189/85 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 238/86

ACÓRDÃO N.º 238/86

Processo n.º 189/85

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I – A questão

1 – O Decreto-Lei n.º 62/85, de 13 de Março, veio estabelecer o estatuto jurídico do Centro de Estudos e Formação Autárquica (CEFA), criado pelo Decreto-Lei n.º 161/80, de 28 de Maio.

No plano da estrutura organizatória deste instituto público, aquele diploma previu, além de outros órgãos, um conselho administrativo “constituído pelo presidente do conselho directivo, que preside, por um representante do Tribunal de Contas e pelo administrador”. (artigo 11.º).

Em conformidade com esta disposição, o presidente da comissão instaladora do CEFA, em 31 de Julho de 1985, oficiou ao director-geral do Tribunal de Contas, em ordem à designação do representante do tribunal naquele órgão estatutário.

2 – Por resolução de 15 de Outubro de 1985, o plenário do Tribunal de Contas decidiu “não designar qualquer seu representante para o conselho administrativo do referido organismo”, atendo-se, além de outras, à consideração de que “o disposto no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 62/85, é inconstitucional, na medida em que se integra um representante do Tribunal de Contas no conselho administrativo do CEFA, pelo que o Tribunal não deve fazer qualquer designação para esse efeito”.

3 – O Ministério Público, acolhendo-se à sombra do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs daquela resolução, recurso para o Tribunal Constitucional.

O Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, nas alegações entretanto produzidas, opinou no sentido do improvimento do recurso, se bem que haja defendido dever perspectivar-se a questão, mais acertadamente, no plano do estatuto dos juízes do Tribunal de Contas e não à luz da competência deste órgão judicial, atingindo ao fim a conclusão de que a norma questionada padece de inconstitucionalidade originária, orgânica e material.

Mostram-se corridos os vistos legais cumprindo agora apreciar e decidir.

O primitivo relator ficou vencido relativamente à decisão, observando-se, em consequência, a sua substituição.

4 – A problemática posta pelo recorrente centra-se na averiguação da eventual inconstitucionalidade material da norma definidora da composição do conselho administrativo do CEFA, mais concretamente, do segmento que faz integrar tal órgão por um representante do Tribunal de Contas.

Contudo, importa liminarmente averiguar uma questão preliminar, isto é, apurar se ao Tribunal Constitucional compete sindicar a resolução que vem posta em crise.

O conhecimento do objecto do recurso apenas deverá ocorrer se aquela questão não obtiver atendimento.

Vejamos então.

II – A questão prévia

1 – Este Tribunal teve ensejo já, de apreciar matéria similar à presente, em recurso também interposto pelo Ministério Público, de uma resolução do pleno do Tribunal de Contas, concretamente na acórdão n.º 211/86, de 18 de Junho de 1986, Processo n.º 190/85, ainda sem publicação no Diário da República.

Porque desde então, não foram apresentadas quaisquer razões ou argumentos acrescidos, susceptíveis de infirmarem o entendimento ali adoptado, desde já se antecipa que aquela orientação aqui, por inteiro, se perfilha e, de perto, se vai acompanhar.

Nos termos que se seguem.

Em conformidade com o artigo 207.º da Constituição, “nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”.

De outro lado, o artigo 280.º, n.º 1, aliena a), do texto constitucional, acrescenta que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade.

É discutível qual o alcance último destas prescrições, qual o âmbito material da sua aplicação. Com efeito, não é seguro se o poder-dever de desaplicação de normas havidas por inconstitucionais apenas existe naqueles casos em que os tribunais exercem funções jurisdicionais ou se, para além deles, ainda subsiste quando as funções exercidas não possam assim ser qualificadas.

Por força da regra do artigo 113.º, n.º 2, da Constituição, a competência dos órgãos de soberania, entre os quais se inclui o Tribunal de Contas como tribunal integrado no elenco das diversas categorias de tribunais (cfr. artigo 212.º) é a definida na Constituição. No artigo 219.º do texto constitucional, define-se essa competência do modo seguinte:

“Compete ao Tribunal de Contas dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e julgar as contas que a lei mandar submeter-lhes”.

Havendo a Constituição de forma directa enunciado a competência do Tribunal de Contas, sem fazer qualquer remissão para a lei, deverá entender-se ser a esta vedado ampliar a dimensão da competência assim constitucionalmente demarcada (Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 81/86, Diário da República, I série, de 22 de Abril de 1986).

Simplesmente, não cabe nesta oportunidade aprofundar e desenvolver este tema, trazido à colação por mera lógica expositiva, deixando-se apenas assinalado que o Tribunal de Contas ao lado de funções jurisdicionais, outras exerce com diferente natureza nomeadamente a natureza administrativa, (Cfr. sobre este assunto, Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas, vol. I, págs. 285 e sgts. Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 1976, pág. 100. Trindade Pereira, O Tribunal de Contas, pág. 79 e segts, Freitas do Amaral, Direito Administrativo e Ciência da Administração, Lisboa, 1978, pág. 392 e segts, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2.º vol., pág. 336 e Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Forense, Tomo I, pág. 266 e segts.).

