97/87 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N

ACÓRDÃO N.º 59/88

Processo n.º 97/87

2ª Secção

Relator Conselheiro Mário de Brito

1. Por decisão do Director-Geral das Alfândegas de 14 de Novembro de 1985, e mediante a prova de que no dia 21 de Fevereiro de 1983 foi apreendida determinada quantidade de bacalhau seco que tinha sido transportada para o porto de Viana do Castelo pelo arrastão “…” em 13 do mesmo mês, capitaniado por A., proveniente da Terra Nova e Canadá, e consignado à B., SARL, proprietária da embarcação, quando no bilhete de despacho se havia declarado tratar-se bacalhau salgado verde, portanto, isento de direitos, foram essa Empresa e o respectivo gerente C. considerados autores da contra-ordenação prevista pelo artigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, e condenados, “por força do disposto nos artigos 22.º, n.º 2, e 24.º, n.º 1”, nas coimas 2.000.000$00 e 1.000.000$00, respectivamente.

Em recurso interposto pelos dois arguidos, o juiz do Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto, por sentença de 11 de Fevereiro de 1987, julgou organicamente inconstitucional o Decreto-Lei n.º 187/83, e nomeadamente os seus artigos 22.º, n.ºs 1, alínea a), 2 e 4, e 24.º, e, em consequência, anulou a decisão recorrida e absolveu os arguidos.

É dessa sentença que vem o presente recurso, interposto pelo representante do Ministério Público naquele Tribunal, nos termos do artigo 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

Neste Tribunal, o magistrado do Ministério Público concluiu assim a sua alegação:

1.º - As normas dos artigos 22.º, n.ºs 1, alínea a), 2 e 4, e 24.º do Decreto-Lei n.º 187/83, na medida em que representam uma descriminalização, integram matéria da competência legislativa exclusiva da Assembleia da República (artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição), só podendo ser emitidas pelo Governo, através de decreto-lei, desde que validamente autorizado (artigo 201.º, n.º 1, alínea b));

2.º - A autorização para o efeito concedida pela alínea d) do artigo 19.º, da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro:

a) É originariamente inválida, por a aprovação do novo regime legal do contencioso aduaneiro ultrapassar a competência constitucionalmente limitada dos governos de gestão (artigo 189.º, n.º 5, da Constituição);

b) Se assim se não entender, caducou com a dissolução da Assembleia da República (artigo 168.º, n.º 4), antes de ter sido utilizada;

3.º - Logo, as normas referidas são organicamente inconstitucionais, por violação do citado artigo 168.º, n.º 1 alínea c).

Cumpre decidir.

2. Nos termos do artigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, constitui contra-ordenação “todo o facto que tenha por fim retirar das alfândegas ou fazer passar através delas quaisquer mercadorias que não sejam de importação ou exportação proibidas sem serem submetidas ao competente despacho ou mediante despacho com falsas indicações, para evitar o pagamento total ou parcial dos direitos e demais imposições estabelecidas ou ainda, no caso de mercadorias livres de direitos, para evitar o cumprimento das formalidades de despacho”. Por força do estatuído no n.º 2 desse artigo, “a contra-ordenação é punida com coima de 1 000$ a 1 000 000$, salvo tratando-se de mercadorias livres de direitos, em que o limite máximo não excederá 50 000$”. E, de harmonia com o disposto no n.º 4 do mesmo artigo, “sem prejuízo da responsabilidade individualidade, serão aplicadas às pessoas colectivas e às associações sem personalidade jurídica as coimas previstas neste artigo e no artigo seguinte, quando a respectiva contra-ordenação tiver sido praticada pelos seus órgãos no exercício das suas funções”, caso em que os “limites mínimo e máximo das coimas serão elevados ao dobro. Por sua vez, o artigo 24.º, do diploma diz que “o montante das coimas aplicadas não pode ser inferior ao dobro do valor representado pela mercadoria que é objecto da contra-ordenação, sem prejuízo do disposto no artigo 46.º”.

