TC_19870345 · Tribunal Constitucional

Acórdão 345/87

ACÓRDÃO N.º 345/87

Processo: n.º 56/87.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

1 — Por delegação da governadora civil de Setúbal, o secretário do Governo Civil sancionou A pela prática da contra-ordenação dos artigos 9.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, com a coima de 150 000$.

Impugnando a decisão, e sem efectuar o depósito de coima previsto no artigo 15.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 21/85, dela recorreu o arguido, nos termos dos artigos 59.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, para o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, onde o Juiz do 3.º Juízo — ao qual foi distribuído o processo — recusou a aplicação, por inconstitucionalidade, isto é, por violação do disposto no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), de parte da norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, rectius da parte da norma que exige, de recorrentes economicamente insuficientes, o depósito prévio da coima, e em consequência admitiu o recurso interposto.

Deste despacho, por sua vez, e em termos restritos à questão de constitucionalidade, recorreu para o Tribunal Constitucional o Ministério Público que, em alegações apresentadas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões:

1.ª A norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, que condiciona o seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coimas por infracções ao disposto nesse diploma ao prévio depósito do quantitativo da coima, é:

a) Organicamente inconstitucional, na medida em que representa um desvio ao regime geral do processo relativo aos actos ilícitos de mera ordenação social, introduzido pelo Governo sem para tal estar autorizado pela Assembleia da República, com violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP;

b) E materialmente inconstitucional, na parte em que obsta ao acesso aos tribunais quando o recorrente não procede, por insuficiência de meios económicos, ao prévio depósito do quantitativo da coima.

2.a Embora por fundamentos não inteiramente coincidentes, deve ser confirmada a decisão recorrida na parte impugnada.

O arguido não contra-alegou.

2 — Cumpre, pois, apreciar e decidir se a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, na parte em que foi desutilizada, é, de facto, inconstitucional, quer ao nível orgânico (como sustenta o Ministério Público), que ao nível material (como sustenta o Juiz recorrido e o Ministério Público).

3 — No Decreto-Lei n.º 21/85 estabelece-se, por um lado, o regime de registo e licenciamento de exploração de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão, e por outro lado, o regime da respectiva exploração e prática.

Nomeadamente no n.º 1 do artigo 15.º estipula-se que as infracções ao diploma, ali devidamente especificadas, constituirão contra-ordenações diferenciadas, punidas, a título principal, com as seguintes coimas: 100 000$ a 200 000$ [alínea a)]; 150 000$ a 250 000$ [alínea b) e c)]; 10 000$ a 60 000$ [alíneas d) e e)]; 15 000$ a 60 000$ [alínea f)]; 20 000$ a 50 000$ [alínea g)]; 50 000$ a 150 000$ [alínea h)]; e 10 000$ a 30 000$ [alínea i)]. E no n.º 5 desse mesmo artigo 15.º determina-se que «os recursos judiciais contra a aplicação de uma coima nos casos previstos no n.º 1, só terão seguimento após o prévio depósito do quantitativo da coima».

Interessa agora determinar, numa primeira abordagem da questão de inconstitucionalidade, se o Governo, ao editar esta norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, não terá invadido efectivamente a área de reserva legislativa da Assembleia da República, como, aliás, é defendido pelo Ministério Público.

4 — O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social — instituído pela primeira vez, no nosso país, através do Decreto­-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho — veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, como que em «ponto morto», isto é, sem possibilidade de aplicação directa e prática.

Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, presentemente em vigor. Nos artigos 59.º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contra-ordenacional vir a ser judicialmente impugnada por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntica era a solução consagrada no Decreto-Lei n.º 232/79, em cujo relatório expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em prejuízo da competência como que natural dos tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos).

Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82, sujeito à epígrafe «Recurso e processo judiciais», apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido por si, ou por intermédio de defensor, o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial o artigo 59.º, n.os 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º 433/82.

O n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima — alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões administrativas aplicativas de coimas.

5 — Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar.

Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto-Lei n.º 433/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa, da autorização constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto.

Depois da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, tudo ficou claro nesse domínio, e o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP passou a dispor, expressamente, que competia em exclusivo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social.

Nesse regime processual geral — o ingenium da lei proíbe mesmo outra interpretação — não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compendiem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios).

Nesta perspectiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contra-ordenacional, desvio constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Executivo na área que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da Re­pública.

Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que actua por direito próprio) e um espaço exterior (em que actua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar.

É exacto que formalmente o Decreto-Lei n.º 21/85 foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de Julho. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibilidade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contra-ordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invocação de autorização legislativa, como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla).

A inconstitucionalidade orgânica de toda a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — e já não só do segmento normativo realmente desaplicado — é assim incontestável.