Revertendo à questão em apreço, cabe averiguar se o artigo 207.º da Constituição é aplicável quando um tribunal (no caso o Tribunal de Contas) não exerce funções definíveis como jurisdicionais; e averiguar se é legítimo desencadear o processo de fiscalização concreta de constitucionalidade naqueles casos em que a desaplicação normativa não ocorra no uso daquelas funções.

2 – Deve entender-se que as normas em causa (artigos 207.º e 280, n.º 1) consideram como tribunais todos os órgãos jurisdicionais aos quais é atribuída a actividade jurisdicional, exercida por juízes unicamente submetidos à Constituição e à lei.

No entendimento de Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, 4ª edição, 1985, pág. 794, “Tribunais no sentido dos arts. 207.º e 280.º/1 devem considerar-se todos os órgãos jurisdicionais aos quais é atribuída, como função principal, a actividade jurisdicional, exercida por um juiz, unicamente submetido à Constituição e à lei. Por esta definição se verifica que há dois problemas prévios quanto à qualificação das autoridades judiciais: (i) natureza judicial do órgão; (ii) natureza jurisdicional da actividade que ele desenvolve (…).

Relativamente ao segundo problema – natureza jurisdicional – tende a considerar-se que para haver ‘feito submetido a julgamento’ não é necessária a existência de um litígio ou controvérsia jurídica entre partes (processos de jurisdição contenciosa), bastando a existência de um caso ou interesse juridicamente tutelado a resolver pelo juiz (processos de jurisdição voluntária) como, por ex., providências de alimentos, providências em relação aos cônjuges, etc.)”

A Constituição no seu artigo 206.º ensaia uma definição de função jurisdicional nela incluindo três áreas especiais: a defesa dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos (apontando directamente para a justiça administrativa); a repressão das infracções da legalidade democrática (visando em particular a justiça criminal); a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados (contemplando no essencial a justiça cível).

Este preceito mais do que definir, pretende descrever a função jurisdicional.

Um dos problemas que a noção de jurisdição suscita é o de saber se ela se destina fundamentalmente a tutelar o direito objectivo ou o direito subjectivo. Segundo a primeira das orientações, os tribunais servem a lei, o direito objectivo, impessoal, e o benefício dos interesses dos particulares, quando legalmente tutelados, vem secundariamente, por acréscimo. De harmonia com a segunda orientação, os tribunais tutelam os direitos subjectivos reconhecidos por lei (artigo 2.º do Código de Processo Civil).

Face a esta controvérsia aquele normativo parece assumir uma posição eclética pois que para além da tutela do direito objectivo e do direito subjectivo, abarca também a resolução de litígios ou conflitos de interesses. (Cfr. Castro Mendes, “Art. 206.º - Função jurisdicional”, Estudos sobre a Constituição, vol. I, 1977, pág. 395).

Por outro lado, a Constituição no artigo 210.º, trata das “decisões judiciais”, reportando-se sucessivamente, à sua fundamentação, obrigatoriedade, prevalência e modo de execução. Parece manifesto que os atributos constitucionalmente concedidos a este conceito o aproximam e conexionam com a própria função jurisdicional, podendo dizer-se que “as decisões judiciais” no discurso constitucional hão-de, em princípio, inserir-se no processamento de uma actividade jurisdicional.

No exercício da função jurisdicional os tribunais são chamados a resolver um conflito entre dois sujeitos sobre um determinado caso concreto através da aplicação de critérios de resolução previamente definidos em normas jurídicas.

Mas poderão os assinalados preceitos (artigos 207.º e 280.º da Constituição) ser objecto de aplicação naquelas actividades que, embora não enquadráveis no âmbito das funções jurisdicionais, apresentam com estas fortes analogia?

Verificar-se-ia esta situação quando, apesar de não existir uma situação conflitual a ser dirimida, um órgão imparcial e independente fosse chamado a verificar a legalidade de certo acto, devendo utilizar para tanto parâmetros previamente definidos por normas jurídicas.

Esta construção permitiu ao Tribunal Constitucional italiano admitir que o Tribunal de Contas (Corte dei Conti) pudesse levantar questões de constitucionalidade no decurso de processos reconhecidamente não jurisdicionais (Cfr. sentença n.º 226, 18 de Novembro de 1976, Giurisprudenza Costituzionale, 1976, 1ª parte, pág. 1822 e sgts. E também, Paolo Saitta, Nuovi problemi in tema d’instaurazione incidentale dei giudizi de legittimitá costituzionale delle leggi, Giurisprudenza Costituzionale, 1976, 1ª parte, pág. 2057; Sílvio Pergameno, Funzioni di controllo della Corte dei Conti e instaurazione del processo di legittimitá costituzionale, Giurisprudenza Costituzionale, 1976, 1ª parte, pág. 2040 e Giuliano Amado, II Parlamento e le sue Corti, Giurisprudenza Costituzionale, 1976, 1ª parte, pág. 1895 e segts.).

