74/83 · Tribunal Constitucional

Acórdão 141/87

ACÓRDÃO N.º 141/87

Processo: n.º 47/86.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vital Moreira.

1 — Relatório

O agente do Ministério Público (MP) junto do Supremo Tribunal Administrativo (STA) recorre para o Tribunal Constitucional (TC), por força do disposto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 280.º da Constituição (CRP), da decisão da 1.ª Secção daquele Supremo Tribunal que se recusou a aplicar, por motivo de inconstitucionalidade, o Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RD/PSP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 40/82, de 4 de Novembro, e que por isso deu provimento ao recurso em que A, primeiro-comissário da PSP, impugnou contenciosamente um despacho do Ministro da Administração Interna (MAI) que, por sua vez, negara provimento ao recurso hierárquico em que o interessado impugnava um despacho do comandante-geral da PSP que lhe aplicava uma pena disciplinar com base no referido Regulamento.

Na decisão aqui recorrida o STA considerou que o RD/PSP, que foi aprovado em 22 de Abril (portanto, antes da revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro) e publicado em 4 de Novembro (já depois da entrada em vigor da revisão constitucional), é organicamente inconstitucional, pois trata de matéria que é da competência legislativa reservada da Assembleia da República (AR), à luz de qualquer das versões da lei fundamental, e foi emitido pelo Governo sem autorização legislativa da AR. «De qualquer modo», lê-se no acórdão recorrido, «quer à luz do artigo 168.º da actual redacção [da CRP], quer à luz do artigo 167.º do texto anterior, sempre a matéria em causa seria da exclusiva competência legislativa da AR, salvo autorização do Governo. E como este fez publicar o Decreto-Lei n.º 440/82 sem dispor de autorização legislativa, essa diploma violou as citadas regras constitucionais, sofrendo de inconstitucionalidade orgânica.»

Nas suas alegações, o magistrado do MP junto do TC defende o não provimento do recurso e a confirmação da decisão de inconstitu­cionalidade, remetendo a fundamentação da sua posição para as considerações constantes do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, apresentando ao TC pelo Procurador-Geral da República em relação ao mesmo diploma (Processo n.º 74/83, ainda pendente), dando-as por inteiramente reproduzidas no presente processo.

Por sua vez, o recorrido, depois de começar as suas alegações por manifestar a sua «posição de inteira concordância com o ora junto requerimento do ilustre Procurador-Geral da República, em que é solicitado seja declarada, com força obrigatória geral, a inconstitu­cionalidade orgânica originária do Decreto-Lei n.º 440/82, de 4 de Novembro», reclama não apenas que se declare a «inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Decreto-Lei n.º 440/82, de 4 de Novembro, nos termos do n.º 1 do artigo 182.º da Constituição da República Portuguesa», mas também que se aprecie igualmente a «inconstitucionalidade material do Decreto n.º 40 118, de 6 de Abril de 1955, que aquele revogou», para o que desde logo enumera os preceitos alegadamente inconstitucionais desse diploma. Em conclusão, alega:

1) O douto acórdão recorrido deve ser inteiramente confir­mado, declarando-se a inconstitucionalidade orgânica, com força obrigatória geral, do Decreto-Lei n.º 440/82, de 4 de Novembro, diploma este que foi elaborado, aprovado e promulgado pelo Governo, em matéria da competência da Assembleia da República e carecendo de autorização legislativa para o efeito, nos termos de que dispõem as alíneas c) e m) do artigo 167.º da Constituição;

2) Caso a inconstitucionalidade venha a ser declarada, deve igualmente ser apreciada a inconstitucionalidade material dos n.os 25, 27 e 44 do artigo 5.º, dos artigos 35.º, 52.º e 56.º do Decreto-Lei n.º 40 118, de 6 de Abril de 1955, que foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 440/82, de 4 de Novembro, evitando-se assim a sua repristinação, nos termos do que dispõe o artigo 282.º da Constituição.

Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2 — Fundamentação

2.1 — Questões prévias

2.1.1 — Âmbito da questão de constitucionalidade a apreciar

Trata-se aqui de um recurso de constitucionalidade, cujo objecto é a decisão do STA que, no julgamento de um recurso contencioso de anu­lação de um acto administrativo, se recusou a aplicar, considerando-as inconstitucionais, normas do RD/PSP constantes do Decreto-Lei n.º 440/82. Está-se, portanto, no domínio da fiscalização concreta da constitucionali­dade, para utilizar os termos da lei fundamental (epígrafe do artigo 280.º). Nos recursos de constitucionalidade é a decisão recorrida que delimita os termos da questão de constitucionalidade a decidir pelo TC, e a decisão que vier a ser tomada por este tem efeitos apenas no processo que deu origem ao recurso de constitucionalidade em causa.

