TC_19860272 · Tribunal Constitucional

Acórdão 272/86

ACÓRDÃO Nº 272/86

Processo: nº 247/85.

Plenário.

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I – Introdução

1 - Nos termos dos artigos 281º, nº 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP), 51º da Lei nº 28/82, de 15 de No­vembro, e 18º, nº 2, da Lei nº 81/77, de 22 de Novembro, requereu o Provedor de Justiça a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, de 3 de Julho.

A propósito, alegou o seguinte:

a) A disposição em causa estipula que as cadernetas de registo da prática dos auxiliares de farmácia, fornecidas pelos sindi­catos representativos dos respectivos profissionais, são pro­priedade destes;

b) Recentemente foi tida por inconstitucional, e revogada, uma disposição de carácter semelhante: o § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931, de 15 de Setembro de 1939, sobre a passagem de carteiras profissionais pelos sindicatos;

c) As mesmas razões que justificaram a declaração de incons­titucionalidade da norma do § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931 justificam agora igual declaração para a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72: pressão para a sindicalização dos trabalhadores e diferenciação de regime entre sócios e não sócios;

d) O artigo 56º da CRP reconhece «aos trabalhadores a liber­dade sindical, condição e garantia da construção da sua uni­dade para defesa dos seus direitos e interesses» (nº 1), garante aos trabalhadores, no seu exercício, a liberdade de inscrição sindical [nº 2, alínea b)] e assegura a independência das associações sindicais perante o Estado (nº 4);

e) Quer a imposição aos sindicatos de fornecerem as cadernetas de registo da prática, quer a imposição aos trabalhadores de as obterem nessas associações profissionais, contrariam os ci­tados normativos constitucionais.

Apesar de notificado nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, deixou o Ministro da Saúde transcorrer o prazo para o efeito fixado sem se pronunciar sobre o pedido do Provedor de Justiça.

2 - Cumpre agora averiguar e decidir se a norma do nº 2 do ar­tigo 9º da Portaria nº 367/72 infringe ou não o disposto no ar­tigo 56º, nºs 1, 2, alínea b), e 4, da CRP.

II - Análise comparativa das normas do § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931 e do nº 2 do artigo 9° da Portaria nº 367/72.

3 - Na petição do Provedor de Justiça afirma-se a semelhança das situações normativas contempladas no § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931 e no nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72. E, partindo dessa similitude de situações, sustenta-se que, tal como a primeira norma foi considerada inconstitucional, assim o deverá ser, e por idênticas razões, a segunda.

Este posicionamento do peticionante impõe que se vá investigar, antes de mais, se os dois casos são ou não assim tão próximos e se, por isso, se legitimará aqui a utilização - com a mesma consequência - de um método de raciocínio análogo àquele que o Tribunal Constitucional seguiu no acórdão em que declarou a inconstitucionalidade da norma do § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931.

4 - Dispunha o artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931 que competia ao Subsecretário de Estado das Corporações determinar as profissões em relação às quais a carteira profissional - então criada por esse diploma - era título indispensável ao respectivo exercício, precisando o § 1º desse artigo 3º que as carteiras profissionais, quando exigidas, seriam passadas pelos sindicatos nacionais.

O instituto da carteira profissional - como o qualificou, já numa perspectiva histórica, o preâmbulo do Decreto-Lei nº 358/84, de 13 de Novembro, que reviu o seu regime - veio nessa altura «secundar a obrigatoriedade de pagamento de quotas aos grémios e sindicatos por todas as empresas e trabalhadores, para assegurar a estabilidade dos organismos corporativos. A imposição da carteira profissional a qualquer profissão realizava-se por despacho do membro do Governo competente, sem especificar a lei, o critério ou o fim da decisão. A sua passagem, segundo regulamentos previamente aprovados, competia aos sindicatos para permitir que arrecadassem uma taxa e controlar o pagamento das quotas».

A carteira profissional - sem embargo de uma certa indefinição finalística, que se registou aquando da sua criação - configurou-se desde logo, e indubitavelmente, como título indispensável ao exercício de de­terminadas actividades profissionais: as como tal consideradas por ulterior decisão do membro do Governo competente (inicialmente o Subsecretário de Estado das Corporações).

Como assim, a ausência de carteira profissional, nos casos em que era exigida, impedia o exercício dessas actividades por parte dos profis­sionais não habilitados. E, conforme a falta ocorresse antes ou depois da celebração do contrato de trabalho, determinava ainda a sua nulidade ou a sua caducidade (cf. o artigo 4º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 49 408, de 24 de Novembro de 1969; e antes, o artigo 4º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 47 032, de 27 de Maio de 1966).

O § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931 - como se viu - cometia aos sindicatos nacionais do regime corporativo a competência para passarem carteiras profissionais. A seguir à Revolução de Abril - sujeito o preceito a leitura actualista (cf. artigo 9º, nº 1, do Código Civil) - passou a entender-se que tal competência fora «herdada» pelos sindicatos do período pós-corporativo, juridicamente enquadrados no Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril.

Foi pois a norma do § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931, nessa dimensão significativa, que o Tribunal Constitucional considerou inconstitucional, primeiro no domínio da fiscalização concreta, e com reflexos apenas sobre o caso em apreciação (Acórdão nº 46/84, Diário da República, 2ª série, nº 161, de 13 de Julho de 1984), e depois, no domínio de fiscalização abstracta, e com força obrigatória geral (Acórdão nº 91/85, Diário da República, 1ª série, nº 163, de 18 de Julho de 1985), e que o legislador, no entretempo - entre os dois acórdãos do Tribunal Constitucional - revogou (artigo 9º do Decreto-Lei nº 358/84).

5 - Por outro lado, e relativamente ao registo da prática dos auxi­liares de farmacêutico, importa notar antes de mais que, nos termos dos artigos 98º, nº 1, do Decreto-Lei nº 48 547, de 27 de Agosto de 1968, e 1º e 12º da Portaria nº 367/72 [estes dois últimos artigos na redacção do item II) da Portaria nº 485/78, de 24 de Agosto], o farmacêutico é obrigado a registar, durante cinco anos, a prática dos auxiliares a tempo completo que o coadjuvem na preparação e dispensa de medicamentos ao público.

Deste modo, o registo da prática começa por efectuar-se ao nível da farmácia, e necessariamente no livro de modelo único previsto no artigo 7º da Portaria nº 367/72 [redacção do item II) da Portaria nº 485/78].

Sucessivamente, ano a ano, durante o apontado lustro, e sempre em Janeiro, o director técnico da farmácia remete à Direcção-Geral de Saúde uma nota relativa ao registo de cada auxiliar a ele sujeito, nota acompa­nhada da caderneta de registo da prática, fornecida pelo sindicato repre­sentativo de tais profissionais [artigos 8º e 9º da Portaria nº 367/72, o primeiro artigo na redacção do item II) da Portaria nº 485/72]. Depois de a Direcção-Geral de Saúde haver registado nas cadernetas, e agora a novo nível, a prática de cada auxiliar, devolve-as ao sindicato respectivo, que por sua vez as remete aos auxiliares a quem pertencem (artigos 98º do Decreto-Lei nº 48 547 e 9º da Portaria nº 367/72).

Do exposto nos parágrafos anteriores decorre que, nos quadros do Decreto-Lei nº 48 547 e das Portarias nº 367/72 e 485/78, as cadernetas, fornecidas pelos sindicatos representativos dos respectivos profissionais, indispensáveis ao registo da prática efectuada ao nível da Direcção-Geral de Saúde, se configuram, nessa medida, como condição do exercício, durante os primeiros cinco anos, da actividade do auxiliar de farmacêutico que trabalhe a tempo completo e com ele colabore na preparação e dis­pensa de medicamentos ao público.

E convém ainda notar que a competência para emitir cadernetas, inicialmente atribuída aos sindicatos nacionais do regime corporativo - e tal como sucedeu com a competência para passar carteiras profissio­nais -, foi posteriormente «recebida» pelos novos sindicatos surgidos no período pós-revolucionário.

É pois com esta significação actualizativa que se terá de considerar a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72.

6 - Em resumo, observa-se que tanto a carteira profissional (para as profissões em que é exigida) como a caderneta de registo da prática (para a actividade inicial de determinados auxiliares de farmacêutico) condicio­nam o exercício de certas actividades profissionais.

Aliás, a caderneta, enquanto instrumento do registo da prática efec­tuado ao nível da Direcção-Geral da Saúde, era ainda, na moldura da Portaria nº 367/72, condição de acesso às categorias superiores dos auxiliares de farmacêutico. No entanto, a Portaria nº 485/78, por considerar que essa matéria melhor se enquadraria no âmbito das regu­lamentações colectivas de trabalho, revogou os artigos 3º e 4º da Por­taria nº 367/72, que sobre ela dispunham.

E hoje, face à Portaria de regulamentação do trabalho para os traba­lhadores das farmácias (Boletim do Trabalho e Emprego, 1a série, nº 26, de 15 de Julho de 1982, p. 1532), que não alude ao registo da prática como condição de acesso às categorias superiores dos auxiliares de far­macêutico, reina neste campo uma certa indefinição.