É a inconstitucionalidade destas normas que está em causa no presente recurso, já que, ao escolher o regime aplicável ao caso dos autos, face à sucessão no tempo do Contencioso Aduaneiro aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31 664, de 22 de Novembro de 1941), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio (que definiu as infracções de contrabando e descaminho, estabeleceu as correspondentes sanções e regulou o respectivo processo) e do Decreto-Lei n.º 422/86, de 27 de Novembro (que, dispondo sobre as mesmas matérias, revogou o livro I do Contencioso Aduaneiro e o Decreto-Lei n.º 187/83), o juiz recorrido exclui desde logo o regime do diploma de 1983, por ele ser “manifestamente inconstitucional”: na verdade, quando o Governo o aprovou, encontrava-se demitido e a Assembleia da República que lhe tinha dado autorização legislativa encontrava-se dissolvida, havendo assim violação do artigo 168.º, n.º 4, da Constituição (citaram-se na decisão, “para maiores desenvolvimentos”, os acórdãos do Tribunal Constituição de 9 de Outubro de 1985 e 23 de Julho de 1986).

2.1. Já em diversos acórdãos este Tribunal julgou inconstitucional certas normas do Decreto-Lei n.º 187/83. Assim:

a) O acórdão n.º 173/85, de 9 de Outubro (no Diário da República, II Série, de 8 de Janeiro de 1986) – o artigo 22.º, n.º 1, alínea a);

b) O acórdão n.º 254/86, de 23 de Julho (no Diário da República, II Série, de 26 de Novembro de 1986) – o artigo 9.º, n.ºs 1 (na parte em que fixa a sanção do crime de contrabando) e 2, alínea c);

c) Os acórdãos n.ºs 356/86 e 357/86, de 16 de Dezembro (no Diário da República, II Série, de 11 de Abril de 1987) – os artigos 9.º, n.º 2, alínea c), e 35.º;

d) O acórdão n.º 65/87, de 11 de Fevereiro (no Diário da República, II Série, de 16 de Abril de 1987) – o artigo 10.º, n.º 1;

e) Os acórdãos n.ºs 67/87 e 70/87, de 11 de Fevereiro (no Diário da República, II Série, de 16 de Abril de 1987) – o artigo 35.º;

f) O acórdão n.º 178/87, de 20 de Maio (no Diário da República, II Série, de 17 de Julho de 1987) – o artigo 9.º, n.ºs 1 (na parte em que se fixa a sanção do crime de açambarcamento) e 2, alínea c);

g) O acórdão n.º 385/87, de 22 de Julho (no processo n.º 130/86) – os artigos 9.º, n.º 1, 18.º e 28.º, n.º 1;

h) O acórdão n.º 394/87, de 28 de Julho (no processo n.º 19/87) – o artigo 35.º;

i) O acórdão n.º 427/87, de 4 de Novembro (no processo n.º 41/87) – o artigo 22.º, n.º.1, alínea a);

i) O acórdão n.º 436/87, de 4 de Novembro (no processo n.º 37/87) – o artigo 9.º, n.º 1 (na parte em que fixa a pena aplicável ao crime nele previsto).

A norma do artigo 9.º, n.º 2, alínea c), foi, aliás, declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.º 2, da Constituição e 82.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, pelo acórdão n.º 187/87, de 2 de Junho (no Diário da República, I Série, de 17 de Junho de 1987).

Fundamento comum ao julgamento de inconstitucionalidade de todas as normas foi a ofensa do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, que estabelece ser da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre “definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo penal”.

No caso dos autos, pode na verdade dizer-se que o citado artigo 168.º, n.º1, alínea c), sai violado na parte em que se refere à “definição dos crimes e penas”. É que, como se diz na sentença recorrida, as contra-ordenações previstas no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 187/83 “resultaram da conversão dos antigos delitos de descaminho previstos e punidos pelos arts. 41.º a 45.º do Contencioso Aduaneiro”, e, conforme se entendeu no acórdão deste Tribunal n.º 56/84, de 12 de Junho (no Diário da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984), “esta competência exclusiva da Assembleia da República [ou sejam a competência no que respeita à definição de crimes e penas] não se exerce apenas pela positiva, isto é, não se confina à modelação, por via legislativa, de crimes e penas em sentido próprio”. “Realiza-se também, e em termos altamente significativos – continua esse acórdão –, pela negativa, isto é, pela supressão do quadro criminal de tipos ilícito”.

