TC_19870103 · Tribunal Constitucional

Acórdão 103/87

ACÓRDÃO N° 103/87

Processo n° 74/83

Plenário

Relator: Conselheiro Cardoso da Costa

I. Relatório:

1. O Presidente da Assembleia da República, ao abrigo do disposto no art. 281°, n° 1, alínea a), da Constituição da República veio requerer a apreciação da inconstitucionalidade:

a) do art. 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, de 11 de Dezem­bro (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas), com base na violação dos artºs 18°, n° 2, e 270° da Constituição;

b) do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Publica, aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82, de 4 de Novembro, com fundamento na violação das alíneas c) e m) do art. 167° da Constituição (redacção originária);

c) do art. 5°, nºs25, 26, 27 e 41 (diz-se 44, mas por evidente lapso) do Regulamento Disciplinar do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto n° 40118, de 6 de Abril de 1955, por ofensa do art. 18°, n° 2, e ainda dos artºs 37°, 45°, 46° e 52° da Constitui­ção; do art. 13°, alínea b), n° 5, alínea c), n° 5, alínea d), nºs 5 e 8, alínea e), nºs5 e 8, e dos artºs 19°, 22°, 27°, 33° e 44°, do mesmo Regulamento, por violação do art. 27° da Constituição; do art. 35°, também desse Regula­mento, com base na violação do art. 30°, n° 4, da Constituição; e, finalmente, dos artºs 52° e 56°, ainda do mesmo diploma regula­mentar, por violação do art. 269°, n° 3, da Constituição.

Ao seu requerimento, juntou o Presidente da Assembleia da República a petição do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público em que por este lhe foi solicitado que accionasse (como efectivamente accionou) a apreciação e a declaração da inconstitucionalidade, pelo Tribunal Constitucional, das normas e do diploma antes referidos e, bem assim, o parecer que a Auditoria Jurídica da Assembleia emitiu, por determinação do requerente, sobre a mesma petição (e com ela concordante).

Sucessivamente, e notificado para o efeito, nos termos do art. 51°, n° 3, da Lei do Tribunal Constitucional, veio ainda o Presidente da Assembleia da República especificar o âmbito do seu pedido, esclarecendo que as normas por ele submetidas à apreciação do Tribunal eram as que atrás começou por enunciar - a saber, a disposição citada da Lei da Defesa Nacional; os preceitos do Regulamento Disciplinar da PSP aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82, na sua globalidade; e os preceitos mencionados do Regulamento Disciplinar do Pessoal da PSP, aprovado pelo Decreto n° 40118.

Sobre este pedido, na parte relativa aos Regulamentos Disciplinares em causa, e nos termos do art. 54° da Lei do Tribunal Constitucional, foi ouvido o Governo, através do Primeiro-Ministro - o qual apresentou, sobre a questão, um parecer da auditoria jurídica da Presidência do Conselho de Ministros. Neste documento, porém, apenas se acaba por tomar posição expressa quanto ao art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa Nacional e ao art. 5°, nºs25, 26, 27 e 44 do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40118 (cuja não inconstitucionalidade se sustenta), nada se dizendo a respeito das restantes normas em apreço.

2. Encontrando-se já pendente neste Tribunal o pedido, acabado de referir, do Presidente da Assembleia da República, veio igualmente o Procurador-Geral da República, ao abrigo do disposto no art. 281°, n° 1, alínea a), da Constituição, requerer a declaração, com força obrigatória geral, do Decreto--Lei n° 440/82, de 4 de Novembro, também com fundamento na violação das alíneas c) e m) no art. 167° da Constituição (re­dacção primitiva).

Relativamente a este novo requerimento foi, do mesmo modo, ouvido o Governo, através do Primeiro-Ministro, o qual, todavia, não apresentou qualquer resposta.

Entretanto, e porque o objecto do pedido do Procurador-Geral da República coincidia com parte do objecto do pedido antes apresentado pelo Presidente da Assembleia da República, foi determinada a sua incorporação, nos termos do art. 64° da Lei do Tribunal Constitucional, no processo respeitante a este último pedido (primeiro na ordem de entrada).

3. Ulteriormente - e já depois de feita a distribui­ção - veio o Presidente da Assembleia da República formular novo pedido de apreciação de constitucionalidade do art. 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, mas agora referente a nova redacção dada a esse preceito pela Lei n° 41/83, de 21 de Dezembro.

Justificando este outro pedido, sublinha o Presidente da Assembleia que a declaração de inconstitucionalidade, solicitada no seu pedido inicial, do citado preceito da Lei de Defesa Nacional não seria susceptível de aplicar-se automaticamente à nova redacção do mesmo preceito, apesar de se manterem, quanto a esta última, as razões determinantes da arguida inconstitucionalidade (isto é, a violação dos artºs 18°, n° 2, e 270° da Constituição): daí, o pedir-se igualmente a declaração da inconstitucionalidade de citada Lei n° 41/83.

Considerando, do mesmo modo, o disposto no art. 64° da Lei do Tribunal Constitucional, também este pedido foi incorporado no processo respeitante ao pedido originário. Por outro lado, o Presidente do Tribunal dispensou, quanto a ele, por desnecessária, nos termos do n° 2 desse art. 64°, a audição — da Assembleia da República (como órgão autor da norma), por intermédio do respectivo Presidente.

4. Como emerge do que fica relatado, são três, pois, os grupos de normas que o Tribunal e solicitado a apreciar, no presente processo.

a) Um primeiro grupo e integrado apenas pelo art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa Nacional (Lei n° 29/82), na redac­ção originária e naquela que, depois, lhe foi dada pela Lei n° 41/83, de 21 de Dezembro - disposições essas cuja inconsti­tucionalidade é arguida unicamente pelo Presidente da Assembleia da República.

E, efectivamente, parece impor-se que o julgamento sobre a inconstitucionalidade se estenda às duas mencionadas versões do preceito em apreço, uma vez que foi solicitado quanto a ambas. É que, por um lado, ao segundo pedido do Presidente da Assembleia da República não pode atribuir-se o alcance de uma "desistência" implícita do primeiro: quer porque tal não resulta dos seus próprios termos, quer porque, ainda quando resultasse, a produção desse efeito sempre estaria vedada expressamente pelo art. 53° da Lei do Tribunal Constitucional; e, por outro lado, também não pode dizer-se que o primeiro pedido do Presidente da Assembleia tenha ficado sem objecto, após a publicação da Lei n° 41/83, ou que o seu conhecimento tenha perdido, a partir dai, qualquer interesse. Basta atentar - a este último respeito - em que, sendo as duas redacções do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa Nacional, no fundo, idênticas (diferenciando-se apenas quanto a duração do prazo numa e noutra estabelecido), uma eventual declaração da inconstitucionalidade do preceito restrita à segunda dessas redacções viria, afinal, a revelar-se perfeitamente ineficaz ou inócua, porquanto acarretaria simultaneamente (art. 282°, n° 1, da Constituição) a repristinação de uma norma com o mesmo conteú­do e alcance.

b) O segundo grupo de normas a apreciar e o constituí­do pelas disposições do Decreto-Lei n° 440/82, de 4 de Novembro, a saber: os dois preceitos, propriamente ditos, deste diploma e o conjunto dos preceitos do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, por ele aprovado, e dele fazen­do parte integrante.

A sua inconstitucionalidade é arguida tanto pelo Presidente da Assembleia da República como pelo Procurador-geral da República, e, na verdade, em termos que abrangem as disposições ou preceitos referidos no seu conjunto.

c) Finalmente, é ainda o Tribunal solicitado a pronunciar-se - agora, e de novo, só a requerimento do Presidente da Assembleia da República - sobre um conjunto de preceitos do Regulamento Disciplinar do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto n° 40118, de 6 de Abril de 1955, preceitos esses que já de início (supra, n° 1) se deixaram indicados.

Trata-se de um pedido por assim dizer "dependente" do anterior, ou dele "consequente", porque feito para a hipó­tese ou na perspectiva da procedência deste último. É que - diz o Presidente da Assembleia - declarado inconstitucional em bloco, com força obrigatória geral, o Decreto-Lei n° 440/82, opera-se, por força do art. 282°, n° 1, da Constituição, a repristinação do Regulamento Disciplinar agora em causa, que justamente fora revogado e substituído por aquele primeiro diploma. "Ficando assim patentes as inconstitucionalidades" que afectam os seus referenciados preceitos, pede-se também, pois, a esse título "consequencial", a sua verificação e declaração.

Quer isto dizer que o Tribunal só haverá de entrar na apreciação deste pedido - na apreciação do seu fundamento material, mas igualmente, e desde logo, da sua admissibilidade processual - se vier a concluir, como se pretende, pela declaração global da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n° 440/82. De outro modo, e obvio que o mesmo pedido se haverá de ter por prejudicado.

5. Posto isto, cumpre analisar, pela ordem por que ficam referidas, as questões enunciadas.

II. Fundamentos

II.I. A questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, da Lei n° 29/82 (Lei de Defesa Nacional).

A) O conteúdo da norma questionada e a causa de pedir. Vigência da norma.

6. O preceito em epígrafe rezava assim, na sua redacção originária:

" O disposto nos artigos 31°, 32° e 33° do presente diploma é transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública, até à publicação de nova legislação, devendo o Governo apresentar à Assembleia da República a correspondente proposta de lei no prazo de 6 meses".

Por sua vez, a Lei n° 41/83, de 21 de Dezembro, apenas o alterou na sua parte final, relativa ao prazo nele referido - e isto justamente porque o prazo inicialmente fixado já entretanto decorrera sem que o Governo houvesse apresentado a proposta de lei aí prevista. Assim, veio estabelecer-se que o Governo deveria apresentar a dita proposta "ate 15 de Julho de 1984".

Com esta pequena diferença, está-se, pois, diante da mesma norma legal - diante de uma norma cujo conteúdo prescritivo essencial se manteve imodificado. Por outro lado, a arguição de inconstitucionalidade, de que essa norma e objecto, em nada vem referida à duração (maior ou menor) do prazo nela estabelecido: reporta-se, sim, aquele seu conteúdo prescritivo essencial - ao conteúdo da sua primeira parte. Dai que possa desde já assentar-se em que o juízo sobre a sua constitucionalidade há-de ser um mesmo e único, valendo tanto para a primeira como para a segunda das suas versões.

7. Nos artºs 31°, 32° e 33° da Lei de Defesa Nacional para que remete o preceito ora em apreço - estabelecem-se determinadas restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros das Forças Armadas (art. 31°); contemplam-se as exigências específicas destas ultimas em matéria de justi­ça e disciplina, admitindo que no âmbito delas vigore, nessas matérias, um regime próprio, integrado pelo Código de Justiça Militar, por uma lei de bases da disciplina das Forças Armadas e pelo Regulamento de Disciplina Militar (art. 32°); e, finalmente, reconhece-se o direito da apresentação de queixas ao Provedor de Justiça por acções ou omissões dos poderes públicos responsáveis pelas Forças Armadas, estabelecendo-se, todavia, um particular condicionalismo para o exercício desse direito por parte dos elementos que integram essas Forças, bem como para a correspondente intervenção do Provedor, condicionalismo esse que consiste no esgotamento prévio das vias hierárquicas legalmente estabelecidas, e no mais que vier a ser definido por lei da Assembleia da República (art. 33°). O sentido e o alcance do art. 69°, n° 2 - o seu conteúdo prescritivo essencial - é, pois, o de estender as apontadas restrições e especificidades à Polícia de Segurança Pública (recte, aos agentes desta), enquanto não for aprovada numa nova legislação para esta força ou organismo policial (tendo naturalmente em conta a sua peculiaridade), nas matérias em causa.

Ora, o que o Presidente da Assembleia da República questiona é a legitimidade constitucional desta extensão - ainda mesmo transitória -, e isto com o fundamento de que "a PSP e constituída, para além dos oficiais do exército em co­missão de serviço, por agentes de polícia e funcionários administrativos, não podendo estas duas últimas categorias ser consideradas como integrando agentes militarizados".

Assim, não poderá valer quanto a elas a clausula do art. 270° da Constituição, que permite ao legislador estabelecer restrições a certos direitos fundamentais dos "militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em exercício efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias"; desse modo, não podendo o regime do art. 69°, n° 2, encontrar cobertura na mencionada clausula, conclui-se que nele se consignam restrições de direitos fora dos "casos expressamente previstos na Constituição", com violação, pois, do art. 18°, n° 2, desta última.

Uma tal fundamentação da inconstitucionalidade do preceito em apreço da Lei de Defesa Nacional é já - e só - a que se encontra na petição do Sindicado dos Magistrados do Ministério Público, junta pela entidade requerente, e, bem assim, a acolhida no parecer da auditoria jurídica da Assembleia da República. Reportando-nos a estes dois documentos introdutórios do requerimento do Presidente da Assembleia da Repú­blica, caberá apenas acrescentar que no primeiro deles se invoca o Parecer n° 18T/80 da Procuradoria-Geral da República, de 11 de Junho de 1981 (publicado no "Boletim do Ministério da Justiça" n° 310, p. 141) - em que se opinou que aos agentes de polícia e aos funcionários administrativos da PSP "não e aplicável a organização nem a disciplina militares" – como demonstrativo de que "os elementos que integram essas duas categorias não são agentes militarizados (como o são, por seu turno, os soldados da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal, que estão integrados em organizações militares e sujeitos ao Regulamento de Disciplina Militar)".

8. Como se vê, a questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa Nacional, tal como vem posta ao Tribunal, tem como seu exclusivo fulcro a determinação do âmbito pessoal e institucional de aplicação do art. 270° da Constituição: atendo-nos apenas ao enfoque adoptado pela entidade requerente, tudo estará, com efeito, em saber se a referência a "agentes militarizados", que nesse preceito constitucional se faz, é susceptível de abranger ainda o pessoal não militar da Polícia de Segurança Pública, ou, ao menos, parte dele.

Consoante terá oportunidade de mostrar-se no decurso da exposição, o problema não pode ser considerado só a essa luz. Ê inegável, porém, que esse é um ponto crucial: é o, designadamente, para o efeito de aferir da conformidade constitucional da disposição em apreço na parte dela em que se estendem à PSP as restrições de direitos do art. 31° da Lei de Defesa (justamente aqueles a que o art. 270° da Consti­tuição dá imediata e directa cobertura). Pelo esclarecimento I desse ponto, por conseguinte, haverá de começar-se.

9. Antes, porém, e em atenção ao carácter transitório da norma ora em apreço, devera deixar-se claramente sublinhado que ela se mantém em vigor, e que a apreciação da sua constitucionali­dade continua, pois, a revestir-se de toda a utilidade processual.

De facto, dispondo o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa que a regulamentação para que devolve só Será aplicável à PSP "até à publicação de nova legislação", e que o Governo deveria "apresen­tar à Assembleia da República a correspondente proposta de lei até 25 de Julho de 1984", poderia pensar-se que o preceito caducara, posto que o Governo não exerceu dentro desse prazo a iniciativa legislativa a que ficara adstrito, e posto que, de todo o modo, foi entretanto publicada "nova legislação", consubstanciada no novo Estatuto da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n° 151/85, de 9 de Maio. Tanto uma como outra ideia, no entanto, seriam erróneas.

Quanto à primeira - a da pretensa caducidade da disposição em virtude do incumprimento, pelo Governo, do prazo nela estabelecido - sucede que logo do teor do art. 69°, n° 2, resulta claramente que o legislador não vinculou a aplicação transitória à PSP do regime aí indicado a apresentação atempada pelo Governo da mencionada proposta de lei - tal que aquela aplicação ficasse resolutivamente condicionada por esta apresentação. É manifesto que o sentido e o objectivo do preceito são os de definir a disciplina legal aplicável até haver nova legislação, simultaneamente, todavia, se impondo ao Governo o dever de preparar esta última, e assinando-se-lhe um prazo para tanto. Se o Governo se atrás, nem por isso, pois, desaparece a situação que condiciona a aplicação da disciplina transitória em causa, que é simplesmente a de não haver ainda sido publicada outra legislação. O que significa que o atraso do Governo só pode ter consequências, e suscitar alguma eventual "sanção", num plano puramente político.

Quanto à segunda das ideias aventadas - a da pretensa caducidade do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa em virtude da publicação, entretanto ocorrida, de um novo Estatuto da PSP - bastará dizer que este diploma (que tem cunho basicamente organizatório) não versa sobre as matérias contempladas naquele preceito, não sendo, por isso, a "nova legislação" nele prevista. De resto, nem podia sê-lo, quanto à parte mais significativa de tais matérias (seguramente a relativa à extensão à PSP do elenco de restrições do art. 31°), já que aí estabelece o art. 167°, alínea m), da Constituição uma reserva absoluta de lei parlamentar.

Eis, pois, como deve ter-se por incontroversa a vigência actual do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, e a utilidade da averiguação da sua conformidade constitucional.

B) O sentido e o alcance do art. 270° da Constituição. 10. A questão do âmbito de aplicação do artigo em epígrafe tem sido particularmente discutida em diversos debates parlamentares - desde o debate inicial sobre a Lei de Defesa (integralmente recolhido em publicação específica da Assembleia da Repú­blica, sob o título Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, Lisboa, 1984) e do que versou sobre a alteração de que foi objecto o seu art. 69°, n° 2, (Diário da Assembleia da República, I série, III Leg., Ia Sessão Leg., n° 15, de 6 de Julho de 1983), até aos que incidiram sobre os pedidos de autorização feitos à Assembleia pelo Governo para emitir um novo Regulamento Disciplinar da PSP (primeiro, no Diário, série, Leg. e Sessão Leg. cits., n°s 142 a 144, de 24 a 26 de Julho de 1984; e, depois, mais recentemente, no mesmo Diário e série, IV Leg., 1a Sessão Leg., n° 95 e n°s 99 e 100, respectivamente de 16 e de 22 e 23 de Julho do ano transacto).

Formuladas de modo mais ou menos explícito, três diferentes teses ou posições de princípio encontraram eco nesses debates: - segundo a primeira, e mais radical, o art. 270° da Constituição reportar-se-ia apenas as Forças Armadas, e a referência nele inserta aos "agentes militarizados" destinar-se-ia simplesmente a fazer incluir na sua previsão certas categorias residuais de pessoal que, sem serem constituídas por militares em sentido próprio, integram ainda aquelas Forças (citaram-se, nomeadamente, os casos dos picadores do Centro Militar de Educação Física e Desportos, dos cabos-de-mar, dos cabos-de-faroís, e de determinado tipo de pilotos); de acordo com uma segunda tese, o preceito constitucional em causa já abrangeria, além das Forças Armadas, certas forças de segurança, mas só aquelas (entre as quais, porém, não se conta a Polícia de Segurança Pública) que tradicional e legal­mente recebiam entre nós a qualificação de "militares" (ou eram, para todos os efeitos, "equiparadas a militares"), como a Guarda Nacional Republicana e a Guarda-fiscal: a elas, precisamente, se aludiria agora na citada referência aos "agentes militarizados"; - finalmente, de harmonia com um terceiro ponto de vista, na previsão do art. 270°, e abrangida por esta última referência, caberia ainda a Polícia de Segurança Publica, visto que, não constituindo embora um corpo militar, todavia apresenta uma estrutura e enquadramento organizacional que fazem dela, carácterizadamente, um corpo "militarizado" (segundo alguns dos defensores desta tese, a referência em apreço só mesmo teria sentido para a Polícia de Segurança Pública, porquanto aquelas outras referidas forças de segurança, como forças militares que ainda eram, já estavam, a esse título, ressalvadas pela disposição em causa).

Como é óbvio, foi esta terceira tese ou ponto de vista que vingou, quando a Assembleia da República aprovou - o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, tanto na sua primeira como na segunda redacção. Terá a Assembleia ido além do que consentia a Constituição?

11. A questão comporta duas vertentes, se bem que complementares e não de todo inseparáveis: - uma, é a da determinação, em si, do sentido e alcance do art. 270° da Constituição: - outra, é a da natureza e características da Polícia de Segurança Pública.

Começando, naturalmente, pela primeira e principian­do, bem assim, por considerar o elemento histórico da interpretação constitucional - impõe-se desde logo dizer, e sublinhar, que nos "trabalhos preparatórios" do art. 270° (preceito novo, introduzido na Constituição pela Lei de Revisão de 1982) nada há que consinta concluir no sentido da primeira das teses antes enunciadas, ou imponha a aceitação da segunda. Ao contrario: desses trabalhos - mormente os debates parlamentares da referi­da Lei de Revisão - resulta, antes de mais, insofismavelmente, que a ressalva do art. 270° (a qual teve como fonte próxima o Projecto de revisão constitucional apresentado pela FRS, onde se propunha um aditamento ao n° 2 do originário art. 270° em que já se falava de "militares e agentes militarizados") foi desde o início entendida como abrangendo igualmente as forças de segurança, e foi nesses mesmos termos acolhida e votada pela Assembleia[veja-se, em particular, a discussão na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, no Diário da Assembleia da República, II série, Supl. ao n° 64, de 10.3.82, p. 1233 (29 s.), e 3° Supl. ao n° 106, de 16.6.82, p. 1998 (69 s.)]; por outro lado, não só nenhuma indicação contêm os mesmos trabalhos parlamentares permitindo imputar aos consti­tuintes a intenção de restringir a Guarda Nacional Republicana e à Guarda Fiscal o âmbito de aplicação do preceito em apreço, como na única referência expressa ao problema da extensão do conceito de "agentes militarizados", neles encontrada, se incluiu explicitamente entre as "forças militarizadas" a Polí­cia de Segurança Pública, sem que tal haja suscitado qualquer oposição [v. o Diário cit. por último, p. 1998 (73)].

Posto isto, basta considerar, por sua vez, o elemento sistemático da interpretação, para liminarmente arredar dos entendimentos possíveis do art. 270° o que restringiria a sua aplicação aos membros das Forças Armadas. Ê que - a norma em causa não se inclui no preceito do Titulo IX da Parte III da Constituição ("Defesa Nacional") que especificamente se reporta às Forças Armadas (o art.275°) mas no Título VIII, respeitante à "Administração Pública" (e aos seus funcionários e agentes lato sensu). O ponto, de resto, foi directa e demoradamente encarado nos deba­tes da supra citada Comissão Eventual, e tido em decisiva conta por esta: na verdade, se a Comissão com a localização dada à norma do art. 270°, pretendeu significar a inclusão das Forças Armadas na Administração Publica, também desejou deixar claro, ao não remeter tal norma para o art. 275°, que a mesma não se aplicava só a tais Forças. Seria um absurdo, pois, interpretar o preceito como o referido ás Forças Armadas, e um absurdo tanto maior quanto no seu teor verbal ele tão pouco se lhes refere e o nomine.

Já poderá suscitar maior dúvida o saber que a outras corporações ou organismos - recte, aos membros de que outras corporações e organismos -, para alem dos membros das Forças Armadas, é aplicável o disposto no art. 270° da Constituição. Não obstante, se - para nos expressarmos com Gomes Canotilho/Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2a ed., II vol., p. 442, nota II) - "a densificação do espaço semân­tico do conceito de 'militares e agentes militarizados' não é isenta de algumas dificuldades", afigura-se, todavia, que nada em definitivo aponta para que hajam de incluir-se aí unicamente (como propugnam os autores citados), a par dos membros das Forças Armadas, cobertos pela primeira parte do conceito, os "elementos de certas organizações de polícia que, embora não incluídas nas Forças Armadas, possuem um estatuto idêntico" (sublinhado acrescentado), cobertos, estes últimos, justamente pela referência a "agentes militarizados". Ou seja: nada em definitivo aponta - bem ao contrário, ainda aqui - para que haja de acolher-se a segunda das teses ou posições atrás enunciadas.

Em abono dela desenvolveu-se designadamente, a partir do disposto nos artºs 272°, n° 4, 273° e 275°, n° 1, da Constituição, um argumento que, ao fim e ao cabo, pode formular-se como segue: a lei fundamental distingue e separa hoje, claramente, duas realidades institucionais - as "forças armadas" e as "forças de segurança" - a que comete funções diversas e atribui natureza diferente; e, assim, enquanto às primeiras confia a "defesa militar da República" (ou seja, a dimensão militar da defesa nacional), que é necessariamente a defesa contra o inimigo externo (art. 273°, n° 2), às segundas confia a garantia da segurança interna (art. 272°); não podendo, pois, qualificar-se de "militares" quaisquer forças de segurança (por tal qualificação ser contraditória da sua função), e não podendo, consequentemente, nenhuma delas ser abrangida pela corresponden­te expressão do art. 270°, deve entender-se a expressão "agentes militarizados", utilizada pelo legislador constitucional nesse preceito, como tendo precisamente em vista abranger aquelas forças de segurança tradicionalmente havidas como "militares", a saber, a Guarda Nacional Republicana e a Guarda Fiscal (cf. Diário da Assembleia da República, I série, n° 46, de 16 de Novembro de 1983, p. 2003 ss., e especialmente n° 100, de 23 de Julho de 1986, p. 3791 s.).

Salta à vista, porém, a extrema fragilidade do argumento. Em primeiro lugar, do facto de a Constituição qualificar como "militar" uma certa área ou componente da defesa externa (da "defesa nacional") não se seguirá necessariamente que só aí o qualificativo possa ter cabimento, e aí tenha de esgotar as suas virtualidades: cumprirá atentar em que ele se reporta, não aos "fins" da acção ou actuação estadual, mas à sua "forma" ou "natureza", pelo que não pode ter-se por excluída a possibilidade da sua ocorrência ainda no domínio da segurança interna - e isto tanto menos quanto no art. 272°, n° 4, se deixa por inteiro ao legislador o encargo de definir o "regime das forças de segurança". Em segundo lugar, ainda que assim não se entenda - e ainda que, portanto, os membros da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal houvessem forçosamente de ser compreendidos na referência do art. 270° aos "agentes militarizados" - sempre, em qualquer caso, seria ilegítimo concluir daí pela impossibilidade de essa mesma referência abranger igualmente membros de outras forças de segurança, as quais conviesse, ainda que em menor escala, a respectiva qualificação.

Ora, se o argumento exposto não consente a almejada conclusão, outros não faltam, ao invés, suficientes para, no seu conjunto, conduzirem a um resultado diverso ou oposto - ou seja, para levarem a concluir que o conceito de "agentes militarizados" há-de ser entendido como referindo-se, não a agentes com um "estatuto idêntico”, mas antes a agentes que, sob certo ponto de vista, se encontram numa "situação organizatória" similar à dos militares.

