, ainda por cima, alguns deles estão, há anos, a espera que as reservas lhes sejam entregues, sem o conseguir, fácil é concluir que nada há de irrazoável, nem de desproporcionado, no facto de se exigir, para que a suspensão seja decretada, que o requerente explore a terra com base nalgum, dos títulos legalmente previstos para o efeito e que a área de terra por ele explorada tenha pontuação inferior a pontuação da reserva atribuída ao reservatário. Do mesmo modo que, se o reservatário provar que a não execução imediata do despacho que ordenou a entrega da reserva lhe causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que, da execução do acto (isto é, da entre­ga da reserva) adviria para o requerente, razoável e adequado e que se não conceda a suspensão e, antes, se permita que a reserva seja entregue.

Nada há de irrazoável também na exigência de algo mais do que ser o requerente "titular de um interesse directo, pessoal e legitimo no provimento do recurso", para que a suspen­são da executoriedade seja decretada.

Uma maior exigência faz a lei também para os de­mais casos de suspensão, não sendo, assim, sequer especifica das hipó­teses previstas na norma sub iudicio (cf. artigos 76°, 77°, 78° e 81° do Decreto-Lei n° 267/85). É uma exigência que bem se compreende que seja feita, quando se tiver em conta que se trata de substituir uma decisão da Administração - uma decisão de um dos "poderes" do Estado -, proferida sobre uma matéria da sua competência após adequado procedimento, por uma decisão judicial de interim, assente, por conseguinte, num simples juízo de probabilidade.

O artigo 50° não viola, pois, o artigo 20°, n ° 2, da Constituição.

B) O artigo 50° em confronto com o artigo 13°, n° 2, da Constituição:

O legislador, no Decreto-Lei n° 267/85, não forne­ce qualquer critério para, hierarquizando interesses privados, servir de orientação ao juiz para decidir a concessão ou a denegação da suspensão da executoriedade dos actos administrativos que, tendo sido judicialmente impugnados e não estando ainda executados, atinjam interesses de particulares que, entre si, estão em conflito. Confiou no prudente arbítrio do juiz.

No caso do artigo 50° do Decreto, porem, fixou um critério: se o reservatário conseguir provar que a não en­trega imediata da reserva lhe causa prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que, da execução do acto, adviria para o requerente, a suspensão não e concedida, e a reserva atribuída pelo despacho recorrido será entregue. Não fazendo tal prova, o juiz ordena a suspensão.

Ao legislador é perfeitamente lícito fixar os critérios pelos quais os tribunais se hão-de guiar nas suas decisões. A interpretação judicial pressupõe obediência a critérios legais, sem que, com isso, corra perigo, pouco ou muito, a independência dos juízes. Os juízes só têm que fazer apelo ao seu prudente arbítrio, quando a lei lhes não fornece critérios de decisão.

Mas pergunta-se: o artigo 50°, impondo o crité­rio de decisão que se deixou apontado, não viola o princípio da igualdade, na medida em que apenas os casos nele previstos têm que ser decididos em obediência a esse critério?

Responde-se negativamente.

O princípio da igualdade exige que se tratem de modo igual as situações essencialmente iguais e reclama se tratem deferentemente as situações que forem substancialmente distintas.

Por isso, um tratamento diferenciado só importa­ra violação de tal princípio constitucional, quando para ele não houver fundamento material, ou seja, quando o mesmo for irrazoável ou arbitrário.

Pois bem: a situação dos reservatários é diferente da de outros interessados na execução de actos administrativos, cuja suspensão haja sido requerida judicialmente: em geral, os interesses em conflito são de natureza diferente, e isso permite ao juiz discernir, sem dificuldade de maior, qual o interesse a que deve dar prevalência, e, assim, conceder ou não a suspensão. No caso sub iudicio, o interesse do reservatário é da mesma natureza do interesse do requerente da suspensão, por isso que seja muito difícil ao juiz decidir sobre qual deles deva prevalecer - o que facilita a tendência de, tratando-se, como se trata, de acto não executado, não deixar que a execução se faça e, assim, conceder a suspensão.

Uma situação diferente a reclamar, pois, uma solução legal diferente também. Solução legal que e inteiramente razoável, pois que, se o reservatário, sobre quem recai o ónus da prova, consegue convencer o juiz de que o seu prejuízo e de mais difícil reparação que o do requerente, vê o seu interes­se prevalecer e a reserva ser-lhe entregue; se não consegue fazer tal prova, é o seu interesse que cedera perante o do reque­rente que continua na posse da terra.

Tratando-se de um solução legal com fundamento material, de uma solução razoável, não há, pois, violação do princípio da igualdade.

A norma do artigo 50° sub iudicio não é apenas quanto ao aspecto apontado que contém uma solução diferente da que a lei (no caso, o Decreto-Lei n° 267/85) consagra para a generalidade dos pedidos de suspensão da executoriedade dos actos administrativos. Também quanto aos pressupostos ou requi­sitos da medida ela consagra um regime diferente e mais apertado: para além dos requisitos exigidos em geral pela lei, exige-se a verificação dos requisitos especiais já atrás apontados [su­pra, 12, A].

Daí a pergunta: haverá nisto (ou seja: no condi­cionar o deferimento da suspensão a um regime mais exigente do que aquele que vigora para a generalidade dos casos) violação do princípio da igualdade?

Também aqui a resposta tem que ser negativa, uma vez que, como se viu já, a situação de facto e inteiramente diferente e sem qualquer similitude com a da generalidade dos casos em que, impugnando-se um acto administrativo, se pretende ver, desde logo, suspensa a sua eficácia.

