219/86 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N

ACÓRDÃO N.º 132/88

Processo n.º 219/86

2ª Secção

Relator: Conselheiro Magalhães Godinho

Acordam, em conferência, na 2a.Secção do Tribunal Constitucional,

A., divorciado, residente no sítio da Vargem, freguesia da B., concelho de Ponta do Sol, tendo tomado conhecimento em 22 de Fevereiro de 1985 de que C. requerera, contra ele, à Secretaria Regional da Economia, a constituição e funcionamento de uma arbitragem, no âmbito duma acção com processo especial para remição de colonia, dirigiu ao respectivo Secretario Regional uma reclamação, baseando-a no facto de o artigo 9.º do Decreto n.º 16/79/M, de 14 de Setembro (com as alterações introduzidas pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, de 20 de Agosto, e pelo Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M, de 5 de Março), que manda aplicar as acções de remição de colonia a forma de processo urgente regulada no Código das Expropriações por utilidade pública, estar ferido de inconstitucionalidade e/ou ilegalidade.

E isto porque, segundo ele, essa forma de processo, aplicada a litígios entre particulares, confere a um deles prerrogativa, privilégio ou poder que só a administração detém, pois permite que execute directamente a lei ou decida autoritariamente e em seu favor um conflito de interesses, sem o recurso à via jurisdicional.

Além disso, uma Assembleia Regional produziu a dita norma do art. 9.º, a qual cria um tribunal arbitral necessário para decidir de questões que, salvo os casos de expropriação por utilidade pública, são da competência dos tribunais comuns, pelo que aquele tribunal (grupo de árbitros) está ferido de incompetência absoluta, infringindo-se os artigos 13.º, 20.º, 167.º (actual 168.º), 229.º e 205.º e seguintes da Constituição.

Remetida a reclamação ao Tribunal Judicial da Ponta do Sol, o juiz indeferiu-a com o fundamento de que a questão levantada da inconstitucionalidade daquela norma há muito se encontrava solucionada pela Comissão Constitucional, que se pronunciou pela sua constitucionalidade.

Inconformado, interpôs recurso para este Tribunal Constitucional, o qual foi admitido, com efeito suspensivo e subida imediata nos próprios autos, e, oportunamente, apresentou neste Tribunal a sua alegação, desenvolvendo a argumentação que já expendera no requerimento de reclamação. Corridos os vistos, o relator ao tempo lavrou o despacho de fls. 52, no qual mandou os autos aguardarem, para uniformização de jurisprudência, até ser publicado o acórdão que viesse a ser proferido no processo n.º 28/83, sobre a mesma questão de inconstitucionalidade, visto o projecto respectivo já se encontrar, então, inscrito em tabela.

Entretanto, tendo o Relator cessado funções neste Tribunal, foi ordenada a redistribuição do processo e, como já foi proferida decisão no processo acima referido, cumpre decidir.

II

Na sua alegação, o recorrente pretende que seja julgada a inconstitucionalidade da norma do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, com as alterações introduzidas pelo Decreto Regional n.º 7/80/A, de 20 de Agosto, e pelo Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M, de 5 de Março, por violarem os artigos 13.º, 20.º, 168.º, 229.º e 205.º da Constituição da Republica.

O Tribunal Constitucional, ao apreciar o processo n.º 28/83, emitiu o Acórdão n.º 404/87, de 27 de Julho, no qual se refutam os fundamentos de pedido idênticos aos que se formulam nos autos agora em apreço, relativamente as pretensas violações daqueles artigos, e, fazendo a história das normas em causa, expressou o ponto de vista da não inconstitucionalidade, na versão do Decreto Regional n.º 7/80/M. Esta doutrina veio a ser perfilhada pelo Acórdão n.º 85/88, de 13 de Abril, pelo que, não se vendo razão válida para alterar, se transcreve, deste último acórdão:

“Na versão inicial do Decreto Regional n.º 13/77/M, o artigo 22.º dispunha que o tribunal competente para a resolução das questões emergentes da sua aplicação era o da localização do prédio (n.º l), que as respectivas remições era aplicável, com as necessárias adaptações, o processo especial de cessação do arrendamento (n.º 2) e que da decisão da 1.ª instância cabia sempre recurso, independentemente do valor da acção (n.º 3).

O artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M alterou a forma de processo prevista no n.º 2 do art.º 22.º citado, passando a dispor que:

‘As remissões quando não resultem de negócios titulados por escritura pública, devem ser feitas em acção judicial, que seguirá a forma do processo urgente regulada no Código das Expropriações por Utilidade Pública, com as necessárias adaptações e as modificações seguintes:

- A fase administrativa correrá perante a Secretaria Regional de Agricultura e Pescas do Governo Regional da Madeira;

- Os árbitros serão substituídos por peritos designados por esta Secretaria;

- A instrução do processo far-se-á de acordo com a Lei do processo civil, com as alterações introduzidas pela Lei do Arrendamento Rural;

- O depósito da indemnização será feito nos oito dias subsequentes ao trânsito em julgado da sentença;

- O levantamento das quantias devidas aos interessados está isento de custas e de imposto de selo e não depende da prévia demonstração de quitação a Fazenda Nacional;

- As sentenças, depois de transitadas, serão notificadas àquela Secretaria.’

Todavia, pouco depois, considerando que os objectivos visados por esta disposição não estavam a ser alcançados ‘sempre de forma pacífica, correndo-se o risco de se não alcançarem alguns deles’, o Decreto Regional n.º 7/80/M revogou o n.º 3 do art.º 22.º do Decreto Regional n.º 13/77/M e deu nova redacção aquele art. 9.º, que passou a dispor:

‘As remissões, quando não resultem de negócios titulados por escritura pública devem ser feitas em acção judicial que seguirá a forma do processo urgente regulada no Código das Expropriações por Utilidade Publica, com as necessárias adaptações e as modificações seguintes:

a) A fase administrativa correrá perante a Secretaria da Coordenação Económica do Governo da Região Autónoma da Madeira, que, para efeitos processuais, é considerada entidade expropriante;

b) A petição inicial será dirigida à Secretaria da Coordenação Económica e deverá conter pedido expresso para que a mesma se coloque na posição processual de entidade expro­priante;

c) A Secretaria intervirá no processo na quali­dade de entidade expropriante apenas na fase administrativa, cessando a sua intervenção com a remessa do processo a tribunal;

d) Quando, na fase administrativa, qualquer das partes suscitar problemas que envolvam a solução de questões de direito, designadamente relacionadas com a natureza do contrato, será o processo remetido ao tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, os n.ºs l e 2 do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, e suspendendo-se a marcha do processo;

e) As acções propostas ao abrigo do Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, pendentes em juízo, serão remetidas oficiosamente à Secretaria da Coordenação Económica do Governo da Região Autónoma da Madeira, uma vez resolvidos os problemas nelas suscitados que envolvam a solução de questões de direito;

f) O depósito da indemnização deverá ser feito nos quinze dias subsequentes ao trânsito em julgado da sentença;

g) A transmissão da propriedade do terreno, das benfeitorias, ou de ambas só se efectiva após o depósito da indemnização;

h) As sentenças depois de transitadas, serão notificadas a Secretaria da Coordenação Económica;

i) O levantamento das quantias devidas aos interessados está isento de custas e de impostos do selo e não depende da prévia demonstração de quitação à fazenda nacional;

j) O pagamento da indemnização não poderá ser feito em prestações’.

Finalmente – considerando que o imperativo contido na alínea em causa ‘tem criado entraves e demoras ao normal andamento dos processos, que urge evitar’ e a fim de permitir que ‘a fase administrativa do processo não seja interrompida, muitas vezes, como tem acontecido, apenas com meras intenções dilatórias’ –, o Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M revogou a alínea d) do art.º 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, com a redacção que lhe fora dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M.

Temos, pois, que a remição da colonia – a que inicialmente era aplicável, com as necessárias adaptações, o processo especial de cessação do arrendamento e cuja decisão de 1.ª instância admitia sempre recurso – passou, a partir do Decreto Regional n.º 16/79/M, a fazer-se com certas adaptações e modificações, sob a forma do processo urgente de expropriação por utilidade pública, embora se estipulasse que a instrução do processo seria feita de acordo com a lei de processo civil, com as alterações introduzidas pela Lei do Arrendamento Rural.

Todavia, logo a seguir, o Decreto Regional n.º 7/80/M veio revogar a norma (vinda do n.º 3 do artigo 22.º do Decreto Regional n.º 13/77/M) que admitia sempre o recurso da decisão da 1a instância e, dando nova redacção ao artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/ /M, determinou na sua alínea d) que a solução das questões de direito suscitadas na fase administrativa do processo teria efeito suspensivo e se faria segundo o regime de arguição de irregularidades do processo comum previsto no Código das Expropriações por Utilidade Pública. Foi esta última disposição do art. 9.º do Decreto Regional n.º 7/80/M que, por sua vez, e finalmente, veio a ser revogada pelo Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M.