Nesse sentido poderão logo invocar-se os trabalhos preparatórios do art. 270° - nos termos já vistos, e que não cabe, por isso, repetir. Mas poderá invocar-se depois - ainda num contexto histórico (ou histórico-sistemático) - a própria situação institucional e legal, em matéria de forças de segurança, que se deparava ao legislador constitucional, ao emitir esse preceito. Com efeito, tal situação carácterizava-se pela existência de uma pluralidade de forças de segurança -com objectivos, âmbitos territoriais de actuação e estruturas diferenciadas - mas onde o legislador distinguia claramente entre as que, constituindo "corpos especiais de tropas", eram ainda (quanto à forma, que não quanto à função) "forças militares", e outras que simplesmente qualificava como forças ou organismos "militarizados": no primeiro caso estavam - e, de resto, ainda estão - a Guarda Nacional Republicana e a Guarda Fiscal (v., quanto à primeira, Lei de 3 de Maio de 1911, art. 1°, e Decreto-Lei n° 33.905, de 2 de Setembro de 1944, artºs 5° e 9°, e, agora, o Decreto-Lei n° 333/83, de 14 de Julho, em cujo art. 1° ela e expressamente qualificada como um "corpo especial de tropas que faz parte das forças militares"; e, quanto à segunda, designadamente os Decretos-Lei n° 143/80, de 21 de Maio, em particular o seu preâmbulo, e n° 544/80, de 11 de Novembro, art.8°, e o Decreto n° 80/82, de 22 de Junho, e, agora, o Decreto-Lei n° 373/85, de 20 de Setembro, em cujo art. 1° se qualifica a Guarda Fiscal igualmente como um "corpo especial de tropas"); no segundo caso estava precisamente a Polícia de Segurança Pública ( v.

Decreto-Lei n° 39.497, de 31 de Dezembro de 1953, art. 1°). Ora, mesmo não indo ao ponto de sustentar que, face a semelhante quadro institucional, a referência do art. 270° a "agentes militarizados" só tem sentido quanto aos das forças de segurança do segundo tipo (porquanto os das outras eram já "militares"), de todo o modo sempre seria estranho, perante tal quadro, que o legislador constitucional, pretendendo incluir na sua ressalva apenas os agentes de forças de segurança do primeiro tipo se tivesse expresso como exprimiu, sem mais - isto é, que tivesse utilizado a expressão "militarizados" quando tinha justamente o propósito de excluir os agentes das forças "militarizadas"! E seria tanto mais estranho, quanto e certo que - consoante já se pôs em evidência - da Constituição revista não decorria necessariamente a exclusão (ou superação) das anteriores qualificações legais das forças de segurança.

O elemento histórico, e histórico-sistemático, da interpretação não é, porém, o único que claramente aponta no sentido de se atribuir ao art. 270° da Constituição - e designadamente ao conceito de "agentes militarizados", que nele se utiliza - o significado e o alcance por último considerados: em idêntico sentido vai também a letra mesma do preceito, atento o âmbito do seu conteúdo expressivo. Na verdade, o qualificativo "militarizado" aponta necessariamente para uma realidade que, por definição, ou na essência, não é militar, mas recebe certas características típicas da instituição militar, vindo a assumir uma feição similar à desta; qual seja a área e grau em que tal similitude deve ocorrer para se poder falar de "militarização", não o diz directamente o qualificativo em causa; mas é seguro que ele não convém só às situações (admitindo que a elas ainda possa convir) em que acaba por verificar-se uma mais ou menos completa "identificação" (estatutária) entre a realidade em causa e a realidade "militar", de tal modo que a primeira vem a assumir a mesma natureza desta, ou a incorporá-la: antes convém desde logo - e convém de modo mais directo - àquelas outras situações em que a realidade em questão se conserva extrínseca a realidade militar, mantendo a sua natureza substancial originária, e apenas é objecto de um enquadramento legal - mormente um enquadramento "organizatório" - que parcialmente a reveste de uma configuração similar à daquela.

Pois bem: se a estas considerações - que têm a ver com o significado corrente e a função gramatical das palavras utilizadas pelo legislador constitucional - se acrescentar agora que as restrições a que se alude no art. 270° também podem justificar-se quanto a agentes do Estado organizatoriamente enquadrados pelo modo acabado de assinalar, se se acrescentar isso, haverá então de concluir-se, como se conclui, que nesse preceito da Constituição se têm em vista, não apenas os membros das Forças Armadas e os membros das forças de segurança com um "estatuto idêntico", mas ainda esses outros agentes: e a eles - ou, pelo menos, é também a eles - que o art. 270° se refere quando estende a sua ressalva aos "agentes militarizados".

Que é assim, confirma-o, de resto, um importante lugar paralelo da Constituição, a saber, o art. 46°, n° 4, primeira parte. Na verdade, quando aí se proíbe a criação de associações "de tipo militar, militarizadas ou paramilitares", a distinção tripartida feita pelo legislador constitucional não pode senão inculcar que uma instituição "militarizada" é algo que apenas se aproxima, através de determinadas características, da instituição "militar", mas com esta se não identifica, nem e sequer um seu desenvolvimento.

12. Posto isto, resta todavia averiguar que notas ou carácterísticas hão-de ocorrer no enquadramento organizatório (e, decerto, no estatuto), desses agentes, para que os mesmos possam qualificar-se como "agentes militarizados". Não o dizendo directamente - como já se pôs em relevo, e é, de resto, óbvio - o art. 270°, são os operadores jurídicos remetidos para a consideração directa da realidade institucional que as Forças Armadas constituem (como instituição militar típica), aí lhes cumprindo recolher as notas significativas susceptíveis de preencherem o conceito constitucional. Do art. 270° - do seu sentido ou da sua teleologia - retirar-se-á em todo o caso (mas tão-só) a ideia genérica de que a ocorrência em certo organismo de alguma ou algumas notas "secundárias" (quando não "acessórias") da instituição militar não bastará para qualificá-la como "militarizada": há-de tratar-se, decerto, de algo de substancial e típico.

Também os debates parlamentares atrás citados (rela­tivos à Lei de Defesa e aos pedidos de autorização legislativa para a emissão de um novo Regulamento Disciplinar da PSP) mostram que a este propósito - a propósito do que deva ter--se como típico e essencial, para o efeito considerado - podem surgir dúvidas e perplexidades (dúvidas e perplexidades que justamente não deixaram de ser postas em relevo num contexto argumentativo tendente a restringir a aplicabilidade do art. 270°, para além das Forças Armadas, a corpos como a Guarda Nacional Republicana e a Guarda Fiscal) Tais dificuldades são, no entanto, perfeitamente superáveis, sendo possível identificar uma série de índices cuja presença - maxime, cuja presença conjunta - é susceptível de denotar como "militarizado" um certo organismo (ou certos agentes) . Ponto é que se não tome o conceito de "agentes militarizados", que a Constituição utiliza, como um conceito "definitório" (que não é), mas antes precisamente como um conceito "tipológico" [conforme resulta claramente da sua mesma expressão verbal, do seu modo (analógico) e intenção significativos e do seu "referente" imediato]. O que quer dizer que, para ele convir a determinada situação, não é mister que nesta ocorram todos e cada um dos apontados índices ou notas, mas tão-só um conjunto significativo ou representativo deles (sobre a distinção ora referida, v., na literatura portuguesa, A. Barbosa de Melo, Notas de Contencioso Comunitário, Coimbra, 1986,p.121 s.).

Ora, como notas características da instituição militar avultam, decerto, as seguintes: - o estrito enquadramento hierárquico dos seus membros, segundo uma ordem rigorosa de patentes e postos; correspondentemente, a subordinação da actividade da instituição (e, portanto, da actuação individualizada de cada um dos seus membros), não ao princípio geral de direcção e chefia comum à generalidade dos serviços públicos, mas a um peculiar princípio de comando em cadeia, implicando em especial dever de obediência; - o uso de armamento (e armamento com característica próprias, de utilização vedada aos cidadãos e aos agentes públicos em geral) no exercício da função e como modo próprio desse exercício; - o princípio do aquartelamento, ou seja, o agrupamento dos seus agentes em unidades de intervenção ou operacionais dotadas de sede física própria e de um particular esquema de vida interna, unidade a que os respectivos membros ficam em permanência adstritos, com prejuízo, para a generalidade deles, da possibilidade (e do direito) de utilização da residência própria; - a obrigatoriedade, para os seus membros, do uso de farda ou uniforme; - a sujeição dos mesmos a particulares regras disciplinares e, eventualmente, jurídico-penais.

Poderá dizer-se com verdade que algumas das características apontadas, sobretudo se tomadas isoladamente, não são exclusivas da instituição militar ou "forças armadas" (p. ex. , a obrigatoriedade de farda, o uso de arma, o princípio do aquartelamento); sem dúvida, porém, que será a presença conjugada delas - de algumas delas, mas em particular das primeiro indicadas - numa certa outra realidade institucional que permitirá qualificar esta última como instituição "militarizada", e os respectivos membros como "agentes militarizados". Não se vê, efectivamente, através de que outro caminho possa preencher-se a intentio de tal conceito.

E vale aqui chamar de novo à colação o lugar paralelo do art. 46°, n° 4. Não só porque um caminho idêntico há-de percorrer-se, para identificar as associações "militarizadas" aí proibidas; mas ainda porque um tal caminho como que se acha nesse preceito mais claramente balizado, ao proibirem-se nele as associações de "tipo militar, militarizadas ou paramilitares" em paralelo com a proibição de "associações armadas". Na verdade, enumera-se assim um conjunto de organismos ou organi­zações cuja identificação indiscutivelmente exige o recurso às características referidas.

C) A natureza da Polícia de Segurança Pública. 13. Preenchida pelo modo indicado, pois, a intentio do conceito de instituição "militarizada" e de agentes "militarizados", cumpre g então verificar se o conceito constitucional em causa convém a Polícia de Segurança Publica e seus agentes, ou seja, se uma e outros cabem na sua extentio. Com isso se passa à segunda vertente, logo de início referida, da questão em aná­lise.

Desde já se adianta que o resultado dessa verificação seja referido ao tempo da lei de revisão constitucional, que acrescentou ao texto da Constituição o art. 270°, e ao tempo da emissão da Lei de Defesa Nacional, seja referido à situação actual da PSP - hão-de ter-se por claramente positivo.

Ao tempo da revisão da Constituição e da aprovação a Lei de Defesa, o estatuto e a organização da Polícia de Segurança Pública constavam basicamente do já citado Decreto-Lei n° 39.497, de 31 de Dezembro de 1953, o qual, no seu art. 1°, expressamente a considerava um "organismo militarizado". E, na verdade, facilmente pode verificar-se que semelhante qualificação não tinha um puro valor "semântico", desligado da realidade institucional a que se reportava, mas antes a retratava com fidelidade e rigor.

Certo que nem todas as características "militares" atrás enunciadas encontravam expressão nessa mesma realidade institucional. Mas encontrava-a um núcleo "significativo" delas - e isso, como já se sublinhou, é que e o essencial. Assim: - o enquadramento hierárquico do pessoal de polícia segundo um esquema tipicamente militar, em que o quadro de oficiais, aos quais cabem as funções de comando supe­rior, é preenchido por oficiais do Exército (cfr. artºs 55° e 56° do Decreto-Lei cit.); - a subordinação da actividade policial a um princípio de "comando" (em cadeia), e não de simples "direcção" ou "chefia" administrativa (cfr. artºs 6°, 26°, 29° e seguintes, idem); - o uso de armamento e, em particular, de "material de guerra" (cfr. art. 22°, idem);

o uso de farda; - a adopção, "em matéria de justiça, conti­nências e honras", e "na parte que não for especialmente previs­ta em regulamento", do procedimento "disposto na legislação em vigor no Ministério do Exercito" (art. 98°, idem). Eis aí, na verdade, um conjunto de notas que indiscutivelmente im­punham que se considerasse a PSP como um "corpo militarizado", e os seus agentes policiais (pelo menos esses) como "agentes militarizados".

Isso mesmo, de resto, teve oportunidade de reconhecê-lo e afirmá-lo, tanto o Supremo Tribunal de Justiça, em mais do que uma decisão (cfr., por último, Ac. de 22 de Fevereiro de 1983, no "Boi. Min. Just.", n° 324, p. 486, e as referências aí feitas), como a Procuradoria-Geral da República, em mais do que um dos seus pareceres. Quanto a esta última, fê-lo, designada e expressamente, no supra citado Parecer n° 181/80 (cfr., "Boi. Min. Just.", n° 310, p. 353), pelo que - e importa sublinhar o ponto - dele não pode ex-trair-se, ao contrário do que se pretende na também supra re­ferida exposição do Sindicato dos Magistrados do Minis­tério Público, a conclusão oposta; tal orientação já vinha, de resto, do Parecer n° 31/70, de 31 de Julho de 1970 (cfr. "Boi. Min. Just.", n° 204, p. 55) e voltou a ser reiterada no Parecer n° 90/83, de 12 de Maio del983 (cfr. "Boi. Min. Just.", n° 332, p. 256).

Todavia, o regime legal da PSP veio entretanto a sofrer uma importante alteração, com a publicação de novo "Estatuto da Polícia de Segurança Pública", aprovado pelo Decreto-Lei n° 151/85, de 9 de Maio - diploma que confessadamente visava (lê-se no seu Preâmbulo) ir de encon­tro à "necessidade de proceder à revisão profunda dos prin­cípios e do sistema que devem constituir o estatuto básico da PSP", pondo termo ao desfasamento do anterior Estatuto "em relação às actuais concepções filosóficas e aos princípios dominantes sobre a organização da sociedade e do Estado, reflectidos de forma clara, inequívoca e irreversível no lançamento das bases do Estado de direito democrá­tico, consagrado na lei fundamental".

Nesse "Estatuto" já a Polícia de Segurança Pública não é qualificada, expressamente, como corpo ou organismo "militarizado". Por outro lado, avulta nele, como nota marcante, a substituição dos oficiais do Exército por "oficiais de polícia" (titulares duma formação e habilitação específicas, e constituindo um quadro próprio) na hierarquia do pessoal com funções policiais. Dir-se-ia, pois, face a estas modificações, que já não é hoje pos­sível incluir a PSP e os seus agentes entre as forças e os agentes "militarizados". Não é, porém, assim.

Em primeiro lugar, sucede que a substitui­ção dos oficiais do Exército por oficiais de polícia, na hierarquia da PSP, não significa que da estrutura organizatória desta última desapareçam todas as notas que antes levavam inquestionavelmente a considerá-la como um organismo "militarizado".

Com efeito subsiste que o pessoal com funções policiais continua submetido a um estrito enquadramento hierárquico, assegura­do por "oficiais" (e a palavra é, já por si, significativa) cuja formação específica decorre em termos similares a dos ofi­ciais das forças armadas (cfr., a propósito, o Regulamento da Escola Superior de Polícia, aprovado pelo Decreto-Lei n° 318/86, de 25 de Setembro, nomeadamente os artºs 23°, 32° e 36° a 38°); subsiste que esse enquadramento se exprime num princípio (ou conceito) de "comando", que não de simples "chefia" adminis­trativa (cfr. nomeadamente artºs 2°, n° 1, 12° e 53°, n° 1, do Estatuto, sendo de destacar a distinção que neste último preceito se estabelece); - subsiste que a PSP e uma "força" policial "armada e uniformizada" (cfr. art. 2°, n° 1, cit.), acrescendo agora, quanto ao armamento, que na definição do seu tipo e carácterísticas intervirá (também) o Ministro da Defesa Nacional (isto, nos termos do art. 69°, n° 4, da própria Lei de Defesa); - acresce ainda que os cargos de comandante--geral e 2° comandante-geral poderão ser sempre providos "de entre os oficiais-generais do Exército com as patentes de general e brigadeiro, respectivamente" (cfr. art. 63°, n° 1, do Estatuto); - por outro lado, se continua em geral a não se consagrar o princípio do aquartelamento, não é menos verdade que no novo Estatuto houve a preocupação de afirmar o princípio da "disponibilidade permanente" do pessoal da PSP, princípio esse que, em conjunto afinal com o princípio do comando, o art. 8°, n° 1, traduz nos seguintes e expressivos termos: "o serviço na PSP e de carácter permanente e obrigatório, não podendo o pessoal recusar-se, sem motivo justificado, a compare­cer no seu posto de trabalho ou a nele permanecer para além do período normal da sua prestação, nem eximir-se a desempenhar qualquer missão de serviço, desde que compatível com a sua cate­goria funcional" (cfr. ainda artºs 54°, n° 1, e 111°); - por último, não deixará de vir ao caso referir que, nos termos do art. 95°, n° 1, do Estatuto, "é aplicável ao pessoal da PSP com funções policiais o regime legal em vigor sobre os deficien­tes das Forças Armadas".

Os dados acabados de mencionar são já de si significa­tivos. Mas a eles acresce - em segundo lugar - que não se verificou ainda a substituição, na hierarquia da PSP, dos ofi­ciais do Exército por oficiais de polícia, conforme se prevê no respectivo Estatuto: não se verificou e não era suposto que se tivesse já verificado.

Efectivamente, e por um lado, não só a execução do Estatuto ficou dependente da publicação dos diplomas regula­mentares para tanto necessários (art. 2° do Decreto-Lei nº 151/85), como, por outro lado, a implantação do regime por ele estabelecido nunca podia ser imediata, mas havia de ocorrer progressivamente. Basta pensar em: que, ao tempo da emissão do Estatuto, não se concluirá ainda na Escola Superior de Policia - já antes criada pelo Decreto-Lei n 5 423/82, de 15 de Outubro, com o objectivo especifico da formação de oficiais de polícia -, como até agora se não concluiu, qualquer curso de formação desses oficiais. Disso - dessa necessariamente gradual implantação do regime definido no novo Estatuto da PSP – teve o legislador, de resto, clara consciência, e assim mesmo a projectou: é nessa conformidade que manteve transitoriamente

em vigor, até à publicação dos diplomas regulamentares antes mencionados, as normas anteriores respeitantes, designada e justamente, aos "efectivos dos quadros de pessoal" e "a constituição dos comandos, unidades subunidades e serviços" (art. 3°, n° 2, daquele, Decreto-Lei); e nessa mesma conformidade dispôs que, enquanto não fosse possível preencher o quadro da PSP nos termos do Estatuto, continuariam os correspondentes lugares de comando superior a ser "preenchidos por oficiais dos quadros permanentes do Exército, no activo, com as patentes de major tenente-coronel ou coronel" (art. 115° do Estatuto). É esta a situação que se mantém.

Nestas condições, não só adquirem redobrado relevo as circunstâncias primeiro referidas, como tem de concluir-se que, na verdade, o figurino organizatório ou estrutural da Polí­cia de Segurança Pública nem sequer ainda sofreu alteração, relativamente ao que vigorava ao tempo da revisão constitucional e da aprovação da Lei de Defesa, figurino esse que era basicamente o constante do Decreto-Lei n° 39.947.

Pelo que fica referido, deve, pois, concluir-se que a PSP continua, ainda hoje, a constituir uma força "militarizada", e que os seus agentes são agentes "militarizados" - no sentido em que destes se fala no art. 270° da Constituição.

E não se diga em contrário que este preceito constitucional se não refere a "instituições" ou "estruturas militarizadas", mas tão só a "agentes militarizados", de tal modo que do carácter "militarizado" da PSP não decorreria necessariamente para os seus agentes um carácter idêntico. Basta notar que seria incongruente conceber uma "força militarizada" sem "agentes militarizados". Numa força desse tipo podem eventualmente existir agentes "não militarizados"; mas o que ela não pode, seguramente, é deixar de ser integrada por agentes "militarizados".

14. Resta acrescentar que a conclusão a que se chegou em nada é posta em causa pelo facto de se reconhecer à Polícia de Segurança Pública o carácter de organismo de polícia "cívica" ou "civil" - cumprindo-lhe, como cumpre, assegurar um dos ramos (a polícia de "segurança") da forma ou espécie ' típica da actividade "administrativa" que é a actividade de "polícia" (cf. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, tomo II, 8a ed., p. 1091), e estando subordinada directamente, como está, â autoridade e a um Ministro "civil", que é o Ministro da Administração Interna (cfr., a propósito, o Acórdão e Pareceres atrás citados, e ainda o despacho ministerial conjunto, divulgado em anexo à Informação do Ministério da Administração Interna, publi­cada no Diário da Assembleia da República, II série, de 26 de Junho de 1985, p. 3432, e o preâmbulo da Portaria n° 466/86, de 3 de Setembro).

Efectivamente, não há contradição entre esse reconhecimento e o reconhecimento simultâneo de que a PSP é um corpo "militarizado". É que, como já resulta do atrás exposto (cfr. supra, n° 11), as duas qualifica­ções situam-se em planos distintos: uma, a de que a PSP é uma polícia "cívi­ca", respeitará à função desse organismo (assim, justamente, a Informação e o preâmbulo da Portaria, antes referidos); enquanto a outra, a de que é um corpo "militarizado", já tem a ver com a sua forma, isto é, com o seu modelo organizatório, a sua estrutura interna, o seu modo de actuação. Em rigor, por isso, as duas qualificações são mesmo complementares. Poderá assim falar-se - como se fala no preâmbulo do Decreto-Lei n° 440/82, em causa também neste processo - da "natureza híbrida da Polícia de Segurança Pública - organismo civil de estrutura militarizada".

Aliás, cumpre lembrar - quanto, especificamente a subordinação da PSP a um Ministro "civil" - que a mesma e a situação quer da GNR (inte­grada também no Ministério da Administração Interna) quer da Guarda Fiscal (integrada no das Finanças), sem que isso faça embargo à natureza pelo menos "militarizada" dessas forças.

D) A questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, no tocante à remissão para o art. 31°. 15. Apurados, nos números anteriores, o sentido e alcance do art. 270° da Constituição e a natureza da PSP, pode desde já afirmar-se que a questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, tal como vem posta pelo Presidente da Assembleia da República, carece de fundamento. Na verdade, achando-se os membros da Polícia de Segurança Pública cobertos pela refe­rência do art. 270° a "agentes militarizados", não pode dizer--se - e só isso se diz, recorde-se, no pedido do requeren­te - que aquela disposição legal seja inconstitucional por esten­der para fora do domínio previsto no preceito constitucio­nal referido (e, pois, contra o que consente o art. 18°, n° 2, da lei fundamental) as restrições de direitos aí contem­plados.

Em boa verdade, porém, esta conclusão só tem imediata incidência no tocante à remissão do art. 69°, n° 2, para o art. 31° da Lei de Defesa - que e aquele em que se enunciam as restrições de direitos a que se reporta directamente o art. 270° da Constituição. Por outro lado, tal conclusão nem mesmo basta para considerar resolvida a questão da constitucionalidade dessa parte da norma em apreço.

Como já acima se advertiu (cfr. supra, n° 8), im­porta, pois, prosseguir a análise - e prossegui-la ainda, por agora, no que concerne só a extensão à PSP, que o art. 69°, n° 2, opera, do disposto no art. 31° da Lei de Defesa.

16. Assim, desde logo importa atentar em que, ao ressal­var a possibilidade da imposição das restrições especiais de direitos do art. 270°, a Constituição coloca o seu acento, não em determinados corpos ou organismos, mas nos respectivos membros, que são os sujeitos desses direitos: fala, não em "forças armadas" e "forças militarizadas", mas antes em "milita­res" e "agentes militarizados" (cfr., a propósito, o Acórdão n° 75/85, deste Tribunal, no DR,I, 23.5.85). Ora, no art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa é já a Polícia de Segurança Pública como "organismo" que vem considerada, numa referência que, aparen­temente, engloba todo o seu pessoal; e o facto é que neste se compreende - para usar a distinção básica do art. 52° do novo Estatuto da PSP - "pessoal com funções policiais" (os "agentes de polícia", na designação tradicional, e do Decreto-Lei n° 39.497) e "pessoal com funções não policiais" (agrupado, segundo o novo Estatuto, em pessoal técnico superior, técnico, técnico-profissional e/ou administrativo, operário e auxiliar, e contratado; e incluindo, segundo o Decreto-Lei n° 39.497, os funcionários de secretaria e o pessoal menor, contratado e do quadro especial).

Este pessoal - o pessoal não policial – desempenha tarefas cujo conteúdo funcional e genericamente idêntico ao de lugares semelhantes de qualquer outro organismo ou serviço público e, por outro lado, não se encontra sujeito a um prin­cípio de "comando", mas a simples regras de direcção e chefia administrativa (cfr. já cit. art. 53°, n° 1, e também o art. 64°, n° 2, do novo Estatuto). Não será então que o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, ao estender, aparentemente, ao mesmo pessoal as restrições de direitos do art. 31° desse diploma, vai além do consentido no art. 270° da Constituição e é, nessa medida, inconstitucional?

Entende-se, seguramente, que não. A verdade é que ia referência do art. 69°, n° 2, à Polícia de Segurança Pública" não pode deixar de interpretar-se à luz do disposto no art. 270° da Constituição, e do disposto ainda no próprio art. 31° da Lei de Defesa, para o qual remete; ora, como nestes outros preceitos as restrições aos direitos só são consentidas, e só se acham estabelecidas, quanto aos "militares e agentes militari­zados dos quadros permanentes em serviço efectivo", forçoso será concluir que o art. 69°, n° 2, também só as estende aos "agentes militarizados" da PSP naquelas mesmas circunstâncias.

De modo que, o que se impõe reconhecer e que o pessoal com funções não policiais, não sendo integrado por "agen­tes militarizados", não é abrangido pelo artigo 69°, n° 2. E que, de facto, se não trata aí de pessoal "militarizado", é algo que o próprio legislador reconhecia, e reconhece, noutros lugares: assim, a esse pessoal, ou parte dele, aplicava o art. 17° do Decreto-Lei n° 44.447, de 4 de Julho de 1962, que veio alterar a orgânica definida pelo Decreto-Lei n° 39.497, a designação de "funcionários civis de carreira do quadro geral da PSP"; por outro lado, é decerto o mesmo pessoal que o Regula­mento Disciplinar da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82, tem em vista, quando estende o seu âmbito a "todos os funcioná­rios e agentes da PSP, militarizados ou não". (Veja-se no mesmo sentido, com referência a noção de"agentes militarizados" do art. 270° da Constituição, o já mencionado debate na Comissão Even­tual para a Revisão Constitucional, no também já citado Diário da AR, II série, 3° Supl. ao n° 106, de 16.6.82, p. 1988 (70)].

Em face do exposto, não Será, pois, em razão do seu âmbito pessoal de aplicação que poderá julgar-se inconstitu­cional o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa. Ele aplica-se apenas aos "agentes militarizadas" da PSP, ou seja, ao pessoal desta Polícia com funções policiais, o qual se reparte pelas catego­rias definidas no art. 55°, n° 2, (comissários, chefes, sub-chefes e guardas) e, agora, nos artºs 52°, alínea a), primeira parte, e alínea b), e 61° (oficiais de polícia, subchefes e guardas), respectivamente do seu antigo e novo Estatuto. (Esclareça-se entretanto que não há que considerar os "militares" em serviço na PSP, visto que estes, embora ai destacados, conservam o seu estatuto de origem).