Na verdade, trata-se de actos - os actos que de­terminam a entrega de reservas - que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agu­dizado: os reservatórios começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram, esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente defini­da, depois, por que as reservas lhes fossem entregues, e sempre, pelo pagamento das indemnizações. Quanto a este ultimo ponto, recorda-se que só muito recentemente foi publicado o Decreto-Lei n° 199/88, de 31 de Maio (anunciado no artigo 61°, n° 1, da Lei n° 77/77), fixando os critérios para a determinação das indemnizações definitivas devidas pelas expropriações e naciona­lizações de terras no âmbito da reforma agrária.

Há, pois, fundamento material para este regime especial que, como já antes se viu, constitui uma solução razoá­vel para os casos a que se aplica.

Assim, também sob este aspecto, o artigo 50° do Decreto não viola o princípio da igualdade consagrado no ar­tigo 13°, n° 2, da Constituição.

13. O artigo 14°, n° 2, em confronto com os arti­gos 13°, n° 2, e 20°, n° 2, da Constituição:

O artigo 14°, n° 2, preceitua como segue:

" 2. A execução da decisão final proferida nos processos de reserva regulados pela presente lei e considerada prioritária e de grave urgência para a realização do interesse publico.

O artigo 14°, n° 2, ao dispor que a execução da decisão final proferida nos processos de reserva - decisão final que compete ao Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação proferir (cf. artigo 28°, n° 1) - é considerada prioritária e de grave urgência para a realização do interesse publico, o que pretende significar é que os órgãos e agentes administrativos encarregados de executar os despachos de atribuição de reservas hão-de dar prioridade a sua execução, cumprindo-os de preferência a outras tarefas que tenham em mãos. Tal prece­dência na execução dos despachos estabelece-a a lei, por consi­derar que o interesse público no cumprimento das ordens da auto­ridade competente na matéria (no caso, da ordem de entrega de reserva) é, no caso, prioritário sobre quaisquer outras.

Ora, o legislador e quem, justamente, tem legi­timidade para definir quais os interesses públicos que devem, ter-se por prioritários na realização das tarefas administra­tivas.

O artigo 14°, n° 2, assim entendido, tem, pois, como destinatários os órgãos e agentes encarregados da "exe­cução da decisão final dos processos de reserva", e não, obvia­mente, os tribunais, pois que a estes não cabe a execução d e decisões atributivas de reservas, sim a fiscalização da legali­dade de tais despachos.

Sendo isto assim, manifesto e que não há lugar, sequer, a colocar a questão da inconstitucionalidade deste preceito, com fundamento na eventual violação do artigo 20°, nº 2, da Constituição. Mas, se, acaso, a norma puder de algum modo repercutir-se no incidente de suspensão da executoriedade, mormente no da sua suspensão provisória - questão que não importa analisar -sempre também haverá de concluir-se pela sua não inconstitucionalidade, justamente por muitas das razões que atrás se aduziram a propósito do artigo 50°.

Esta norma também não viola o artigo 13°, n° 2, da Constituição, pois a situação, que o acto administrativo - a cuja execução se concede prioridade e urgência - vem resol­ver, e inteiramente diversa daquelas que, na generalidade dos casos, a Administração tem que decidir, como, de resto, se aca­bou de ver a propósito do artigo 50° do Decreto.

Nada havendo na Constituição que proíba a Adminis­tração de conferir prioridade e urgência a execução de certa categoria de actos administrativos e havendo razoes susceptíveis de justificar o regime consagrado no artigo 14°, n° 2, não exis­te violação do principio da igualdade.

III. Decisão:

Isto posto, o Tribunal decide não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 4°, 14°, n° 2, 17°, 18° e 50°, do Decreto da Assembleia da Re­pública n° 114/V (Lei de Bases da Reforma Agrária).

Lisboa, 17 de Agosto de 1988

Messias Bento

José Manuel Cardoso da Costa

Luís Nunes de Almeida( vencido, na parte em que o Tribunal decidiu não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 50º, nº1, e 14º, nº2, nos termos da declaração de voto junta).

Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta)

José Magalhães Godinho (vencido na parte em que o Tribunal decidiu não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigo 4º e 50º, nos termos da declaração de voto que junto)

Armando Manuel Marques Guedes

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei no sentido de o Tribunal se pronunciar pela - inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 50°, n° 1, e 14°, n° 2, do Decreto n° 114/V da Assembleia da República, pelos motivos seguintes:

1 - Entendo que o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, a todos garantido pelo artigo 20°, n° 2, da Constituição, e concretizado, no que se refere a impugnação con­tenciosa dos actos administrativos definitivos e executórios, no artigo 268°,n° 3, da mesma Lei Fundamental, pressupõe a facul­dade de obter a suspensão judicial da eficácia desses actos, quando impugnados, se da respectiva execução puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação para o recor­rente.

É que, na verdade, a garantia de acesso aos tri­bunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na pratica, de qualquer possibili­dade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular.

Consequentemente, a garantia constitucional do recurso à tutela jurisdicional determina a ilegitimidade de "todas as técnicas - que, mediante a consumação de situações irreversíveis, diminuam, substancialmente a eficácia restauratória da decisão jurisdicional" (cfr. Juan Alfonso Santamaria Pastor, "Tutela Judicial Efectiva Y No Suspension En Via de Recurso" in Revista de Administración Publica , n° 100-102, vol. II, pág. 1625).