No citado acórdão n.º 404/87 julgou-se que, sob o ponto de vista orgânico, o artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, na versão do Decreto Regional n.º 7/80/M, não era inconstitucional. E isto, essencialmente porque, como no acórdão se sustenta: 'desde já se afigura de arredar como procedente a violação da reserva da Assembleia da República para legislar em matéria de 'organização e competência dos tribunais' [art.167.º, alínea j)].

Não, todavia, porque deva negar-se aos 'árbitros' de que se fala no art. 64.º, n.º l, do Código das Expropriações essa precisa qualidade: trata-se efectivamente de 'árbitros', e não de simples 'peritos', já que chamados a proferir uma verdadeira 'decisão' ou 'julgamento', fixando o montante indemnizatório a satisfazer pela entidade expropriante (cfr. ainda, p. ex., arts. 68.º e 73.º, n.º l, do citado Código); nem tão pouco porque deva entender-se que a definição da competência de instâncias arbitrais nunca chega a tocar a reserva de legislação parlamentar ora em causa: na verdade, mesmo quando se não perfilhe a tese maioritariamente acolhida por este Tribunal, no Acórdão n.º 230/86 (DR, I, de 12.9.86), quanto ao alcance dessa reserva, sempre haverá de acolher-se a ideia de que pelo menos entram em tal reserva, indirectamente, as normas sobre arbitragem que afectem a competência dos tribunais estaduais e, designadamente, impliquem numa redistribuição do poder jurisdicional entre estes órgãos contenciosos e quaisquer instituições arbitrais. Não será, pois, por nenhuma destas razões que o argumento improcede.

Improcede, sim, porque não pode falar-se, no caso, de uma intervenção do legislador regional destinada autonomamente a alargar a competência dos árbitros previstos no art. 64.º, n.º l, do Código das Expropriações: do que se trata é de uma norma que manda observar uma certa forma de processo para a resolução de determinados litígios e que, consequentemente, implica que tal resolução seja confiada a instância decisória que a lei 'geral' definidora dessa forma de processo especificamente institui, em primeira linha, para ela. Por outras palavras, e mais concretamente: não se estende a outros processos a competência dos árbitros que são chamados a intervir no processo urgente de expropriação por utilidade pública, mas simplesmente se determina que seja esse o processo observado num outro tipo de situações, diverso do previsto no Código das Expropriações.

Ora, qualquer que seja o nível ou o grau de definição da competência dos tribunais reservado à Assembleia da República, seguramente que nele não entram as modificações da competência judiciária a que deva atribuir-se simples carácter processual – como acontece no presente caso. De facto, a regulamentação do 'processo' a observar perante os tribunais – salvo no tocante ao processo criminal e, agora, no tocante também ao processo perante o Tribunal Constitucional – já não é matéria da reserva legislativa parlamentar.

O recorrente invoca também a inconstitucionalidade orgânica do referido art. 9.º por violação do art. 229.º, a), da Constituição, fundando-se em que a matéria sobre a qual essa norma versa não se reveste de ‘interesse específico’ para a região.

É, efectivamente, jurisprudência constante deste Tribunal Constitucional que tal condição constitui a vertente positiva da competência legislativa regional e é o primeiro pressuposto da legitimidade do seu exercício.

Todavia, tal como decidiu maioritariamente este Tribunal no referido acórdão n.º 404/87, também este outro argumento não procede.

Na verdade, sendo de reconhecer o questionado ‘interesse especifico’ a regulamentação substantiva da colonia visto que se trata de matéria que interessa exclusivamente a região autónoma da Madeira, compreende-se dificilmente que a mesma 'especificidade' do interesse da matéria seja negada a sua regulamentação 'adjectiva', a qual unicamente se destina a conferir operatividade aquela normação material.

E não se diga contra isso que tal regulamentação vem afinal disciplinar a 'actividade dos tribunais', que é uma zona que por natureza escapa a qualquer especificidade regional. Não vale argumentar assim – entende ainda a maioria do Tribunal – porque tal argumento pressupõe, no fundo, afirmar que existe uma reserva de competência dos órgãos legislativos da República para emitir normas nessa área, ou seja, e ao fim e ao cabo, para dispor em geral sobre os processos judiciais. Ora, não é esse o caso, visto que a única matéria, relativa aos tribunais em geral, cuja legislação é reservada constitucionalmente a certo órgão de soberania (a Assembleia da República) é a respeitante à 'organização e competência daqueles [art. 167.º, alínea j)], para além do processo criminal. Tal reserva, porém, não é afectada pela norma agora em apreço.