Assinalou o Tribunal Constitucional italiano, na sentença antecedentemente citada, que certo procedimento (no caso, perante a Corte dei Conti) ainda que não constitua um juízo em sentido técnico-processual, apresenta características, sob muitos aspectos, análogas à função jurisdicional, observando-se ali a valoração da conformidade dos actos que dele são objecto, às normas do direito objectivo, através de uma fiscalização externa, neutral e desinteressada, visando unicamente garantir a legalidade do acto em apreciação e diferenciada do controlo administrativo que se processa no interior da Administração.

O que aqui se disse com referência directa ao Tribunal de Contas, cuja natureza de tribunal e de órgão judicial não consente discussão, serviria também para outros órgãos ou entidades cuja natureza judicial não se apresenta rigorosamente linear ou dos quais a respectiva actividade possa ser contestada como actividade jurisdicional.

A questão não é pacífica, muito embora pareça dever considerar-se uma interpretação abrangente daquelas normas, por forma a ainda abraçarem, para além dos actos jurisdicionais próprios, todos aqueles casos em que uma entidade imparcial, com estatuto de juiz, tenha de decidir um certo caso concreto que lhe foi apresentado para apreciação através da aplicação de normas jurídicas, devendo a decisão proferida ser acatada obrigatoriamente pelas partes ou entidades a que diga respeito.

3 – No caso em apreço, o Tribunal de Contas, através de resolução do plenário, recusou a designação de um seu representante, que passaria a integrar o conselho administrativo do CEFA.

No plano em que esta questão prévia se situa – tão-somente o de averiguar se aquela decisão pode servir de suporte a um processo de fiscalização concreta de constitucionalidade – não cabe indagar sobre a eventual desconformidade constitucional do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 62/85. Importa apenas apurar se a resolução do Tribunal de Contas que a propósito dessa matéria foi emitida, detém a natureza de acto jurisdicional ou ao menos, de acto a ele equiparado, nos termos do entendimento que se deixou exposto, por forma a legitimar a instauração de um incidente de constitucionalidade.

Na esteira do que vem de dizer-se, não pode deixar de se impor uma resposta necessariamente negativa.

A norma questionada dispõe que existirá um representante do Tribunal de Contas no conselho administrativo a que se reporta, nada prescrevendo quanto à forma da sua designação.

Mesmo quando se aceite pertencer tal indigitação ao plenário do Tribunal de Contas (e a questão comporta fundadas dúvidas – cfr. Regimento aprovado pelo Decreto n.º 1831, de 17 de Agosto de 1915 e Decreto n.º 22257, de 25 de Fevereiro de 1933), sempre terá de se reconhecer que o acto de recusa se inscreve no plano da gestão e administração do tribunal, não comparticipando, minimamente sequer, da natureza das decisões susceptíveis de desencadear o incidente de constitucionalidade.

Nem se diga, que desta forma, uma norma possa ser desaplicada por um tribunal sem que o Tribunal Constitucional possa censurar a respectiva decisão: é que, ao sistema de fiscalização de constitucionalidade não importam todas e quaisquer decisões, mas tão-somente e em princípio, aquelas que se inscrevem no âmbito da natureza jurisdicional da actividade desenvolvida pelo tribunal recorrido.

No caso em presença, é manifesto que a resolução do Tribunal de Contas constitui um puro acto de gestão administrativa, sendo assim indiferente ao sistema de fiscalização constitucional a desaplicação normativa que ali se operou. Aliás, a não se perfilhar este entendimento do conceito de “decisão dos tribunais”, o único que se harmoniza com uma visão sistemática e omnicompreensiva do texto constitucional na sua globalidade unitária, a dimensão da competência do Tribunal Constitucional sofreria um alargamento intolerável, acabando por nela ser integrada uma vasta série de “decisões” de ordem administrativa, financeira, de gestão de pessoal, etc., que de todo não se destinam à sindicância da justiça constitucional.

Assim se conclui no sentido de inexistir, na situação posta no presente recurso, um dos pressupostos formais de que depende a admissibilidade da fiscalização concreta de constitucionalidade.

III – A decisão.

Nestes termos, concedendo-se atendimento à questão prévia, decide-se não tomar conhecimento do objecto do recurso.

Lisboa, 16 de Julho de 1986.

Antero Alves Monteiro Diniz

Martins da Fonseca

Raul Mateus

António Correia Mesquita

Vital Moreira (vencido, pelas razões constantes da declaração de voto que fiz no Ac. 211/86)

Armando Manuel Marques Guedes