De todo o modo, tenha ou não presentemente qualquer relevo neste domínio, continua a ser indiscutível que a caderneta de registo da prática é condição de exercício da respectiva actividade profissional por parte de certo grupo de auxiliares de farmacêutico.

7 - Feita a análise comparativa das situações normativas, sem qual­quer dúvida com largos pontos de contacto, a interrogação: pelas mesmas razões por que o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional, no Acórdão nº 91/85, a norma do § 1º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 29 931, deverá agora declarar a inconstitucionalidade da norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72?

A resposta a esta pergunta exige que se averigue se, tal como a pri­meira norma, também a segunda infringe, na realidade, o disposto no artigo 56º, nºs 1, 2, alínea b), e 4, da CRP, preceito que define a liberdade sindical como uma muito particular espécie da liberdade de associação, ou seja, como uma sua espécie qualificada (cf. artigo 46º do Decreto-Lei nº 215 - B/75), e, do mesmo passo, afirma a independência sindical.

III - A liberdade de associação, a liberdade sindical e a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72

8 - O artigo 46º, nºs 1 e 3, da CRP garante a liberdade de asso­ciação, quer na vertente positiva (como direito a constituir ou a aderir a associações), quer na vertente negativa (como direito à não filiação ou à desfiliação).

A consagração constitucional da liberdade de associação, imediata­mente referida às associações privadas, não impede, porém, que o Estado, através de acto de autoridade, estabeleça, para determinadas categorias de cidadãos, quadros associativos dotados de estatuto e poderes de natu­reza pública, e à margem do regime constitucional do direito de associa­ção. É o que sucede com a figura das associações públicas, as quais, segundo o artigo 267º, nº 3, da CRP, «só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos».

O Estado, ao instituir estas pessoas jurídicas de estrutura associativa para a consecução e tutela de determinados fins públicos, submetendo, do mesmo passo, determinadas classes de cidadãos à sua disciplina e poderes, estabelece limites, constitucionalmente autorizados, à liberdade de associação.

As associações públicas assim constituídas - artigo 267º, nº 1, da CRP - são instrumento de participação descentralizada dos cidadãos nelas inseridos na gestão efectiva da Administração Pública.

A estas associações, às quais, e para prossecução dos fins que lhe estão confiados, são atribuídos particulares poderes públicos, porque o seu plano de actuação é bem outro (o plano da acção administrativa autónoma ou mediata), é proibido o exercício de funções sindicais, o que significa que «nunca podem congregar as pessoas enquanto traba­lhadores, nem defender os interesses dos seus associados face a entidades empregadoras enquanto tais, não podendo, portanto, celebrar convenções colectivas ou acordos sobre condições de trabalho ou prestação de ser­viços, declarar greves, etc.» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Cons­tituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 2º vol., p. 426).

Tais funções pertencem, sim, a outro tipo de associações, os sin­dicatos, associações privadas sui generis, às quais cabe o objectivo, cons­titucionalmente definido, de defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam (artigo 57º, nº 1, da CRP).

Ora, é relativamente aos sindicatos que no artigo 56º da CRP, e num plano de densa conceptualização, se afirma o princípio da liberdade sin­dical, liberdade que é simples manifestação local - embora qualificada - da liberdade de associação. Daí que para a liberdade sindical se registem também as duas vertentes, a positiva e a negativa, que para a liberdade de associação já há pouco se assinalaram.

9 - À liberdade sindical se referem, designadamente:

O Tratado de Versalhes, aprovado por Lei de 2 de Abril de 1920, publicado com Carta de Confirmação e Ratificação, dessa data, no Diário do Governo, 1ª série, nº 67, de 2 de Abril de 1921 (artigo 427º);

A Declaração dos Direitos do Homem, publicada no Diário da República, 1ª série, nº 57, de 9 de Março de 1978 (artigo 23º);

A Convenção Europeia dos Direitos do Homem, aprovada para ratificação, com reservas, pela Lei nº 65/78, de 13 de Outubro (artigo 11º);

O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, aprovado para ratificação pela Lei nº 29/78, de 12 de Junho (artigo 22º);

O Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, aprovado para ratificação pela Lei nº 45/78, de 11 de Julho (artigo 81º);

E a Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho, aprovada pela Lei nº 45/77, de 7 de Julho (artigo 2º, 3º, 4º, 5º e 6º).