Assim sendo, não se pode afirmar, como se faz no acórdão que obteve vencimento, que a "suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a inter­por) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação e, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal - uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente".

Com efeito, a pura e simples eliminação da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos, ou a sua regulamentação em termos demasiado restritivos, conflitua com a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos, porquanto, sem esse instituto, numerosas anulações apenas trariam aos recor­rentes uma satisfação moral ou jurídica, sem que fosse realmente possível reconstituir o estado de coisas anterior a execução do acto, o que, certamente, poria em causa a própria credibilidade de todo o sistema jurisdicional (cfr. Bernard Pacteau, Contentieux Administratif, P.U.F., pág. 233).

Aliás, e por isso que a doutrina, embora reconhecendo - que o instituto "representa uma excrescência relativamente a pureza do sistema que pretende restringir a intervenção dos tribu­nais a anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos com base num juízo de legalidade", acaba por concluir que "assim tem de ser, a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilegio da execução previa em circunstâncias em que o interesse publico não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto" (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 517).

Nestes termos, entendo que a Constituição consagra, embora de forma implícita, a garantia de obter a suspensão de um acto administrativo que se haja contenciosamente impugnado, quando da sua execução possam resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, de tal forma que uma eventual decisão judicial favorável careceria de qualquer efeito pratico.

Nem se diga, em sentido contrário, que este Tribunal está a ir longe de mais, porquanto a garantia em causa se não encontra expressamente consignada na Lei Fundamental.

É que constitui, sem dúvida, uma das tarefas mais nobres de qualquer Tribunal Constitucional a progressiva modelação dos direitos fundamentais, designadamente através da definição dos direitos, liberdades e garantias que só de forma implícita encontram consagração constitucional, mas que a jurisprudência deve necessariamente deduzir daqueles que encontram expresso assento na Lei Fundamental, porquanto são indispensáveis a inteira realização destes últimos.

2 - Isto posto, resulta evidente a inconstitucionali­dade da norma constante do n° 1 do artigo 50° do decreto em apreço

Com efeito, aí se consignam dois requisitos que têm como consequência permitir que entidades com legitimidade para interpor o recurso contencioso não possam requerer a sus­pensão judicial da eficácia do acto recorrido, ainda que da sua execução lhes possam resultar prejuízos irreparáveis.

Tal situação é, como vimos, inteiramente desconforme com o preceituado no artigo 20°, n° 2, da Constituição.

Mas a isto acresce ainda o facto de um dos requisitos em causa - o de, a data do acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão ser inferior à pon­tuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto - se configurar como inteiramente desproporcionado, irrazoável e discriminatório, de tal forma que se devem considerar atingidos os princípios essenciais por que se deve reger um Estado de direito democrático.

Na verdade, em resultado da aplicação de tal requi­sito, pode verificar-se a situação de uma entidade que explore legitimamente um prédio, mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, ou seja, mediante titulo legalmente bastante, nos termos do dis­posto no Decreto-Lei n° 111/78, de 27 de Maio, ser pura e simples­mente privada da exploração em que se achava regularmente investi­da pela autoridade publica , na sua totalidade, sem poder requerer a suspensão judicial da eficácia do acto que a priva desse direito adquirido.

Basta, tão-só e por exemplo, que se trate da atri­buição de uma reserva de 90.000 pontos, apenas conferida nos termos da nova lei, que corresponda integralmente a área anterior­mente explorada pela entidade em causa.

Este simples exemplo, deveras chocante, demonstra a saciedade como a disposição questionada pelo Presidente da Republica, embora continuando a permitir, formalmente, o recurso aos tribunais, elimina, na pratica, instrumentos indispensáveis para que as decisões judiciais disponha m do grau de eficácia compatível com as exigências de um Estado de direito.

3 - Pelo contrário, não me pareceu que a norma do n° 2 do mesmo artigo 50° violasse a Constituição.

É que, no meu entender, e sempre que estejamos peran­te actos administrativos de efeitos duplos, a eventual suspensão judicial dos mesmos há-de ter em conta os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que a suspensão ou a não suspensão podem, determinar relativamente aos diversos particulares afectados por uma ou pela outra.

Assim sendo, a tutela jurisdicional dos interesses das diversas partes interessadas só se pode assegurar através de uma norma como a constante do artigo 50°, n° 2, sempre que estejam em causa actos administrativos de efeitos duplos.

4 - Entendo, igualmente, que o artigo 14°, n° 2, do diploma em causa, ao considerar "prioritária e de grave ur­gência para a realização do interesse publico" a execução das decisões administrativas finais proferidas nos processos de re­serva, também viola o disposto no citado artigo 20°, n° 2, da Constituição.

É que, em resultado dessa determinação, sempre a autoridade administrativa passa a poder executar o acto depois de notificada do requerimento da sua suspensão judicial.

Com efeito, de acordo com o preceituado no artigo 80°, n° 1, da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho), "a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento de suspensão, só pode iniciar ou prosseguir a execução do acto, antes do trânsito em julgado da decisão do pedido, quando, em resolução fundamentada, reconheça grave urgência para o interesse publico na imediata execução". Ora, esta faculdade extraordinária, sempre dependente de um juízo fundamentado no caso concreto, passara a constituir a regra, no caso dos actos proferidos nos processos de demarcação de reservas no âmbito da reforma agrária, pois que a respectiva execução fica abstractamente definida como " de grave urgência para a realização do interesse publico".

