114/86 · Tribunal Constitucional

Acórdão 111/88

ACÓRDÃO Nº 111/88

Processo nº 114/86

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vital Moreira

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

1. Relatório

O representante do Ministério Publico o (M P) junto do Tribunal da Relação de Lisboa recorreu para o Tribunal Constitucional (TC) da decisão daquele Tribunal que revogou a sentença do 7° Juízo Correccional de Lisboa na parte em que esta declarou perdida a favor do Estado a mercadoria apreendida a propósito de um crime de contrabando, fundando-se, para tanto, na norma da al. c) do art. 29° do Dec-Lei n° 187/83, de 13/5 (infracções aduaneiras), norma que o MP arguira de inconsti­tucionalidade.

Nas suas alegações no TC o MP começou por suscitar a questão prévia do não conhecimento do recurso, por se não encontrar preenchida a condição prevista no n° 2 do art.º 70° da Lei 28/82, de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional), que consiste no prévio esgotamento dos recursos que no caso coubessem; tal questão prévia foi desatendida pelo Ac. n° 21/87, de 21/1 (fls. 176/177), decidindo o TC que estavam preenchidas todas as condições do recurso de constitucionalidade.

Quanto ao fundo da questão, o MP alega a inconstituciona1idade orgânica do Dec-Lei n° 187/83, mais concretamente te da norma do seu artº 29°, alínea c), por falta de poderes legislativos do Governo para o emitir, à luz dos art°s. 168°, n° 1, c) e 4, e 189°, n° 5, da C.R.P, visto que a autorização legislativa em que ele se baseia já caducara e o Governo já se encontrava demitido à data da aprovação do diploma.

Cumpre apreciar e decidir.

2. Fundamentação

2.1. A inconstitucionalidade orgânica do art. 29°, c), do Dec-Lei 187/83, de 13/5, por viola­ção do art. 168°, nºs 1, c) e 4, da C.R.P.

Dispõe o artº 168°, nºs. 1, c) e 4, da C.R.P.

"1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização do Governo:

c) Definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal;

4. As autorizações caducam com a demissão do Governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República".

Em tais matérias, portanto, o Governo só pode legislar mediante autorização legislativa da Assembleia da República (ver, também, artº. 201°, n° l, b), da C.R.P.).

A Lei n° 2/83, de 18/2, veio, no seu artº. 19°, alíneas d) e e), conceder autorização ao Governo para:

d) Alterar o Contencioso Aduaneiro (aprovado pelo Dec-Lei n° 31664, de 22/11/41), nomeadamente no sentido transaccional;

e) Legislar sobre definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabele­cimento de penas e coimas.

O Dec-Lei 187/83, de 13/5, veio precisamente regular, com carácter inovador, matérias respeitantes à criminalidade aduaneira - definição e punição de crimes e contraordenações e processo criminal.

Porém, a autorização legislativa da Lei 2/83, invocada pelo Governo ao emitir o Dec-Lei 187/83, de 13/5, tinha caducado, nos termos do artº 168°, n° 4 da C.R.P., com a dissolução da Assembleia da República em 4/2/83 (Decreto do Presidente da República 2/83, de 4/2), ou seja, em data anterior à aprovação, promulgação e publicação daquele Decreto-Lei, que ocorreram, respectivamente, em 24/3/83, 23/4/83 e 13/5/83.

Esta conclusão não fica prejudicada pelo facto de a autorização legislativa em causa constar da lei orçamental, pois a jurisprudência do TC tem sido no sentido de que a vigência anual de tais autorizações só vale em matéria fiscal (Cfr. os Acórdãos nºs 356/86 e 357/8, in D.R. II S., de 11/4/87).

O Dec-Lei 187/83, de 13/5, não dispunha, pois, de credencial parlamentar válida para legislar nas referidas matérias, como aliás foi demonstrado nos diversos acórdãos do TC que julgaram inconstitucionais algumas das suas normas, maxime, no Ac. n° 187/87 (D.R. I S. n° 137, de 17/6/87), que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do seu art. ° 9°, n° 2,c).

No presente caso, o objecto do recurso está limitado a apreciação da constitucionalidade da norma do artº. 29°, c), do referido diploma.

Esta delimitação do âmbito do recurso e imposta pela própria modalidade de controle de constitucionalidade que é accionada: é a conformidade constitucional da norma apli­cada que se trata de apreciar.

Essa norma determina o perdimento, a favor da Fazenda Nacional, das mercadorias apreendidas, em caso de infracção aduaneira, "quando o responsável pela infracção não seja identificado". Trata-se evidentemente de matéria da compe­tência legislativa reservada da AR, visto versar ainda a definição da punição das infracções aduaneiras, incluindo as que se confi­guram como crimes.

Adquirida, como vimos, a conclusão de que a referida norma contem matéria que pertence a competência reservada da Assembleia da República e de que ela consta de um diploma que foi emitido pelo Governo sem autorização legislativa válida, nada mais há a indagar para se concluir pela inconstitucionalidade da norma em causa.

Na verdade, nem sequer é preciso averiguar se a norma e ou não inovadora em relação a disciplina anteriormente vigente. Isto porque ela integra um diploma globalmente inovador, cujo propósito declarado foi o de substituir a legislação anterior a fim de introduzir um novo regime global sobre a matéria, não fazendo portanto sentido salvaguardar uma ou outra norma a pretexto do seu carácter não inovatório. Vale aqui a doutrina desenvolvida no Acórdão n° 77/88 (D.R., I S, n° 98 de 28-4-88).