Não se verifica, pois, no tocante ao art. 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, violação da 'vertente positiva' da autonomia legislativa regional. Mas igualmente se não verifica – cumpre acrescentar – violação da 'vertente negativa' da mesma autonomia.

É certo que, diversamente do que acontece com o art. 3.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, já se não está perante mera ´ legislação derivada ou consequencial'. Simplesmente, entende a maioria do Tribunal, desde logo, que tão pouco aí se está perante um 'desenvolvimento' das bases da reforma agrária – um 'desenvolvimento' que, por isso mesmo, e segundo o que vem sendo a orientação prevalecente do Tribunal Constitucional, houvesse de caber em exclusivo ao Governo, através de Decreto-Lei.

Na verdade, trata-se no preceito em apreço da disciplina de simples matéria processual – e as 'bases da reforma agrária' (as bases cuja definição é reservada à Assembleia da Republica e cujo 'desenvolvimento', por via de consequência, e segundo a referida orientação, estará reservada ao Governo) respeitam, sim, aos aspectos 'substantivos' da mesma. Por isso, não poderá dizer-se que no art. 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M se esteja a 'desenvolver' qualquer 'base' da Lei da Reforma Agrária, mormente do seu artigo 55.º.

Entretanto, relativamente à alínea d) do art. 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M (redacção do Decreto Regional n.º 7/80/M), o citado acórdão n.º 404/87, no tocante à questão da sua eventual inconstitucionalidade material, depois de afirmar que, ‘por força do preceito em apreço o processo urgente de expropriação por utilidade pública vai ser utilizado para a resolução de um conflito entre particulares, e é posto, por conseguinte ao serviço da prossecução de interesses que, rigorosamente, são interesses privados, logo acrescentava:

‘Mas a verdade é também que essa utilização não vai ter lugar qua tale, e antes com as 'necessárias adaptações' e várias 'modificações', uma das quais consiste na possibilidade de, 'na fase administrativa, qualquer das partes suscitar problemas que envolvam a solução de questões de direito, designadamente relacionadas com a natureza do contrato', hipótese em que 'será o processo remetido ao tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, os n.ºs l e 2 do art. 60.º do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, e suspendendo-se a marcha do processo': assim dispunha a alínea d) do art. 9.º na redacção, que é a única que importa aqui considerar, do Decreto Regional n.º 7/80/M. Ora este ponto é decisivo.

E é decisivo porque desse modo se garante no processo expropriativo uma verdadeira controvérsia judicial dos direitos e interesses das partes: uma controvérsia que, por um lado, e embora referida só pelo legislador as 'questões de direito', há-de entender-se como abrindo a possibilidade de discussão e resolução pelo juiz de tudo aquilo em que as partes estejam em conflito, e seja condicionante do exercício do direito de remição: e uma controvérsia cuja introdução, por outro lado, suspende, até se encontrar definitivamente resolvida, o desenvolvimento final da 'expropriação'.

A esta luz, não parece que possa afirmar-se que a intervenção no processo, como entidade expropriante, da Secretaria da Coordenação Económica do Governo Regional, se traduz em atribuir a esta ultima poderes 'jurisdicionais' (visto que, quando no processo se enxerte uma questão contenciosa, a respectiva solução e remetida para o Juiz).”

III

Como resulta da leitura do acórdão n.º 404/87, de 29 de Julho de 1987, citado, o pedido nele formulado era o do julgamento de inconstitucionalidade da norma do artigo 9.º, alínea b), do Decreto Regional n.º 16/79/M, de 14 de Setembro, com a redacção do Decreto Regional n.º 7/80/M, de 20 de Agosto, sendo assim diferente daquele que se formula nestes autos.

Efectivamente, o pedido aqui formulado é o da inconstitucionalidade da norma do artigo 9.º Decreto Regional n.º 16/79/M, com as alterações introduzidas não só pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, como acontecia no processo n.º 28/83, mas ainda com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M, de 5 de Março, tal como sucedia no processo n.º 241/86, também já decidido entretanto pelo acórdão n.º 85/88, que se vem seguindo.

E nem podia ser idêntico ao do processo n.º 28/83, decidido pelo acórdão n.º 404/87, porque, à data em que foi instaurado o processo especial de remição que originou o processo n.º 28/83, ainda não havia sido publicado o Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M, que é de 5 de Março, e a instauração do processo tivera lugar em 1982, enquanto os autos agora em apreço foram instaurados posteriormente à publicação do Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M pelo que neles o pedido de inconstituciona­lidade engloba as alterações introduzidas por este último decreto legislativo regional, ao contrário do que sucedia naquele outro n.º 28/83.