Tal liberdade é referida em termos globais, e como princípio com­pacto, na epígrafe do artigo 56º da CRP. No conjunto de direitos e liberdades em que a liberdade sindical aí é desmultiplicada, descortinam-se dois subconjuntos: um de direitos e liberdades cuja titularidade cabe aos trabalhadores; outro de direitos e liberdades cuja titularidade cabe aos sindicatos.

A liberdade sindical, numa valência que toma os trabalhadores por referente imediato, ou seja, como subconjunto de direitos e liberdades na exclusiva titularidade dos trabalhadores, é afirmada no nº 1 do artigo 56º, onde se reconhece «aos trabalhadores a liberdade sindical, condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses».

Particularizando um desses direitos - que tem que ver tanto com a componente positiva como com a componente negativa da liberdade sindical quando referida a trabalhadores - especifica o artigo 56º, nº 2, alínea b), que «no exercício da liberdade sindical é garantido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação [...] a liberdade de inscrição, não podendo nenhum trabalhador ser obrigado a pagar quotizações para sindicato em que não esteja inscrito». A liberdade de inscrição aqui garantida aos trabalhadores não é, na perspectiva constitucional, simples liberdade formal, desprovida de real conteúdo. E, tanto assim, que o legislador constituinte se não contenta em afirmar essa liberdade; antes, e a par, proíbe típica situação de «quase inscrição» forçada: aquela em que o trabalhador não inscrito é, apesar disso, obrigado a pagar quoti­zações.

Posição normativa diametralmente oposta era a vigente sob o regime corporativo, o qual situava o fenómeno associativo-sindical no quadro de estruturas publicísticas e sob apertado controlo do Estado. Nesse regime, embora se exprimisse igualmente o princípio da liberdade de inscrição sindical (artigos 41º do Estatuto do Trabalho Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei nº 23 048, de 23 de Setembro de 1933, e 22º e 23º do Decreto-Lei nº 23 050, de 23 de Setembro de 1933), certo é que tal princípio na prática tinha reduzido alcance: por um lado, podia ser sempre determinado para os profissionais não inscritos nos sindicatos nacionais que os representassem a obrigatoriedade de pagamento das jóias e quotas a que, por disposição estatutária, estivessem sujeitos os sócios de tais organismos (artigo 2º do Decreto-Lei nº 29 931), e, por outro lado, boa parte dos contratos colectivos de trabalho impunham às empresas a obrigação de só contratarem ou assalariarem empregados ou operários inscritos nos sindicatos nacionais (Fezas Vital, Curso de Direito Corporativo, p. 165; Marcelo Caetano, O Sistema Corporativo, p. 73, e Luiz Pinto Coelho, Curso de Direito Corporativo, pp. 108 e 109).

A partida, não se chocaria com este sistema uma norma como a do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, norma de tipo coercitivo, como mais adiante se demonstrará.

Hoje, na CRP aceita-se, em termos muito amplos, que entre o indivíduo e o Estado se constituam e funcionem democraticamente organizações de tipo associativo para defesa de interesses intermédios, designadamente de ordem profissional. Neste quadro, a liberdade de inscrição afirmada, como se viu, numa dimensão substancial, é incom­patível - e isto para mencionar desde já duas situações claras e típicas - quer com um sistema normativo que permitisse uma absoluta discri­cionariedade, por parte dos sindicatos, no referente à decisão de admissão de associados, quer com um sistema normativo que, estabelecendo con­dicionantes ao exercício de certa actividade profissional, condicionantes cujo preenchimento coubesse no todo ou em parte aos sindicatos, obri­gasse ou simplesmente «convidasse» os trabalhadores à inscrição.

Na primeira hipótese, pôr-se-ia em causa a vertente positiva da liberdade de inscrição; na segunda hipótese, a sua vertente negativa. E em ambos os casos, mas sempre por via oblíqua, estar-se-ia a postergar a liberdade de inscrição.

Foi até para a sua defesa, contra acções compressoras de ordem indi­recta, que o artigo 37º do Decreto-Lei nº 215-B/75 veio estatuir:

É proibido e considerado nulo e de nenhum efeito todo o acordo ou acto que vise:

a) Subordinar o emprego do trabalhador à condição de este se filiar ou não se filiar numa associação sindical ou de se retirar daquela em que esteja inscrito;

b) Despedir, transferir ou, por qualquer modo, prejudicar um trabalhador por motivo da sua filiação ou não filiação sindical ou das suas actividades sindicais.

E muitas outras possibilidades de infracção, ainda que por caminhos desviados, ao princípio da liberdade de inscrição sindical são concebíveis.