Quer isto dizer, afinal, que ainda nos casos em que continua a ser possível requerer a suspensão judicial da eficácia do acto, a autoridade administrativa não fica vinculada a proceder a sua suspensão provisória - rectius, não poderá proce­der a essa suspensão.

Consequentemente, também aqui se reduz substancial­mente o conteúdo útil da garantia constitucional do acesso aos tribunais para defesa dos direitos, na medida em que a lei ordena que a Administração crie factos consumados, de natureza irreversível, ainda quando a respectiva reparação por via jurisdicional não seja possível.

Luís Nunes de Almeida

DECLARAÇÃO DE VOTO

As posições que assumi relativamente as normas em apreciação foram as seguintes:

A) Quanto ao artigo 4°.

Os objectivos da política agrícola encontram-se definidos no n° 1 do artigo 96° da Constituição da Re­pública Portuguesa: a) promover a melhoria da situação econó­mica, social e cultural dos trabalhadores rurais e dos peque­nos e médios agricultores pela transformação das estruturas fundiárias e pela transferência progressiva da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham; b) aumentar a produção e a produtividade da agricultura, dotando-a das infra-estruturas e dos meios humanos, técnicos e financeiros adequa­dos, tendentes a assegurar o melhor abastecimento do Pais, bem como o incremento da exportação; c) criar as condições necessárias para atingir a igualdade efectiva dos que trabalham na agricultura com os demais trabalhadores e evitar que o sector agrícola seja desfavorecido nas relações de troca com os outros sectores; d) assegurar o uso e a gestão racionais dos solos e dos restantes recursos naturais, bem como a manutenção da sua capacidade de regeneração. O n° 2 do mesmo artigo dispõe que a reforma agrária e um dos instrumentos fundamentais da realização dos objectivos da politica agrícola.

Ao fazer-se uma lei de bases da reforma agrá­ria duas atitudes seriam possíveis: ou repetir o enunciado dos objectivos da política agrícola, tal como ele está feito na Constituição, ou omitir qualquer enunciado, dando como adquiridos aqueles objectivos.

O artigo em apreciação faz uma enumeração dos objectivos da politica agrícola, mas em termos que limitam intencionalmente, segundo creio - o texto constitucional. Deixa-se, assim, de falar na "transformação das estruturas fundiárias" e na "transferência progressiva da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham", assim como se elimina a referência as "condições necessárias para atingir a igualdade efectiva dos que trabalham na agricultura com os demais trabalhadores e evitar que o sector agrícola seja desfavorecido nas relações de troca com os outros sectores".

Na medida em que se verifica desconformidade entre a norma em questão e o preceito constitucional transcrito verifica-se, pois, uma inconstitucionalidade.

B) Quanto ao artigo 17°.

Depois de, no artigo 13°, estabelecer que "aos proprietários dos prédios expropriados e atribuído o direito de reserva de propriedade de uma área determinada nos termos desta lei" e de, no n° 1 do artigo 14°, definir conteúdo desse direito - "a concessão do direito de reserva determina o restabelecimento do respectivo direito de proprie­dade, tal como existia a data da expropriação, ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar" -, dispõe o presente diploma, no n° 1 do artigo 17°., que, nas contitularidades e heranças indivisas, cada uma das partes ou quinhões hereditários, existentes a data da expropriação, tem direito a uma reserva, cuja pontuação e a correspondente a respectiva percentagem sobre a pontuação total dos prédios expropriados, ou expropriáveis nos termos da lei anterior".

É evidente que esta "multiplicação de reservas" que se consente as contitularidades e heranças indivisas con­traria um dos objectivos assinalados a politica agrícola, ou seja, precisamente a transferência progressiva da posse útil da terra para aqueles que a trabalham (alínea a) do n° 1 do artigo 96°.), transferência essa que, nos termos do n° 1 do artigo 97° da Constituição, deve ser obtida "através da expropriação dos latifundiários e das grandes explorações capitalistas".

Daí a inconstitucionalidade da norma, por violação destes preceitos constitucionais.

C) Quanto ao artigo 18°.

De acordo com o estatuído neste artigo, às sociedades cujo património foi expropriado ou nacionalizado são atribuídas, em princípio, tantas reservas quantas as quotas ou participações no capital social, existentes à data da expro­priação.

São aqui aplicáveis, portanto, as considerações que se fizeram acerca do artigo 17°.

Aliás, aos actuais artigos 17° - subordinado a epigrafe "Contitularidades e heranças indivisas" - e 18° - subordinado a epigrafe "Sociedades" - correspondia no texto da proposta do Governo, ou seja, a Proposta de Lei n° 31/V - Lei de Bases da Reforma Agrária (no Diário da Assembleia da Republica, II Série - n° 49, de 24 de Fevereiro de 1988), um único artigo (artigo 17°), subordinado à epígrafe "Conti­tularidades, heranças indivisas e sociedades".

D) Quanto ao artigo 50°.

Nos termos do n° 1 deste artigo, "a suspen­são da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da Reforma Agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando pre­enchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, a data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior a pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto".

A entidade ou entidades que beneficiem da execução desses actos administrativos - diz o n° 2 do ar­tigo - "serão notificadas, simultaneamente com o seu autor, para, no mesmo prazo, invocarem e demonstrarem, se quiserem obstar a que a suspensão seja decretada, que ela lhes causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente".

Como se sabe, os requisitos exigidos na lei geral, ou seja, no artigo 76° do Decreto-Lei n°. 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), para que seja concedida a suspensão da eficácia do acto recorrido são os seguintes: a) que a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o reque­rente ou para os interesses que este defenda ou venha a de­fender no recurso; b) que a suspensão não determine grave lesão do interesse público; c) que do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.