A questão que se põe nestes autos é, pois, totalmente idêntica, igual mesmo, à que se punha naqueles sobre que recaiu o acórdão n.º 85/88, e será, portanto, nesta decisão e fundamentação que nos continuaremos a basear.

Ora no processo especial de remição de colonia, e no tocante às normas do artigo 9.º do Decreto Regional n.º16/79/M, com a redacção que lhe era dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M. tudo se modificou com a publicação do Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M, que revogou a alínea d) daquele artigo 9.º.

É que, como se salienta no acórdão n.º 85/88 a disposição revogada era a única que permitia aos reclamantes suscitar no processo de arbitragem a questão de inconstitucionalidade, já que nela se determinava que 'quando, na fase administrativa, qualquer das partes suscitar problemas que envolvam a solução de questões de direito, designadamente relacionadas com a natureza do contrato, será o processo remetido ao tribunal competente, aplicando-se com as necessárias adaptações, os n.ºs l e 2 do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, e suspendendo-se a marcha do processo'. "Assim, é óbvio que no processo de remição até à sentença de adjudicação não podem os interessados defender os seus direitos, no que toca, por exemplo, à propriedade das benfeitorias, ou à não existência de colonia. De facto, como o processo de expropriação urgente regulado no Decreto-Lei n.º 845/76, já citado, só permite recurso da arbitragem, com a revo­gação da alínea d) do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, ficaram as partes impedidas de, antes de proferida a sentença de remição, suscitar quaisquer questões cuja decisão fosse susceptível de obstar à adjudicação dos terrenos cuja remição se pedia. Daqui resulta proferir-se sentença de adjudicação de propriedade dando-se como certo algo de existência não comprovada: o direito substancial de remir por parte dos remitentes. Ora, sem possibilidade de discutir esse direito substancial é menos que inconcebível que haja sentença de adjudicação. Seria o mesmo que admitir-se, sem absurdo, que num processo de expropriação de propriedade houvesse adjudicação sem que o bem ou o direito adjudicado tivesse sido previamente declarado de utilidade pública, com possibilidade de recurso".

E o acórdão n.º 85/88, que vimos transcrevendo, conclui desta forma:

"Não resta hoje dúvida de que, revogando a alínea d) do artigo 9.º do Decreto n.º 16/79/M com as alterações introduzidas pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, o Decreto Legislativo Regional n.º l/83/M, veio coartar o acesso à justiça de uma das partes no processo de remição de colonia, tornando, assim, inconstitucional o referido artigo 9.º já que sem a garantia que lhe conferia a sua alínea d) não pode ser verificado judicialmente se o requerente da remição é titular do direito que se arroga, como não poderá decidir-se, nem sequer suscitar-se, qualquer questão de direito, designadamente as que digam respeito à natureza do contrato, pelo que todo o processo correria sem respeito pelo princípio do contraditório, e só do resultado da arbitragem poderia haver recurso, pois as questões de direito que, porventura, houvesse para solucionar como condição para a remição, nem sequer poderão ser suscitadas".

Perfilhando-se, como se perfilham, todas as razões invocadas no citado Acórdão n.º. 85/88, e não se vendo motivo para as alterar, decidem:

a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 9.º do Decreto Regional 16/79/M, de 14-9, na redacção do Decreto Regional 7/80/M, de 20-8;

b) Julgar inconstitucional a norma do referido artigo 9.º, com a alteração que lhe foi dada pelo Decreto Legislativo Regional 1/83/M, de 5-3;

c) Consequentemente, conceder provimento parcial ao recurso, devendo a decisão ser reformada em conformidade com o ora decidido.

Lisboa, 16 de Junho de 1988.

José Magalhães Godinho

Mário de Brito

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento (vencido quanto à conclusão da alínea a) e, consequentemente, quanto à da alínea c), enquanto nesta apenas se concede provimento parcial ao recurso. As razões são as constantes da declaração de voto aposta ao Ac. 404/87 pelo Exmo. Conselheiro Cardoso da Costa, à qual me associei).

José Manuel Cardoso da Costa (vencido quanto à conclusão da alínea a) e, consequentemente, quanto à da alínea c), enquanto nesta apenas se concedeu provimento parcial ao recurso. Tudo pelas razões expendidas na declaração de voto que juntei ao Ac. 404/87).

Armando Manuel Marques Guedes