TC_19880101 · Tribunal Constitucional

Acórdão 101/88

ACÓRDÃO Nº 101/88

Processo: nº 272/87.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Messias Bento.

Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - O Magistrado do Ministério Público no Tribunal do Trabalho de Braga instaurou execução contra A. para cobrança da quantia de 4100$, em que este fora condenado nuns autos de contra-ordenação que lhe moveu a Inspecção-Geral do Trabalho (Delegação de Braga), mas que não pagou.

O Mmo. Juiz do Tribunal do Trabalho de Braga julgou-se incompe­tente para a execução, em razão do território, e ordenou a remessa dos autos ao Tribunal do Trabalho de Barcelos. Aí o Mmo. Juiz, apesar de sustentar que territorialmente competente era o Tribunal do Trabalho de Braga, que não o de Barcelos, indeferiu liminarmente o requerimento de execução, por manifesta incompetência absoluta do Tribunal, uma vez que a norma que atribui esta competência aos tribunais do trabalho - ou seja, em seu juízo, a do artigo 57º do Decreto-Lei nº 491/85, de 26 de Novembro - é inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea q), da Constituição.

2- Desta decisão interpôs recurso para o Tribunal Constitucional o respectivo magistrado do Ministério Público.

3 - Neste Tribunal, apenas o Exmo. Procurador-Geral Adjunto aqui em exercício apresentou alegações, nelas procedendo a um estudo exaus­tivo da referida questão. Termina-as dizendo que, «com todas as dúvidas assinaladas, há que concluir que é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alíneas d) e q), da Constituição, a norma do artigo 57º do Decreto-Lei nº 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que conjugada com a norma do nº 1 do artigo 89º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do Inspector-Geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores subdelegados aos tribunais competentes em ma­téria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção».

4 - Corridos os vistos legais, cumpre então decidir a questão de saber se a norma apontada é (ou não) inconstitucional.

Só esta questão aqui se decidirá, uma vez que os recursos para este Tribunal são restritos à questão da inconstitucionalidade (cf. o ar­tigo 280º, nº 6 da Constituição).

A decisão daquela questão de inconstitucionalidade exige, no entanto, se fixe o sentido da norma questionada. E, pois, com esse único objectivo que, precisamente, se averiguará qual o tribunal competente para as exe­cuções instauradas para a cobrança de coimas não pagas, aplicadas por contra-ordenações laborais.

Vejamos então:

II - Fundamentos

1 - O Decreto-Lei nº 491/85, de 26 de Novembro, em que se ins­creve o artigo 57º aqui questionado, veio integrar no domínio contra-ordenacional as contravenções laborais que, sendo puníveis apenas com multa e constituídas por comportamentos que se traduzem na inobservân­cia de normas que estabelecem simples deveres para com Administração, podiam, por isso mesmo, ser transformadas em verdadeiros e próprios ilícitos contra-ordenacionais. Ele não operou, porém, uma «conversão automática»; antes procurou «modelar as tipificações ex novo, conferindo-lhes uma maior clareza», sem esquecer que «a regra da tipicidade vale com inteira eficácia e rigidez para o domínio das contra-ordenações».

«Por outro lado, previram-se contra-ordenações por violação de nor­mas preventivas incluídas em instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho», lê-se no preâmbulo, onde também se esclarece que a tarefa empreendida se ficou a dever a razões de índole dogmática, umas, e pragmáticas, outras.

O direito laboral, na verdade, a par de normas que consagram direi­tos fundamentais, como o direito ao trabalho, ao salário ou à liberdade sindical, contém outras «cujo carácter preventivo é evidente. Estas nor­mas limitam-se a estabelecer meros deveres para com a administração; do seu incumprimento não resulta lesão de bens jurídicos fundamentais. Ora, é este o domínio de eleição para o direito contra-ordenacional». E a isto acresce que, não obstante grande número de multas aplicadas por contravenções laborais serem pagas voluntariamente na instância admi­nistrativa, muitas outras iam desembocar nos tribunais, «fazendo que questões de discutível relevância impeçam a necessária celeridade e eficácia globais da justiça laboral» (cf. o citado preâmbulo).