Feitas estas considerações, a pergunta: a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, ao determinar que cabe aos sindicatos a emissão das cadernetas de registo da prática dos auxiliares de farmacêutico, viola efectivamente o princípio da liberdade de inscrição sindical, especifica­mente consignado no artigo 56º, nº 2, alínea b), da CRP, considerado em particular o perfil negativo de tal princípio?

10 - No Acórdão nº 91/85 do Tribunal Constitucional, atendendo-se aos reflexos que a competência para passar carteiras profissionais, confiada aos sindicatos, poderia ter sobre a liberdade de inscrição dos trabalhadores, escreveu-se:

[...] não se diga não ser possível ou provável a verificação de casos de coerção exercida pelos sindicatos relativamente à passagem de carteiras profissionais a trabalhadores não sindi­calizados.

[...] como se pode ver no Diário da Assembleia da República, 2ª série, nº 82, de 16 de Julho de 1980, a p. 82, a Secretaria de Estado do Trabalho [...] informa que, «efectivamente, os serviços competentes deste Ministério têm conhecimento de casos, embora poucos, de recusa da passagem de carteiras profissionais a trabalhadores não sindicalizados por parte dos sindicatos» [...], que essas carteiras foram passadas «após dili­gências efectuadas na sequência de posição firme e enérgica assumida por este Ministério» e [...] que, «não obstante, é nossa convicção de que alguns sindicatos utilizam a passagem de carteiras profissionais como instrumento de pressão junto dos trabalhadores, com vista à sua sindicalização».

Estas considerações valem mutatis mutandis para o caso em apreço. Também aqui existe o perigo real de a competência para a emissão das cadernetas de registo da prática ser mal «gerida», de os sindicatos se valerem dela para - recusando a sua passagem aos não filiados ou simplesmente levantando-lhes especiais obstáculos - forçarem ou «suge­rirem» a sindicalização aos auxiliares de farmacêutico que de tais cader­netas necessitarem para o exercício da sua actividade profissional (situa­ção paralela, como se viu, ocorreu com trabalhadores não sindicalizados que, anteriormente ao Decreto-Lei nº 358/84, pretenderam obter de sindicatos carteiras profissionais).

Desta maneira, a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72 é susceptível de retirar aos trabalhadores por ela abrangidos a possibilidade de uma livre escolha no plano da filiação sindical. Nela existe um certo potencial de coerção sobre os trabalhadores, potencial de coerção que já terá sido passado a acto em diversos casos. Pelo menos, diversos inte­ressados disso se têm queixado à Direcção-Geral de Assuntos Farma­cêuticos, embora seja certo também que os sindicatos, quando contac­tados pela mesma Direcção-Geral, sempre têm negado tais acusações (v. documentação enviada por aquela Direcção-Geral e entretanto junta ao processo).

Por conseguinte - e inexistindo justificação constitucional nos qua­dros do artigo 18º da CRP para a restrição -, ofende a norma em análise, ainda que só transversalmente, o princípio da liberdade de ins­crição, consignado no artigo 56º, nº 2, alínea b), da CRP, o que postula também a ofensa do nº 1 do mesmo artigo 56º, que, como noutro lugar se disse, garante em síntese reglobalizadora todo aquele leque finito de direitos e liberdades que, na titularidade exclusiva dos trabalhadores, são especificativos do princípio da liberdade sindical.

Infringirá, porém, a norma em exame, e do mesmo passo, o disposto no nº 4 do artigo 56º da CRP?

11 - O nº 4 deste artigo 56º determina:

As associações sindicais são independentes do patronato, do Estado, das confissões religiosas, dos partidos e outras associações políticas, devendo a lei estabelecer as garantias adequadas dessa independência, fundamento da unidade das classes trabalhadoras.

No subconjunto de direitos e liberdades expressivas do princípio da liberdade sindical, e de que são titulares os sindicatos, destaca-se aqui o seu direito à independência em confrontos específicos, de pontuação dialéctica, com outras entidades: o patronato, o Estado, as confissões reli­giosas, os partidos e as demais associações políticas.

O direito à independência sindical mergulha as suas raízes na história da luta do movimento operário pela liberdade sindical, num primeiro momento essencialmente dirigida contra o patronato e o Estado e, num segundo momento, alargada às confissões religiosas, partidos e restantes associações políticas. Este direito, enquanto se dirige ao Estado, configura--se como um clássico direito negativo: reclama para os sindicatos uma esfera de autonomia jurídica, ante a qual o ente estadual (que aqui inte­ressa em especial considerar) se deve abster de interferir.