17. A questão da constitucionalidade de tal preceito comporta, todavia, um outro aspecto - ainda mesmo continuando a considerar só a sua remissão para o art. 31°. Ê o seguinte: nos termos expressos do art. 270° da Constituição, as restrições ao exercício dos direitos, aí enunciados, dos militares e agen­tes militarizados apenas serão admissíveis "na estrita medida das exigências das suas funções próprias"; ora, não será que o legislador, no art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, ultrapassou este limite, e o ultrapassou notoriamente, ao fazer valer quanto aos simples "agentes militarizados" da PSP as mesmas restrições que estabeleceu para os "militares"?

Ainda aqui, porém, a resposta há-de ser, em geral, negativa.

Ao condicionar a admissibilidade de restrições legais aos direitos pelo que é "estritamente" exigido pelas "funções próprias" dos destinatários dessas restrições, o legislador constitucional não fez mais do que reafirmar, de um modo qualifi­cado, no âmbito específico do art. 270°, o princípio da "proibi­ção do excesso", ou princípio da "proporcionalidade" em sentido amplo, já em geral consignado no art. 18°, n° 2. Como se sabe, este princípio compreende três vertentes: uma ideia de adequação (da restrição ao objectivo de salvaguardar certo valor cons­titucional), uma ideia de necessidade ou exigibilidade (da restri­ção para atingir tal objectivo) e uma ideia de proporcionalidade em sentido estrito (o custo da restrição há-de ser proporcionado ao benefício da protecção com ela obtida). Ora, o que o legisla­dor constitucional esclarece no art. 270° é que, no tocante às restrições nele previstas, o padrão por onde há-de guiar-se o legislador ordinário, e por onde há-de aferir-se a "propor­cionalidade" (lato sensu) das restrições que o mesmo venha a introduzir, terá de ser o das "exigências das funções próprias" das forças ou instituições aí consideradas. Por outras palavras: o valor ou valores constitucionais justificativos das restrições hão-de reconduzir-se a essas exigências.

Assim, no caso em apreço (o da aplicabilidade das res­trições do art. 270° aos "agentes militarizados" das forças de segurança) o valor ou valores constitucionais cuja protecção cumprirá acautelar hão-de ser, naturalmente, os da eficácia e disciplina dessas forças (condição indispensável para o cum­primento da missão que lhes é constitucionalmente confiada: cfr. art. 272°, n° 1) e o da sua imparcialidade e isenção, é dizer, da sua exclusiva dependência do interesse público (cfr. artºs 266°, n° 1, e 269°, n° 1, da Constituição). A índole e o carácter socialmente básico das tarefas que lhes estão come­tidas, combinados com o poder "coercivo" de que tais forças dispõem, em virtude do seu tipo de organização e da sua natureza de organismo armado, tornam necessário, na verdade, que, a um tempo, se lhes assegure um elevado nível de operacionalidade e se acautele de modo particular o risco (e mesmo só a suspei­ção) de actuações dos seus agentes desviadas do puro serviço do interesse público, e antes determinadas por objectivos e interesses particularistas (e até pessoais). Nisto reside a "lógica" do art. 270° da Constituição.

Ora, se se percorrer o elenco das restrições de direi­tos estabelecidas pelo art. 31° da Lei de Defesa, não poderá negar-se que elas são em geral "adequadas" ao objectivo da salva­guarda e protecção dos valores constitucionais referidos, no que concerne aos "agentes militarizados" duma força de segurança como é a Polícia de Segurança Publica; e, se se atentar na extensão e intensidade de tais restrições (em particular, nos limites que o legislador lhes põe, e nas distinções que faz), não poderá tão pouco afirmar-se que elas, em geral, sejam "des­necessárias" para o objectivo em vista e "desproporcionadas" ao valor desse objectivo - atento o indiscutível relevo que este assume na estruturação de um Estado de direito democrático. E, sendo isto assim, não é certamente o facto de as restrições serem idênticas as que vigoram para as "forças armadas" que poderá pôr em causa a conclusão: pois, das diferenças que possam ocorrer, e que ocorrem, entre essas forças e as forças militari­zadas, no tocante às correspondentes funções e à respectiva ' estrutura e organização, não tem necessariamente de concluir-se a priori que hajam também de ser diferentes as restrições de direitos impostas aos respectivos agentes. A verdade é que entre umas e outras subsistem - para o ponto que cumpre aqui I considerar - substanciais semelhanças; e a verdade, de todo o modo, e por outro lado, é que o decisivo - para verificar se ocorre ou não violação do princípio da proibição do excesso - haverá de ser sempre a consideração das restrições em si mesmas.

Para além do que fica dito, importa, porém, atentar ainda numa outra circunstância: é a de que as restrições de direitos estabelecidas para os membros das Forças Armadas no art. 31° da Lei de Defesa só se aplica­rão aos "agentes militarizados" da Polícia de Segurança Pública, nos expressos termos do art. 69°, n° 2, transitoriamente, e até que seja publicada "nova legislação" sobre a matéria. Dai que, a permanecer ainda, apesar das razões antes expostas, alguma dúvida acerca da "legitimidade" de restrições de direitos idênticas para os membros das Forças Armadas e da PSP, tal dúvi­da haverá, em definitivo, de ter-se por dissipada, face ao carácter transi­tório de semelhante regime. Com efeito - e dito por outras palavras -esta circunstância (a transitoriedade do regime legal em causa) não pode deixar de intervir no juízo de ponderação global em que se traduz a sujeição desse regime ao "teste da proporcionalidade" (a expressão é de B. Melo, no artigo cit.); e não pode deixar de funcionar aí como um elemento ou tópico de decisivo relevo, no sentido de não incorrer ele (tal regime) no vício do "excesso" legislativo.

Cumpre, finalmente, e ainda em geral, acrescentar que esta conclu­são só pode confortar-se com a lição a extrair de diferentes convenções interna­cionais relativas à protecção de direitos humanos e liberdades fundamentais, subscritas pelo Estado português, como sejam a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (art. 11°), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (art. 22°, n° 2), O Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais (art. 8°, n° 2) e ainda as importantes Convenções n°s 87 (art. 9°, n° 1) e 151 da OIT (art. 1°, n° 3). Em todos estes documentos, na verda­de, se prevê especificamente, quanto a vários dos direitos considerados no art. 31° da Lei de Defesa (nomeadamente, o direito de reunião, o direito geral de associação e o direito de associação sindical), e para salvaguarda de outros valores comunitários fundamentais, a possibilidade de o legislador interno introduzir restrições ao seu exercício por parte dos membros das "forças armadas e da polícia" (e até, na Convenção Europeia, dos membros da administração do Estado) - e isso sem que se contemplem separadamente uns e outros (sobre o ponto, em particular quanto ao direito de associação sindical, v. agora H. Nascimento Rodrigues A sindicalização na polícia, "Rev. Dt° e Est. Soc.", ano XVIII, n° 2, Abril/Junho 1986, p. 219). Verifica-se assim uma larga e universalmente reconhecida cem munis opinio na matéria em causa - e tal facto não pode, naturalmente, deixar de constituir mais uma ponderosa razão, ou um ponderoso índice, no sentido de concluir que, ao esten­der aos agentes militarizados da PSP as restrições de direitos do seu art. 31°, a Lei de Defesa não foi, em geral, alem do que lhe consentia o art. 270°, da Constituição.

18. Dito isto em geral, importa agora referir, a respeito justamente do direito de filiação e participação sindical e, de modo mais genérico, dos "direitos dos trabalhadores", de que se fala no art. 31°, n° 11, da Lei de Defesa, o seguinte.

Nessa expressão - "direitos dos trabalhadores" não podem ver-se englobados todos os direitos fundamentais relacionados com o trabalho e o exercício duma profissão "dependente": será ób­vio, por exemplo, que o direito ao salário e direitos conexos (cfr. art. 60° da Constituição) não estão aí abrangidos. Importa, pois, tomar tal expressão num sentido mais preciso e limitado (porventura, num sentido mais "técnico"), e esse só pode ser, basicamente, o equivalente a "direitos, liberdades e garan­tias dos trabalhadores". Destes fala a epígrafe de um capítulo da Constituição (Parte I, Título II, Capítulo III), e em tal noção vão incluídos, designadamente te, além da "liberdade sindical", nas suas diferentes manifestações e desenvol­vimentos, o direito à criação de comissões de trabalhadores, também com os respectivos desenvolvimentos, e o direito a greve.

Eis aí - nos direitos acabados de especificar, e nos quais não cabe incluir o direito à segurança no emprego, desde logo porque sempre tem sido re­conhecido entre nós aos funcionários e agentes da Administração (cfr., de resto, art. 269°, n° 2, da Constituição) os "direitos dos trabalhadores" a que se alude na referência do art. 31°, n° 11, da Lei de Defesa, sendo que no tocante à "liberdade sindical" a mesma já é objecto de limitações específicas noutros números do mesmo preceito. (Entretanto, e quanto ao direito à criação de comissões de trabalhadores e direitos a estas reconhecidos, não deve deixar de sublinhar-se que os mesmos só se encontram constitucionalmente garantidos aos trabalhadores das "empresas": cfr., art. 54°, n° 1, da Constituição).

Ora, o que em rigor sucede, quanto a tais direitos, é não se encon­trarem eles constitucionalmente garantidos aos militares e agentes militariza­dos. A este propósito é claramente instrutivo o teor do art. 269°, nºs1 e 2, da Constituição, em particular na sua versão subsequente a Revisão Constitucional de 1982 (no texto originário era o art. 270°), e o sentido 5 da correspondente alteração.

Trata-se de que, pretendendo-se ai - nesse precei­to que justamente versa sobre o "regime da função pública" -significar que também os servidores do Estado, em geral, gozam do estatuto constitucional próprio dos "trabalhadores" (o que levou a dar-lhes esta mesma designação), todavia não deixou de reconhecer-se que a extensão de um tal estatuto, nesse domí­nio, não podia ser "universal": daí que, onde antes se distin­guia entre "funcionários e agentes do Estado", tenha continuado a distinguir-se entre "trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado". E a contraposição é agora particu­larmente sintomática porque, se antes ainda podia ser levada à conta da tradicional distinção, dentro da função pública, entre agentes "funcionários" e agentes "não funcionários", agora só pode evidentemente traduzir a diferença entre os agen­tes do Estado a que convém o estatuto constitucional de "traba­lhadores" e aqueles outros a que não convém tal estatuto.

Mas, se é assim - se a própria Constituição reco­nhece e salvaguarda que certos agentes ou servidores do Estado não podem ser havidos, do seu ponto de vista, como "trabalha­dores", e não gozam, por conseguinte, dos específicos "direi­tos, liberdades e garantias" destes últimos - então dentro dessa categoria de agentes públicos não podem deixar de en­trar primariamente, e pelo menos, os "militares" e os "agentes militarizados": impõe-no a natureza mesma das funções (do "serviço") que uns e outros desempenham, e a natureza das insti­tuições em que se integram, a ponto de se poder dizer que, a não valer quanto a eles, nem se vê que sentido pudesse ter a ressalva constitucional. E não se diga que esta considera­ção só é de primeira evidência quanto aos "militares": é que, no tocante ao respectivo regime funcional, a Constituição esta­belece claramente uma equiparação de princípio entre esses agentes e os "agentes militarizados", como o revela justamente o art. 270°.

Quer tudo isto dizer que, relativamente a quanto se dispõe no art. 31° da Lei de Defesa sobre direitos, liberda­des e garantias dos trabalhadores, e seja directamente com referência a militares, seja também, por força da remissão do art. 69°, n° 2, com referência aos agentes da PSP (que é o que aqui importa), em rigor nem chega a colocar-se a questão da "proporcional idade "das correspondentes soluções, nem há, por conseguinte, que responder-lhe afirmativamente, para concluir pela sua não desconformidade constitucional. O que acontece é que, não estando tais direitos (os direitos sindicais, referidos nos n°s 4, 5 e 6, e os demais "direitos dos trabalhadores", referidos no n° 11) constitucionalmente assegurados aos agentes da PSP, o legisla­dor, ao exclui-los quanto aos mesmos agentes, não esta propria­mente a estabelecer uma "restrição" (uma restrição "legislati­va", sujeita ao condicionalismo do art. 18° da Constituição) do âmbito dos preceitos constitucionais correspondentes, mas simplesmente, em boa verdade, a transpô-la para o plano legislativo. Por outras palavras, e em suma: está-se no domínio, não das "restrições", e sim da chamada concretização ou explicitação dos "limites imanentes" dos direitos.

Eis, desde logo, porque os citados n°s 4, 5 e 6 do art. 31°, na parte em que se referem aos direitos sindicais, e o n° 11, que exclui os demais "direitos dos trabalhadores", não são inconstitucionais. Ou melhor: porque não é inconstitucional o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa na parte em que para aí remete.

19. No entanto, se ate aqui - analisado o preceito em geral e, depois, com referência em particular aos pontos acabados de mencionar - não se encontrou motivo para censura constitucional à remissão em causa, já o mesmo não acontece quando também em especial se considerem alguns outros aspectos do alcance dessa remissão, aspectos esses referentes ainda aos n°s 4 e 6, mas igualmente ao do n° 8 do art. 31°.

Começando pelo primeiro destes números, dir-se-á que, no tocante a reuniões de carácter político, ele abrange tanto reuniões "públicas" como reuniões "não públicas". Ora, se, no que concerne às primeiras, nada há a objectar, de um ponto, de vista constitucional, às proibições e condicionamentos esta­belecidos por esse preceito, já o mesmo não pode afirmar-se no que às reuniões "não públicas" diz respeito. Quanto a estas, afigura-se realmente excessivo ou desproporcionado proibir aos agentes da PSP a sua "convocação"; e idêntica crítica, se não pode fazer-se à exigência de "trajarem civilmente" para poderem participar nas mesmas reuniões, volta a caber relativa­mente à proibição de, ainda observando a exigência ou condição acabada de referir, nelas "usar da palavra", "fazer parte da mesa" ou "exercer qualquer outra função".

E o que se diz para as reuniões de carácter político vale, mutatis mutandis, para as reuniões de carácter partidário, igualmen­te consideradas no n° 4 do art. 31°. Com a diferença, todavia, de que o cariz destas outras reuniões, e a mais acentuada con tenção que deve ser pedida aos agentes da PSP, em razão das suas funções, no domínio da actividade partidária, já devem levar a não considerar desproporcionado que se proíba aos mesmos agentes a "convocação" de reuniões dessa índole, ainda que "não publicas".

Por sua vez, no n° 6 do art. 31° proíbe-se a "filiação", não apenas em associações sindicais, mas também em associações de natureza politica ou partidária, e proíbe-se, bem assim, a "participação em quaisquer actividades por elas desenvolvidas", fórmula esta que abrange tanto actividades "públicas" como "não públicas". Ora, se a proibição (como se viu antes) não merece censura no que diz respeito às associações do primeiro tipo indicado, já não pode aceitar-se integral­mente no que toca às restantes. De facto, também aí se julga excessivo - isto é, não suportado pelo valor ou valores constitu­cionais que podem justificar as restrições de direitos do art. 270° - proibir os agentes da PSP de terem "filiação" política ou partidária (a qual tão pouco é vedada aos próprios magistra­dos judiciais, e a qual é, por outro lado, especificamente con­templada no art. 269°, n° 2, da (Constituição) e proibir-lhes, além disso, a "participação" em "actividades não públicas" desenvolvidas pelas associações correspondentes.

Finalmente, estabelece-se no n° 8 do art. 31° uma restrição ao direito de petição colectiva que se desdobra em duas vertentes quanto aos respectivos destinatários, e noutras tantas pelo que concerne à matéria versada, e que, aplicada aos agentes da PSP, abrange: petições sobre "assuntos de carác­ter político" dirigidas aos órgãos de soberania; petições sobre "assuntos respeitantes à PSP" dirigidas a esses mesmos órgãos; e petições desta última natureza dirigidas aos res­pectivos superiores hierárquicos (só estas três modali­dades, e não quatro, por não se conceberem petições sobre assuntos de carácter político dirigidas aos referidos superiores hierárquicos). Ora, também aqui se impõe distinguir, sob o ponto de vista da constitucionalidade do preceito. Pois, se o especifico princípio de "comando", a que se encontram sujeitos os agentes da PSP (ut supra), torna clara a justificação (no plano constitucional) da proibição estabelecida no mesmo preceito relativamente a petições colectivas respeitantes à própria Polícia, já semelhante princípio não é susceptível de dar cobertura à proibi­ção de todas as modalidades possíveis de petições sobre assuntos de carácter político. É que, nos termos genéricos em que se acha formulada, uma tal proibição abrangerá as petições da índole agora referida promovidas e apresen­tadas, quer só por elementos da PSP, quer por estes em conjunto com outros cidadãos; e, quanto à proibição de promover e apresentar estas últimas -em que está em causa uma actuação dos agentes da PSP na sua pura e simples qualidade de cidadãos -, não se vê como possa o aludido princípio do "coman­do", e em geral a natureza das funções próprias da PSP, justificá-la.

Em suma: se quanto se expôs nos números antecedentes permite formular um juízo genérico de não desconformidade constitucional do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa Nacional, enquanto remete para o art. 31° da mesma Lei, um tal juízo, porém, há-de fazer-se com as ressalvas resultantes do que acaba de expor-se. Na verdade, entende o Tribunal que, no concernente aos aspectos acabados de analisar, o preceito em causa implica restrições ao exercício dos direitos dos agentes militarizados da PSP que vão para além da "estrita medida das exigências das funções próprias" dessa Polícia - como se diz no art. 270° da Constituição. Nessa parte - mas só nela - tem, pois, de considerar-se inconstitucional a disposição.

E) A questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, no tocante a remissão para o art. 32º. 20. Importa seguidamente analisar a questão da conformidade constitucional do preceito em apreço, na parte em que ele remete para os artºs 32° e 33° da respectiva lei.

A tal respeito cumpre, antes de mais, pôr em evidência que nessas outras disposições da Lei de Defesa Nacional se contempla matéria que sai já do âmbito e das preocupações do art. 270° da Constituição. Com efeito, no art. 32° estabelece-se o princípio da especialidade do regime disciplinar das Forças Armadas e do direito penal militar, enquanto no art. 33° se sujeita a um condicionalismo especifico, em determinado domínio, o exercício da "garantia" de queixa ao Provedor de Justiça: ora, quer esse princípio, quer esse condicionalismo, considerados em si mesmos, já nada têm a ver (ao menos directamente) com as restrições de "direitos" autorizadas pelo

referido preceito constitucional. Assim sendo, a resposta à questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, na parte em que estende à PSP o disposto nos preceitos agora em apreço, já não depende directamente do art. 270° da Constituição, e antes reclama que se tenham em conta outros princípios e regras constitucionais. Isto, sem prejuízo do relevo que ainda aí possa vir a assumir a circunstância de tal Polícia haver de considerar-se, à luz do art. 270° e para os efeitos dele, uma "força militarizada".

Vejamos, pois.

21. No art. 32°, n° 1, da Lei de Defesa - e só a esse número cabe atender, pois que os restantes limitam-se a explicitar regras constitucionais de competência legislativa na matéria - dispõe-se que "as exigências específicas do ordenamento aplicável às Forças Armadas em matéria de justiça e de disciplina serão reguladas, respectivamente, no Código de Justiça Militar e no Regulamento de Disciplina Militar". Ê o disposto neste preceito que o art. 69°, n° 2, estende, tran­sitoriamente, à Polícia de Segurança Pública.

Qual sejam o significado e o alcance dessa extensão, é questão que não deixa de suscitar alguma perplexidade - perple­xidade da qual dá conta, designadamente, o Parecer n° 90/83 da Procuradoria-Geral da República (no "Boi. Min. Just.", nº 332, p. 245 ss.), já citado, que sobre essa questão se de­bruçou ex professo. De qualquer modo, são esse significado e alcance da remissão do art. 69°, n° 2, para o art. 32° da Lei de Defesa que primeiro se impõe fixar.

A remissão em causa não constava da proposta gover­namental - pois que esta, no seu art. 73° (correspondente ao art. 69° da Lei), previa a extensão à PSP apenas do disposto no art. 31°, restringindo à Guarda Nacional Republicana e à Guarda Fiscal a aplicabilidade às forças de segurança do dispos­to no art. 32° (art. 73°, n° 2). Entretanto, e quanto à remis­são para o art. 31°, não fazia a proposta qualquer distin­ção entre a PSP e essas outras forças: tratava-as conjuntamente e nos mesmos termos (art. 73°, n° 1). Foi na sequência do debate da proposta na especialidade, na Comissão Parlamentar de Defesa, que este regime veio a ser modificado, mediante uma proposta de alteração do Partido Socialista, a qual, se por um lado estabelecia uma separação de tratamento legal, em dois números diferentes, entre a Polícia de Segurança Pú­blica e as restantes forças de segurança, para o efeito de apenas "transitoriamente" e "sendo caso disso" se sujeitarem os membros da primeira a certas disposições de Lei de Defesa, por outro lado passava justamente a estender a PSP, nesses termos, a aplicabilidade do art. 32° (bem como do art. 33°). Esta proposta de alteração veio a ser acolhida pelo Governo e pelos partidos então maioritários na Assembleia da República e, desse modo, veio a converter-se no texto final dos nºs1 e 2 do art. 69° aprovado pela Comissão (e depois pelo Plená­rio) - expurgado, porém, do citado inciso "sendo caso disso" (cfr., sobre o que fica referido, Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, ed. da Ass. Rep., p. 73, 868, 953 s. e 1023; para um cotejo imediato dos texto proposto e final, v. Diogo Freitas do Amaral, A Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, Coimbra, 1983, p. 303 s.).

Quanto à primeira parte da alteração de que foi assim objecto a proposta de lei no ponto em apreço (ou seja, ao tratamento separado da PSP e restantes forças de seguran­ça), os trabalhos preparatórios - isto é, o debate parlamentar - permitem estabelecer com suficiente clareza a sua justificação e alcance: tal debate mostra, com efeito, que ela se inseriu no contexto das dúvidas expressas por representantes de alguns grupos parlamentares, no tocante a razoabilidade (e mesmo à legitimidade: cfr. supra, n° 10) da extensão à Polícia de Segurança Pública do regime restritivo de direitos aplicável aos militares, e no contexto, bem assim, da admissibilidade duma eventual evolução legislativa tendente a torna-la (à PSP) "um organismo inteiramente civil" (possibilidade não excluída pelo próprio Governo: cfr. Lei de Defesa. ed. da Ass. Rep., cit., p. 860): daí o haver-se consagrado a "transitoriedade" dessa extensão. Já quanto à segunda vertente da alteração (ou seja, á inclusão do art. 32° na remissão do art. 69°) o debate na Comissão Parlamentar de Defesa e - pode dizer-se - inconclusivo, pois a respeito dela não se encontra, nesse debate, a menor referência. Quando muito poderá ser-se tentado a justificá-la à luz duma outra preocupação que igualmente encontrou eco

nessa Comissão, e que foi a de evitar dúvidas que, com a entrada em vigor da Revisão Constitucional e da Lei de Defesa, pudessem eventualmente surgir, a respeito da manutenção, ou não, de "restrições ao exercício de direitos", já anteriormente estabelecidas "em função da natureza militar ou militarizada de [certos] corpos especiais" (cfr., em particular, as intervenções do Vice-Primeiro Ministro, em Lei de Defesa, cit., p. 860 e 863). Mas aqui, justamente, começam as perplexidades.

É que, numa primeira aproximação, e atento o teor do art. 32° da Lei de Defesa, o que a remissão do art. 69°, n° 2, para esse outro preceito parece significar é nem mais nem menos do que a sujeição dos agentes militarizados da Polí­cia de Segurança Publica ao Regulamento de Disciplina Militar e ao Código de Justiça Militar. Simplesmente - perguntar-se-á - que sentido pode ter isso, se ao tempo da revisão cons­titucional e da emissão da Lei de Defesa não era esse o regime a que se encontravam subordinados tais agentes? Se a esse tempo já a PSP dispunha, e de há muito, de um Regulamento Dis­ciplinar próprio (por último, o que viria a ser aprovado pelo Decre­to-Lei n° 440/82, de 4 de Novembro) e se era de ter por afasta­da a aplicabilidade de plano, aos seus agentes, do Código de Justiça Militar (cfr. cit. Parecer n° 181/80 da Procuradoria-Geral da República, e a anotação ao acórdão do STJ adiante cit., ambos no "Boi. Min. Just.", nºs310 e 324)? Não envol­veria assim a remissão para o art. 32° da Lei de Defesa, enten­dida nos termos indicados, afinal um incompreensível "retrocesso", relativamente ao direito vigente, e à sua previsível evolução?

22. Foi notoriamente impressionada por estas considera­ções que a Procuradoria-Gera1 da República, no seu citado Parecer n° 90/83, procurou um outro entendimento para a remissão em causa, e opinou no sentido de que ela valeria apenas no futuro, ou seja, no âmbito do Regulamento de Disciplina Militar (e na mesma lógica, mas isso, de facto, não o afirma o Parecer, também porventura do Código de Justiça Militar) a ser aprovado depois da entrada em vigor da Lei de Defesa, e no quadro desta. Para chegar a tal conclusão, baseou-se a Procuradoria, não apenas nas considerações de "razoabilidade" antes apontadas, mas ainda no entendimento que começou por fazer do próprio art. 32° da Lei em causa, a partir da sua aproximação ao dispos­to no art. 73°, alínea a), do mesmo diploma: essa norma (o art. 32°) seria de "accionamento futuro", e reportar-se-ia ao Código de Justiça Militar e ao Regulamento de Disciplina Militar que, nos termos do dito art. 73°, alínea a), a Assem­bleia da República, ou Governo por esta autorizado, teriam de aprovar ou rever, no prazo de 1 ano a contar da entrada em vigor da Lei de Defesa. "Pretende-se com tal normativo" (o art. 32°) - escreve-se no Parecer em apreço - "que as bases gerais da disciplina das Forças Armadas bem como as exigências do seu ordenamento, de justiça e disciplina, a regular pelo Código de Justiça Militar e pelo Regulamento de Disciplina Militar, sejam aprovadas pela Assembleia da República (...) mediante diplomas a elaborar" (sublinhado no original). Daí, desse "accionamento futuro" do art. 32°, que também a remissão para ele feita pelo art. 69°, n° 2, não possa ter outro alcance.