Ora, em primeiro lugar, o preceito em exame limita ou restringe, sem fundamento razoável, a legitimidade activa, se não para o próprio recurso contencioso (Consti­tuição, artigo 268°, n° 3) - ponto que se deixa em aberto -, pelo menos para o incidente ou procedimento cautelar da suspensão da eficácia do acto administrativo. Do circulo de entidades com legitimidade para requerer a suspensão da eficá­cia são designadamente afastadas as unidades colectivas de produção, as quais uma jurisprudência constante do Supremo Tribunal Administrativo, com o aplauso, alias, do Professor Afonso Queiró, na Anotação ao acórdão desse Tribunal (1ª Sec­ção) de 10 de Janeiro de 1980 (na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 113°, págs. 279), sempre reconheceu tal legitimidade.

Em segundo lugar, cria um privilegio injustificável a uma classe de cidadãos - os reservatários -, ao equiparar o seu interesse próprio ao interesse publico.

É, assim, manifesta a violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13° da Constituição (pelo menos).

E) Quanto ao artigo 14°, n° 2.

Por força desta norma, "a execução da decisão final proferida nos processos de reserva regulados pela pre­sente lei e considerada prioritária e de grave urgência para a realização do interesse público".

Sabido que um dos requisitos da suspensão da eficácia do acto administrativo e que ela não determine grave lesão do interesse publico (citado artigo 76°, n° l, alínea b)), a norma em apreciação poderia ser interpretada no sentido de que ela suprimiria pura e simplesmente o direito a suspensão da eficácia dos actos administrativos que ordenassem a entrega de reservas.

Tal interpretação parece, porem, entrar em contradição com o artigo 50°, que, como vimos, permite, embora em termos muito limitados, a suspensão da eficácia dos actos I que determinam a entrega de reservas.

Seja como for, a equiparação que se faz do interesse dos reservatários ao interesse público afronta o princípio da igualdade consagrado no citado artigo 13° da Constituição.

Mário de Brito

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a inconstitucionalidade dos artigos 4° e 5° do Decreto em apreço submetido ao Presidente da Republi­ca para promulgação.

E isto pelas razoes seguintes:

A) Quanto ao artigo 4°:

O artigo em causa pretende, embora sem o fazer taxativamente, indicar os objectivos da política agrícola, no âmbito da reforma agrária, que o artigo 96°, da Constituição, consagra. Mas, tal como se observa, a pgs. 430 e seguintes, da Constituição da Republica Portuguesa anotada - 2a ed. revis­ta e ampliada, 1° volume - de Gomes Canotilho e Vital Moreira, este preceito constitucional do artigo 96°,: " introdutório do capítulo especialmente dedicado a agricultura - o que, só por si, testemunha a relevância que este assume na constituição económica da CRP - não se limita, como pretende a sua epigra­fe, a enunciar os objectivos da política agrícola. Avança também alguns dos principais meios para alcançar esses objectivos (é o caso designadamente das ais. a) e b)) e define a reforma agrária como um dos principais instrumentos para a realização desses objectivos (n° 2).

A constituição agrícola - assim se poderá designar a ordem constitucional da agricultura - é apenas um continente do universo da constituição económica, pelo que aquela compartilha dos princípios fundamentais que em geral presidem a esta (v. art° 80°) e a política agrícola comunga das tarefas da política económica e em geral (designadamente das incumbências prioritárias enunciadas no art° 81°). E, mais adiante, acrescenta-se: "Por outro lado, cada um destes objecti­vos encontrou nos artigos seguintes da Constituição uma concretização maior ou menor: é evidente a ligação dos artigos sobre a reforma agrária (art° 97°, a 100°) com a al. a) (transformação das estruturas fundiárias); do art° 102° (auxílio do Estado) com a al. b; do art° 103°, 2ª parte, com a al. c); e do mesmo art° 103°, 1a parte, com a al. d)."

Para nos situarmos bem dentro do espírito que esteve e está na essência da reforma agrária, como um dos instrumentos da politica agrícola nacional, convém ter presente, como os seus mais cotados defensores, aqueles que toda a sua vida se dedicaram ao estudo e à procura de soluções politicas, técnicas, justas e isentas, dos problemas agrícolas e da terra no nosso País, a definiram e o que da sua realização disseram. Como expoente máximo desse plêiade de notáveis portugueses, figura mora] intelectual e política que sempre mereceu o respeito generalizado dos portugueses, permitimo-nos citar Henrique de Barros, e, dele transcrever as seguintes palavras:

["Para se falar de reforma agrária, com a serenidade e a objectividade exigidas pela magnitude do tema, sem improvisação nem demagogia, necessário se torna estabelecer com precisão o respectivo conceito.

Estamos em crer que este, que desde há muito adoptámos, continua a servir: alterações na estrutura agrária de dado território capazes de conduzir a maior justiça, isto é menos desigualdade, na fórmula de repartição do rendimento socia1-agricola entre os comparticipantes na produção.

Por sua vez, a estrutura agrária, significará o ambiente ou quadro histórico-institucional em cujo interior e em subordinação a cujas imposições e inibições decorre a actividade produtiva agro-pecuária e florestal, compreendendo destarte: o regime da propriedade da terra, a estrutura técnico-económica da exploração, os tipos de empresa e as dimensões desta, os regimes de inquilinato rural, a composição da popula­ção agrícola e em especial da população activa, os contratos de trabalho e de prestação de serviços, as relações com o Esta­do, com os sectores não agrícolas da actividade económica nacional e com as organizações de agricultores e de operários agrícolas, os níveis de preparação geral e profissional de empresários e trabalhadores, o equipamento do sector agrícola e as carac­terísticas da sua tecnologia, etc."].