6 — No entanto, essa norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agora só na parte em que «proíbe» os arguidos, sem meios de fortuna, de recorrerem das decisões administrativas que os sancionarem com coimas por conduta contra-ordenacional, é ainda materialmente inconstitucional.

Em situações algo paralelas a esta, já a Comissão Constitucional e o Conselho da Revolução se inclinaram para a inconstitucionalidade material dos segmentos normativos então considerados.

Assim:

a) No parecer n.º 8/87 (Pareceres, edição oficial, vol 5.º, p. 3), a Comissão Constitucional foi de parecer que o Conselho da Revolução devia «pronunciar-se pela inconstitucionalidade da regra constante da segunda parte do corpo do artigo 262.º do Código de Processo das Con­tribuições e Impostos, na parte em que, com violação do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, obsta ao seguimento do recurso quando o recorrente não prestou caução ou não prestou toda a caução devido a insuficiência de meios económicos»;

b) Na Resolução n.º 32/87 (Diário da República, I série, n.º 62, de 15 de Março de 1978), na sequência do parecer n.º 8/78, o Conselho da Revolução declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade, nesses termos, da norma da segunda parte do corpo do artigo 262.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos;

c) No parecer n.º 9/82 (Pareceres, edição oficial, vol 19.º, p. 29) a Comissão Constitucional foi de parecer que o Conselho da Revolução devia «declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do artigo 189.º n.º 1 do Código das Custas Judiciais, na parte em que, conjugado com o disposto no artigo 192.º, n.º 2, do mesmo diploma obsta ao seguimento do recurso quando o recorrente não proceder, por insuficiência de meios económicos, ao depósito das multas em que se encontra em dívida, o que viola o artigo 20.º, n.º 1, da Constituição»;

d) Na Resolução n.º 56/82 (Diário da República, I série, n.º 78, de 3 de Abril de 1982), na sequência do parecer n.º 9/82, o Conselho da Revolução declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade, nesses termos, da norma constante dos artigos 189.º, n.º 1, e 192.º, n.º 2, do Código das Custas Judiciais;

e) No Acórdão n.º 478 (Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983), a Comissão Constitucional julgou «inconstitucional a norma constante do artigo 192.º, n.º 2, do Código das Custas Judiciais, aplicável ex vi do artigo 103.º do Código das Custas Judiciais do Trabalho, na parte em que impõe o depósito das quantias da condenação como condição de seguimento do recurso, e nos casos em que o recorrente, por insuficiência económica, o não possa efectuar» (neste sentido, ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Justiça de 13 de Julho de 1979, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 289, p. 215).

O Tribunal Constitucional também nunca divergiu desta linha jurisprudencial (v., a propósito, o Acórdão n.º 318/85, Diário da República, 2.ª série, n.º 87, de 15 de Abril de 1986, onde, implicitamente ao menos, a aceitou).

7 — Assim, e secundando, agora explicitamente, a apontada praxis decisória, decididamente se afirma que a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, na medida em que impede os arguidos economicamente carenciados de recorrerem judicialmente das decisões administrativas que lhes tiverem aplicado coimas, viola o disposto no n.º 2 do artigo 20.º da CRP, preceito segundo o qual «a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos». E esta conclusão é tanto mais inevitável quanto é certo que ao arguido, pobre de fortuna, não é possível ultrapassar a obrigação de depositar previamente a coima — instituída pelo n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — mediante recurso ao instituto da assistência judiciária, de todo inaplicável a situações desse tipo (lembre-se, e pertinentemente, que no Acórdão n.º 318/85, anteriormente citado, o Tribunal Constitucional — de acordo, aliás, com a jurisprudência da Comissão Constitucional — não havia julgado inconstitucional, nem mesmo parcialmente, a norma da parte final do n.º 3 do artigo 879.º do Código de Processo Civil, antes da redacção dada a esse preceito pelo Decreto-Lei n.º 242/85, de 9 de Julho, precisamente por considerar que, nessa hipótese específica, o réu, sem meios, sempre poderia ladear o dever de efectuar o depósito da «importância provável das custas do incidente e das despesas de levantamento do depósito, «e obstar ao despejo, requerendo e conseguindo que lhe fosse concedido, para esse efeito, o benefício da assistência judiciária).

Deste modo, a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/ 85, no segmento considerado, contravém, e sem remédio, ao disposto no artigo 20.º, n.º 2, da CRP.

8 — Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que exige o depósito prévio da coima de recorrentes que, por falta de meios, o não podem efectuar, e em consequência confirma-se o despacho recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Julho de 1987 — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — Armando Manuel Marques Guedes.