A verdade, porém, e que o entendimento preconizado pela Procuradoria-Geral da República não resiste à crítica. E não resiste, desde logo porque a atribuição do alcance referi­do ao art. 32° não encontra, nem na letra do preceito, nem no sistema da lei, o menor suporte. Do que ai se trata, a todas as luzes, e antes de uma norma de enquadramento sistemático-legislativo, em que se consagra (como atrás ficou dito: supra, n° 17) o "princípio da especialidade" do regime disci­plinar e do direito penal militares: um tal princípio era já característico do direito em vigor, e o sentido do art. 32° é justamente o de reafirmá-lo no quadro da nova lei defini­dora das grandes linhas do ordenamento jurídico militar, e de inseri-lo nesse quadro. Por outras palavras, que são as da declaração do voto de vencido, anexa ao Parecer emitido pela Procuradoria: "não é exacto que a disposição contida no art. 32° da Lei de Defesa Nacional seja uma norma a accionar no futuro (...). O artigo limita-se a atribuir ao Código de Justiça Militar e ao Regulamento de Disciplina Militar a regula­mentação das exigências específicas do ordenamento aplicável às Forças Armadas em matéria de justiça e de disciplina. Não se trata de uma regulamentação apenas para futuro mas de uma devolução imediata, como, aliás, resulta do artigo 73°, ao determinar que os diplomas aí mencionados serão aprovados ou revistos" (sublinhado no original).

Mas então, se esse é o sentido do art. 32°, excluído fica que a remissão para ele feita pelo art. 69°, n° 2, possa ser entendida como uma devolução a operar apenas no futuro, isto é, para diplomas a emitir futuramente. Ao contrário: se tal devolução houver de entender-se como tendo em vista os diplomas referidos no art. 32° ela não poderá deixar de ter o signifi­cado e o alcance de estender de imediato aos agentes militariza­dos da PSP a aplicabilidade do Regulamento de Disciplina Militar e do Código de Justiça Militar em vigor (aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Lei n°s 141/77 e 142/77, ambos de 9 de Abril). E neste sentido, de facto, decidiu já, quanto ao Có­digo de Justiça Militar, o Supremo Tribunal de Justiça, por Acórdão de 22 de Fevereiro de 1983 (no "Boi. Min. Just." n° 324, p. 486 s., já atrás cit.).

Ora, por muito que um tal resultado se mostre desrazoável (se não absurdo), não se vê como seja possível fugir-lhe.

É que desde logo a letra da lei - o teor do art. 69°, n° 2, combinado com o art. 32° - é bem explícita no sentido de remeter para um certo e determinado regime legal: o do Re­gulamento e do Código aí referidos. De tal modo que se afigura inviável (por esbarrar com esse claro obstáculo literal) atri­buir um significado alternativo ao preceito em apreço, na parte ora em questão (qual fosse, v.g., simplesmente o de afirmar também quanto à PSP um "princípio de especialidade" em matéria disciplinar e de justiça, paralelo ao que vigora no âmbito das Forças Armadas: cfr. supra, n° 17).

Mas a isso acresce que, mesmo entendida assim, a remis­são é em todo o caso susceptível de encontrar alguma justifica­ção, e de perder boa parte do seu carácter aparentemente absur­do, se se atentar em que, no momento na sua discussão e aprovação (em 27,-28 e 29 de Outubro de 1982) ainda vigorava o Regulamento Disciplinar da Polícia de 1955. É certo que, ao tempo, já o Governo havia aprovado, em 22 de Abril de 1982, o novo Regula­mento Disciplinar dessa corporação, mas este só veio a ser pro­mulgado em 30 de Setembro e só veio a ser publicado em 4 de Novembro seguinte (Decreto-Lei n° 440/82) - depois, portanto, de votada a Lei de Defesa; e é irrelevante, para o efeito, que esta Lei, na sequência do veto presidencial oposto primei­ro ao respectivo decreto parlamentar, haja sido votada novamente em "segunda leitura" pela Assembleia da República já depois da publicação do Regulamento ora referido - pois que a Assem­bleia se limitou então a confirmar a primeira votação (de resto, tendo sido também o art. 69°, n° 2, um dos novamente discutidos na especialidade, nesta nova discussão não se encontra traça de qualquer alusão àquele novo Regulamento). Nestas condições, e no tocante ao regime disciplinar da PSP, e legítimo pensar que o quadro de referência do direito vigente, em que a Assembleia se moveu, ao aprovar a remissão contida no art. 69°, n° 2, para o art. 32° da Lei de Defesa, foi só o do Regulamento Dis­ciplinar de 1955. Ora, sendo a aplicação deste Regulamento que ficava prejudicada por uma tal remissão, já esta, na parte correspondente, se poderá compreender melhor do que se os seus efeitos fossem (e na intenção dos Deputados não o foram, nem podiam razoavelmente ser) os da revogação do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82. De resto, esse Regulamento (o de 1955) e o RDM não deixavam de apresentar, em pontos significa­tivos (v.g., o do tipo de penas), consideráveis semelhan­ças.

Pelo exposto, não pode, pois, deixar de entender-se a remissão do art. 69°, n° 2, para o art. 32° da Lei de Defesa nos precisos termos que emergem do seu teor, a saber: por força dela passaram os agentes militarizados da PSP a ficar sujeitos ao Regulamento de Disciplina Militar e ao Código de Justiça Militar.

Assim, a questão que se põe e a de saber se a extensão de tais diplomas aos agentes em causa é compatível com a Cons­tituição.

23. Desde já pode adiantar-se, no entanto, que a res­posta a essa questão deve ser negativa.

Assim, e pelo que toca ao Regulamento de Disciplina Militar, cumpre logo notar, atentando no respectivo tipo e esca­las de penas (cfr. artºs 22° e segs. e artºs 34° a 36°), que aí se prevêem, entre outras, a pena de "prisão disciplinar" e a de "prisão disciplinar agravada", as quais, nos termos da Cons­tituição, só podem ser aplicadas a "militares". Na verdade, a possibilidade da aplicação de tais penas de prisão, em proce­dimento disciplinar e mediante decisão não jurisdicional, repre­senta uma clara restrição ou limitação ao princípio do art. 27°, n°s 1 e 2, e por isso mesmo o legislador da revisão consti­tucional julgou necessário ressalvá-la expressamente no imedia­to n° 3, alínea c); só que, tendo querido, por essa forma, cobrir constitucionalmente uma realidade legal e uma prática pré-existentes, condicionando-as à garantia do recurso contencioso [cfr. Diário da Assembleia da República, II série, n° 80, 2° Supl., de 21.4.82, p. 1502 (20), e I série, de 11.6.82, p. 4170, e de 18.6.82, p. 4285)] é visível que o fez circunscre­vendo estritamente a sua admissibilidade ao domínio da disciplina "militar". Nestas condições - e não podendo, desde logo, perder-se de vista o flagrante contraste entre o âmbito de referên­cia do preceito constitucional agora em causa ("militares") e o do art. 270° ("militares" e "agentes militarizados") não se afigura, na verdade, legítimo estender a possibilidade da aplicação de tais penas de "prisão disciplinar", para além desse domínio, a simples "agentes militarizados".

E o que se diz dessas penas vale, do mesmo modo para a pena disciplinar de "detenção" - a qual, não tendo sido expressamente contemplada no art. 27°, só pode aí encon­trar cobertura, por uma consideração a majore ad minus, na alínea c) do n° 3, e, por consequência, só igualmente é suscep­tível de aplicar-se a "militares".

Ora, as penas de "detenção" e de "prisão disciplinar" constituem um elemento característico e nuclear do sistema punitivo do RDM, isto é, do regime e do direito disciplinar castrense; e de tal modo que, desprovido dessas penas, bem poderá dizer-se que o mesmo Regulamento não tem sentido. Basta pensar que, no tocante a "cabos" e a "praças" - e a estas categorias (se e que a ambas) haveria, decerto, que equiparar, para o efeito da aplicação do RDM, pelo menos os simples "guardas" da PSP - além das penas referidas só se prevêem, mais, a de "repreensão" e, quanto às praças, a de "faxinas" (cfr. artºs 35° e 36°).

Assim sendo, afigura-se que a ilegitimidade de estender a aplicabilidade de tais penas aos agentes militarizados da PSP implica afinal, em último termo, a ilegitimidade da extensão aos mesmos agentes do próprio Regu­lamento de Disciplina Militar no seu conjunto. Tal extensão, pois, é inconstitucional.

Vejamos, agora, quanto à extensão à PSP do Código de Justiça Militar.

Atento, o âmbito e as características hoje assumidas pelo direito penal militar - o qual é integrado apenas pelos "crimes essencialmente militares" -, semelhante extensão só poderá significar, no plano jurídico-material, que os membros da PSP (os seus agentes mili­tarizados) passaram a ser equiparados e considerados como "militares" para o efeito da aplicação do Código em causa, recte, de certos tipos legais de crimes nele previstos. Explicando melhor: nos crimes essencialmente militares cabe distinguir entre aqueles que são como tal tipificados independentemente da natureza e situação do agente (crimes, por conseguinte, susceptíveis de ser praticados inclusivamente por

simples civis), e aqueles outros em cuja definição intervém como elemento subjectivo da ilicitude a qualidade do agente (militar ou servidor das Forças Armadas). Ora, é obvio que, quanto aos crimes do primeiro tipo, o Código de Justiça Militar sempre seria, como é, aplicável aos agentes da PSP, independentemente de qualquer norma expressa nesse sentido, nos mesmos termos em que é aplicável a qualquer pessoa; a extensão operada pela Lei de Defesa, por conseguinte, só poderá respeitar aos crimes do segundo tipo apontado, implicando, como se disse, que os agentes em causa sejam tratados, para esse efeito, como "militares".

Não fica por aqui, no entanto, o alcance da extensão à PSP do Código de Justiça Militar. É que, à dimensão ou ao lado "material" desse Código anda insensivelmente ligada uma dimensão "adjectiva", a qual se traduz - como se sabe - na atribuição da competência para aplica-lo a uma ordem de jurisdição própria, que é a dos tribunais militares (art. 218°, n° 1, da Constituição e art. 309° do Código). Consequentemente, estender aos agentes militarizados da PSP a aplicabilidade do Código de Justiça Militar significa ainda sujeitá-los ao foro militar, no âmbito material por esse Código definido.

Ora, basta atentar no significado e alcance – acabados de pôr em evidência - do eventual alargamento aos agentes da PSP da aplicabilidade do Código de Justiça Militar, para concluir que também esse alargamento ou extensão e questionável do ponto de vista constitucional.

Com efeito, é a própria Constituição que no art. 280°,n°1 (e o n° 2 não tem de ser aqui considerado) circunscreve o âmbito do direito penal militar, e o âmbito, bem assim, da competência dos correspondentes tribunais, aos "crimes essencialmente militares' - ou seja, e para usar a definição do art. 1°, n° 2, do Código, aos integrados por "factos que violem algum dever militar ou ofen­dam a segurança e a disciplina das forças armadas, bem como os interesses militares da defesa nacional": e a tutela destes valores ou interesses jurídico-criminais que constituirá o objec­to do específico direito em causa. Sendo assim, como admitir que venha o legislador estender de plano esse direito, enquanto tal, e a tutela jurisdicional que lhe corresponde, à protecção de outros interesses ou valores, como são, no caso, os da segurança e disciplina duma força militarizada, o do cumprimento dos seus de­veres próprios, ou os interesses da segurança interna?

Afigura-se que, apesar da similitude das situações, tal não é realmente possível. Como se escreveu no Parecer n° 181/80 da Procuradoria-Geral da República (já citado acima, e que justamente versou ex professo, embora num contexto legal anterior à Lei de Defesa, o problema da sujeição dos agentes da PSP aos tribunais militares), "repugna a tais princípios"- o da restrição da jurisdição militar a "certas infracções especificamente violadoras de deveres ou interesses militares e da defesa nacional" e o do "claro abandono do critério do foro pessoal" - " o alargamento da jurisdição militar a pessoas que não possuam a qualidade que a lei, em certos tipos de crime, descreve como elemento da infracção" ("Boi. Min. Just.", n° 310, p. 157). Daí que, no Parecer n° 90/83, esse órgão consulti­vo haja expressamente escrito que "defender que o Código de Justiça Militar também passou a aplicar-se à Polícia de Seguran­ça Publica" "seria aberrante e contrário à filosofia constitu­cional que presidiu à fixação da competência (cfr. artigo 218°) dos tribunais militares" ("Boi. Min. Just.", n° 332, p. 252). (Coisa diversa será o considerar-se aplicável aos agentes da PSP, através duma ponderação e decisão legislativa autónoma, e não por simples extensão "automática" do Código de Justiça Militar, certo tipo legal de crime neste previsto, ou a ele idên­tico. Desta situação - de que se pode dar o exemplo do Decreto-Lei n° 45.986, de 29 de Agosto de 1964 - não há, porém, que curar aqui).

As considerações transcritas têm inteira pertinência, pelo que à luz delas não pode deixar de entender-se que também a extensão do Código de Justiça Militar aos agentes militari­zados da PSP não é constitucionalmente admissível.

Assim sendo, tem de concluir-se que o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, na parte em que remete para o art. 32° dessa Lei - recte , para o n° 1 do mesmo artigo -, e em toda ela, é inconstitucional, por violação, desde logo, do art. 27°, n° 3, e do art. 218°, n° 1, da Constituição.

F) A questão da constitucionalidade do art. 69°, n° 2, no tocante à remissão para o art. 33°. 24. Resta, finalmente, analisar a questão da conformidade constitucional do art. 69°, n° 2, no tocante à remissão que nele se faz para o art. 33° da Lei de Defesa.

Tal remissão também não estava prevista (como incidental­mente já se referiu) na proposta governamental; mas, em bom rigor, não o podia estar, já que o próprio art°. 33°. só foi introduzido durante a discussão daquela, no seguimento de propos­tas de aditamento do PS, do PCP e da UEDS, as quais deram lugar a um texto reformulado do Governo, que veio a merecer aprovação na Comissão de Defesa (v. os respectivos debates e votação em Lei de Defesa, ed. da As. Rep., cit., p.52O segs. e 912). Nesse artº. 33° dispõe-se o seguinte:

"1. Os cidadãos podem, nos termos gerais, apresen­tar queixas ao Provedor de Justiça por acções ou omissões dos poderes públicos responsáveis pelas Forças Armadas de que tenha resultado violação dos seus direitos, liber­dades e garantias ou prejuízo que os afecte.

2. Os elementos das Forças Armadas, uma vez esgo­tadas as vias hierárquicas estabelecidas na lei, têm o direito de apresentar queixas ao Provedor de Justiça por acções ou omissões dos poderes públicos responsá­veis pelas Forças Armadas, de que resulte violação dos seus direitos, liberdades e garantias ou prejuízo que os afecte, excepto em matéria operacional ou classificada.

3. Os termos em que o direito referido no número anterior pode ser exercido, bem como a forma de actua­ção do Provedor de Justiça nesse caso, serão regulados por lei da Assembleia da República."

A averiguação do significado e do alcance deste pre­ceito não suscita dificuldades: trata-se, por um lado, de tornar claro que a garantia que se traduz no direito de queixa ao Prove­dor de Justiça, consignada no art. 23°., n°.l, da Constituição, também vale, tanto para os cidadãos em geral como para os milita­res, no tocante à actividade dos poderes públicos responsáveis pelas Forças Armadas (coisa que, antes, sem uma referência legal explicita, era susceptível de dúvidas; em todo o caso, já no sentido afirmativo, cfr. F. Alves Correia, Do Ombudsman ao Pro­vedor de Justiça, se p . dos "Estudos Homen. Prof . Teixeira Ribeiro", Coimbra, 1979, p.58); e trata-se, por outro lado, de obviar a que a possibilidade de intervenção do Provedor nesse domínio, a solicitação de elementos das Forças Armadas, nem venha a pôr em causa a plena observância do princípio da hierarquia (e do comando), característico e essencial a essas Forças, enquanto "princípio fundamental de organização e estruturação", nem venha a estender-se a áreas que não podem deixar de confinar-se ao poder de decisão e ao conhecimento das autoridades mili­tares. E porque, uma vez firmados estes princípios, e à luz deles, se entendeu que o direito de queixa ao Provedor de Justi­ça por parte de elementos das Forças Armadas carecia de adequada regulamentação, remeteu-se a mesma para nova lei da Assembleia da República. (Sobre tudo isto, v. Lei de Defesa, cit., onde também pode ver-se - p. 912 - que a disposição em apreço obteve um largo consenso, votada ela, como foi, por unanimidade, salva apenas a abstenção do PCP e da ASDI quanto ao nº2).

Foi, naturalmente, com um objectivo e preocupação semelhantes que o legislador estendeu à Polícia de Segurança Pública o assim disposto no art. 33°. Deste modo - e eis, por sua vez, o alcance do art. 69°., n° 2, da Lei de Defesa, nessa parte - tornou-se claro (se porventura alguma dúvida a esse respeito pudesse existir) que tanto os cidadãos em geral como os elementos da PSP podem queixar-se ao Provedor de Justiça por actos ou omissões dos poderes públicos por aquela responsá­veis, mas submeteu-se transitoriamente o exercício desse direito, por parte dos elementos da PSP, ao correspondente regime aplicável aos elementos das Forças Armadas. Por conseguinte, e mais precisamente: a queixa ao Provedor de Justiça por parte daqueles elementos, no que respeite a actos ou omissões que tenham a ver com a sua qualidade de membros da PSP, só pode fazer-se "uma vez esgotadas as vias hie­rárquicas estabelecidas na lei" e, em qualquer caso, não será admissível "em matéria operacional ou classificada" - tudo nos termos que vierem a ser legalmente definidos.

Oferecerá esta solução alguma dúvida, no plano da sua constitucionalidade?

A resposta à questão impõe que se distinga entre os vários n°s do art. 33°, que são objecto da remissão do art. 69°, n° 2.

25. Assim, quanto ao n° 1, a pergunta deve pura e simplesmente ser excluída, pois é de entender que esse precei­to, enquanto aplicável à PSP, não está abrangido pelo pedido de apreciação e declaração de inconstitucionalidade do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, apresentado pelo Presidente da Assem­bleia da República, e objecto do presente processo.

Com efeito, o que nesse pedido se põe em causa como os seus próprios termos, nomeadamente os do n° 2 do res­pectivo articulado, evidenciam - é a constitucionalidade da — aplicação de certas disposições da Lei de Defesa aos agentes da PSP (isso, por se considerar que tais agentes não podem ser havidos como "militarizados"). Ora, o preceito do n°1 do art. 31° é inaplicável àqueles agentes, já que, se se reporta, por força da remissão do art. 69°, a um direito de queixa ao Provedor de Justiça em matéria relativa à PSP, trata-se antes do direito de queixa reconhecido aos cidadãos em geral.

Não há, pois, que apreciar aqui um tal preceito.

26. Importa, sim, analisar o conteúdo dos n°s 2 e 3 do art. 33° - começando, naturalmente, pelo primeiro.

Ora, quanto a este (o n° 2 do art. 33°), pode lo­go suscitar-se a questão de saber se a exigência da prévia exaustão da via hierárquica da reclamação e recurso, para que seja admissível uma queixa dos membros da PSP ao Provedor, e a exclusão desse direito de queixa em matéria operacional ou classificada, não violam a Constituição, e nomeadamente o seu art. 23°.

Desde já se adianta, porém, que o Tribunal enten­de não se verificar aí qualquer inconstitucionalidade - não sendo necessário, para mostrá-lo, grandes desenvolvimen­tos.

Assim, e quanto à exigência do recurso prévio à via hierárquica - de tal modo que a queixa ao Provedor de Justi­ça só será admissível do acto ou omissão da entidade situada no topo da correspondente escala - bastara salientar que a mesma não incorpora propriamente uma "restrição" ao direito, mas tão-só uma "regulamentação" do seu exercício. Com efeito, a faculdade de os membros da PSP se queixarem ao Provedor de "acções ou omissões dos poderes públicos" responsáveis por essa Polícia não é afectada no seu conteúdo substantivo, não é reduzida ou amputada de qualquer das suas dimensões; por outro lado, tão pouco é posta em causa a faculdade de, em resul­tado da apreciação das queixas que lhe vierem a ser apresenta­das, o Provedor de Justiça "dirigir aos órgãos competentes as recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças" (cfr. art. 23°., n°.l, da Constituição). O que se faz, é sim­plesmente "condicionar" o exercício do direito de queixa a um determinado pressuposto, com a consequência de que as even­tuais recomendações do Provedor de Justiça só poderão ser diri­gidas à entidade que se situa no vértice da hierarquia da Polí­cia, e nunca a quaisquer escalões intermédios da mesma hierar­quia.

Ora, não pode haver dúvida de que ao legislador (e, em particular, ao legislador parlamentar) é lícito "regula­mentar" o exercício dos direitos, liberdades e garantias do catálogo constitucional, e, nomeadamente, definir os "condicio­namentos" desse exercício: para tanto, não necessita ele de ser expressamente autorizado pela Constituição, ao contrário do que esta exige (art. 18°, n° 2) para as "restrições" (v. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, maxime p. 228; cfr. também Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituição Anotada, cit., vol. I, p. 140 e 169, nota VIII). E, se isto é assim em geral, deverá acrescentar-se, quanto á "regulamentação" ou "condicionalismi" concretamente em apreço, que ele bem se justifica no plano material, não só no tocante às Forças Armadas, mas também - e é o ponto que aqui importa - no tocante aos membros da PSP: tal decorre, justamente, do carácter "militarizado" des­ta organização policial, e da necessidade de também aí se pre­servar integralmente o especial princípio de hierarquia (o prin­cípio de "comando") que lhe é estrutural.

É certo que no n° 2 do art. 23° da Constituição se qualifica a actividade do Provedor de Justiça como "independente dos meios graciosos e contenciosos previstos na Constitui­ção e nas leis". Mas, em boa verdade, ao dizer isso o pre­ceito ora citado apenas estabelece o princípio da "autonomia" desse direito de queixa relativamente a outros direitos de re­clamação e recurso, com a consequente possibilidade do seu uso cumulativo - princípio e consequência que não são afectados quando se "condiciona" o exercício daquele primeiro di­reito ao esgotamento prévio da via hierárquica. Esta exigên­cia, no fundo, apenas significa que a queixa ao Provedor há--de ser dirigida da acção ou omissão da entidade que fecha a hierarquia administrativa em causa, e cuja decisão é, assim, a única com valor "definitivo".

Em qualquer caso, ainda que as coisas se entendam de outra maneira, e em tais termos que a regulamentação do art. 33°, n° 2, da Lei de Defesa haja, na parte em apreço, deva con­siderar-se em contradição aparente com o art. 23°, n° 2, da Constituição, ainda assim não devera concluir-se pela inconstitucionalidade do preceito, nessa parte. É que, justificando-se inteiramente tal regulamentação, como antes se disse, à luz de um princípio estrutural específico tanto das Forças Armadas como da PSP (o princípio de "comando"), na mesma regulamentação não poderá deixar então de ver-se a expressão ou concretização de um "limite imanente" (cfr., infra, a seguir) ao disposto no art. 23°, n° 2, da Constituição.

Quanto, por sua vez, a inadmissibilidade da queixa ao Provedor de Justiça em matéria operacional ou classificada, também se não trata de uma "restrição", mas antes, e a todas as luzes, de um "limite imanente" implí­cito ao correspondente direito, isto é, de um limite à extensão desse direito que não pode deixar de conter-se implicitamente na norma constitucional que o reconhece, e por isso se obtém por simples interpretação desta. De facto ­e usando o modo de dizer de Vieira de Andrade, cit., p. 217 e ss. - não é pensável que a Constituição, ao conceder e garantir o direito de queixa ao Provedor de Justiça, haja pretendido que ele abranja inclusivamente áreas ou situações cuja abertura ao poder investigatório de qualquer entidade estranha, seja ás autoridades militares, seja também às autoridades policiais, poria em causa, no seu cerne, a própria funcionalidade das respec­tivas instituições e, com isso, afrontaria intoleravelmente os princípios fundamentais da ordem constitucional que as mesmas visam servir, a saber, a defesa nacional e a segurança interna. E que, nesse conjunto de áreas e situações estará quanto respeita a matéria "operacional" ou "classificada", afigura-se indiscutível. A mesma matéria não pode, pois, deixar de estar fora do "domínio de protecção" da norma constitucional em causa.

Ora, também não há dúvida de que ao legislador (e, em particular, ao legislador parlamentar) é lícito "concretizar" os limites imanentes implícitos dos direitos, liberdades e garan­tias, e também para isso ele não necessita de autorização expres­sa da Constituição (v. Vieira de Andrade, cit. , p. 226, e Canotilho / V. Moreira, cit. , p. 140 e 168, nota VII).

Eis, pois, quanto basta para concluir que, tanto ao dispor sobre as condições de exercício do direito de queixa ao Provedor de Justiça por parte dos membros da PSP, como ao ex­cluir do âmbito possível desse direito a matéria operacional e classificada, o legislador não está a infringir a Constituição. -2 7. Os problemas acabados de analisar não são os únicos, porém, que o art. 33°, n° 2, levanta, enquanto objecto da remissão do art. 69°, n° 2.

Acresce que, estabelecendo esse preceito, por força da dita remissão, o direito de os elementos da PSP apresenta­rem queixas ao Provedor de Justiça contra os poderes públicos responsáveis pela própria Polícia, todavia fá-lo apenas com referência a acções ou omissões de que resulte "violação dos seus direitos, liberdades e garantias ou prejuízo que os afecte". Afigura-se assim que o mesmo preceito exclui afinal o direito de os membros da PSP apresentarem queixa ao Provedor por acções ou omissões dos referidos poderes públicos que violem direitos ou causem prejuízos a terceiros ou ofendam objectivamente a ordem constitucional e a legalidade democrática. Ora, será esta exclusão constitucionalmente admissível?

Entende o Tribunal que não. E entende que não, por considerar que a garantia de queixa ao Provedor de Justiça assume já, ao nível constitucional, um alcance, não apenas sub­jectivo, mas também justamente objectivo, que se não compagina com a sua limitação à única finalidade da defesa dos direitos ou da reparação de prejuízos do queixoso. De facto, o art. 23°, n° 1, da Constituição reporta-se genericamente, por um lado, a queixas "por acções ou omissões dos poderes públicos", ' sem mais, e, por outro lado, as recomendações do Provedor "necessárias para prevenir e reparar injustiças", também sem mais. Mas a isso acresce que o direito de queixa em apreço mais não é do que uma manifestação qualificada do direito de petição, o qual a Constituição genericamente reconhece - no seu art. 52°, n° 1 - como o direito de os cidadãos apresentarem, aos órgãos de soberania ou "quaisquer autoridades", "peti­ções, representações, reclamações ou queixas", não só para "defesa dos seus direitos", mas igualmente "da Constituição, das leis ou do interesse geral".