E, continuando, afirma Henrique de Barros:

["Obedecendo a esta interpretação latíssima dos conceitos de reforma e de estrutura, são de considerar numerosas medidas legais possíveis tais como fixação de limites máximos de grandeza à dimensão física e/ou económica das empresas privadas e consequente expropriação dos excedentes em beneficio da colectividade nacional, entrega de tais excedentes, para efeitos da respectiva exploração, em moldes diferentes dos anteriores, quer a novos pequenos ou médios cultivadores quer a cooperativas de produção, quer a empresas estaduais; regulamen­tação do arrendamento e da parceria de forma a conseguir que se passem a praticar rendas ou quotas de facto equitativas e a assegurar aos rendeiros garantias de segurança e estabilida­de; regulamentação do contrato de trabalho, especialmente no que diz respeito ao estabelecimento de salários mínimos, as prestações sociais, ás condições de despedimento e ao horário: promoção do associativismo e em particular do cooperativismo de produção, da comercialização e de serviços, com a finalidade de reter nas mãos dos próprios agricultores a proporção máxima possível do rendimento por eles gerado; administração do minifundio em proveito de unidades de produção economicamente viáveis, como tudo quanto isso implicará de retirada da agricultura de efectivos populacionais tornados excedentários. "

Pois bem; as medidas tomadas em 1975, seguindo aliás por via de regra a reboque dos acontecimentos, visaram sem dúvida o primeiro de três objectivos: fixar limites máximos legais de grandeza às unidades privadas, nestas condi­ções, não podendo de modo algum sustentar-se terem elas sido a reforma agrária, tendo de reconhecer-se-lhes o importante atri­buto de fazerem parte da reforma agrária, e parte evidentemente significativa.

A ideia directriz, uma ideia válida e justa, foi obviamente a de destruir de vez as grandes concentrações fundiárias, por via de regra insuficientemente produtivas, geradoras naturais de profundos e insanáveis conflitos de classe, em tudo e por tudo representativas do mais retrógrado e ineficaz capitalismo agrário. Não foi, porém, nem a de contestar a propriedade privada, já que ficou desde logo estabelecido que as expropriações se faziam com indemnização, nem a de impe­dir a manutenção de empresas agrícolas privadas na zona de intervenção. A concessão prevista desde o inicio do processo, aos proprietários ou rendeiros expropriados, do chamado " direi­to da reserva", fixado em dimensões que a pratica veio a demonstrar corresponder a unidades medias susceptíveis de serem expropriadas por um grupo reduzido de trabalhadores permanentes (familiares ou não) demonstra claramente que o legislador nunca pretendeu eliminar a empresa privada; na verdade, não só eram atingidas pela lei as unidades com dimensão aquém do limite fixado para a reserva, ou seja de modo geral todas as pequenas explorações e também muitas medias explorações, mas também era permitida a constituição de novas explorações nas áreas reservadas.] (Cfr. Henrique de Barros," Trechos Escolhidos" -1979).

Tudo isto vem, afinal, para salientar que não podem restar duvidas de que o legislador constituinte de 1976, tal como, na 1a revisão o de 1982, tinha bem presente a noção de reforma agrária, como instrumento da política agríco­la, e ligada e interdependente de toda a organização económica da Constituição da República Portuguesa. Por isso, tudo o que diz respeito a organização económico-social constitui a Parte II da organização económica e os seus 6 Títulos formam um todo que não pode ser dissociado, e em todos eles têm de estar sempre presentes os comandos derivados dos princípios gerais do Titulo I, das estruturas da propriedade dos meios de produção do Título II, do Plano do Título III, da política agrícola e reforma agrária do Título IV, do sistema financeiro e fiscal do Título V e do Comércio e Protecção do Consumidor do Titulo VI; e da filosofia que de todos eles dimana que resultam os comandos constitucionais que a cada um se determinam.

E é, por tudo isso, que não se pode considerar que e só no artigo 96° da Constituição que se encontram os comandos dos objectivos da política agrária, de que a reforma agrária e um dos instrumentos fundamentais (n° 2 do artigo 95°), o que tem grande relevância para demonstrar e reforçar o que afinal já era evidente, que os artigos que se lhe seguem também vinculam, e não são meramente programáticos como comandos a ser respeitados em toda a legislação que respeita á reforma agrária e à política agrícola, de que ela e instrumen­to fundamental.

Vale isto para afirmar e salientar que até as leis de revisão constitucional terão de respeitar o princípio da apropriação colectiva dos principais meios de produção e solos bem como dos recursos naturais, e a eliminação dos minifúndios e dos latifúndios (art° 290°, al. f) do C.R.P.

Ora, no caso em apreço, e evidente que o decre­to submetido ao Presidente da República para promulgação, não respeita os comandos constitucionais, e, ate, algumas das suas disposições, ainda que não postas aqui em causa, nem sequer poderiam ser objecto de revisão.

O que não oferece dúvidas, porém, é que sem revisão constitucional, e ela não teve lugar, o artigo 4° não pode passar, porque viola frontalmente o artigo 96° da Constituição, além de outras disposições constitucionais.