2 - O artigo 1º do citado Decreto-Lei nº 491/85 preceitua que «em tudo o que não se encontrar especialmente regulado no presente diploma é aplicável o regime geral das contra-ordenações», ou seja, o Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro. O artigo 46º dispõe que «o processamento das contra-ordenações laborais compete à Inspecção do Trabalho, através das delegações e subdelegações» (nº 1), tendo compe­tência para a aplicação das coimas «o inspector-geral do trabalho, que poderá delegá-la em inspector-delegado ou inspector-subdelegado» (nº 2). O artigo 47º acrescenta que «são territorialmente competentes para o processamento das contra-ordenações laborais as delegações ou subdele­gações em cuja área se haja verificado a infracção». O artigo 57º estabe­lece que «as decisões das autoridades referidas no artigo 46º, nº 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção».

Portanto, verificada uma contra-ordenação laboral, competente para a aplicação da respectiva coima é o Inspector-Geral do Trabalho, que, no entanto, pode delegar tal competência no inspector-delegado ou no inspector-subdelegado em cuja área se haja verificado a infracção; e com­petente para o recurso de impugnação da decisão que haja aplicado uma coima é o tribunal com competência em matéria laboral e jurisdição na área onde foi cometida a infracção.

3 - O Decreto-Lei nº 491/85 não contém, porém, uma norma que regule directamente a questão de saber qual o tribunal competente para a execução de coimas aplicadas pelas entidades referidas no artigo 46, nº 2, e não pagas voluntariamente. Há, por isso, que, por força do disposto no artigo 1º, lançar mão da regra constante do artigo 89º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (lei-quadro do ilícito de mera ordenação social). A regra que aí se contém - salvo no caso de a decisão a executar ter sido proferida pela Relação, em que a execução pode também promover-se no tribunal de comarca do domicílio do executado - é a seguinte: competente para a execução é o tribunal que o for para a impugnação judicial da decisão que aplicou a coima.

Na verdade, esse artigo 89º, nº 1, dispõe que a execução será pro­movida «perante o tribunal competente, segundo o artigo 61º», ou seja, perante o tribunal competente para o recurso contencioso.

Por conseguinte, competente para a execução de uma coima não paga voluntariamente, aplicada por uma contra-ordenação laboral, é o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde a infracção foi cometida, uma vez que este é o tribunal competente para o recurso de impugnação da decisão que aplicou a coima.

4 - No caso sub iudicio, a contra-ordenação foi praticada em local da comarca de Barcelos, a qual se situa na área de jurisdição da Inspecção do Trabalho de Braga. Foi o respectivo inspector-delegado quem, por isso mesmo, aplicou a coima. A impugnação judicial da decisão que aplicou a coima, essa teria que fazer-se perante o Tribunal do Trabalho de Barcelos. Por isso, é ele também o competente para a execução da coima.

Pois bem: se o artigo 57º do Decreto-Lei nº 491/85, de 26 de Novembro, não atribuísse ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde a infracção foi cometida competência para o recurso de impugnação da decisão que aplicou a coima (e, reflexamente, competência para a execução da coima), como esta foi aplicada pelo inspector-delegado de Braga (por ser o competente, por força do disposto no artigo 47º do mesmo diploma), seria o Tribunal da Comarca de Braga que, por força do preceituado nos artigos 61º, nº 1, e 89º, nº 1, do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, deteria a competência, seja para o recurso, seja para a execução da coima; é aí, com efeito, que tem a sua sede a autoridade que aplicou a coima.