De resto, um tal entendimento da garantia de queixa ao Provedor de Justiça é a que está na linha da concepção logo de início reconhecida entre nós à Provedoria (antes mesmo da Constituição, e no Decreto-Lei n° 212/75, de 21 de Abril, que a criou), e depois confirmada pela Lei n° 81/77, de 22 de Novembro, que é o seu actual estatuto (cfr., em particular, art. 22°, n°s 1 e 2). É legítimo, pois, pensar que neste último diploma o legisla­dor se limitou a explicitar o sentido constitucional da instituição.

Assim sendo, deve considerar-se inconstitucional o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, enquanto remete para o art. 33°, n° 2, da mesma Lei, na medida em que neste último se restringe o direito de queixa ao Provedor de Jus­tiça, aí reconhecido, nos termos acabados de pôr em evidência.

28. Resta, por último, considerar o disposto no art. 33°, n° 3. Dele resulta - por força da remissão do art. 69°, n° 2 - que o direito de queixa ao Provedor de Justiça dos agentes militarizados da PSP, no tocante a actos ou omissões dos poderes públicos responsáveis por essa Polícia, há-de ser exercido nos termos a definir por Lei da Assembleia da República, a qual também regulará a forma de actuação do Provedor nesse caso.

Significará isso que o legislador pretendeu deixar dependente da emissão da referida lei parlamentar - e portanto suspensa ate então - a própria possibilidade do exercício desse direito? Se assim fosse, e suposto que anteriormente á Lei de De­fesa já uma tal possibilidade era reconhecida, não só ao nível da Constituição, como da própria lei ordinária, a situação seria muito problemática, sob o ponto de vista da sua conformidade constitucional.

Considera o Tribunal, porém, que um tal intuito "sus­pensivo" da possibilidade do exercício do referido direito de queixa ao Provedor por parte dos membros da PSP (e só quanto a estes importa analisar a questão) não esteve nos propósitos do legislador. Na verdade, se o regime e os mecanismos legais vigentes ao tempo da aprovação da Lei de Defesa já consentiam a esses agentes policiais o exercício de um tal direito, não é razoável pensar que essa lei tivesse desejado retirar essa faculdade, ainda que só transitoriamente. Melhor entendimento é, então, o de que o legislador simplesmente pretendeu que se redefinissem e clarificassem os "termos" em que ela havia de ser exercida e, bem assim, o modo de actuação do Provedor no correspondente caso.

No entendimento do Tribunal, em suma, o art. 33°, n° 2, da Lei de Defesa, enquanto aplicável aos membros da PSP, não prejudica, no imediato, a manutenção do status quo legal anterior a sobre a matéria - e, assim sendo, não deve ser julgado inconsti­tucional.

II. II. A questão da constitucionalidade do Decreto-Lei n° 440/82 e do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública por ele aprovado.

29. Concluída a análise do primeiro grupo de normas submetidas ao exame do Tribunal (o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa integrado pelos preceitos da mesma Lei para que remete), cabe agora passar à apreciação do segundo grupo de disposições normativas em causa no presente processo, a saber, as do diploma que aprovou o novo Regulamento Disciplinar da Polícia e as deste Regulamento.

Antes de encetar essa apreciação, torna-se forçoso, no entanto, referir e considerar o seguinte.

Entendeu-se acima - ao definir o alcance da remissão do art. 69°, n° 2, para o art. 32° da Lei de Defesa (supra, n°s 21 e 22 ) - que o quadro de referência em que tal remissão foi feita, mandando aplicar à PSP o Regulamento de Disciplina Militar, só pode ter sido o da vigência, ao tempo, do Regulamen­to Disciplinar da Polícia, de 1955. A verdade, porém, é que, quando a Lei de Defesa foi publicada (em 11 de Dezembro de 1982), já esse Regulamento havia sido substituído pelo do Decreto-Lei n° 440/82 (publicado em 4 de Novembro), de modo que, independen­temente do quadro de referência subjectivo do legislador, foi afinal a aplicação deste último Regulamento que ficou objectiva e efectivamente precludida pela extensão do RDM à PSP. Por outras palavras: o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, ao deter­minar esta extensão, por remissão para o seu art. 32°, revogou o Decreto-Lei n° 440/82 e o respectivo Regulamento.

Não será então que deve considerar-se prejudicada a apreciação da conformidade constitucional deste diploma? De modo algum.

Em primeiro lugar, sempre o Tribunal tem entendido que a revogação de uma norma ou de um diploma não é circunstân­cia necessariamente impeditiva da apreciação em abstracto da sua constitucionalidade. É que essa norma (ou diploma) pode ter produzido efeitos, ou pode vir ainda a produzi-los, e, se tais efeitos se mantêm ou são ainda susceptíveis de produzir-se em termos significativos, bem pode justificar-se, numa perspectiva de utilidade processual, o julgamento, mesmo em abstracto, da constitucionalidade de semelhante norma (a respeito desta questão, cfr. Acórdãos 91/85, 177/86, 282/86, DR, I, resp. de 18.7.85, 19.6.86 e 11.11.86).

Ora, basta referir o facto de se acharem pendentes neste Tribunal vários processos de fiscalização concreta, em que o Supremo Tribunal Administrativo, com fundamento na incons­titucionalidade do Regulamento Disciplinar em apreço, anulou actos punitivos da Administração que o aplicaram, basta isso, para que, à luz das considerações precedentes, se mantenha intei­ramente o interesse da apreciação, nos presentes autos, da constitucionalidade de tal Regulamento e do diploma que o aprovou.

Mas a esta razão - de índole fundamentalmente pragmá­tica - acresce uma outra, e decisiva, no caso.

Trata-se de que, em consequência do juízo que antes formulou sobre esse preceito, na parte correspondente (supra, n° 23), vai o Tribunal, neste processo, declarar a inconstitu­cionalidade, com força obrigatória geral, do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, na parte em que remete para o art. 32° da mesma Lei. Ou seja: vai declarar a inconstitucionalidade preci­samente da norma revogatória do Decreto-Lei n° 440/82 e do res­pectivo Regulamento. E, com isso, vão estes diplomas ser repristinados, por força do disposto no art. 282°, n° 1, da Cons­tituição, com efeitos a partir da data da sua mesma revogação. Em suma: os diplomas vão continuar em vigor e tudo vai passar--se como se não tivesse ocorrido a sua revogação.

Ora, assim sendo, verdadeiramente nem chega a pôr­-se o problema da utilidade processual do conhecimento da sua constitucionali­dade. Tal utilidade e obvia - de modo que, havendo o julgamento das respec­tivas normas sido solicitado ao Tribunal nos pertinentes termos constitucio­nais e legais, nada mais cumpre senão emiti-lo. (Sobre os problemas, em todo o caso, susceptíveis de levantar-se no tipo de situações em presença, v. infra, n° 38. Valerão aqui, na parte aplicável, as considerações aí feitas).

30 . A declaração da inconstitucionalidade do Decreto-Lei nc 440/82 e do Regulamento Disciplinar da PSP por ele aprovado vem requerida tanto pelo Presidente da Assembleia da República como pelo Procurador-Geral da República, e com base no mesmo fundamento essencial, a saber: o de que o Decreto-Lei em causa, uma vez que não foi emitido a coberto de qualquer autorização legislativa, violou a reserva de competência da Assembleia da República estabelecida pelas alíneas c) e m) do art. 167° da Constituição, na sua redacção originária. É que - sintetiza o primeiro dos requeren­tes - "a matéria do Estatuto Disciplinar está incluída no regime geral da Função Pública", regime ao qual justamente se reporta a citada alínea m) do art. 167°.

O argumento é largamente desenvolvido no requerimento do Procurador-Geral da República, o qual reproduz o já ci­tado Parecer n° 90/83 da Procuradoria-Geral, na parte corres­pondente.

Começa-se aí por recusar que a questão da constitucionalidade do Decreto-Lei n° 440/82, sob o ponto de vista da competência para a sua emissão, pudesse e devesse apreciar-se à luz da Constituição revista - e concretamente da nova alínea d) do art. 168°., que inclui na reserva relativa da As­sembleia o "regime geral de punição das infracções disciplina­res" -, não obstante a publicação desse diploma (a 4 de Novembro) haver ocorrido quando já vigorava (desde o dia 30 de Outubro imediatamente anterior) a Lei de Revisão Constitucional. Invoca--se a tal respeito a orientação em último termo firmada pela Comissão Constitucional (a partir do Acórdão n° 212, de 27 de Maio de 1980), segundo a qual o momento decisivo para aferir da validade da lei, sob o ponto de vista acima mencionado, não é o da sua publicação (simples elemento de integração da eficácia do acto),mas aquele em que o processo de formação da lei (isto é, da vontade legislativa) se completa, o que ocorre, no máximo, com a promulgação; e invoca-se depois, na mesma linha, a altera­ção de que foi objecto, com a revisão de 1982, o art. 122°., n° 4, da lei fundamental (passando a ligar à falta de publici­dade dos actos normativos, em lugar da consequência da "inexis­tência jurídica", a da "ineficácia jurídica"). Ora, apesar de publicado em 4 de Novembro, o Decreto-Lei n° 440/82 fora aprovado pelo Governo, em Conselho de Ministros, em 22 de Abril de 1982 e promulgado em 30 de Setembro do mesmo ano: estando o seu processo de formação completo, pois, quando se iniciou a vigência da Lei de Revisão, excluído fica que possa ele ser apreciado e julgado organicamente inconstitucional com base no novo texto da Constituição.

Entrando, pois, na análise do diploma face à versão constitucional primitiva, sublinha o Procurador-Geral, antes de mais, que, na falta de subsídios dos trabalhos prepara­tórios que o mostrem com nitidez, vários lugares da Constituição apontam, todavia, no sentido de dever considerar-se incluída no regime da função pública "a matéria do estatuto disciplinar da Polícia de Segurança Publica, organismo não militar": assim, o art. 270°. (o qual, levando a epígrafe "regime da função pú­blica", contém um número sobre as garantias em processo disci­plinar) e o art. 272°. (relativo à Polícia, e incluído no Tí­tulo IX, da Constituição, dedicado a "Administração Publica"); e salienta, entretanto, como, para emitir o Decreto-Lei n° 191-D/79, de 25 de Junho, com o qual foi aprovado um novo Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, o Governo se muniu previamente de autorização legisla­tiva. Por outro lado, chama o Procurador-Geral a atenção para o facto de o estatuto disciplinar em causa conter também "elemen­tos conexionados directamente com os direitos, liberdades e garantias". É assim que, por força das alíneas c) e m) do art. 167ºda Constituição (texto originário), o requerente entende - como já o havia entendido a Procuradoria - que a regulamentação de tal matéria cabia à Assembleia da República ou exigia a au­torização desta.

Posto isto, põe o Procurador-Geral da República em evidência que, não tendo sido o Decreto-Lei n° 440/82 publicado ao abrigo de qualquer autorização legislativa, expressamente invocada (assumindo-se, pois, como "diploma autónomo"), tão pouco pode considerar-se coberto - dir-se-ia que indirectamente - pela autorização legislativa consignada na Lei n° 17/79, de 26 de Maio, com base na qual justamente foi emitido o citado Decreto-Lei n° 191-D/79, contendo um novo Estatuto Disciplinar para o funcionalismo público.

Tratar-se-ia do seguinte: esse Decreto-Lei previu, no seu art. 5°., que os estatutos ou regimes disciplinares es­peciais vigentes na função pública fossem adaptados às linhas do novo Estatuto Disciplinar geral, por decreto regulamentar, no prazo de seis meses; o Regulamento Disciplinar da PSP, aprova­do pelo Decreto-Lei n° 40118, continha um regime disciplinar especial - pelo que o Governo podia adaptá-lo nos termos referi­dos, pela forma e no prazo indicados; não o tendo feito, poderia ainda assim entender-se que, de qualquer modo, as disposições do Estatuto Disciplinar da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82, se submetiam ao que ja antes fora em geral definido para a função pública, em matéria disciplinar, pelo Estatuto do Decreto-Lei n° 191-D/79 (ou seja, que tais preceitos não produziam inovações, relativamente a este regime) - o que, segun­do orientação também estabelecida pela Comissão Constitucional, bastaria para excluir a ocorrência de inconstitucionalidade orgânica.

Só que - e é isso o que o Procurador-Geral põe em relevo - justamente não se verifica tal harmonização, como o mostra o confronto entre os dois regimes em causa. Assim: as regras de prescrição do Estatuto Disciplinar da PSP não são idênticas às definidas no Estatuto Disciplinar dos Funcionários, e os prazos são aí alongados; - prevê-se naquele primeiro Esta­tuto a pena de detenção, sem correspondência no segundo; - pre­vê-se ainda no mesmo Estatuto (da PSP), e igualmente sem que isso encontre correspondência no segundo, que a falta de compa­rência não justificada a actos do processo disciplinar constitui infracção ao art. 91° do Código de Processo Penal, e, bem assim, que nesses casos pode requerer-se ao juiz a comparência do falto­so sob custódia. Além disto, muito embora o Regulamento Discipli­nar da PSP proceda a uma tipificação dos deveres (o que é bené­fico), certo é que pelo menos um desses deveres (o do art. 8°., n° 28) entraria em conflito com o Estatuto aprovado pelo Decre­to-Lei n° 191-D/79 (faz notar o Procurador-Geral, todavia, que este ponto já não merece grande atenção, uma vez que as restri­ções de direito dos agentes da PSP constam agora do art. 31°., ex vi do art. 69°., n° 2, da Lei de Defesa, que é mais "minucioso" que o dito n° 28).

Conclui assim o Procurador-Geral da República que no Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82 se fixaram "regras próprias sobre o regime disciplinar" da PSP. Por isso, e ainda (acrescenta) porque outras regras do mesmo Estatuto (como a relativa à pena de detenção) são "do âmbito dos direitos, liberdades e garantias", entende o requerente verificar-se a inconstitucionalidade orgânica daquele diploma legal.

31. Á arguição da inconstitucionalidade do Decre­to-Lei n° 440/82, por violação das alíneas c) e m) do art. 167ºda Constituição (redacção originaria), nada contrapôs o Governo - consoante logo de início se referiu (supra, n°s 1 e 2).

Entretanto, veio a mesma tese da inconstitucionalidade orgânica do diploma em apreço a ser acolhida, persistente e uniformemente, em vários arestos do Supremo Tribunal Administrativo, agora pendentes de recurso neste Tribunal Constitucional, como se referiu já.

E o facto é que o próprio Governo - colocado perante a questão de constitucionalidade ora em causa (suscitada logo no já várias vezes citado Parecer n° 90/83, da Procuradoria--Geral da República, que o Ministro da Administração Interna homologou) - veio procurar obviar à situação, apresentando à Assembleia da República sucessivos pedidos de autorização legis­lativa tendentes a habilitá-lo a emitir um novo Estatuto Disci­plinar para a PSP. Nenhum de tais pedidos, porém, teve êxito: o primeiro (Proposta de Lei n° 3/III) veio a ser retirado; o segundo (Proposta de Lei n° 83/111) não chegou a ser votado, por ter caducado com a dissolução da Assembleia da República, em 1985; e o terceiro (Proposta de Lei n° 3O/IV) foi rejeitado pelo Parlamento (v. Diário da Assembleia da República, I Série, de 6 de Julho de 1983, II Série, de 26 de Julho de 1984, e I Série, de 23 de Julho de 1986, respectivamente).

É neste contexto que cabe elucidar a questão em apreço.

32. Um ponto pode desde já considerar-se adquirido: é o de que a apreciação da conformidade constitucional do Decreto-Lei n° 440/82, sob o ponto de vista da competência para a sua emissão, há-de ser aferida à luz da versão originária da Constituição, e não à luz da sua versão actual [e assim, designadamente, à luz da presente redacção do art. 168°, n° 1, alínea d), primeira parte].

A tal propósito são em absoluto pertinentes as considerações do Procurador-Geral da República (e do Parecer da Procuradoria), acima transcritas no essencial, e nas quais desnecessário se torna insistir. Acrescentar-se-á unicamente que a doutrina estabelecida pela Comissão Constitucional, desde o citado Acórdão n° 212, de 27 de Maio de 1980 (Apêndice DR, de 16.4.81) foi já de igual modo sufragada por este Tribunal em anteriores arestos (v. Acórdãos n°s 37/84 e 80/84, DR, II, 6.7.84 e 29.1.85, respect.).

33.Passando, pois, a apreciar a questão na perspectiva indicada, por adquirido pode dar-se também que é à luz das alíneas c) e m) do art. 167°., na redacção primitiva da Constituição, que terá sentido aborda-la.

Com efeito, estando apenas confiada e reservada ao Conselho da Revolução a competência para legislar "sobre a organização, o funcionamento e a disciplina das Forças Armadas", seguia-se que tal competência, no tocante às forças de seguran­ça, era a comum. Pertencia esta última - a competência legislativa comum - à Assembleia da República e ao Governo, distribuindo-se pelos dois órgãos segundo um esquema concorrencial, com ressalva das matérias "reservadas" ao Parlamento pelo art. 167ºOra, não contendo este elenco de matérias qualquer referência específica às "forças de segurança", ou às "forças de polícia", não se vê, na verdade, que outras das correspon­dentes alíneas possam ser relevantes no caso, para além das mencionadas.

Deixando de lado, por ora, a alínea c), respeitante aos "direitos, liberdades e garantias", e considerando as coi­sas unicamente do ângulo da alínea m), na parte em que respeita ao "regime e âmbito da função pública", deverá começar por acentuar-se que a conclusão de que ela foi violada pelo Decreto--Lei n° 440/82 tem na base duas premissas essenciais, relativas ao significado dessa mesma alínea e do seu alcance, a saber: - a de que o "regime" de que aí se trata inclui a "disciplina" ou "regime disciplinar" dos funcionários; - e a de que com a referência à "função pública" são abrangidas as forças policiais, ou, pelo menos, a Polícia de Segurança Pública.

É destas premissas que expressamente parte o Procura­dor-Geral da República, em abono delas invocando os argumentos atrás referidos, tirados tanto do contexto sistemático da Cons­tituição (artºs 270° e 272) como da prática constitucional (recurso a autorização legislativa para emitir o Estatuto Disciplinar do Decreto-Lei n° 191-D/79). E a tais argumentos poderá acrescentar-se ainda, o seguinte: por um lado, que o "estatuto disci­plinar" dos funcionários é um aspecto que integra "conaturalmente" o respectivo "regime"; por outro, que os agentes policiais não deixam de ser "funcionários" do Estado, sendo por isso estranho que o respectivo regime não fosse também abrangido pela reserva parlamentar.

Ora, o Tribunal entende que as premissas enunciadas são correctas, e, por isso, é levado a concluir que estando a matéria versada pelo Decreto-Lei n° 440/82, ao tempo da vigência da versão primitiva da Constituição, na reserva da Assembleia da República definida pela alínea m) do art. 167°, a emissão desse diploma sem autorização parlamentar se traduziu efectiva­mente - como sustentam os requerentes - numa infracção do mesmo preceito constitucional.

34. Esta conclusão começa logo a ganhar nitidez quando se confrontem os termos em que a reserva parlamentar em causa era consagrada pelo texto inicial da Constituição com aqueles outros em que se acham consignadas as reservas das alíneas d) e u) do art. 168°, n° 1, do texto constitucional vigente.

Na verdade, na medida em que agora apenas se incluem expressamente na competência exclusiva da Assembleia da República as "bases do regime e âmbito da função pública", dum lado, e o "regime geral" das infracções disciplinares e do respectivo processo" do outro, pode dizer-se que, nessas matérias, a extensão daquela competência exclusiva sofreu uma redução ou encurtamento, relativamente ao que resultava do teor da antiga alínea m) do art. 167°, com um consequente alargamento da autonomia legislativa governamental. Ou seja: impunha-se então uma

mais estrita intervenção parlamentar, não confinada simplesmente a uma legislação de "bases", ou a definição de "um regime geral". E isso, posto que um tal tema se compreendia no domínio abrangido por essa alínea m), vale também, obviamente, para a matéria disciplinar - matéria essa, pois, em que também pode dizer-se agora alargada ( e em que, de todo o modo, ficou clarificada), nos termos referidos, a competência legislativa do Governo. [E nem obsta à validade desta última asserção, no tocante aos agentes militares e militarizados, a reserva absoluta entretanto estabelecida pelo actual art. 167°, alínea m), visto que a mesma não respeita a definição do respectivo regime disciplinar, mas tão só à das restrições de direitos autorizadas pelo art. 270° da Constituição].

De todo o modo, não pode desconhecer-se que, chamada a fixar o alcance da reserva do art. 167°, alínea m), do texto inicial da Constituição, a Comissão Constitucional fez dela um "entendimento restritivo e ponderado", sublinhando que a mesma reserva não podia significar, e não significava, que ao Governo tivesse sido retirada toda e qualquer competência legis­lativa autónoma no domínio da função pública, e se houvesse cometido ao Parlamento a "regulamentação esgotante" desse domí­nio de matérias (a definição da "totalidade" do respectivo regi­me jurídico): cfr. Pareceres n°s 22/79 e 12/82, em Pareceres da Com. Const., respect. vol. 9°, p. 48, e 19°, p. 119.

Acentuava-se que, face a natureza, extensão, complexida­de e variabilidade das matérias abrangidas, não seria praticamente viável conferir à reserva em causa esse sentido esgotante, nem isso seria sequer harmónico com a posição constitucional do Governo como "órgão superior da administração pública". E, assim, explicitava a Comissão que a competência da Assembleia da República se reservava apenas "o estatuto geral" da função pública, aquilo que é comum e geral a todos os funcionários e agentes", pertencendo já à competência legislativa governa­mental a "concretização" desse estatuto geral, a sua "complemen­tação, execução e particularização", ou seja, "quer o desenvolvimento de tais princípios quer a sua aplicação e adaptação aos sectores que exijam um regime particular específico, especial ou até excepcional".

Simplesmente, se este Tribunal também já teve oportuni­dade de reconhecer que à reserva em apreço não podia atribuir-se um sentido tal que ficasse excluída qualquer possibilidade de intervenção legislativa autónoma do Governo no domínio da função pública, a verdade é que não sufragou então qua tale a doutrina da Comissão Constitucional e os seus termos (cfr. Acórdão n° 78/84, DR, II, 11.1.85). Mas, para além disso, a verdade é ainda que, mesmo a sufragar-se agora uma tal doutri­na, não poderia evitar-se a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n° 440/82 e do Regulamento Disciplinar por ele aprovado.

Com efeito, do que aí se tratou foi de aprovar um regi­me disciplinar próprio para a PSP, aplicável a todo o seu pessoal e assumido pelo legislador, como salienta o Procurador-Geral da República, como um regime autónomo, diverso do constante do Estatuto Disciplinar do Decreto-Lei n° 191-D/79 (o qual, por sua vez, não era aplicável, segundo os seus mesmos termos, aos funcionários e agentes com "estatuto especial").

Ora, não se vê que uma decisão legislativa deste tipo, através da qual se estabelece, na matéria em causa, um regime legal específico, com tão pronunciadas particularidades e singularidades, possa ainda caber na competência do Governo, mesmo entendida esta nos termos amplos atrás descritos. Ou seja: não se vê que ainda aí possa simplesmente falar-se da "concretização" ou da "complementação, execução e particularização" de um estatuto disciplinar geral.

E que no Regulamento Disciplinar da PSP aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82 se vai além duma simples "particularização" do referido Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública, constante do Decreto-Lei n° 191-D/79, põe-no em relevo igualmente o Procurador-Geral da República, no seu requerimento, nos termos já referidos (supra, n° 30). Aí se sublinham alguns pontos significativos que desnecessário se torna evidenciar de novo aqui.

35. É certo, em todo o caso, que no Regulamento em apreço não deixam de conter-se normas que são claramente decalca­das e até mera reprodução de preceitos do citado Estatuto Dis­ciplinar e outras que respeitam a aspectos cuja disciplina já devia considerar-se incluída na competência legislativa do Gover­no, mesmo à luz da versão primitiva da Constituição. Entre as primeiras pode logo apontar-se, p. ex., a do art. 4°, que define o conceito de infracção disciplinar; entre as segundas estarão, designadamente, normas com uma pura incidência adjectiva ou processual, como sejam as que se limitam a regular meros trâmites do procedimento disciplinar (cfr. capítulos II e III).

Só que, tais normas fazem corpo com todas as demais desse Regulamento, não se vendo que sentido possa ter a sua subsistência independentemente da do diploma no seu conjunto. Dito de outro modo: amputado o Regulamento Disciplinar em cau­sa - como necessariamente, no mínimo, teria de sê-lo - de parte significativa das suas normas, as restantes perdem qualquer virtualidade normativa. Não se afigura, assim, que a espécie sub judice seja daquelas onde caiba um simples julgamento "par­cial" de inconstitucionalidade.

De resto, nos diplomas em apreço exprime-se uma decisão legislativa global sobre o regime disciplinar da PSP, e isso, se bem que não obrigando a esse resultado, também aponta - sendo a questão, como é, a da competência para tomar tal decisão -para um juízo "global" sobre a sua constitucionalidade.

Eis porque o Tribunal entende que devem julgar-se in­constitucionais, no seu conjunto, o Decreto-Lei n° 440/82 e o Regulamento Disciplinar da PSP que ele aprovou, por violação do disposto na alínea m) do art. 167° da Constituição, no texto inicial desta.

36. Entretanto, concluindo assim, desnecessário se torna averiguar agora se a emissão dos diplomas em causa impli­cou também a violação da alínea c) do mesmo preceito constitu­cional - consoante foi ainda invocado, como oportunamente se referiu, tanto pelo Presidente da Assembleia da República como pelo Procurador-Geral da República. É claro que o resultado de tal averiguação, mesmo quando positivo, nada adiantaria à conclusão a que se chegou.

De resto, tal outra violação, a haver ocorrido, res­peitaria unicamente - essa, sim - a normas precisas e concretas do Regulamento Disciplinar em apreço, já que este, considerado de plano ou globalmente, em função da matéria de que trata, não se situa na área circunscrita pela reserva da alínea c), a saber, a do "regime" dos "direitos, liberdades e garantias".

E a esta nota acrescente-se só que, no exemplo aduzido pelo Procurador-Geral da República para ilustrar a violação da dita alínea c) - o do estabelecimento da pena de "detenção" mais do que essa infracção ocorre uma verdadeira violação substantiva ou material da Constituição, conforme já houve opor­tunidade de dizer, a outro propósito (supra, n° 30).

II. III. A questão da constitucionalidade de algumas nor­mas do Regulamento Disciplinar do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n° 40118.