E até, o legislador da lei de bases aqui em causa, tinha desse facto perfeita consciência, uma vez que - e não se cura agora saber se, alem dessa, não violaria outras normas da Constituição económica - por isso que, apresentou a Assembleia da República, muito antes de lhe ter submetido a discussão esta proposta da lei de bases da reforma agrária, um projecto de revisão constitucional visando precisamente à modificação do artigo 96° , no qual eliminou as referências do artigo 96° vigente, relativamente aos: " pequenos e médios agricultores pela transferência progressiva da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham"; a " criação das condi­ções necessárias para atingir a igualdade efectiva dos que trabalham na agricultura com os demais trabalhadores e evitar que o sector agrícola seja desfavorecido nas relações de troca com os outros sectores;" e, finalmente, a "assegurar o uso e a gestão racionais dos solos e dos restantes recursos naturais, bem como a manutenção da sua capacidade de regeneração". (Cfr. 4° suplemento da 2ª série do n° 23 do Diário da Assembleia da República, de 18 de Novembro de 1987, fls. 462 (366) e 463 (367) que publica o projecto apresentado pelo P.S.D. para revisão constitucional).

Mas, o mais curioso é que o projecto de lei agora submetido ao Presidente para promulgação, iniciou a sua discussão na Assembleia da Republica, em 28 de Junho de 1988, isto é, precisamente 7 meses e 10 dias depois de publicado o projecto de lei da revisão constitucional apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD!

Esqueceu-se de que havia apresentado esse projecto de revisão constitucional, que, como nele se vê, visou a eliminação dos comandos do artigo 96° da Constituição, e, assim, o artigo 4° da nova Lei de Bases ficou sem cobertura constitucional.

Seja como for, de que não nesta dúvida, é que o artigo 4° do Decreto em causa, não sendo coincidente com o artigo 96° da Constituição da Republica, e adoptando uma filosofia que aponta para objectivos da política agrícola de que a reforma agrária é instrumento fundamental, diferentes daqueles que o artigo 96° aponta e, sobretudo, não se coadunando com esses objectivos constitucionais, não esta em conformidade com o mesmo artigo 96°, nem com qualquer outro da organização economica-social da Constituição, e manifestamente inconstitu­cional.

Isto é tanto mais grave quanto e certo que a revisão de 1982, não só não retirou aqueles comandos do artigo 96°, como até os reforçou, acrescentando ao texto de 1976, a alínea d) e o n° 2°, que não constavam do texto original.

Não pode, pois, sequer invocar-se para justi­ficar o artigo 4° uma evolução consagrada já na Constituição, a alteração que o artigo 96° sofreu na 1a revisão, antes tudo demonstra que, em matéria de objectivos da reforma agrária e de política agrícola não se verificou qualquer modificação nos princípios constitucionais, não sendo pois constitucionalmente admissíveis regras legais que fiquem àquem, ou se não conformem com os objectivos expressos naquele artigo.

Estamos, uma vez mais, perante uma leitura da Constituição feita, não de acordo com o que la está determi­nado, mas sim com a leitura do que la não esta mas se gostaria ou desejaria que la estivesse.

Ora, nem o intérprete, nem o legislador, podem, e muito menos devem, agir de tal modo; o primeiro porque tem o dever de ser isento e de se não deixar influenciar pelo que, seja política seja intelectualmente mais lhe agrade, o segun­do porque está vinculado constitucionalmente as normas constitucionais, uma vez que o artigo 3° da Constituição estatui que "o Estado se subordina à Constituição e se funda na legalidade democrática (n° 2) e a validade das leis e dos mais actos do Estado, dos órgãos autónomos do poder local, depende da sua conformidade com a Constituição (n° 3).

E é, por isso mesmo, que também não é legítimo invocar, para justificar uma norma legal, a sua conformidade com o programa político apresentado pelo Governo e aprovado pela As­sembleia da República, porque, face ao mesmo artigo 3° da Cons­tituição, o programa dos governos tem de estar subordinado a Constituição, e nem mesmo que tivesse sido aprovado pela unanimidade da Assembleia da Republica, legitimaria a feitura de um diploma não conforme a Constituição.

B) Quanto ao artigo 50°

Já vão longe os tempos em que os administrados, os governados, viviam na total dependência do príncipe, que se não subordinava na pratica dos actos de governo, da adminis­tração, a regras, como também já desapareceu o regime do Estado polícia em que a autoridade administrativa podia aplicar aos cidadãos todas as medidas que julgava mais convenientes e opor­tunas para a realização dos fins a que se propunha, discricio­nária mente e com inteira liberdade de decisão.

Lenta mas progressivamente, os tempos evoluíram, a civilização trouxe novos conhecimentos, o direito público novas bases e novos princípios. Actualmente, toda a actividade administrativa dos órgãos públicos se encontra disciplinada e submetida a leis que a condicionam. O direito alargou o seu âmbito, o seu raio de acção, insatisfeito já com a disciplina do direito privado ou entre particulares, procura regular a acção dos órgãos públicos, a sua actividade entre si e os seus agentes e os particulares.

Assim se explicava Aureliano Strecht Ribeiro, em 1942, no seu Livro "da Organização, fundamento e compe­tência dos Tribunais Administrativos.