Vale isto por dizer que o artigo 57º do Decreto-Lei nº 491/85, de 26 de Novembro, cometendo aos tribunais competentes em matéria labo­ral com jurisdição na área onde a contra-ordenação foi cometida o conhe­cimento dos recursos interpostos das decisões que apliquem coimas (e, quando conjugada com a norma do nº 1 do artigo 89º do Decreto-Lei nº 433/85, o conhecimento da execução da coima), consagra um desvio ao regime geral constante dos artigos 61º, nº 1, e 89º, nº 1 do Decreto--Lei nº 433/82, regime geral que é o de que competente para o recurso e para a execução é o tribunal da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade que aplicou a coima.

Trata-se de um desvio num duplo sentido: de um lado, para determinar o tribunal territorialmente competente, o factor relevante é o locus delicti (e não, como é a regra, a sede da entidade que aplicou a coima); e, de outro lado, o tribunal do trabalho competente em razão da matéria é, em regra, um tribunal do trabalho (e não um tribunal de comarca, como sucede nas contra-ordenações em geral).

5 - Nestes autos não está em causa todo este regime especial, mas tão-só a parte dele que se refere ao tribunal competente para a execução das coimas aplicadas por contra-ordenações laborais. Ou seja: em causa está a norma do artigo 57º do Decreto-Lei 419/85, de 26 de Novembro, enquanto - conjugada com a do artigo 89º, nº 1 do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro - estabelece que o tribunal competente para a execução das coimas aplicadas por contra-ordenações laborais é o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde a infracção foi cometida.

Cabe então perguntar: será esta norma inconstitucional, por ter sido editada pelo Governo sem autorização legislativa?

Vejamos:

6 - Editar normas sobre a competência dos tribunais inscreve-se na reserva de competência legislativa da Assembleia da República. O Governo só pode legislar sobre essa matéria munido de autorização legislativa.

O artigo 168º da Constituição, na parte que aqui importa, preceitua, com efeito:

Art. 168º - 1 - E da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

[...]

q) Organização e competência dos tribunais [...].

Ora no presente caso, o que o Governo fez foi introduzir um desvio ao regime geral em vigor sobre a matéria de competência dos tribunais para as execuções das coimas não pagas: competentes para o efeito são, em geral, os tribunais de comarca onde têm a sua sede as entidades que tenham aplicado as coimas; porém, segundo o artigo 57º do Decreto--Lei nº 491/82, competentes para as execuções por coimas aplicadas por contra-ordenações laborais são os tribunais com competência em matéria laboral (em regra, os tribunais do trabalho) e jurisdição na área onde o ilícito contra-ordenacional foi cometido.

Significa isto que o Governo se meteu a definir, sem autorização parlamentar, a competência dos tribunais «naquele nível ou grau em que ela entra na reserva parlamentar» - para nos servirmos das palavras do Acórdão nº 32/87, publicado no Diário da República, 2ª série, de 7 de Abril de 1987.

É, na verdade, de entender que nesse «nível ou grau» se situam as normas que, como no caso, definem as matérias que, em vez de serem atribuídas aos tribunais de comarca - que são tribunais de competência genérica -, o são aos tribunais do trabalho - que são tribunais de competência especializada. Trata-se, com efeito, de uma questão - a da repartição de competências entre estas duas espécies de tribunais - que tem relevo ou importância bastante para dever ser submetida ao debate parlamentar e à regra da maioria, de uma questão que, por isso, se há-de inscrever na reserva de lei [sobre o sentido da reserva de lei em ma­téria de competência dos tribunais, cf. pareceres da Comissão Constitu­cional nos 2/77, 6/77, 16/77 e 4/81 (Pareceres da Comissão Constitucional, 1º vol., pp. 57 e 101, 2º vol., p. 101, e 14º vol. p. 205, respectivamente), e Acórdãos do Tribunal Constitucional nos 72/86, 74/86, 255/86, 258/86 e 41/87 (Diário da República, 2ª série, de 11 de Junho de 1986, de 26 de Novembro de 1986 e de 6 de Abril de 1987, respectivamente), 36/87 (Diário da República, 1ª série, de 4 de Março de 1987), 230/86 (Diário da República, 1ª série, de 12 de Setembro de 1986) e 32/87, 59/87 e 86/87 (Diário da República, 2ª série, de 7 de Abril, 15 de Abril e 16 de Abril de 1987, respectivamente)].