37. Como na altura própria se relatou, vem esta ultima questão posta, pelo Presidente da Assembleia da República, na "dependência" e em "consequência" de um juízo de inconstitu­cionalidade sobre o Decreto-Lei n° 440/82 e respectivo Regulamen­to (supra, n° 4, alínea c)].

Na verdade, este Decreto-Lei revogara implicitamente (cfr. o seu preâmbulo e os seus artºs 1° e 2°) o Regulamento em epígrafe. Daí que, declarado inconstitucional o primeiro, com eficácia erga omnes, se opere a consequência da repristina­ção do segundo, por força do disposto no art. 282°, n° 1, da Constituição. É, pois, no pressuposto dessa declaração de inconstitucionalidade, e para evitar que tal repristinação abranja normas desse Regulamento reputadas como contrárias à Constitui­ção vigente, que o Presidente da Assembleia da República desde logo requereu igualmente a apreciação destas últimas.

Está-se, assim, perante uma situação semelhante à que, neste mesmo Acórdão, determinou a apreciação do Decreto-Lei n° 440/82 e do Regulamento Disciplinar por ele aprovado - apreciação a que também se procedeu no seguimento do juízo de inconstitucionalidade de que foi objecto a respectiva norma revogatória (o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, na parte em que este remete para o art. 32° da mesma Lei). Ao nível processual, a diferença esta apenas em que o requerente, na hipótese ago­ra em apreço, parte já do pressuposto de que as normas estão revogadas, e do pressuposto, bem assim, da sua repristina­ção - só nesta circunstância baseando o seu pedido.

Ora, não deve o Tribunal, antes de mais, deixar de reflectir, ainda que com brevidade, sobre a admissibilidade de semelhante pedido e sobre o tipo de decisão processualmente mais adequado à situação em presença.

38. Quanto à questão da admissibilidade do pedido, todavia, uma resposta afirmativa não oferecerá grandes dúvidas. E, para firmá-la, bastará notar que logo a impõe uma evidente razão, não só de economia processual, mas ate - se a expressão é consentida - de "economia constitucional".

De facto, declarada a inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 440/82, e repristinados o Regulamento do Decreto n° 40118, nada impediria que o requerente viesse ulteriormente solicitar a apreciação deste outro diploma e a declaração da sua inconsti­tucionalidade. Sendo assim, porque não consentir-lhe que formu­le logo um pedido "consequente" daquele primeiro juízo de descon­formidade constitucional, se isso pode evitar que "regressem" ao ordenamento jurídico (ainda que, porventura, só temporariamen­te) normas que ficariam a brigar com a Constituição? É patente que não deve deixar de admitir-se uma tal possibilidade.

E será óbvio também que não caberia argumentar em con­trário com a ideia de que, desse modo, se esta a criar uma nova modalidade de fiscalização "preventiva" da constitucionalidade, não prevista no art. 278° da Constituição, e podendo ser desenca­deada por entidades diversas das referidas nesse preceito. Pois é, na verdade, claro que não se está perante um controlo de normas i n fe r i, enxertado no seu próprio processo de forma­ção (que é a situação contemplada no art. 278°), mas do controlo de normas já integralmente produzidas, e as quais simplesmente se abre, por força da própria dinâmica da aplicação do ordenamen­to jurídico, uma nova oportunidade de "vigência".

Estabelecida, pois, a admissibilidade do pedido, já se apresenta como mais duvidosa, porém, a resposta a dar à ques­tão de saber qual o tipo de decisão por que, face a ele, o Tribu­nal deve enveredar. E a dúvida suscita-se em vista do disposto no art. 282°, n° 4, da Constituição, que consente ao Tribunal Constitucional limitar os efeitos da repristinação ou até, even­tualmente, excluí-la. Não será então que, concluindo pela procedência do pedido, o Tribunal, em lugar de declarar "autono­mamente" a inconstitucionalidade das normas objecto de aprecia­ção, deverá antes afastar simplesmente a sua repristinação?

Tem de convir-se em que a questão não e simples, exigin­do o seu melhor esclarecimento porventura uma análise em contexto mais vasto, no qual, designadamente, se considerasse tam­bém o problema de saber se é lícito ao Tribunal Constitucional (e em que medida) fazer uso oficiosamente dos poderes que lhe são conferidos pelo preceito constitucional citado com fundamen­to na inconstitucionalidade das normas repristinadas - proble­ma, este outro, sobre que o Tribunal não teve ainda ensejo de pronunciar-se. Mas também há-de reconhecer-se que, se a ques­tão se reveste de considerável complexidade, o seu relevo se esgota num plano por assim dizer teórico, porquanto a solução que se lhe der, seja ela qual for, e indiferente dum ponto de vista pratico: os efeitos de uma ou de outra serão substancial­mente idênticos, como logo se vê.

Nestas condições, não se justificando alargar aqui o exame do problema, e ressalvando a possibilidade de um seu ulterior melhor estudo, prefere o Tribunal por agora, entre os dois caminhos possíveis, aquele que, apesar de tudo, se afigu­ra estar mais directamente na linha do pedido que lhe e formula­do, ou seja: o de declarar a inconstitucionalidade das normas expressamente submetidas a sua apreciação, se e quando esse vier a ser o caso.

39. Passando, então, a conhecer de se último pedido, cumpre analisar, primeiramente, as normas dos n°s 25°, 26°, 27° e 41° do art. 5° do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40118 - normas, todas elas, que impõem deveres negativos (proibições) aos elementos da PSP e, prima facie , tanto aos agentes policiais propriamente ditos ( agentes militarizados) como ao pessoal não policial (os funcionários civis, na terminologia tradicional), pois que a uns e outros e aplicável o mesmo Regula­mento.

Entendeu o Presidente da Assembleia da República - re­tomando, ainda aqui, a exposição acima referida do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público - que essas normas "res­tringem, com violação do n° 2 do art. 18° da Constituição, os direitos de manifestação, petição colectiva, reunião, associação e expressão que a Constituição garante a todos os cidadãos, incluindo os agentes de polícia e os funcionários administra­tivos da Polícia de Segurança Pública, nos seus artigos 37°, 45°, 46° e 52°".

Vejamos se lhe assiste razão.

a) No n° 25° dispõe-se que é dever do pessoal da PSP "não tomar parte em manifestações colectivas atentatórias da disciplina nem promover ou autorizar iguais manifestações, deven­do como tais serem consideradas não só as reclamações, pedidos, exposições ou representações verbais ou escritas referentes a casos de disciplina ou de serviço que, tendo um fim comum, sejam apresentadas por diversos agentes, colectiva ou individualmente, ou por um em nome de outros, mas também as reuniões que não sejam autorizadas por lei ou pela autoridade competente".

Apesar da vocação "universal" (chamemos-lhe assim) do Regulamento Disciplinar em que se insere, entende o Tribunal que este preceito deve interpretar-se como visando especificamen­te, ao menos na sua primeira parte, os "agentes de polícia", pois que esse e o significado comum e natural da expressão "agen­tes" - utilizada na disposição - quando referida ao pessoal da PSP. E também entende que as "manifestações colectivas atentató­rias da disciplina" a que a proibição se reporta são as que no preceito se descrevem, a saber: por um lado, "as reclama­ções, pedidos, exposições ou representações verbais ou escritas referentes a casos de disciplina ou de serviço" com um fim co­mum; e, por outro, "as reuniões que não sejam autorizadas por lei ou pe­la entidade competente". Trata-se assim de "manifestações" versando assuntos da Polícia. Além disso, e no tocante às ditas "reclamações, pedidos, exposições ou representações" com um fim comum, entende ainda o Tribunal que, a par da sua apresentação "colectiva" propriamente dita (por diversos agentes ou por um em nome de outros), e a sua apresentação individual concertada que a proibição abrange - modalidade, esta ultima, que, no juízo do Tribunal, deve equiparar-se à primeira (visto ter o mesmo sentido e visar idênticos objectivos).

Ora, interpretada nos termos acabados de indicar, a norma em apreço não deve ser julgada inconstitucional.

Na verdade, e com respeito a sua primeira parte (proi­bição de reclamações, pedidos, etc.), o que nela afinal se esta­belece e uma restrição ao direito de petição colectiva dos agen­tes militarizados da PSP autorizada pelo art. 270° da Constitui­ção. Trata-se, de resto, de proibição perfeitamente paralela à contida na última parte do art. 31°, n° 8, da Lei de Defesa (enquanto aplicável a mesma Polícia por força da remissão do art. 69°, n° 2, da mesma Lei), a qual já o Tribunal, neste mesmo Acórdão (supra n° 16 B), considerou como não inconstitucional.

Por outro lado, e no tocante a proibição da participa­ção em reuniões, o preceito em causa, em bom rigor, não cria autonomamente qualquer restrição, reportando-se apenas, como se reporta, às reuniões que "não sejam autorizadas por lei", e limitando-se, assim, a "devolver" para essas outras normas proibitivas. Só nestas ultimas, pois, poderá estar, eventual­mente, o problema. Ê certo, em todo o caso, que no n° 25° se faz ainda referência às reuniões "não autorizadas pela autori­dade competente". Simplesmente acontece que tal referência deve hoje considerar-se revogada: ela explica-se atento o facto de o Regulamento Disciplinar em presença proceder de um tempo em que vigorava o princípio da sujeição a autorização prévia das reuniões; mas justamente por isso, substituído que foi esse princípio pelo radicalmente oposto (antes mesmo de aprovada a Constituição de 1976, e pelo Decreto-Lei n° 406/74, de 29 de Agosto), não pode a referência em causa, neste novo contexto constitucional e legal do exercício do direito de reunião, deixar de haver-se como prejudicada.

b) No n° 26° do art. 5° consigna-se, por sua vez, o dever do pessoal da PSP de "não fazer parte de corpos directivos de quaisquer agremiações sem autorização". Trata-se de uma proibição que, respeitando às agremiações de qualquer espécie, tem, nesse aspecto, uma latitude muito mais ampla e indiferencia­do do que a proibição do art. 31°, n° 6, da Lei de Defesa, mas, por outro lado, se reporta, não à filiação nas agremiações (como esta última), e antes, mais limitadamente, à participação nos respectivos corpos directivos.

Seja como for, esta participação representa uma das dimensões do direito fundamental de associação, reconhecido pelo art. 46° da Constituição - uma dimensão, pois, cujo exercício por parte dos membros da PSP fica dependente, por força do preceito em análise, da autorização dos respectivos superiores hierárquicos. Por outro lado, nada dispondo o Regulamento quanto às condições e critérios da concessão dessa autorização, e remetendo assim para o juízo de oportunidade e conveniência que a tal respeito aqueles superiores hierárquicos façam, está-se, no caso, perante uma autorização a outorgar discricionariamente.

Ora, esta última consideração é suficiente, por si só, para conduzir à inconstitucionalidade do preceito. Na verdade, não pode admitir-se que o exercício de um direito fundamental fique condicionado ou sujeito a uma autorização desse tipo: já este Tribunal o disse a outro propósito (a propósito da liberdade de expressão conexionada com o direito de participação política) nos seus Acórdãos n°s 74/84 e 248/86 (DR, I, resp. 11.9.84 e 15.9.86), pelo que, valendo integralmen­te aqui, mutatis mutandis, a doutrina firmada nesses arestos, para ela se remete, sem mais.

c) No n° 27° do art. 5°, que seguidamente cabe apre­ciar, estabelece-se, por seu turno, que é dever do pessoal da PSP "não assistir nem tomar parte, sem autorização superior, em comícios ou outras quaisquer reuniões públicas ou particula­res em que se trate de assuntos de carácter político".

Dispõe-se aqui sobre a matéria expressamente contempla­da agora, mas em termos diversos, pelo art. 31°, n° 4, da Lei de Defesa, enquanto aplicável à PSP por força da remissão do art. 69°, n° 2, da mesma Lei. Entende o Tribunal, por isso, que o preceito em apreço se deve considerar prejudicado por este outro, que representa uma manifestação de vontade legislativa sobre a matéria em causa, não só mais recente, como procu­rando traduzir já o quadro constitucional vigente. E prejudica­do, não apenas no sentido de que a proibição assume hoje contor­nos mais limitados (sobre cuja conformidade constitucional já se tomou posição noutro ponto deste mesmo aresto), mas ainda no de que essa proibição, enquanto especificamente dirigida ao pessoal da PSP, abrange apenas os respectivos agentes milita­rizados (pois que só estes quis a Lei de Defesa, e deliberadamen­te, considerar). O que significa, por sua vez, que os restan­tes funcionários e agentes da PSP passaram a estar sujeitos, no respeitante ao ponto em análise, ao regime comum aplicável à generalidade dos funcionários e agentes da Administração Pú­blica.

Assim sendo - prejudicada que está a vigência e a apli­cabilidade do n° 27° do art. 5° do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40118 - por prejudicado deve ter-se, igualmente, o conhecimento da sua conformidade constitucional. Na verdade, não se vê que ocorram neste caso as razões susceptíveis de jus­tificar a apreciação da constitucionalidade de um preceito ca­duco.

d) Finalmente, dispõe-se no n° 41° do art. 5°, que e dever do pessoal da PSP "não se servir da imprensa ou de qual­quer outro meio de publicidade para dar conta do modo como desempenha as suas funções oficiais ou para responder a apreciações feitas a serviços de que seja incumbido, no caso em que lhe sejam feitas imputações sobre tal assunto, limitando-se a parti­cipar o facto às autoridades competentes, que têm por dever empregar os meios conducentes a exigir dos seus autores a respon­sabilidade que lhes couber".

Serão aplicáveis a este preceito considerações semelhan­tes, em parte, às produzidas a respeito da disposição que imediatamente antes se analisou. Na verdade, também ele versa sobre matéria que não deixa de ter sido contemplada pelo art. 31° da Lei de Defesa, e mais concretamente pelo seu n° 3. Mas o âmbito das duas normas não coincide exactamente, antes se podendo dizer - quando lidas em conjunto - que o n° 4 1° do art. 5° do Regulamento se reporta a um particular tipo de hipótese ou situação que cabe na previsão genérica do art. 31°, n° 3, ocorrendo aí, pois, como que uma explicitação ou concretização desta última. Ora, uma tal explicitação não deixa de possuir em si mesma, uma certa virtualidade normativa - razão porque se afigura não dever ser tida, sem mais, como prejudicada, no seu todo, por aquele preceito da Lei de Defesa. Cumpre, assim, apreciar a conformidade constitucional da disposição.

Logo se poderá afirmar, contudo, que uma tal conformidade não deve negar-se na parte em que a norma se aplica aos agentes militarizados da PSP. Com efeito, valerão aqui as razões que noutro passo deste Acórdão levaram a considerar como não inconstitucional o art. 31°, n° 3, da Lei de Defesa, enquanto aplicável a tais agentes por força do art. 69°, n° 2, da mesma Lei. Apenas deve acrescentar-se que importa efecti­vamente ler agora o preceito em apreço em conjunto com esta outra disposição - do que resultara que nele não se estabelece hoje uma proibição absoluta, mas simplesmente condicionada a "autorização superior".

É mais complexa a questão quando a norma em causa se dirija a outro pessoal (não militarizado) da PSP - pois, aí, ela reverte, no fundo, a saber se e constitucionalmente admis­sível impor à generalidade dos funcionários e agentes da Adminis­tração Pública uma proibição como a que vem sendo analisada. De toda a maneira, as dúvidas não se porão tanto a respeito da segunda parte da disposição (proibição de resposta a aprecia­ções ao serviço de que seja incumbido certo agente e a imputações que sobre tal assunto lhe sejam feitas) como a respeito da sua primeira parte (proibição de dar conta do modo como cada um desempenha as suas funções oficiais).

É que, quanto àquela segunda parte, o carácter "excessi­vo" da proibição afigura-se relativamente claro, pois não se vê que a natureza hierárquica da organização da Administração Pública, a sua necessária disciplina e o dever de lealdade para com as chefias (a que necessariamente hão-de ter-se por adstri­tos os agentes administrativos no exercício das suas funções) possam constituir credencial suficiente para justificar tal proibição (a título, v.g., de "limite imanente" à liberdade de expressão, e, assim, superando já as dificuldades postas pelo art. 18°, n° 2, da Constituição). Basta pensar que pode aí estar em causa a defesa da competência, do zelo e dignidade profissionais e até da dignidade pessoal dos funcionários. A proibição em apreço só, pois, poderá admitir-se quanto a agen­tes públicos cuja situação estatutária e enquadramento organiza­cional se revistam duma especial peculiaridade: é justamente o que acontece com os "agentes militarizados", ex vi do art. 270° da Constituição.

No tocante à primeira parte do preceito em análise, porém, já as coisas não se apresentam, realmente, tão cla­ras. Na verdade, é manifesto que o reconhecimento a todo e qualquer funcionário ou agente do Estado de uma faculdade indiscriminada e ilimitada de "dar conta pública do modo como desempenha as suas funções oficiais" e algo que poderia entrar nalguns casos em colisão com os princípios de organização e a natureza própria do respectivo serviço.

Não podem, pois, deixar de ocorrer aí limitações, sobretudo quando já não se ponha a questão - como agora não põe - da "defesa dos funcionários. O problema que se suscita, por conse­guinte, é o de saber se 3 proibição contida nessa primeira parte do n° 41° do art. 5° não corresponderá a uma de tais limita­ções.

A resposta - repete-se - não se perfilará com uma nitidez absoluta. Em todo o caso, entende o Tribunal que ela deve ser afirmativa. Ê que, no traçado desses limites, se hão-de naturalmente levar-se em conta o posicionamento hierárquico dos funcionários e agentes, a natureza das suas funções, os diversos tipos ou modalidades possíveis de intervenção pública e o conteúdo das correspondentes declarações, não poderá igualmente deixar de ter-se em consideração a própria fisionomia

e especificidade do serviço (isto é, do ramo da Administração)

a que aqueles pertençam. Ora, na hipótese sub judice, esse é o serviço da "polícia de segurança", e não se discutirá que o carácter específico de semelhante serviço há-de exigir de todos os respectivos agentes (militarizados ou não) uma parti­cular contenção no tocante a declarações públicas acerca do modo como o desempenham.

Em resumo, considera o Tribunal, relativamente ao n° 41° do art. 5° do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40.118, que o mesmo só deve ser julgado inconstitucional na parte em a que proíbe aos agentes não militarizados (agentes não policiais) da PSP a utilização da imprensa ou de qualquer outro meio de publicidade para responderem a apreciações feitas a serviços de que sejam incumbidos, no caso em que lhes sejam feitas impu­tações sobre tal assunto.

40. Importa, de seguida, analisar as normas do art. 13°, alínea b), n° 5°, alínea c), n° 5°, alínea d), n° 5º e 6º (alínea e), n°s 5° e 8°, bem como dos artºs 19°, 22°, 27°, 33° e 44° do mesmo Regulamento. Nas primeiras prevêem-se as penas disciplinares de prisão (aplicáveis a comissários chefes, comis­sários, chefes, sub-chefes ajudantes, sub-chefes e guardas) e de detenção (aplicáveis às três ultimas categorias de pessoal policial); nas restantes diz-se em que consistem essas penas (artºs 19° e 22°), definem-se os casos em que elas, bem como a pe­na de "suspensão", são aplicáveis (art. 27°), estabelecem-se os seus efeitos, assim como, igualmente, os da pena de "suspen­são", (art. 33°) e atribui-se aos superiores hierárquicos "compe­tência disciplinar" para intimarem "ordem de prisão ou detenção aos inferiores" (art. 44°).

Considera o Presidente da Assembleia da República que tais preceitos são incompatíveis com o art. 27° da Constituição. E tem inteira razão.

O que está em causa é a admissibilidade da aplicação das referidas penas de prisão e detenção, como penas discipli­nares, e de medidas preventivas correspondentes, também a título disciplinar, aos agentes militarizados da PSP. Ora, noutro passo deste aresto já o Tribunal teve ocasião de se pronunciar negativamente a esse respeito, por razões e em termos que não há agora que repetir (supra, n°23).

Assim, cumpre só concluir que devem julgar-se incons­titucionais, por violação do mencionado preceito da lei funda­mental (em especial, n° 3, alínea c)] as normas das citadas alíneas e números do art. 13° bem como dos mencionados artºs 19°, 22° e 44° (que, respectivamente, prevêem as penas em causa, as definem e permitem a aplicação de medidas preventiva de idên­tica natureza), e consequentemente inconstitucionais, na parte em que se reportam às penas de prisão e detenção (estabelecendo os casos em que são aplicáveis e os seus efeitos), as normas dos também mencionados artºs 27° e 33°.

41. Questionada vem também a norma do art. 35° do Regu­lamento em apreço, nos termos da qual "a pena de expulsão impor­ta a perda de todos os direitos do agente e a impossibilidade de ser nomeado para qualquer cargo público ou administrativo ou contratado como tal".

Argúi-se que nela se "estipula como efeito necessário de uma pena disciplinar a perda de direitos profissionais, contra o que dispõe o art. 30° n° 4 da Constituição". Aqui, porém, já a arguição de inconstitucionalidade não procede. A este respeito, bastará salientar que a disposição em análise, muito embora venha inserida na secção relativa aos "efeitos das penas", o que verdadeiramente determina é o conteúdo da pena de expulsão - aquilo mesmo em que ela consiste -, e não "consequências" (isto é "efeitos") que, fora já desse conteúdo, derivem todavia "necessariamente" da aplicação de tal pena. Falha, pois, o pressuposto em que assenta a conclusão da incons­titucionalidade da norma.

O que acaba de dizer-se poderia, eventualmente, ser em particular contestado no tocante ao disposto na última parte do art. 35°, a saber, "a impossibilidade de (o agente expulso) ser nomeado para qualquer cargo público ou administrativo ou contratado como tal". Convém, por isso, sublinhar - em comprovação do que antes se afirmou - que isso significa pre­cisa e simplesmente que a pena de "expulsão" não é de um cargo, mas da "função pública" (cfr. diversamente, quanto à pena de demissão, o art. 13°, n° 11, do Estatuto Disciplinar dos Fun­cionários e Agentes da Administração).

No entanto, se o preceito em apreço não pode ser havido como inconstitucional com base na razão invocada pelo Presidente da Assembleia da República, não deixa, todavia, de suscitar uma outra ques­tão de constitucionalidade. É a seguinte: quando nele se diz que a pena de expulsão importa "a perda de todos os direitos do agente", decerto vai aí também abrangido o próprio direito a aposentação (e á correspondente pensão) que o agente já tenha adquirido através dos respectivos descontos; mas então não implica isso a violação de exigências impreteríveis do Estado-de-direito democrático e social (cfr., em particular, artºs 62°, n° 2, e 63°, n° 1, da Constituição)?

A resposta haveria, provavelmente, de ser afirmativa. Simples­mente, não tem de ser dada, porque, nessa parte, a disposição encontra-se prejudicada e revogada por força das alterações introduzidas no "Estatuto da Aposentação" da função pública (Decreto-Lei n° 498/72, de 9 de Dezembro) pelo Decreto-Lei n° 191-A/79, de 25 de Junho, que visaram justamente (como se lê no preâmbulo deste último diploma) eliminar "a perda de direitos em sede de segurança social por motivos penais ou disciplinares, o que constituía uma cominação violentamente desproporcionada e inadequada" (cfr., em especial, a nova redacção dos artºs 32°, 37° e 40° daquele Estatuto).

Acrescente-se, por último, que a norma em apreço há-de ser inter­pretada de modo a não prejudicar o direito a reabilitação do agente discipli­narmente punido com a pena de expulsão, que constitui um princípio geral do nosso direito penal e disciplinar (cfr. art. 70° do Código Penal e artºs 84° e segs do Estatuto Disciplinar da função publica).

42. Finalmente, cumpre analisar as normas dos artºs 52° e 56° do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40118. Na primeira, depois de se precei­tuar que "as penas disciplinares de detenção e mais graves só serão aplicadas precedendo apuramento dos factos em processo disciplinar", acrescenta-se que "as penas de repreensão até a detenção serão aplicadas sem depen­dência de processo, mas com audiência, mesmo verbal, do agente arguido"; na segunda, estabelece-se que "a participação feita por um oficial em serviço na Polícia de Segurança Pública contra qualquer inferior relativa a infracção de disciplina que presen­ciou poderá ser atendida pelo comandante, sem dependência de averiguações ou de outro testemunho exterior".

Sustenta o Presidente da Assembleia da República que tais normas "não asseguram aos arguidos em processo disciplinar a audiência e defesa determinadas pelo artigo 269°, n° 3, do Diploma Fundamental", e daí obviamente retira a consequência da sua inconstitucionalidade. Ora, também o Tribunal entende que não pode fugir-se a um tal resultado.

Pelo que respeita ao art. 52°, nenhuma censura ele me­rece - claro está - na sua primeira parte, e nem essa, em rigor, pode dizer-se questionada pela entidade requerente. Mas já não assim quanto à segunda parte, que, de facto, briga de modo frontal com o invocado princípio da Constituição: na verdade, afigura-se evidente que, se o regime legal em apreço assegura a audiência do arguido, já não lhe garante capazmente o "direito de defesa", pois que, não havendo "processo" (ainda que só"ver­bal"), desde logo não se vê que possam ter lugar quaisquer diligências probatórias necessárias ao exercício daquele direito.

Impõe-se, pois, concluir pela inconstitucionalidade do preceito, nessa parte. Mas com uma ressalva, em todo o caso, para a pena disciplinar de "admoestação", prevista nos nºs l°s das alíneas d) e e) do art. 13°, e definida no art. 14° do Regulamento e para cuja aplicação a disposição em análise dispensa qualquer formalidade. Com efeito, tratando-se de uma admoestação "verbal e dada sempre em particular" e, além disso, não sendo registada (tudo como consta da sua mesma definição e deriva do confronto desta com a da pena de "repreensão simples", contida no preceito imedia­to), nem produzindo qualquer outro efeito jurídico, é perfeitamente compre­ensível e proporcionado que possa ser aplicada independentemente de processo disciplinar. E não obstara a isso o art. 269°, n° 3, da Constituição, porque importará lê-lo - também a ele - com a mesma ressalva.

Por sua vez, e pelo que toca ao art. 56°, significa ele que a participação feita por um oficial contra qualquer inferior, relativa a infracção disciplinar que haja presenciado, pode fundamentar só por si uma punição disciplinar, independen­temente de qualquer outra prova e qualquer averiguação. O passarem-se as coisas assim, ou não, dependerá do critério dos comandantes, como decorre do teor mesmo do preceito. Seja como for, é óbvio que, quando tal aconteça, a participação do oficial adquire "força probatória plena", valendo, no fundo, como um "auto de notícia" insusceptível de ser posto em causa por qualquer outro meio de prova.