Uma vez esboçado o sentido e alcance do princípio da independência sindical enquanto referido ao Estado, é naturalmente que, no pro­longamento analítico da investigação, se coloca a interrogação: a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, ao confiar aos sindicatos a emissão das cadernetas de registo da prática de certos auxiliares de farmacêutico, colide ou não com o disposto no artigo 56º, nº 4, da CRP?

12 - No actual quadro constitucional, os sindicatos são concebidos como associações profissionais de carácter privado, livremente constituídas para defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam (artigo 57º, nº 1).

Desde logo, e quando mais não seja geneticamente, distinguem-se com clareza das associações públicas previstas no artigo 267º, nºs 1 e 3, da CRP, instituídas por acto unilateral do Estado, na esfera da acção admi­nistrativa autónoma, e para satisfação de necessidades sociais específicas.

Todavia, sendo os sindicatos definidos no presente ordenamento jurídico-constitucional como organizações de tipo associativo, às quais pertence em exclusivo a defesa de certos direitos e interesses colectivo-profissionais, distintos dos do Estado, também por esta vertente finalística se distinguem das associações públicas (cf. o artigo 267º, nº 3, da CRP).

Pelo contrário, sob o regime corporativo, este campo era dominado por uma certa ambiguidade. O sindicalismo de tipo nacionalista e auto­ritário, então reinante, proclamava não só que «a organização de sindi­catos nacionais de empregados ou de operários é feita por distritos, em cada um dos quais o Estado só reconhece como entidade de direito público um único sindicato nacional por categoria profissional» (artigo 3º do Decreto-Lei nº 23 050), como precisava ainda: «as profissões livres organizar-se-ão num único sindicato nacional, com sede em Lisboa, podendo criar secções distritais em tudo sujeitas à disciplina do sindicato. Os sindicatos nacionais dos advogados, dos médicos e dos engenheiros podem adoptar a denominação de ' Ordem '» (§ único do artigo 3º do mesmo diploma legal).

Na perspectiva legislativa, os sindicatos nacionais, todos eles, eram então entidades de direito público (neste sentido, aliás, se tem exprimido boa parte da doutrina: Fezas Vital, ob. cit., pp. 166 e 167; Marcelo Caetano, ob. cit., pp. 73 e 74; Luiz Pinto Coelho, ob. cit., pp. 110 e 111, Silva Cunha, Direito Corporativo (Lições), p. 109, e Monteiro Fernandes, Noções Fundamentais de Direito do Trabalho, vol. 2, p. 69, nota 2; contrariamente se manifestaram, porém, Cunha Gonçalves, Princípios de Direito Corporativo, p. 182, e Sérvulo Correia, «Natureza jurídica dos organismos corporativos», in Estudos Sociais e Corporativos, ano II, nº 8, p. 9); e os sindicatos nacionais de profissões livres simples espécie, embora com particularidades, do género sindicatos nacionais.

Aos sindicatos nacionais eram reconhecidas prerrogativas de autori­dade: representavam a categoria profissional, celebravam contratos colectivos e deles emanavam regulamentos obrigatórios, vinculantes para os trabalhadores que representavam, estivessem ou não inscritos. E exer­ciam ainda direitos políticos, como o de participar em eleições administrativas e o de tomar assento na Câmara Corporativa.

Era pois coerentemente com o sistema jurídico então vigente que se lhes confiava a emissão das cadernetas de registo da prática dos auxiliares de farmacêutico: os sindicatos eram entes públicos, tutelados pelo Estado, que lhes conferia particulares prerrogativas de autoridade.

13 - Com tudo isto, porém, não se quer significar que hoje os sindicatos não possam participar - ainda que em certa medida perifericamente - no exercício de funções públicas. Tal é, aliás, expressamente consentido pela CRP, cuja filosofia neste campo, por um lado, afirma a liberdade e autonomia dos sindicatos e, por outro, aponta, embora sempre nos quadros dessa autonomia, para a incisiva participação dos traba­lhadores em largas faixas da vida económica, social e política do País (cf, em particular, o artigo 58º, nº 2, da CRP, que permite que a greve seja utilizada como instrumento de defesa de quaisquer interesses).

E é reconhecendo assim, e sem prejuízo da liberdade e da independência sindicais, que existem pontos de contacto com a acção do Estado, que a CRP admite, no artigo 57º, a colaboração das associações sindicais com o Estado no desempenho de determinadas funções públicas:

Participação na elaboração da legislação de trabalho emitida pelos órgãos estaduais competentes e na regulação colectiva das relações de trabalho;

Participação na gestão das instituições de segurança social e or­ganizações congéneres;

Participação no controlo de execução dos planos económico-sociais.