A natureza globalmente inovatória do DL 187/83 decorre inequivocamente do seu preâmbulo. Ai se lê que ele pretendeu proceder à "revisão da legislação em vigor (...) consa­grando um novo sistema de penas principais e acessórias" (subli­nhado acrescentado). Daqui decorre que o cerne do diploma cai na área de competência legislativa reservada da AR.

Não se justifica, portanto, neste caso, salvar da inconstitucionalidade as normas do novo diploma que não sejam inovatórias em relação ao anterior regime jurídico, nomeada­mente o constante do Contencioso Aduaneiro (DL 31664, de 22.11.41). Por um lado, a norma, ainda que não inovatória, sempre faz parte integrante de um acto legislativo novatorio e inovador oriundo de um órgão legislativo incompetente, com o propósito explíci­to de revogar e substituir globalmente o anterior regime; por outro lado, não se vê nenhuma necessidade ou vantagem em salvar a inconstitucionalidade da norma em causa, visto que os tribunais sempre podem aplicar, em vez dela, a norma correspondente do diploma anterior.

2.2. A inconstitucionalidade orgânica do artº. 29°. c), do Dec-Lei 187/83, de 13/5, por viola­ção do art8. 189°, n° 5, da C.R.P.

O Governo emitiu o Dec-Lei 187/83 quando se encontrava na situação de demitido, pois o fora em 23/12/82 (Decreto do Presidente da República n° 136-A/82, de 23/12) e a aprova­ção, promulgação e publicação daquele diploma ocorreram, respectivamente, em 24/3/83, 23/4/83 e 13/5/83.

Dispõe o art. 189°, n° 5, da C.R.P.:

"5. Antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, ou após a sua demissão, o Governo limitar-se-á a prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos".

O preceito não estabelece nenhumas restrições quanto à natureza dos actos, podendo, portanto, ser praticados actos de qualquer tipo, sem excluir os de natureza legislativa, e não apenas os de "gestão corrente". Ponto e que, qualquer que seja a sua natureza, eles sejam "estritamente necessários". O conceito de estrita necessidade comporta uma margem de relativa incerteza, pelo que a sua definição pode demarcar-se a partir de dois índices: a importância significativa dos interesses em causa, em tais termos que a omissão do acto afectasse de forma relevante a gestão dos negócios públicos; a inadiabilidade, isto é, a impossibilidade de, sem grave prejuízo, deixar a reso­lução do assunto para o novo Governo ou para momento ulterior à apreciação do seu programa (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 2a ed., 2° vol., pág. 264 e 265).

Nenhum destes indicadores se apresenta a justi­ficar a "estrita necessidade" de, naquele circunstancialismo, emitir a regulamentação constante do D.L. 187/83 (Vide os Acórdãos nºs 56/84, e 2/88, que concluem pela inconstituciona­lidade, respectivamente, do D.L. 349-B/83, de 30/7, e de uma norma do DL 187/83, de 13/5 - justamente o mesmo diploma aqui, de novo, em causa -, em virtude de "não se observar qualquer particular sucesso, em termos de vida pública, que, naquele tempo, exigisse uma resposta legislativa deste tipo").

3. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se julgar inconstitucional a norma da al. c) do art. 29° do Decreto-Lei n° 187/83, de 13 de Maio, e em consequência, revoga-se a decisão recorrida no que respeita a questão de constitucionalidade.

Lisboa, 1 de Junho de 1988

Vital Moreira

Antero Alves Monteiro Dinis

José Martins da Fonseca

Raul Mateus ( com declaração de votos)

Armando Manuel Marques Guedes

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Votei-o acórdão, enquanto nele se julgou que a norma da alínea c), do artigo 29° do Decreto-Lei nº 187/83, de 13/05, era inconstitucional, por violação do disposto no artigo 168°, n° 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Já não o acompanhei, porém enquanto nele se julgou haver sido igualmente infringido, por tal norma, o disposto no artigo 189°, n°.5, da CRP. Brevemente se dirá porquê.

2. O julgamento de inconstitucionalidade a que aderi, baseou-se no facto de o Governo _ no referente à norma considerada _ haver invadido a área da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168º, nº1, alínea c), da CRP].

Daqui partindo, tive por ilógica a averiguação subsequentemente feita no aresto, e tendente a demonstrar que o Governo na situação de demitido, ao dispor sobre a norma em causa [constante na alínea c) do artigo 29° do Decreto-Lei n° 187/83], ultrapassara os poderes demarcados no artigo189°, n°5, da CRP. É que este preceito se limita a comprimir a acção de um Governo cessante, condicionando-a, por referência à acção de um Governo normal.

Nesta perspectiva, achei não ter sentido afirmar-se que, usurpando a competência legislativa exclusiva do Parlamento ( artigo 168º, nº 1, alínea c) da CRP), o Executivo, então já destituído, violara ainda, quanto àquela norma, o artigo 189, nº 5 da CRP.

Verdadeiramente, este dispositivo constitucionalmente só tem de ser chamado à colação quando o Governo demitido actua dentro da esfera de competência que, in abstracto, lhe é própria. Então sim, e quanto a essa área de competência, é que haverá que apurar, caso a caso, se se verifica ou não o pressuposto da estrita necessidade, referida no artigo 189º, nº 5 da CRP, como condicionador da actuação de um Governo de gestão, e que comporta uma dupla referência:

Uma, de ordem temporal: perante certa situação dos negócios públicos, o Governo terá naquela altura de dar um acto de resposta (inadiabilidade);

Outra, de ordem material: o acto de resposta terá de estar em relação directa com a situação a resolver (adequabilidade).

Dada a sua inaplicabilidade à situação em exame, teve-se, pois, por não violado o disposto no artigo 189º, nº 5, da CRP.

Raul Mateus.