Era, pois, da competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria dos artigos 22.º, n.ºs 1, alínea a), 2 e 4, e 24.º, ambos do Decreto-Lei n.º 187/83.

Mas a Assembleia podia conceder autorização ao Governo, nos precisos termos do citado artigo 168.º. E, na verdade, a Lei n.º 2/83, aprovada em 3 de Fevereiro e publicada em 18 desse mês – Lei do Orçamento do Estado para 1983 (provisório) –, autorizou o Governo, no seu artigo 19.º, a “alterar o Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31 664, de 22 de Novembro de 1941, nomeadamente no sentido do pagamento transaccional” (alínea d)), e bem assim a “legislar sobre a definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabelecimento de penas e coimas, bem como sobre o respectivo processo com a consequente reestruturação dos respectivos tribunais (organização e competência)” (alínea e)).

Ora foi no uso dessa autorização, como nela próprio se diz (“nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição”), que o Governo emitiu o Decreto-Lei n.º 187/83.

Simplesmente – objecta-se na decisão recorrida –, “quando o Governo aprovou este diploma já se encontrava demitido e a Assembleia que lhe tinha dado autorização legislativa já se encontrava dissolvida”, e, assim, “houve violação do art. 168.º, n.º 4, da Constituição”.

Vejamos.

2.2. Dissolução da Assembleia da República.

Por força do n.º 4 do artigo 168.º da Constituição as autorizações legislativas caducam com a dissolução da Assembleia da República.

Ora, tendo a autorização em causa sido dada ao Governo pela Lei n.º 2/83, aprovada, como se disse, em 3 de Fevereiro, a Assembleia veio a ser dissolvida, pelo Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro.

A Assembleia estava, pois, dissolvida quer à data da publicação do Decreto-Lei n.º 187/83 (13 de Maio), quer à data da sua promulgação (23 de Abril), quer mesmo à data da sua aprovação em Conselho de Ministros (24 de Março).

A autorização por ela concedida caducou, assim, com a dissolução e, por isso, à data em que aprovou o referido diploma, não tinha o Governo competência para legislar na matéria em questão.

A esta conclusão já se tem oposto – v.g., José Manuel Cardoso da Costa, Sobre as autorizações legislativas na lei do orçamento (no Boletim da Faculdade de Direito, número especial – Estudos em homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II – Jurídica, 1983, págs. 407), n.º 5 – que as autorizações legislativas constantes da Lei do Orçamento (como é a Lei n.º 2/83) “não podem sem mais equiparar-se às previstas, em geral, no artigo 168.º da Constituição – e isso porque lhes será inerente um significado ‘material’ específico, do qual comungam com os restantes preceitos da Lei.

Mas sem razão, pois, ainda que se aceite tal doutrina, ela só pode valer “para as autorizações legislativas em matéria fiscal, embora se admita que não tenham directa, mas apenas indirectamente, a ver com a política financeira ou económico-financeira”; neste sentido, entre outros, os já referidos acórdãos n.ºs 173/85 e 427/87.

2.3. Demissão do Governo.

Nos termos do n.º 4 do artigo 168.º da Constituição as autorizações legislativas caducam (também) com a demissão do Governo a que tiverem sido concedidas.

Tendo-se, porém, concluído já pela caducidade da autorização concedida ao Governo pelas citadas alíneas d) e e) do artigo 19.º da Lei n.º 2/83 em razão da dissolução da Assembleia da República, não interessa decidir se se verifica este outro fundamento de inconstitucionalidade.

3. Pelo exposto, julgam-se inconstitucionais as normas dos artigos 22.º, n.º 1, al. a), 2 e 4, e 24.º do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio e, consequentemente, nega-se provimento ao recurso.

Lisboa, 9 de Março de 1988.

Mário de Brito

Messias Bento

Luís Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa (vencido, nos termos da declaração aposta ao Ac. 187/87 – Diário da República, I, 17-6-87).

José Magalhães Godinho