Esta colaboração participativa, de ordem facultativa, exprime afinal a síntese entre as exigências da autonomia sindical e as da necessidade de harmonizar essa autonomia com o interesse geral. E ainda como corolário dessa autonomia sindical, a participação dos sindicatos no desempenho de funções públicas não se reveste nunca de dimensão institucional (ao contrário do que sucede com as associações públicas): nem adquirem, por isso, personalidade jurídico-pública, nem se integram na organização administrativa do Estado.

Nesta mesma linha de raciocínio, seria talvez sustentável que o ar­tigo 56º, nº 4, da CRP, ao garantir a independência dos sindicatos pe­rante o Estado, não exclui a possibilidade de o legislador comum, em consonância com os sindicatos, lhes cometer o exercício de outras funções públicas, além daquelas que directamente lhes são confiadas pelo artigo 57º da CRP. Esta é, aliás, a posição de Gomes Canotilho e Vital Moreira que, a propósito (ob. cit, p. 307), escrevem:

A independência e autonomia dos sindicatos perante o Estado parece não ser necessariamente incompatível com a possibilidade de atribuição legal de tarefas públicas aos sindicatos (desde que não obrigatória).

Não cabe, todavia, esclarecer aqui, e de uma vez por todas, se o preenchimento por esta via de espaços vazios do relacionamento existente entre os sindicatos e o Estado é ou não inconciliável com a estratégia constitucional neste domínio. Importa apenas afirmar, e sem quaisquer hesitações, que o que não é compatível com o direito à independência sindical, consagrado no nº 4 do artigo 56º da CRP, é seguramente a atribuição forçada, e por via de lei, do exercício de funções públicas aos sindicatos.

14 - Ora, o nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, ao cometer aos sindicatos, e obrigatoriamente, a tarefa de emitir cadernetas de registo da prática de determinados auxiliares de farmacêutico - tarefa pública que, em síntese, tem que ver tanto com os interesses dos trabalhadores como com os interesses dos utentes das farmácias e da sociedade em geral - está a limitar - e sem qualquer justificação na moldura do artigo 18º da CRP - o direito à independência sindical, claramente comprimido por abusiva interferência do Estado, unilateralmente exercida.

Consequentemente, a norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72 viola também o disposto no artigo 56º, nº 4, da CRP.

IV - Limitação de efeitos

15 - Se a norma constituir originariamente, e por referência ao pa­râmetro constitucional, ponto crítico do ordenamento jurídico, a res­pectiva declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por parte do Tribunal Constitucional, produzirá efeitos - artigo 282º, nº 1, da CRP - desde a entrada em vigor da norma assim inconstitu­cionalizada. Tratando-se, porém, de inconstitucionalidade superveniente, de inconstitucionalidade por infracção de norma constitucional posterior, aquela declaração só produzirá efeitos - artigo 282º, nº 2 - desde a entrada em vigor desta última norma.

Excepcionalmente, num ou noutro caso, poderá o Tribunal Consti­tucional - artigo 282º, nº 4 -, quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, fixar os efeitos da inconstitucionalidade com alcance mais restrito.

A restrição de efeitos é susceptível de comportar uma mera referência temporal (durante o período de tempo ressalvado é mantido o influxo da norma inconstitucionalizada sobre todas as situações jurídicas com ela conexionadas), ou envolver ainda uma indicação categorizada (a cristali­zação do influxo da norma, em tal período, abarcará só algumas dessas situações).

Com maior ou menor amplitude, a restrição de efeitos, nos quadros do artigo 282º, nº 4, da Constituição, dependerá da concorrência de um dos requisitos atrás apontados (segurança jurídica, equidade, interesse público).

16 - Ao declarar a inconstitucionalidade de uma norma com força obrigatória geral, o Tribunal Constitucional contribui para o reequilíbrio do sistema jurídico. Mas ao mesmo tempo, e quase paradoxalmente, há que reconhecê-lo, o exercício dessa mesma competência constitui um factor de incerteza e insegurança do direito. De facto, «a confiança nas leis existentes, a certeza de que produzirão os devidos efeitos os factos realizados em harmonia com as suas prescrições, o respeito pelos interesses criados sob a garantia da lei, constituem a verdadeira base da autoridade e da força obrigatória das leis e, por meio delas, da ordem social» (Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil, vol. I, p. 70).