Ora, bastará pôr em evidência este significado ou alcance do regime legal em apreço, para logo se concluir que semelhante regime não apenas restringe, como exclui, qualquer possibilidade de "defesa" do arguido, com manifesta violação do princípio cons­titucional correspondente; e para concluir, bem assim, que ele é, além disso, contrário ao princípio da presunção de inocên­cia dos arguidos, consagrado expressamente para o processo crimi­nal no art. 32°, n° 2, da Constituição, mas igualmente válido, na sua ideia essencial, nos restantes domínios sancionatórios, e agora em particular no domínio disciplinar.

De resto, deve lembrar-se que, se a jurisprudência cons­titucional portuguesa, desde o Acórdão n° 168 da Comissão Cons­titucional (no Bol. Min. Just., n° 291, p. 341), vem admitindo uniformemente que a atribuição de "fé em juízo" aos autos de notícia em processo penal não é violadora dos princípios constitu­cionais acabados de referir, fá-lo apenas justamente porque, e na medida em que, nessa "fé em juízo" se reconhece não mais do que um "especial valor probatório", mas "só prima facie ou de ínterim". Ora, no preceito em causa vai-se, claramente, mui­to além disto.

Em resumo, pois, devem considerar-se inconstitucionais a segunda parte (o segundo período) do art. 52° do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n° 40118, salvo no tocante à pena de "admoestação", e bem assim, o corpo do art. 56° do mesmo diploma.

III. Síntese e decisão.

4 3. O que vem de ser exposto pode resumir-se nos seguintes e funda­mentais termos:

A) Quanto ao art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa:

a) Polícia de Segurança Pública é uma força militarizada, e os seus agentes cem funções policiais são "agentes militarizados", no sentido e para os efeitos do art. 270° da Constituição;

b) a remissão do art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa reporta-se a esses "agentes militarizados" da PSP, e mantém-se plenamente em vigor;

c) os agentes militares e militarizados referidos no art. 270° da Constituição não só são passíveis das restrições de direitos aí previs­tas, como não são havidos por aquela como "trabalhadores" para o efeito do reconhecimento dos direitos enunciados nos seus artºs 54° e seguintes, pelo que não vêem reconhecidos a esse nível tais direitos;

d) assim sendo, a extensão aos agentes militarizados da PSP, feita pelo art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa, das restrições e limites de direitos enunciados no art. 31° da mesma Lei não suscita uma objecção constitucional liminar e global. Tal objecção have­rá, porém, de ser reconhecida onde as restrições em causa se afigurem desnecessárias e desproporcionadas (art. 18° da Constituição), ou seja, onde não possam justificar-se a luz das "exigências das funções próprias da Polícia de Segurança Publica" (art. 270°);

e) Entende o Tribunal Constitucional que isso só acontece quanto a parte das restrições estabelecidas nos n°s 4, 6 e 8 do citado art. 31°, nos termos oportunamente discrimi­nados (supra, n° 19);

f) Na parte em que remete para o art. 32° da Lei de Defesa, o art. 69°, n° 2, da mesma Lei torna transito­riamente aplicáveis aos agentes militarizados da PSP o Regula­mento de Disciplina Militar e o Código de Justiça Militar, aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Lei n°s 141/77 e 142/77, ambos de 9 de Abril;

g) Porém, desde logo o tipo de penas previstas no citado Regulamento, por um lado, e, por outro lado, os termos em que a Constituição circunscreve o âmbito da operatividade do direito penal militar e da jurisdição castrense, tornam constitucionalmente inadmissível a aplicação do mesmo Regulamento e do mencionado Código a "agentes militarizados";

h) Assim sendo, a remissão do art. 69°, n° 2, para o art. 32° da Lei de Defesa deve ser julgada inconstitucional;

i) Na parte em que remete para o art. 33°, n° 1, da Lei de Defesa, o art. 69°, n° 2, da mesma Lei não integra qualquer dos pedidos de apreciação e declaração de constitucionalidade que constituem o objecto do presente processo, mormente o pedido apresentado pelo Presidente da Assembleia da República;

j) Na parte em que remete para o art. 33°, n° 2, da referida Lei, e ao condicionar, assim, o direito de apresen­tação de queixas ao Provedor de Justiça, por parte dos elemen­tos da PSP e relativamente aos actos e omissões aí descritos, à prévia exaustão das vias hierárquicas previstas na lei, bem como ao excluir esse direito em matéria operacional ou reserva­da, o art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa limita-se a regulamentar ou condicionar o exercício do direito reconhecido pelo art. 23° da Constituição, ou então a explicitar um seu limite imanen­te - razão porque, nessa parte e nessa medida, não deve ser julgado inconstitucional;

l) Porém, o direito de queixa ao Provedor de Justiça não assume, logo no plano do seu reconhecimento constitucional, uma dimensão simplesmente "subjectiva", mas também "objectiva", que se não compadece com a autorização do seu exercício apenas com a finalidade de obter a salvaguarda de direitos ou a relação de prejuízos do próprio queixoso;

m) Assim, na parte e na medida em que o art. 33°, n° 2, da Lei de Defesa só reconhece o direito de queixa ao Pro­vedor de Justiça justamente nessa hipótese ou com essa finali­dade ("violação dos seus direitos, liberdades ou garantias ou prejuízo que os afecte"), já o art. 69°, n° 2, da mesma Lei, ao remeter para ele nessa parte, e ao limitar consequentemente nesses mesmos termos o direito de queixa ao Provedor dos elementos da PSP, deve ser considerado inconstitucional;

n) Ao remeter para o disposto no art. 33°, n° 3, da Lei de Defesa, e ao devolver, por conseguinte, para nova lei parlamentar a definição dos termos em que poderá ser exer­cido o direito de queixa ao Provedor de Justiça por parte dos elementos da PSP relativamente a acções ou omissões dos poderes públicos responsáveis por essa Polícia, o art. 69°, n° 2, daque­la mesma Lei não prejudica, no imediato, a manutenção e a apli­cação do status quo legal anterior sobre a matéria - razão por que não suscita qualquer problema de constitucionalidade.

B) Quanto ao Decreto-Lei n° 440/82;

o) O Decreto-Lei n° 440/82, publicado em 4 de Novem­bro de 1982 e imediatamente entrado em vigor, veio a ser logo depois revogado em consequência da publicação da Lei de Defesa Nacional (no dia 11 do mês imediato), e por força da remissão feita pelo art. 69°, n° 2, para o art. 32° dessa Lei (supra alínea e)]. Uma vez, porém, julgada inconstitucional essa remissão (supra, alínea h)), fica de novo a descoberto aquele primeiro diploma, tudo se passando como se ele não houvesse sido revogado (art. 282°, n° 1, da Constituição). As­sim - e também porque, na prática, o mesmo diploma não deixou de ser aplicado, havendo-se suscitado em numerosos casos concre­tos a questão da sua legitimidade constitucional - cumpre apre­ciar esta questão, conforme vem peticionado;

p) Através do Decreto-Lei n° 440/82, o Governo aprovou um regime disciplinar próprio para a Polícia de Segurança Pú­blica, aplicável a todo o seu pessoal (excepto aos militares que aí prestem serviço), e assumido como um regime autónomo, diverso - e divergente, em muitos e significativos pontos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administra­ção Central, Regional e Local, constante do Decreto-Lei n° 191--D/79, de 25 de Junho, ao tempo em vigor;

q) Ora, a reserva de competência legislativa da Assem­bleia da República, consignada na alínea m) do art. 167° da Constituição (versão originária), e respeitante ao "regime e âmbito da função publica" não podia deixar de incluir a defi­nição do "regime disciplinar" dos funcionários e agentes (ao menos no tocante aos seus aspectos não puramente adjectivos, e ao nível do que era o dessa mesma reserva), nem de abranger (no conceito de "função pública") as forças policiais e, em particular, a Polícia de Segurança Pública. Por outro lado, tal reserva não se limitava à definição das "bases" do regime jurídico (ou regimes jurídicos) era causa;

r) Assim sendo, a emissão de um diploma com o alcance do Decreto-Lei n° 440/82 caía dentro do âmbito da mencionada reserva - ainda que desta se faça um "entendimento restritivo e ponderado", isto é, não excluindo toda e qualquer intervenção legislativa autónoma do Governo na matéria em causa;

s) Consequentemente, tendo o Governo emitido o Decre­to-Lei n° 440/82 sem dispor para tanto de autorização legisla­tiva, um tal diploma é o Regulamento Disciplinar da PSP por ele aprovado não podem deixar de considerar-se inconstitucionais, por violação da referida reserva parlamentar.

C) Quanto as questionadas normas do Regulamento Dis­ciplinar do Pessoal da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n° 40.118

t) Julgados inconstitucionais o Decreto-Lei n° 440/82 e o Regulamento Disciplinar por ele aprovado, repristinar-se-á o Regulamento Disciplinar do Pessoal da PSP, aprovado pelo Decreto n° 40.118, revogado pelo primeiro (art. 282°, n° 1, da Constituição). Nestas condições, deve ser admitido o pedido simultâneo e "derivado" de apreciação da constitucionalidade de diversas normas deste último Regulamento, e o Tribunal pode dele conhecer em termos de, sendo esse o caso, declarar directa­mente a inconstitucionalidade de tais normas;

u) A sua análise discriminada não impõe quanto a to­das, porém, esse julgamento. Assim, e quanto aquelas que esta­belecem deveres negativos dos elementos da PSP, apenas devem ser consideradas inconstitucionais: - a que lhes proíbe "fazer parte de corpos directivos de quaisquer agremiações sem autoriza­ção" (art. 5°, n° 26°), desde logo porque torna o exercício de um direito fundamental dependente de uma autorização discricio­nária; - e, em parte, nos termos supra discriminados, a que proíbe aos agentes não policiais da PSP o uso da imprensa ou outro meio de publicidade para tratarem assuntos de serviço (art. 5°, n° 41°). Já o restante conteúdo dispositivo deste art. 5°, n° 41°, bem como a norma do art. 5°, n° 25, interpretada nos termos oportunamente expostos, não merecem qualquer censura constitucional; ao passo que, por outro lado, a vigência da norma do art. 5°, n° 27°, deve considerar-se prejudicada pelo disposto no art. 31°, n° 4, da Lei de Defesa, enquanto aplicá­vel à PSP por força do art. 69°, n° 2, da mesma Lei;

v) As penas disciplinares de prisão e detenção só são susceptíveis de aplicação a "militares", como resulta do art. 27° da Constituição [em especial n° 3, alínea c)]. Assim, também as normas do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40.118 referidas supra, no n° 40, que prevêem a aplicação de tais penas, ou a aplicação de medidas preventivas correspondentes, a agentes "militarizados" da PSP, e bem assim discriminam as situações em que elas são aplicáveis, ou dispõem sobre os seus efeitos, têm de ser havidas como inconstitucionais;

x) Ao dispor que a pena disciplinar de expulsão impli­ca a "impossibilidade de ser nomeado para qualquer cargo público", o legislador não está a definir um "efeito" dessa pena, mas antes o seu conteúdo e alcance - razão porque o art. 35° do Regulamento em apreço não viola o princípio do art. 30°, n° 4, da Constituição. Por outro lado, esta norma, na parte em que preceitua que a dita pena importa a "perda de todos os direitos do agente", tem de conjugar-se com as regras legais

hoje constantes do Estatuto da Aposentação, e de sofrer, consequentemente, uma restrição, no tocante ao direito à aposentação e à respectiva pensão. Assim, em vista de uma e outra das circunstâncias apontadas, também tal norma não deve ser julgada inconstitucional;

z) A garantia do direito de defesa em processo disci­plinar (art. 269°, n° 3, da Constituição) exige que as penas disciplinares - salvo a de mera "admoestação verbal", ou com natureza e alcance idênticos - sejam aplicadas mediante prévio "processo". Por outro lado, essa garantia e o princípio da presunção de inocência do arguido (aplicável igualmente, no seu núcleo essencial, em matéria disciplinar) não consentem que ao "testemunho" de um superior hierárquico, ainda que espe­cialmente qualificado, possa ser atribuída, relativamente a uma infracção por ele presenciada, o efeito de dispensar qualquer outra averiguação a respeito desta. Por isso, já devem igual­mente ser julgados inconstitucionais os artºs 52° e 56° do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40.118.

44 - Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

1° - Declarar com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do artigo 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas), na redacção da Lei n° 41/83, de 21 de Dezembro, bem como na sua redacção inicial, por referência ao artigo 31° da mesma Lei n° 29/82:

a) na parte em que, remetendo para o n° 4 deste último artigo, proíbe aos agentes militarizados da Polícia de Segurança Publica a convocação de reuniões não publicas de carác­ter político, bem como usarem da palavra, fazerem parte da mesa ou exercerem qualquer outra função nas mesmas reuniões, quando, trajando civilmente, nelas participem;

b) na parte em que, remetendo para o mesmo nº 4, proíbe aos referidos agentes que usem da palavra, façam parte da mesa ou exerçam qualquer outra função, em reuniões partidá­rias de carácter não público, quando, trajando civilmente, nelas participem;

c) na parte em que, remetendo para o n° 6 do men­cionado artigo, proíbe aos agentes militarizados da Polícia de Segurança Publica a filiação em associações de natureza po­lítica ou partidária, bem como a participação em actividades não públicas desenvolvidas por tais associações;

d) na parte em que, remetendo para o n° 8 do mesmo artigo, proíbe aos referidos agentes a apresentação, em conjunto com outros cidadãos, de petições colectivas dirigidas aos órgãos de soberania sobre assuntos de carácter politi­co ;

2° - Não declarar a inconstitucionalidade do artigo 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, na parte restante da remissão que faz para o artigo 31° da mesma Lei;

3° - Declarar, com força obrigatória geral, a incons­titucionalidade do artigo 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, na re­dacção da Lei n° 41/83, e na sua redacção inicial, na parte em que remete para o artigo 32° daquela mesma Lei;

4° - Não se pronunciar sobre a constitucionalidade do artigo 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, nas suas duas referidas redacções, na parte em que remete para o artigo 33°, n° 1, da mesma Lei;

5° - Declarar, com força obrigatória geral, a incons­titucionalidade do artigo 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, sempre nas duas redacções mencionadas, na parte em que, remetendo para o artigo 33°, n° 2, dessa Lei, exclui o direito de os agentes militarizados da Polícia de Segurança Publica apresen­tarem queixas ao Provedor de Justiça, por acções ou omissões dos poderes públicos responsáveis por essa Polícia, quando tais queixas não tenham por objecto a violação dos seus direi­tos, liberdades e garantias ou prejuízo que os afecte;

6° - Não declarar a inconstitucionalidade do artigo 69°, n° 2, da Lei n° 29/82, no que toca à parte restante da remissão feita para o artigo 33°, n°2, bem como a remissão para o artigo 33°, n° 3, da mesma Lei;

7° - Declarar, com força obrigatória geral, a incons­titucionalidade das normas do Decreto-Lei n° 440/82, de 4 de Novembro, bem como do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, por ele aprovado;

8° - Declarar, com força obrigatória geral, a inconsti­tucionalidade das seguintes normas do Regulamento Disciplinar do Pessoal da Polícia de Segurança Publica, aprovado pelo Decre­to n° 40118, de 6 de Abril de 1955:

a) da norma do n° 26° do artigo 5°;

b) da norma do n° 41° do mesmo artigo 5°, na parte em que proíbe aos agentes não militarizados da Polícia de Segurança Pública a utilização da imprensa ou de qualquer outro meio de publicidade para responder a apreciações feitas a serviços de que sejam incumbidos, no caso em que lhes sejam feitas imputações sobre tal assunto;

c) das normas do artigo 13°, alínea b), n° 5, alínea c), n° 5°, alínea d), n°s 5° e 8°, e alínea e), n°s 5° e 8°, bem como dos artigos 19°, 22° e 44°;

d) das normas dos artigos 27° e 33°, na parte em que se referem às penas de detenção e prisão;

e) da norma do artigo 52°, na parte em que (segundo período) prevê a aplicação de penas disciplinares sem dependência de processo, salvo enquanto aplicável a pena de admoestação;

f) da norma do corpo do artigo 56°;

9° - Não tomar conhecimento do pedido de apreciação da constitucionalidade da norma do n° 27° do artigo 5° do Regu­lamento Disciplinar constante do Decreto n° 40.118, por consi­derar prejudicada a sua vigência;

10° - Não declarar a inconstitucionalidade da norma do n° 25 do artigo 5° do mencionado Regulamento, nem da norma do n° 41 do mesmo artigo, esta última enquanto aplicável aos agentes militarizados da Polícia de Segurança Pública e, bem assim, na parte em que, aplicada a outros quaisquer agentes da mesma Polícia, lhes proíbe que se sirvam da imprensa ou de qualquer outro meio de publicidade para darem conta do modo como desempenham as suas funções;

11° - Não declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 35° ainda do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40.118.

Lisboa, 24 de Março de 1987

José Manuel Cardoso da Costa (vencido, em parte, nos termos da declaração anexa)

José Magalhães Godinho

Martins da Fonseca

Mário de Brito (vencido em parte, conforme a declaração de voto junta)

Vital Moreira (vencido, em parte, conforme declaração de voto junta

Raul Mateus (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

Antero Alves Monteiro Dinis (vencido em parte, nos termos da declaração que agora junto

Messias Bento (vencido em parte, nos termos da declaração de voto do Exmº Conselheiro Cardoso da Costa)

Luís Nunes de Almeida (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

Mário Afonso (vencido em parte, nos termos da declaração de Voto do Exmo Conselheiro Cardoso da Costa, salvo no que respeita ao Decreto-Lei nº 440/82, de 3 de Novembro)

Armando Manuel Marques Guedes (vencido, nos termos da declaração de voto junta).

DECLARAÇÃO DE VOTO:

1. Não votei os n°s 1° e 5 ° da decisão, a saber, a declaração da inconstitucionalidade parcial da remissão feita pelo art. 69°, n° 2, da Lei de Defesa para o art. 31°, n°s 4, 6 e 8, por um lado, e para o art. 33°, n° 2, por outro lado, da mesma Lei.

Na verdade, e quanto a parte em causa daqueles n°s do art. 31°, entendi que a aplicação dela aos agentes militari­zados da PSP ainda podia justificar-se à luz das "exigências das funções próprias" dessa corporação, não devendo, pois, ser julgada excessiva ou desproporcionada.

Por outro lado, quanto ao art. 33°, n°2, - recte, à aplicação dele aos mesmos agentes, ex vi do art. 69°, n° 2, - entendi que o facto de o direito de recurso ao Provedor de Justiça assumir apenas, na área aí circunscrita, um carácter "subjectivo" não viola o princípio do art. 23° da Constituição, por isso que não vejo que se possa peremptoriamente afirmar que, neste último lugar, tal direito se encontra garantido em mais ampla dimensão. Em meu modo de ver - e ao contrario do que se decidiu - nem o teor literal do art. 23° da Constitui­ção, nem a aproximação com o direito de petição nem, muito menos, os termos em que o direito de queixa ao Provedor se encontra, em geral, "legalmente" reconhecido e regulamentado impõem semelhante conclusão.

2. Igualmente não votei o n° 7° da decisão, a saber, a declaração global de inconstitucionalidade das normas do Decre­to-Lei n° 440/82 e do Regulamento Disciplinar por ele aprovado.

É que - apesar do modo generalizado como a tese contrária vem sendo acolhida e sufragada, e foi agora ratificada pelo Tribunal - continuo convencido de que a consideração da reserva parlamentar da alínea m) do art. 167° da Constituição (versão originária) não impunha a conclusão da inconstitucionali­dade dos diplomas em causa, por vício de competência.

A tal respeito, louvo-me, em primeiro lugar, no entendimento daquele reserva feito pela Comissão Constitucional - entendimento que, neste órgão, eu próprio subscrevi, e de que no Acórdão precedente se da devida conta; e louvo-me, em segundo lugar, e por outro lado, no facto de não ver como possa o Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pelo Decreto--Lei n° 440/82, deixar de considerar-se uma "especialização" ou "particularização", no âmbito dessa Polícia, dos princípios e regras gerais do direito disciplinar da função pública, tradi­cionalmente vazados ao Estatuto Disciplinar comum dessa função e, ao tempo da emissão do dito Regulamento, no Estatuto aprova­do pelo Decreto-Lei n° 191-D/79. Na verdade, e quanto a este segundo aspecto, cumpre sublinhar que as dissonâncias entre o Regulamento Disciplinar em apreço e o Estatuto referido são bem mais circunscritas e menos significativas do que aquilo que vem arguido e se entendeu - e de tal modo que, na minha perspectiva, elas não consentem que possa atribuir-se àquele Regulamento a intenção e o efeito de operar, no âmbito disci­plinar da PSP, a "subversão" dos princípios comuns do mencionado Estatuto, e a sua "substituição" por outros. Antes ao contrá­rio - como, de resto, o legislador sublinha no próprio preâmbulo do Decreto-Lei n° 440/82.

Assim sendo - e considerando, por outro lado, que largas zonas do mesmo Regulamento, tomadas em si mesmas, não poderiam em qualquer caso ser havidas como violadoras da reser­va parlamentar em causa (consoante, de resto, o próprio Tribunal reconhece) - concedo que alguma ou algumas normas do diploma em apreço pudessem e devessem ser julgadas inconstitucionais, por infracção da dita reserva, na medida justamente em que se concluísse que as mesmas contrariavam frontalmente os princí­pios comuns do direito disciplinar da função pública (em suma, o "regime geral" deste direito); mas já não posso subscrever o entendimento de que o diploma, no seu conjunto, (recte, a sua emissão pelo Governo, sem autorização legislativa) é viola­dor da mesma reserva.

Dito isto, não posso furtar-me a observar mais o seguinte. É meu convencimento o de que o Governo dispõe hoje da faculdade de legislar em matéria de regime disciplinar da PSP, desde que se mantenha no quadro do "regime geral de punição das infracções disciplinares", a que se refere a alínea d) do n° 1 do art. 168° da Constituição (cfr. ainda alínea u)]. Não deixa, pois, de ser algo chocante que, quando já vigora na matéria o esquema de repartição de competências ora referido, venha a declarar-se inconstitucional um diploma legis­lativo governamental sobre essa matéria que, embora produzido antes, no fundo (e segundo, obviamente, o meu ponto de vista) se insere já dentro desse esquema. Por outro lado, semelhan­te declaração de inconstitucionalidade levou à repristinação de um outro diploma (o Regulamento Disciplinar da PSP, de 1955) que, seguramente, se encontra muito menos em sintonia com o "espírito" da Constituição vigente do que o Regulamento do De­creto-Lei n° 440/82 - consequência essa que não impressiona menos do que a primeiro apontada.

Ora - mesmo não tomando como definitivo "cri­tério de julgamento" a ponderação das "consequências" ou "efei­tos" da decisão (e haverá de reconhecer-se que nenhuma decisão judicial poderá e deverá furtar-se inteiramente a consideração de tais factores) - a verdade e que, no presente caso, e em meu modo de ver, não havia que chegar as consequências mencionadas. Não as impunha a versão originária da Constituição – e não as impunha porque, no fundo, também já então, segundo penso, o Governo dispunha de competência para legislar sobre a disciplina dos funcionários e agentes da Administração, desde que respeitando o quadro legislativo geral dessa matéria (esse, sim, da reserva parlamentar).

3. Claro que, não votando a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n° 440/82, não entraria depois na apreciação das normas do Regulamento aprovado pelo Decreto n° 40.118, ques­tionadas no pedido. Mas, uma vez declarada aquela inconstitu­cionalidade não só também entendi que devia passar-se à análise dessas outras normas, como acompanhei inteiramente os termos em que o Tribunal a fez e as conclusões que dela extraiu.

José Manuel Cardoso da Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. De acordo com o artigo 270° da Consti­tuição, "a lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e a capacidade eleitoral passiva dos mili­tares e agentes militarizados dos quadros permanentes em ser­viço efectivo, na estrita medida das exigências das suas pró­prias funções".

Estabelecendo-se no artigo 31° da Lei nº29/82 (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas) "restri­ções ao exercício de direitos por militares" e sendo esse artigo "transitoriamente aplicável a Polícia de Segurança Pública, até â publicação de nova legislação", por força do nº2 do artigo 69° da mesma Lei, entendeu-se no acórdão que a expressão "agentes militarizados", constante daquele preceito constitucional, abrange os agentes policiais des­sa Polícia.

O artigo 1° do Decreto-Lei nº39 497, de 31 de Dezembro de 1953, atribuía efectivamente à Polícia de Segurança Pública (PSP) a natureza de "organismo militarizado" (dependente do Ministério do Interior). No preâmbulo do Decre­to-Lei nº440/82, que aprovou o Regulamento Disciplinar do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, considerou-se, porém, que a mesma tem a "natureza híbrida" de "organismo civil de estrutura militarizada"; e no Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº151/85, de 9 de Maio, veio ela a ser caracterizada como "uma força de segurança" (nº1 do artigo 1°.) ou "uma força policial armada e uniformizada" (nº1 do artigo 2°.). Não se deixou de realçar no preâmbulo desse Decreto-Lei nº151/85 que "o contexto histórico, político e jurí­dico em que o Estatuto ainda vigente foi publicado está muito | distante no tempo e, sobretudo, profundamente desfasado em relação as actuais concepções filosóficas e aos princípios dominantes sobre a organização da sociedade e do Estado, re­flectidos de forma clara, inequívoca e irreversível no lan­çamento das bases do Estado de direito democrático, consagrado na lei fundamental". Por seu lado, J.J.Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2a edição, 2° volume, 1985, nota II ao artigo 270°., escrevem que "não basta que certas categorias de cidadãos com funções de autoridade estejam por lei sujeitas ao regulamento da dis­ciplina militar para, de forma automática, serem também conside­rados 'militares' para outros efeitos, designadamente para efeitos de restrição dos direitos individualizados neste artigo; também e insuficiente recorrer a conceitos vagos como condição militar (cfr. L 29/82, artºs 27°. e 69°.) para neles se incluírem, discricionariamente (cfr. L 29/82, art. 69°.), várias categorias de 'agentes da função pública' com funções de polícia (v.g., Polícia de Segurança Pública, Polí­cia Judiciária)".

Não tenho, pois, como seguro que, ao falar em "agentes militarizados", o artigo 270° da Constituição queira aí incluir os agentes policiais da PSP.

2. Admitindo, porém - como se concluiu no acórdão - que a Constituição quis abranger nessa expressão os agentes policiais da PSP, importa ver se não serão consti­tucionalmente ilegítimas as restrições, constantes do citado artigo 31°., na sua aplicação a esses agentes, já que, nos precisos termos do artigo 270° da Constituição, as restri­ções ao exercício, por parte dos "agentes militarizados", dos direitos nele referidos, só podem ser estabelecidas "na estrita medida das exigências das suas funções próprias". Por outras palavras estando as restrições ao exercício desses direitos sujeitas ao chamado princípio da proibição do excesso, trata-se de saber se na sua imposição se respeita­ram as três dimensões que esse princípio comporta: necessidade, exigibilidade e proporcionalidade (cfr. autores e obra citadas nota IV ao artigo 270°.).