A questão da constitucionalidade que neste recurso é posta à consi­deração do TC é apenas a de saber se é de confirmar ou de revogar a decisão do STA que considerou inconstitucionais — e por isso não aplicou — as normas do RD/PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 440/62, que se­riam aplicáveis no recurso contencioso interposto para aquele Tribunal.

Entretanto, como se viu acima, o recorrido neste recurso de consti­tucionalidade (que é o recorrente no recurso para o STA) pretende, aparentemente, que o TC não só declare a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do referido Decreto-Lei n.º 440/82, como também declare a inconstitucionalidade nos mesmos termos de várias normas de um outro diploma, o Regulamento do Pessoal da PSP, aprovado pelo

Decreto n.º 40 118, de 6 de Abril de 1985 (diploma este que seria nor­malmente repristinado se aqueloutro fosse declarado inconstitucional).

É evidente que a pretensão do recorrente não pode ter acolhimento. A declaração de inconstitucionalidade de qualquer norma com força obrigatória geral só pode ter lugar pela via da fiscalização abstracta da constitucionalidade, nos termos do artigo 281.º da CRP, em processo que apenas pode ser desencadeado pelas entidades enunciadas nesse preceito. Num processo de fiscalização concreta, que se circunscreve ao âmbito de um certo recurso de constitucionalidade, não pode enxertar-se num processo de fiscalização abstracta, o qual é, por natureza, independente de qualquer questão de constitucionalidade concreta.

E também não se pode proceder ao alargamento da questão de constitucionalidade a mais normas do que aquelas que foram questionadas na decisão recorrida. Os recursos, pela sua própria definição, destinam-se a reapreciar as questões decididas na decisão recorrida. Se no presente recurso de constitucionalidade a controvérsia só abrange o Regulamento Disciplinar da PSP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 440/82 — mais ri­gorosamente, as normas desse diploma que interessam à questão concreta posta à decisão do STA—, não pode de modo algum o TC ampliar o objecto do recurso, apreciando a eventual inconstitucionalidade de normas de um outro diploma. Está, pois, fora de questão o antigo Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Decreto n.º 40 118.

2.1.2 — A questão da eventual revogação das normas em causa

As normas que o STA considerou inconstitucionais (e que por isso ele se recusou a aplicar) pertencem ao Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 440/82, de 4 de Novembro. Ao desaplicar esse diploma, o STA decidiu manifestamente que esse diploma se encontrava em vigor e que não havia sido revogado pelo artigo 69.º da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro (Lei de Defesa Nacional), preceito esse que determinou que «o disposto nos artigos 31.º, 32.º e 33.º do presente diploma é transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pú­blica, até à publicação de nova legislação [...]» Ora o artigo 32.º da Lei n.º 29/82 estabelece que «as exigências específicas do ordenamento apli­cável às forças armadas em matéria de justiça e de disciplina serão reguladas respectivamente no Código de Justiça Militar e no Regulamento de Disciplina Militar».

A questão de saber se a Lei de Defesa Nacional revogou ou não o RD/PSP, fazendo aplicar à PSP, transitoriamente, o Regulamento de Disciplina Militar (RDM), é questão controvertida e está expressamente suscitada nos autos. Mas não restam dúvidas de que na decisão recorrida o STA não perfilhou a tese da revogação do RD/PSP, tendo-o conside­rado em vigor (e tendo-o desaplicado por inconstitucionalidade).

Ora, por mais controversa que seja aquela questão, não pode o TC abordá-la em sede de fiscalização concreta. A verdade é que foi o Decreto-Lei n.º 440/82 que o STA considerou em vigor e é a constitucionali­dade das suas normas que constitui o objecto do presente recurso. Em recursos de constitucionalidade o TC não pode censurar aos tribunais recorridos a decisão quanto ao direito aplicável; apenas lhe compete decidir sobre a constitucionalidade desse direito.

2.1.3 —A eventual amnistia da infracção disciplinar em causa

Encontrando-se o presente recurso já pendente no TC, foi publicada a Lei n.º 16/86, de 11 de Junho, que amnistiou diversas infracções e concedeu vários perdões de penas. Entre as infracções amnistiadas, enunciadas no artigo 1.º desse diploma, contam-se:

dd) As infracções disciplinares puníveis, directamente ou por remissão, pelo Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, quando a pena aplicável ou aplicada não seja superior a suspensão, e bem assim as infracções praticadas pelo funcionários ou agentes que possuam estatuto especial, quando a sua gravidade não seja superior à das referidas no n.º 1 do artigo 24.º daquele Estatuto.