Tal certeza e segurança do direito é que serão em geral afectados, em maior ou menor grau, pelos reflexos da inconstitucionalização, a título originário ou superveniente, de uma norma sobre as relações jurídicas que à sua sombra nasceram, evoluíram ou se extinguiram (a inconstitu­cionalização, importa sublinhá-lo, poderá, porém, ao nível das suas con­sequências, nem sempre ser deste sinal, o que sucederá nos casos em que acarrete a expurgação do ordenamento jurídico de norma que haja re­presentado grave ataque - por exemplo, por inadmissível retroactivi­dade - a essa mesma certeza e segurança).

Nesta particular perspectiva de ordem geral, a limitação de efeitos surge como um meio de atenuar os riscos da incerteza e insegurança, consequentes em princípio à declaração de inconstitucionalidade de uma norma jurídica (outros motivos da limitação de efeitos, que ora não importa considerar, são, como se viu, a equidade e o interesse público de excepcional relevo).

17 - A norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, como atrás ficou implicitamente demonstrado, é supervenientemente incons­titucional, ou seja, desde que entrou em vigor a presente CRP (25 de Abril de 1976). Na verdade, e embora na exposição antecedente se tenha limitado a análise ao confronto da norma em questão com o disposto no artigo 56º, nos 1, 2, alínea b), e 4, da CRP, considerado o texto resultante da revisão introduzida pela Lei Constitucional nº 1/81, de 30 de Setembro, certo é que os termos do confronto não sofreriam alteração se tida em conta ainda a primitiva redacção da CRP: o citado artigo 56º, nos 1, 2, alínea b), e 4, corresponde, ipsis verbis, ao anterior artigo 57º, nos 1, 2, alínea b), e 4.

Neste quadro, e considerando em particular a situação dos auxiliares de farmacêutico, titulares de cadernetas de registo da prática, entretanto passadas pelos sindicatos, entende o Tribunal Constitucional que é de fazer uso dos poderes conferidos pelo artigo 282º, nº 4, da CRP.

Na realidade, a segurança jurídica não é apenas a «certeza do conteúdo do direito ou a ' segurança do direito ' em si mesmo», mas também «mais naturalmente a ' segurança através do direito ', a ' certeza da acção ' ou a segurança na vida social oferecida e garantida pelo direito» (Castanheira Neves, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 105º, p. 260, nota 80).

Ora, é particularmente nesta segunda acepção que o nº 4 do ar­tigo 282º da Constituição se refere à segurança jurídica. Dentro da moldura deste preceito, não bastará para justificar a limitação de efeitos que a declaração de inconstitucionalidade envolva uma certa incerteza para o mundo do direito e para a vida social dele dependente. Isso, como se viu, o que por regra sucederá. Essencial será, sim, que a investida contra a segurança jurídica resultante da inconstitucionalização seja de grau elevado.

No caso, a inconstitucionalização da norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72 com efeitos a partir de 25 de Abril de 1976 - os efeitos normais, nesta hipótese, da declaração de inconstitucionalidade - repercutir-se-ia na situação jurídica dos auxiliares de farmacêutico que, depois dessa data, tivessem obtido cadernetas de registo da prática junto dos sindicatos.

A segurança que o direito deve oferecer e garantir deixaria aqui de existir. E isto seria tanto mais grave quanto é certo que aqueles auxiliares de farmacêutico - sem quaisquer alternativas na obtenção das cader­netas - teriam naturalmente agido de boa fé.

Esta nota de profunda insegurança, pela sua dimensão, legitima, ao abrigo do disposto no artigo 282º, nº 4, da CRP, a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, limitação que logicamente com­portará uma simples referência de ordem temporal (até ao momento da publicação do acórdão no Diário da República ficará ressalvada a validade de todas as cadernetas de registo da prática passadas pelos sindicatos).

V - Decisão

18 - Pelos motivos expostos, decide-se:

A) Declarar, com força obrigatória geral, e por violação do dis­posto no artigo 56º, nos 1, 2, alínea b), e 4, da Constituição da República Portuguesa [a que correspondia, na redacção primitiva da Constituição, o artigo 57º, nos 1, 2, alínea b), e 4], a inconstitucionalidade da norma do nº 2 do artigo 9º da Portaria nº 367/72, de 3 de Julho; B) E limitar os efeitos desta declaração, de forma que eles se produzam, e unicamente para o futuro, a partir da data da publicação deste acórdão no Diário da República.

Lisboa, 30 de Julho de 1986. - Raul Mateus - José Manuel Cardoso da Costa - Costa Mesquita - José Magalhães Godinho - Mário Afonso - Vital Moreira - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Mário de Brito - Luís Nunes de Almeida - Armando Manuel Marques Guedes.