De então para cá maior foi a evolução, porque o mundo viu cair os regimes políticos nazi–fascistas, as ditaduras foram caindo, a democracia restaurada em muitos lugares, o totalitarismo cada vez mais repelido, o cidadão modificou-se ,passou a ser elemento activo da democracia política, económica, social e cultural, os direitos e as garantias fundamentais passaram ao primeiro plano da vida dos Povos e das Nações, a Democracia desenvolveu-se, arreigou-se, o conceito da discricionariedade dos actos do governo foi-se esbatendo e, hoje, mesmo o acto discricionário tem de ser fundamentado, as garantias contra a administração, passaram de simples aspectos meramente administrativos, sempre aleatórios, para as garantias jurisdicionais, e os tribunais, cada vez mais, sentiram que lhes cabe um eficaz e efectivo dever de administrar justiça, que deixou de ser em nome do soberano, mas sim em nome e no interesse do Povo.

A evolução da democracia política, tornando cada vez mais o cidadão participante na vida das suas insti­tuições, e senhor do seu próprio destino, cioso dos seus direitos e colaborador activo da vida colectiva, interessado directo na gestão das empresas em que trabalha, participativo na elaboração das leis, através das suas organizações associativas, políticas, sindicais, da sua participação na concerta­ção social, tem encaminhado cada vez mais a democracia no senti­do de se tornar no verdadeiro governo do povo, pelo povo e para o povo (tido como constituído pelo conjunto de todos os indivíduos do mesmo pais).

Esta evolução não pode deixar de reflectir--se em todos os aspectos da vida colectiva.

E, assim, cada vez mais, os governos, a administração, seja a central seja a local, têm de ser os executores da vontade do povo livremente manifestada, ao qual devem, têm, de prestar devidas contas, não só perante os órgãos de soberania próprios: Presidente da Republica, Assembleias Legis­lativas e tribunais, como à própria opinião pública.

Isto implica que os actos da administração cada vez mais têm de ser transparentes, pautados pelo fim do serviço público, com o rigoroso respeito pelos direitos de todos e de cada um, pela conformidade dos actos que pratica com a Constituição, as leis do país, os tratados internacionais a que tenha aderido.

Como se usa dizer nos países nórdicos, de demo­cracia avançada, a administração tem de viver em edifícios com paredes de vidro, isto é quem está fora dela, deve estar sempre em condições de ver o que se la passa dentro.

Ora, isto tudo significa que os conceitos de contencioso administrativo, as garantias jurisdicionais contra os actos da administração, também estão em evolução.

Hoje o contencioso administrativo já não pode ser visto como um processo de um ofendido pela violação de direitos correspondente a transgressão das normas legais, tendo assim criado uma situação contenciosa com a administração quando se dirigiu aos tribunais administrativos para contestar essa situação criada. Hoje o contencioso administrativo tem de passar a ser visto como processo de colaboração cívica dos indivíduos com os órgãos jurisdicionais competentes para defesa e reposição da legalidade democrática.

E, porque assim é, a todo o cidadão por igual, qualquer que seja a natureza da acção administrativa que o atingiu, cabe o direito não só individual, na medida que como indivíduo foi lesado por um acto administrativo, mas como cida­dão participativo da vida colectiva, o direito cívico de cola­borar com os órgãos jurisdicionais aos quais como individuo se dirigiu para defesa e reposição da legalidade democrática.

Por isso, não se compreende, face a esta reali­dade hodierna, se legisle, num Estado de direito democrático, em ordem de dificultar a reposição jurisdicional da legalidade democrática ofendida, criando dificuldades através da diferenciação de direitos concedidos, para que o interesse público que é representado pela reposição da legalidade, pelo acatamento a Constituição e as leis vigentes, seja preterido em razão da procedência de interesses meramente privados, isto porque, ainda que no acto administrativo se possa consubstanciar uma divergência de interesses privados - por exemplo entre um reservatário e quem esta na posse útil da terra expropriada não é esse interesse prevalecente, antes se esbate e pode até desaparecer, mas sim o interesse público do respeito pela legalidade, posto em cheque pela administração. É afinal, a concretização do interesse publico •» do prestígio da administração através do impedimento da efectivação de um acto de desrespeito pela Constituição e pelas leis da República, às quais todos - administração, tribunais e cidadãos-devem acatamente.

Ora, a verdade é que, o decreto em apreço, contraria frontalmente esta realidade da democracia, já que vem criar uma classe nova de interessados, desfavorecida em relação aos demais, para a qual se estabelecem condições legais mais apertadas e, até, proibitivas, para se verificarem os pressupostos de suspensão da eficácia do acto administrativo determinando, no âmbito da reforma agrária, entrega de reservas ou o reconhecimento de não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico.

Quer dizer, perante a jurisdição administrativa, qualquer cidadão lesado por um acto administrativo de qualquer natureza pode requerer a suspensão da sua eficácia desde que cumpra os pressupostos, exigidos para todo e qualquer individuo que recorra aos tribunais administrativos, nos artigos 76°, 77°, e 78° do Decreto Lei n° 267/85, de 16 de Julho que aprova a lei de processo nos tribunais administrativos. Porém, se se tratar de acto administrativo, no âmbito da reforma agrária o lesado terá de, não só cumprir e provar os pressupostos daquele decreto-lei referente ao processo nos tribunais administrativos, mas ainda os demais pressupostos a que o artigo 50° do decreto em apreço lhe impõe, não só dificultando-lhe o recurso à sus­pensão, como até impedindo-o de a requerer.

Não há que falar em tratar diferentemente coisas que são diferentes, mas sim de, em situação igual - a de lesado por um acto administrativo - se criarem situações desiguais conforme a natureza do acto cuja suspensão se quer pedir.

Há aqui manifesta violação do princípio da igualdade consagrado pelo artigo 13° da Constituição da Republi­ca, pelo que manifesta e a inconstitucionalidade da norma do artigo 50° do decreto em causa.

José Magalhães Godinho