Ora, por um lado, os factos disciplinarmente imputados ao aqui re­corrido foram praticados no período abrangido pela amnistia, visto que esta se aplica às infracções praticadas até 9 de Março de 1986 (prólogo do artigo 1.º da lei); por outro lado, numa primeira análise, afigura-se que a infracção por que foi punido cabe no âmbito da amnistia, pois a pena que lhe foi aplicada é a pena de suspensão, o que cabe, efectivamente, no limite definido na final da alínea dd) do artigo 1.º, acima transcrita, e o n.º 1 do artigo 24.º do ED/FAACRL, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, refere-se precisamente às infracções punidas com pena de suspensão; finalmente, é de aceitar, sem dúvida, que, ao referir-se aos «funcionários e agentes que possuam estatuto especial» («estatuto disciplinar especial», naturalmente), a lei da amnistia compre­ende também os funcionários e agentes da PSP.

A confirmar-se este raciocínio, e a verificar-se, portanto, a amnistia da infracção disciplinar em causa, seria de questionar liminarmente sobre a utilidade em conhecer do recurso, visto que, extinto o procedimento disciplinar por efeito da amnistia, deixaria de ter qualquer interesse a questão de inconstitucionalidade levantada neste processo.

Sucede, porém, que, nos termos do RD/PSP, as infracções discipli­nares têm efeitos jurídicos ainda quando amnistiadas. Com efeito, verifica-se, por um lado, que, nos termos do artigo 69.º, «as amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, devendo, porém, ser averbadas no respectivo processo individual», e, por outro, que, nos termos do artigo 20.º, as punições disciplinares, ainda quando amnis­tiadas, têm efeitos sobre a classificação dos agentes sob o ponto de vista do comportamento, operando desde logo, automaticamente, a exclusão da classe de «comportamento exemplar» — que é definido pela «ausência de castigos»—, determinando a integração na «1.ª classe». O n.º 3 desse artigo é explícito em fazer corresponder à 1.ª classe as «punições amnis­tiadas».

Na lei da amnistia não existe nenhuma norma que expressa ou im­plicitamente afaste o regime decorrente destas normas do RD/PSP, o qual, por isso, seria aplicável ao aqui recorrido, caso a infracção por que foi punido esteja efectivamente amnistiada.

Ora decorre, sem margem para dúvidas, do processo que o aqui re­corrido não tinha sofrido até aí nenhuma punição disciplinar (documento a fl. 19 do 1.º apenso), pelo que se encontrava na classe de «compor­tamento exemplar». Por conseguinte, a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação que decorreria da eventual confirmação da decisão recorrida quanto à inconstitucionalidade das normas ao abrigo das quais se verificou a punição disciplinar. Há, pois, que conhecer do recurso (v., neste sentido, já o Acórdão n.º 26/87, de 28 de Janeiro, ainda inédito, que versou hipótese semelhante à do presente recurso).

2.2 — Preclusão do conhecimento da questão de constitucionalidade

Sucede, porém, que, na pendência do presente recurso, através do Acórdão n.º 103/87, o TC declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de todas as normas do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 440/82.

Não é, assim, legítimo reapreciar agora a questão da constitucionali­dade das normas desse mesmo Regulamento Disciplinar que aqui estão em causa, visto que a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral produz efeitos ex tunc (nos termos do artigo 282.º do CRP). Só resta, portanto, retirar dessa declaração as consequências dela naturalmente advenientes para o caso concreto.

É certo que o Acórdão n.º 103/87, embora transitado em julgado, não foi até agora publicado Diário da República. Prima fade, pareceria não ser ainda possível fazer derivar da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, nele contida quaisquer efeitos para o presente caso. E que o artigo 122.º, n.os 1, alínea g), e 2 da CRP faz defender a eficácia jurídica das declarações desta espécie da sua publicação no jornal oficial.

No entanto, este preceito constitucional tem de ser interpretado res­tritivamente, ou seja, no sentido de que só a produção de efeitos externos está dependente da prévia publicação da declaração de inconstitucionali­dade, com força obrigatória geral, de normas jurídicas, no Diário da República.

Ora aqui está em causa apenas a produção de efeitos internos ou, pelo menos, de efeitos que de algum modo se lhe equiparam. Nada obsta, assim, a que se projecte sob o caso sub judice tal declaração (a declaração de inconstitucionalidade contida no Acórdão n.º 103/87), da qual a Secção deverá fazer juntar aos autos certidão, com nota do seu trânsito em jul­gado.

3 — Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se confirmar a decisão recorrida.

Lisboa, 22 de Abril de 1987. — Vital Moreira — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Armando Manuel Marques Guedes.