Ora, a minha inclinação e para a inconstitucio­nalidade, por violação desse princípio, das normas dos nºs2,3,4 (excepto na parte em que ele proíbe a convocação de reuniões públicas de carácter partidário), 5 (salvo na parte respeitante à convocação de manifestações de carácter partidá­rio), 6 (com ressalva da parte em que nele se proíbe a parti­cipação em actividades desenvolvidas por associações de natu­reza partidária), 8 e 11 do referido artigo 31°.

3. Quanto ao nº2 do artigo 33° da Lei nº29/82, também mandado aplicar transitoriamente à PSP pelo nº2 do artigo 69°.:

Entendo, ao contrário do que se decidiu no acórdão, que é inconstitucional a exigência da prévia exaustão da via hierárquica como condição para apresentação de queixas ao Provedor de Justiça pelos elementos da PSP.

Estamos aqui efectivamente em face de uma restrição ao exercício do direito, que tenho por desproporcio­nada.

4. Normas do Regulamento Disciplinar do Pessoal da Polícia de Segurança Pública aprovado pelo Decreto nº40118, de 6 de Abril de 1955:

Quanto ao artigo 5°., nºs 25°., 26°.,27°e 41°., limito-me a remeter para o que disse relativamente aos nºs correspondentes do artigo 31° da Lei nº29/82.

Mário de Brito

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Acompanhei o acórdão em tudo aquilo em que ele conclui pela inconstitucionalidade de uma parte das normas em apreciação. Mas votei vencido quanto a quase tota­lidade das decisões que não concluíram pela inconstituciona­lidade, nomeadamente no que se refere as restrições aos di­reitos, liberdades e garantias dos agentes da PSP, constantes dos art°s 31° e 33° da Lei de Defesa Nacional bem como do art°. 5° do Regulamento Disciplinar da PSP de 1955.

2. Na minha opinião os agentes da PSP não podem ser qualificados como agentes militarizados para efeitos do artº 270° da CRP.

Não são agentes militarizados nem por natureza nem por disposição da lei. Por um lado, nada na natureza das funções da polícia de segurança pública requer a condição militarizada dos seus agentes; alem do mais, o direito compa­rado ai está para mostrar exuberantemente que, se se apela a natureza de tais polícias, então elas são em geral es­sencialmente de natureza puramente civil. Por outro lado, nada na lei leva a qualificar os agentes da PSP - mesmo os que têm fun­ções policiais propriamente ditas - como "agentes militari­zados". Primeiro, tal qualificação não consta do Estatuto da PSP (DL 151/85, de 9 de Maio). Depois, o estatuto fun­cional desses agentes nada tem de idêntico ou de essencial­mente semelhante ao dos militares: as suas funções são essen­cialmente distintas; o regime de aquartelamento dos militares qualifica essencialmente o seu estatuto funcional e discipli­nar. Em terceiro lugar, existem diferenças quanto ao estatuto pessoal, entre os agentes da PSP por um lado, e os da GNR ou da GF, por outro lado, diferenças tão essenciais que logicamente não pode aplicar-se o mesmo conceito - "agentes militarizados" - para designar realidades tão distintas. Em quarto lugar, o facto de a PSP estar ainda militarizada ao nível dos comandos (ocupados por militares) e ser, portan­to, nesse sentido, uma organização militarizada, não conduz de modo algum à necessidade de considerar militarizados também os agentes da PSP (nem tudo o que e comandado por militares fica ipso facto militarizado). Finalmente, o pró­prio art°. 69° da Lei de Defesa Nacional deixa claramente entender a impossibilidade em que se encontrou para fazer aplicar aos agentes da PSP o qualificativo de agentes milita­rizados ; no nº1 refere-se expressamente aos agentes mili­tarizados da GNR e da GF, enquanto que no nº2 se absteve cuidadosamente de tal qualificação, limitando-se a fazer a aplicação transitória do mesmo regime a PSP, enquanto não fosse aprovada legislação própria para esta. Ora, se os agen­tes da PSP fossem agentes militarizados como os da GNR e da GF não se compreenderia nem a separação das duas normas, nem a transitoriedade e efemeridade da equiparação do res­pectivo estatuto.

Por tudo isto, não pude acompanhar o acórdão quando faz abranger os agentes da PSP entre os "agentes mi­litarizados" a que se refere o artº. 270° da CRP, nem, portanto, quando, ao abrigo desse preceito constitucional, dá por constitucionalmente legitimadas várias restrições aos direitos fundamentais de tais agentes.

3. Acresce que, mesmo que tivesse podido pôr entre parêntesis esse obstáculo primordial, não poderia ainda assim acompanhar o acórdão na justificação constitucional de várias dessas restrições. Ê que, mesmo a face do artº. 270° da CRP, só são legítimas as restrições ao exercício de certos direitos - e não privação dos próprios direi­tos - e isso "na estrita medida das exigências das suas funções próprias", o que implica um juízo de estrita neces­sidade (não bastando um juízo de simples vantagem).

Aqui, tal como em toda a teoria dos direitos fundamentais, a regra e a prevalência do direito fundamental, sendo excepção a sua restrição. O que se torna necessário provar e que certas funções policiais não poderiam ser cumpri­das sem a restrição de certos direitos fundamentais; não basta provar que o desempenho das funções policiais ficaria mais facilitado com tais restrições, ou que o exercício de certos direitos poderia perturbar ou afectar em alguma medida as funções policiais. O juízo a efectivar há-de sê-lo do ponto de vista dos direitos do agente da PSP e das exigências das suas funções e não apenas ou predominantemente (como se deixa entender no acórdão) do ponto de vista das funções de polícia à luz a concepção "securitaria" ou "militarizada" que delas possa ter a hierarquia da PSP ou do entendimento vulgar e inadvertido do próprio cidadão comum.

A verdade é que, considerando legítimas várias das restrições (ou privações) de direitos constantes do artº. 31° da Lei de Defesa Nacional, quando aplicáveis aos polícias, o acórdão acaba por considerar estritamente necessá­rias às funções próprias dos agentes da PSP mais restrições do que aquelas que decorriam do próprio Regulamento Discipli­nar da PSP, constante do DL 440/82, aprovado pelo Governo e quase contemporâneo da Lei de Defesa Nacional. Por exemplo em matéria de associações, esse Regulamento Disciplinar apenas proibia os polícias de fazerem parte dos respectivos corpos directivos (não proibindo já a filiação) e, em matéria de comícios e manifestações, apenas proibia a participação dos polícias nas de carácter partidário e quando uniformizados (v. artº. 8°., nºs27° e 28° do referido Regulamento Dis­ciplinar). Ora, se todas aquelas restrições fossem estrita­mente necessárias as funções dos agentes da PSP, não se compreenderia que elas não tivessem eco no próprio regulamento aprovado pelo governo, que e quem superintende na PSP (e certamente aprovou tal Regulamento em consonância com os seus comandos). Noutro contexto, seria caso para dizer que se foi mais papista do que o papa...

De entre os direitos que a meu ver são ilegi­timamente atingidos pelo art° 31° da Lei de Defesa Nacional sobressaem os direitos sindicais. Não descortino em que e que as exigências próprias das funções dos agentes da PSP podem tornar necessário, imprescindível, a negação de direitos sindicais (que não apenas a restrição do seu exercício). Não consigo compreender em que e que a defesa colectiva dos direitos e interesses próprios dos agentes da PSP através da organização sindical é necessariamente incompatível com o exercício das suas funções. Tenho por indemonstrável ou sequer como defensável - a tese de que os agentes da PSP são tanto mais cumpridores das suas funções quanto menos instrumentos tenham para defender os seus direitos e interesses enquanto agentes.

De resto, e flagrante e incomensurável a con­tradição em que o acórdão cai, quando, por um lado, nega liminarmente toda e qualquer protecção constitucional no plano dos direitos sindicais, e quando, por outro lado, afirma enfaticamente a protecção constitucional dos direitos partidá­rios e políticos. Ao agente da PSP está-lhe garantido o par­tido, mas não o sindicato; está-lhe aberta a filiação partidá­ria, mas pode ser-lhe vedada a participação sindical; não lhe pode ser interdita a reunião na sede de um partido, mas pode ser-lhe proibida na sede de um sindicato; enquanto membro de um partido, pode colectivamente discutir, propor e participar em actividades de protesto contra, por exemplo, a actividade da PSP, contra o MAI ou o Governo, pode contestar a política de segurança, etc, enquanto que tudo lhe pode ser vedado no plano sindical, inclusive a simples defesa dos seus direitos e interesses profissionais enquanto fun­cionário ou agente administrativo.

4. É certo que para chegar a negação da pro­tecção constitucional dos direitos sindicais dos agentes da PSP o acórdão se baseou na tese de que estes não podem ser considerados trabalhadores para efeitos dos direitos constitucionalmente garantidos aos trabalhadores. E foi, alias, por isso que não se considerou inconstitucional a norma do nº11 do artº 31° da Lei de Defesa Nacional, que estabelece que aos cidadãos em causa "não são aplicáveis as normas cons­titucionais referentes aos direitos dos trabalhadores".

Mas é para mim evidente que, independentemente de saber qual e o conceito constitucional de trabalhadores e qual é o estatuto laboral dos agentes da PSP, não podem estes deixar de gozar ao menos de certos dos direitos cons­titucionais dos trabalhadores. Desde logo os do artº 60° da Constituição, que contém um vasto conjunto de direitos dos trabalhadores (tal é a sua epígrafe), entre os quais o direito à retribuição do trabalho, a férias pagas, etc, etc, que, obviamente, não podem deixar de assistir a todos os que prestam trabalho a outrem, como sucede com os agentes da PSP.

Nada autoriza o expediente a que no acórdão se recorreu para tentar salvar a constitucionalidade dessa norma e que consistiu em (três) lê-la como se ela se referis­se não a todos os direitos constitucionais dos trabalhadores (como se afigura evidente), mas apenas aqueles direitos que pertencem a categoria dos "direitos, liberdades e garantias" (que são os que se encontram reconhecidos nos art°s 53° e segs. da CRP). A verdade e que, mesmo que fosse só esse f o sentido da norma, ainda assim ela negaria aos agentes da PSP desde logo o direito a segurança no emprego, que, não por acaso, e o primeiro dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores (artº. 53°.. Tendo de afastar esse resulta­do absurdo - pois e evidente que tal direito não poderia nunca ser negado aos agentes da PSP -, fica-se sem saber como e que e possível salvar a constitucionalidade do referido nº11 do artº. 31°. da Lei de Defesa (que, insista-se, diz explicitamente que aos agentes da PSP "não são aplicáveis os direitos constitucionais dos trabalhadores"). E, neste contexto, fica também sem suporte a tese de que os agentes da PSP não podem ter protecção constitucional nos seus direi­tos sindicais por não serem trabalhadores. Pois se eles não fossem de qualificar como trabalhadores, então não teriam protecção constitucional de nenhum dos direitos dos trabalha­dores - o que, como se viu, seria um absurdo; mas, se não podem deixar de gozar de certos direitos dos trabalhadores, então não se compreende por que e que eles deixam de ser trabalhadores justamente para efeito dos direitos sindicais.

A negação da protecção constitucional de direi­tos sindicais aos agentes da PSP não e questão de somenos. Também por isso, uma tal conclusão haveria de exigir argumen­tos bem mais sólidos e mais coerentes do que a frustre tese de que eles não podem ser qualificados como trabalhadores...

5. Também não pude alinhar nas conclusões do acórdão, quando ele considerou não serem inconstitucionais certas restrições que a Lei de Defesa estabelece em relação aos agentes da PSP em matéria de direitos que nem sequer estão mencionados no art° 270° da CRP.

Com efeito, em matéria de direito de petição este preceito constitucional apenas admitiria - se os agentes da PSP pudessem qualificar-se como agentes militarizados -a restrição do direito de petição colectiva. Ora, o artº. 33°- 2 da Lei de Defesa, aplicável aos agentes da PSP por efeito do artº. 69° -2 -restringe também o direito de queixa ao Provedor de Justiça - que, como aliás se reconhece, no acórdão, não e mais do que uma expressão qualificada do direi­to de petição, e nem sequer e mencionado no artº 270° da Constituição -, na medida em que condiciona o exercício de tal direito a previa exaustão das "vias hierárquicas estabe­lecidas na lei". Trata-se de uma forma manifesta de inutiliza­ção efectiva do direito de queixa ao Provedor, visto que impossibilita os agentes da PSP de se queixarem directamente, obrigando-os a percorrer todos os níveis da hierarquia da PSP, até ao Governo, para só depois, poderem dirigir-se ao Provedor. Trata-se de uma exigência que pela sua onerosidade e demora, não só está em flagrante contradição com a função da queixa ao Provedor (que é de proporcionar aos cidadãos um meio expedito de defesa contra a Administração) como, sobre­tudo, retirara as queixas, na maioria dos casos, todo o efeito útil, designadamente por efeito da consolidação irreversível do prejuízo ou da lesão em causa.

Ora, não vejo onde existe fundamento constitu­cional para tal restrição deste direito aos agentes da PSP, nem consigo imaginar em que e que a restrição do direito de queixa individual dos agentes da PSP ao Provedor pode ser considerado necessária a luz das exigências decorrentes da "estrita medida das suas funções próprias" (cfr. artº. 270°. da CRP).

Com isto rejeito obviamente a invocação neste contexto de um "limite imanente" do direito de queixa do Provedor. O recurso a invocação dos "limites imanentes" não pode ser banalizada sob pena de, em manifesta fraude à Constituição (artº 18°-2), se dar por existente uma cláusula geral justificativa de toda e qualquer limitação dos direitos fundamentais. Como limites imanentes só podem considerar-se aqueles que não podem deixar de considerar-se ínsitos na própria configuração constitucional do direito em causa.

A meu ver não é o que se verifica no caso em análise (nem em vários outros em que no acórdão se recor­re a mesma figura).

Vital Moreira

DECLARAÇÃO DE VOTO

Divergi da decisão final nos seguintes pontos:

1- relativamente à norma do artigo 31° da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas ( Lei n° 29/82, de 11/12 ), enquanto aplicável à Polícia de Segurança Pública (PSP) por força do artigo 69°, n° 2, da mesma lei

1.1. Aqui apenas votei que era inconstitu­cional a norma do n° 8 do artigo 31°, no segmento em que proíbe a promoção ou apresentação de petições colectivas dirigidas aos respectivos superiores hierárquicos sobre assuntos respei­tantes â PSP. De facto, e a propósito, entendi que não era necessário, nem proporcionado ao acautelamento do valor referi­do no artigo 272°, n° 1, da Constituição da República Portugue­sa (CRP), ou de qualquer outro valor constitucional, o cons­trangimento, nesses termos, do direito fundamental de petição constante do artigo 52° da CRP.

De facto, que perturbação, ao nível disciplinar, podiam causar a promoção e apresentação de moções colectivas desse tipo? Fatalmente, e na grande maioria dos casos, nenhuma e qualquer perturbação.

Neste mesmo sentido, note-se ainda que tudo se processaria internamente (sem necessária repercussão pública) e que ab initio seriam conhecidos os seus autores (que assim responderiam frontalmente por qualquer excesso).

A isto acresce que, ao contrário do entendi­do pelo legislador, o exercício por esta forma do direito de petição poderia até contribuir, pela eliminação de tensões, para a superação de crises intestinas e, em última análise, para que se não rompesse a homogeneidade estrutural da própria PSP.

Em suma, por não se verificar aqui propor­cionalidade na restrição (artigo 18°, n° 2, da CRP), entendi que se registava a inconstitucionalidade deste segmento norma­tivo.

1.2. Ao invés, em outros trechos do artigo 31°, em relação aos quais no acórdão se concluiu pela inconsti­tucionalidade de algumas das restrições a direitos fundamentais ali previstos, fui de opinião que não ocorria a inconstitucio­nalidade apontada, considerando, e em síntese, que todas essas restrições afinal se revelavam necessárias e proporcionadas à salvaguarda de outros valores constitucionalmente protegidos (artigo 18°, n° 2, da CRP).

2 - Rlativamente à norma do artigo 33°, n°2, da Lei de Defesa, enquanto aplicável à PSP por força do artigo 69°, n° 2, da mesma lei

2.1. Considerou-se no acórdão ( cfr. n° 24 ) que a norma do n° 2 do artigo 33° era inconstitucional por, em aberta afronta ao disposto no artigo 23°, n° 1, da CRP, excluir afinal o direito de os membros da PSP apresentarem queixa ao Provedor por acções ou omissões dos poderes públicos responsáveis pela PSP que violassem direitos ou causassem prejuízos a terceiros ou ofendessem objectivamente a ordem constitucional e a legalidade democrática.

De toda a linha argumentativa, desenvol­vida a esse respeito no aresto, discordou-se unicamente é bom salientá-lo da base de que se partiu. Na verdade, não se aceitou que o n° 2 do artigo 33° tivesse de ser necessariamente lido como uma norma limitadora no sentido que a esta expressão é dado no n° 24 do acórdão do direito de queixa ao Provedor de Justiça por parte de elementos da PSP.

Nesse n° 2 do artigo 33° estipula-se, por via da norma remissiva do artigo 69°, n° 2, da Lei de Defesa, e no segmento que ora interessa considerar, que os elementos da PSP têm o direito de apresentar queixas ao Provedor de Justiça por acções ou omissões dos poderes públicos responsáveis pela PSP de que resulte violação dos seus direi­tos, liberdades e garantias ou prejuízo que os afecte.

Ora, esta norma do artigo 33°, n° 2, na parte em análise, e ao contrário do que se entendeu no acórdão, bem pode ser lida como meramente explicativa, para um deter­minado campo, à partida especialmente controverso, do exercício do direito de queixa ao Provedor de Justiça, e não como norma excluidora do exercício desse mesmo direito em outros campos (não considerada a restrição constante do inciso final do n° 2 do artigo 23°).

Por um lado, nada na letra da lei (nenhuma palavra, nenhuma expressão) denota essa hipotética intenção excluinte. Por outro lado, parece evidente analisada a estrutura da norma e tido em conta o contexto em que se insere que ali houve o propósito de afirmar o direito de queixa ao Provedor de Justiça numa área particular, mas já não o de impedir o seu exercício em outras áreas (desprezada, repete-se, a restrição do último trecho do n° 2 do artigo 33°).

Aliás, no acórdão, e sem se explicar, na verdade, o porquê dessa ressalva, admitiu-se ainda, e implicita­mente, que a norma do n° 2 do artigo 33° não proibia os elemen­tos da PSP de apresentarem queixas ao Provedor de Justiça por acções ou omissões dos poderes públicos não responsáveis pela PSP, quer estivessem em causa direitos ou interesses próprios, quer, direitos ou interesses alheios (de terceiros ou ainda da sociedade em geral). Mas se não proíbe a queixa nestas áreas, como entender então a propósito, nenhuma distinção é feita na norma que ela a proíbe na área particu­larmente considerada no n° 24 do acórdão?

2.3. Em síntese, a norma do artigo 33°, n° 2, lida como não excluindo o direito de queixa em qualquer área (salva a restrição constante do seu inciso final, e que não está aqui em questão) não viola o artigo 23°, n° l, da CRP.

3 - Relativamente ao sentido e alcance do artigo 167°, alínea m), da CRP, redacção primitiva

Nesse ponto, aliás de somenos importância, continuei a acompanhar a posição interpretativa constante dos pareceres n°s 22/79 e 12/82 da Comissão Constitucional, e depois pelo desenvolvida pelo Tribunal Constitucional, para um certo caso particular, no acórdão n° 78/84, posição inter­pretativa a que o presente aresto alude expressamente.

4 - Relativamente à inconstitucionalidade orgâ­nica do Decreto-Lei n° 440/82, de 04/11

Embora concordando com o acórdão no ponto em que afirma que as normas do Decreto-Lei n° 440/82 e do Regu­lamento Disciplinar da PSP por ele aprovado se devem julgar organicamente inconstitucionais por violação do artigo 167°, alínea m) , da CRP ( interpretado com o sentido e alcance men­cionados no n° 3 desta declaração de voto ), entendi, todavia, que esse julgamento devia ser expresso apenas em via de prin­cípio.

E isto porque entendi ainda, e nessa ordem de ideias votei, que em relação às normas do Regulamento Disci­plinar da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n° 440/82, em que não se registasse inovação por reportamento ao Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pelo Decreto n° 40 118, de 06/04/55, se não deveria declarar a respectiva inconstitucionalidade orgânica: o Executivo, nessa parte, não inovara, não alterara o ordenamento jurídico, limitara-se a "repetir" o direito preexistente, e consequentemente não poderia nunca e, por isso mesmo, invadir a área de reserva legislativa própria da Assembleia da República.

5 -Relativamente à norma do artigo 8°, n°25 do Decreto n° 40 118

Por razões análogas às constantes do n° 1 desta declaração de voto, pronunciei-me no sentido de ser declarada inconstitucional esta norma no segmento em que limita o direito de petição aos elementos da PSP, designadamente no que toca a reclamações, pedidos, exposições ou representa­ções verbais ou escritas referentes a casos de disciplina ou de serviço de fim de comum.

Raul Mateus

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 - Sustenta-se no acórdão que a Constituição reconhece e salvaguarda que certos agentes ou servidores do Estado não podem ser havidos, do seu ponto de vista, como "trabalhadores", não gozando, por conseguinte, dos específicos "direitos, liberdades e garantias" destes últimos.

E para semelhante conclusão se alcançar, buscou--se apoio, no essencial, na contraposição da versão originária do artigo 270°, sobre o regime da função pública e do actual artigo 269°, que sobre idêntico regime versa. Além, falava-se em "funcionários e agentes do Estado e das demais entidades pú­blicas" e aqui, fala-se, agora, em "trabalhadores da Adminis­tração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas".

Aceita-se que a alteração da fórmula da versão, primitiva implicou o afastamento da tradicional distinção, dentro da função pública, entre agentes "funcionários" e agen­tes "não funcionários", mas não já a conclusão de que com ela se visou primariamente distinguir entre trabalhadores funcionários e agentes não trabalhadores, entre os quais se hão-de forçosamente incluir os agentes militarizados.

Na verdade, a justaposição conceitua] dos "agentes do Estado" a que se refere o artigo 269° e dos "agentes militarizados" previstos no artigo 270°, em termos de estes se deverem reconduzir àqueles por a ambos não convir o estatuto constitucional de "trabalhadores" não parece legítima porque, como bem revelam os trabalhos preparatórios da revisão constitucional, (Cfr. Diário da Assembleia da República, I série, n° 125, pág. 5269 e sgts. e II série, suplemento ao n° 64,

pág. 1232-28 e sgts.) a modificação introduzida no texto do artigo 269° teve essencialmente a ver com a consagração, no domínio da função pública, e a propósito da disciplina do seu regime, do estatuto de "trabalhador", reservando-se a locução relativa aos "demais agentes do Estado" apenas e tão só para os chamados agentes políticos da Administração membros dos gabinetes ministeriais ou equiparados, governadores civis etc., por ser manifesto que, por inúmeras razões (forma de provimento e exoneração, estatuto funcional, garantias profis­sionais e Sociais) não lhes podia ser atribuída aquela caracterização funcional.

2 - Este entendimento das coisas não consente a afirmação contida no acórdão de que, não estando constitucional com a regra constitucionalmente assegurados aos agentes da PSP, como meros agentes do Estado, que não “trabalhadores”, os direitos, liberdades e garantias a estes inerentes, não se coloca, neste domínio, qualquer questão de restrição de direitos mas tão só de explicitação dos seus “limites imanentes”.

Ao contrário, entende-se que tanto no plano dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, como também no elenco de direitos especialmente enumerados no artigo 270º, a sua restrição de exercício para os agentes da PSP há-de envolver, no sentido da sua legitimidade, um prévio aferimento através das regras próprias da sua necessidade, exigibilidade e proporcionalidade em consonância com o condicionamento traçado no artigo 18º da Constituição.

Ora, para além das inconstitucionalidades reconhecidas no acórdão, sustenta-se que também padecem do mesmo vício as normas nºs 4, 5, e 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, enquanto aplicáveis aos agentes da PSP por força da remissão do seu artigo 69º, nº 2,e na parte em que restringem o exercício dos direitos sindicais ali contemplados. Do mesmo modo se considera inconstitucional o nº 11, ainda do artigo 31º,quando veda a aplicação àqueles agentes policiais dos direitos dos trabalhadores, com salvaguardo do direito à grave contida no artigo 58º da Constituição, pois que, quanto a este direito, devem operar as condições de restrição de direitos de harmonia com a regra constitucional.

A solução perfilhada a propósito do artigo 31° da Lei da Defesa projecta-se, com idêntico alcance, no plano das normas sindicadas do Regulamento Disciplinar da PSP, aprova­do pelo Decreto n° 40118, de 6 de Abril de 1955.

Antero Monteiro Dinis

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido na medida em que se decidiu não declarar a inconstitucionalidade da norma constante do n° 2 do artigo 69° da Lei de Defesa Nacional, enquanto remete para os nºs4 e 5 do artigo 31° do mesmo diploma, na parte em que se proíbe aos agentes militarizados da Polícia de Segurança Pública a convocação de reuniões não-públicas de carácter parti­dário, bem como a respectiva participação em manifestações de carácter político em conjunto com outros cidadãos e sem se apre­sentarem identificados como agentes da PSP.

Com efeito, desde que se admite a filiação parti­dária daqueles agentes, não se compreende que lhes fique vedada a convocação de reuniões nesse âmbito associativo, uma vez que se salvaguarde a indispensável reserva exigida pelas respectivas funções. Ora, tal reserva é inteiramente assegurada quando as reuniões em causa assumam um carácter não- público.

Da mesma forma, se se compreende que não sejam admitidas manifestações políticas de agentes da PSP, enquanto tais, e mesmo a respectiva participação em manifestações dessa natureza, desde que identificados nessa qualidade - isto, não só por razões de disciplina interna da corporação, mas também porque o Estado de direito democrático não pode tolerar a interferência da força armada na vida política - já se afigura que tais razões não podem valer quando se trate de manifestações de carácter político, mas em que aqueles agentes participem conjuntamente com outros cidadãos, sem revelarem a sua qualidade.

Luís Nunes de Almeida

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido, pelos fundamentos invocados na declaração de voto do Senhor Relator, Cons. Cardoso da Costa, quanto aos nºs4., 6 e 8 do artº 31° da Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas) e ao n° 2 do artº 33° da mesma Lei.

Armando Manuel Marques Guedes