7 - Objectar-se-á, no entanto, que, apesar de a norma questionada versar sobre matéria da competência reservada da Assembleia da Repú­blica e haver sido editada pelo Governo sem autorização legislativa, ela nada inova, pois que se limita a manter na competência dos tribunais do trabalho uma matéria para a qual eles já eram competentes. E, sendo assim, não haverá inconstitucionalidade, pois tudo se passa «como se o novo legislador - o Governo - se tivesse mantido inactivo em tal ma­téria, abstendo-se de legislar» [cf. pareceres da Comissão Constitucional nos 2/79, 24/80, 29/80, 13/82 e 17/82 (Pareceres da Comissão Constitu­cional, 7° vol., p. 189, 13º vol, pp. 129 e 249, 18º vol., p. 141, e Acórdãos do Tribunal Constitucional nos 1/84, 124/85 e 254/86 (Diário da República, 2.1 série, de 26 de Abril de 1984, 7 de Novembro de 1985 e 26 de Novembro de 1986, respectivamente) e n.os 212/86 e 423/87 (Diário da República, 1." série, de 4 de Julho de 1986 e 26 de Novembro de 1987, respectivamente)].

E, de facto, antes da transformação das contravenções laborais em contra-ordenações - operada, justamente, pelo Decreto-Lei nº 491/85, de Novembro, ao qual pertence o questionado artigo 57º -, competentes para as execuções instauradas por multas não pagas pelos contraventores eram os tribunais com competência em matéria laboral (em regra, os tribunais do trabalho) e jurisdição na área onde a infracção houvesse sido cometida, como tudo bem decorre da leitura conjugada dos arti­gos 1º, nº 2, alínea a), 59º e 67º do Código de Processo Penal de 1929 e 10º e 25º do Decreto-Lei nº 402/82, de 23 de Setembro. Ope­rada tal transformação, são esses mesmos tribunais que continuam a ser competentes para as execuções de coimas não pagas, aplicadas por con­tra-ordenações laborais.

Quer dizer - dir-se-á a concluir - que a lei continua a submeter à decisão dos mesmos tribunais a mesma realidade fáctica.

8 - Não obstante tudo isto, a verdade é que, ali onde o legislador fixou um regime geral cometendo aos tribunais de comarca da sede da entidade que aplicou as coimas o conhecimento das execuções por aquelas que não forem pagas voluntariamente, veio o Governo, sem autorização legislativa, dispor que, quando as coimas respeitarem a contra-ordena­ções laborais, tais execuções correm nos tribunais do trabalho) com juris­dição na área onde a infracção foi cometida. Ou seja: em matéria de execução de coimas, o Governo inovou, fixando um regime diverso do regime geral instituído pelo legislador.

Isto é quanto basta para se dever concluir que a norma questionada, vindo dispor sobre a competência dos tribunais «naquele nível ou grau em que ela entra na reserva parlamentar», é inconstitucional (neste sen­tido: cf. Acórdãos nos 25/88 e 66/88).

III – Decisão

Isto posto:

a) Julga-se inconstitucional, por violação da alínea q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, a norma do artigo 57º do De­creto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, na parte em que, con­jugada com o artigo 89º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, estabelece que o tribunal competente para a execução das coimas aplicadas por contra-ordenações laborais é o tribunal competente em matéria laboral;

b) Nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recor­rida quanto ao julgamento da questão da inconstitucionali­dade.

Lisboa, 28 de Abril de 1988. - Messias Bento - Luís Nunes de Almeida - José Manuel Cardoso da Costa - Mário de Brito - José Magalhães Godinho - Armando Manuel Marques Guedes.